FALLO DE QUERELLA POLICIVA – Se asimila a providencia judicial / FALLO DE QUERELLA POLICIVA – Le es aplicable la doctrina de la vía de hecho
En el presente asunto, los actores interpusieron tutela por cuanto la Inspección Novena Municipal de Policía de Bello, Antioquia, como el Juzgado Departamental de Policía de Antioquia, no fallaron de fondo una querella policiva por perturbación de la posesión, al considerar que la acción se encontraba caducada. La Corte Constitucional ha sostenido respecto de esta clase de procesos, que como en los mismos las autoridades administrativas cumplen funciones judiciales, a ellas les es aplicable la doctrina elaborada en torno a las vías de hecho. Así, dicha Corporación, ha tenido la oportunidad de afirmar que en asuntos como el que convoca esta instancia, se admite excepcionalmente la intervención del juez de tutela, dado que las decisiones proferidas por estas autoridades administrativas se asimilan a providencias judiciales
NOTA DE RELATORIA: Sobre la asimilación de los fallos de querellas policivas a providencias judiciales: Corte Constitucional, sentencia de 10 de octubre de 2005, Rad. T-1023
QUERELLA DE POLICIA – Regulación del procedimiento en el Departamento de Antioquia / QUERELLA POLICIVA – Caducidad / QUERELLA POLICIVA – La solicitud de conciliación suspende el término de caducidad
La Ordenanza No. 018 de 2002, por la cual se expidió el Código de Convivencia Ciudadana para el Departamento de Antioquia, consagra la querella civil o de policía como una acción para la protección a los bienes y derechos reales. Es así que en su artículo 113, establece que la policía protege “a los dueños que demuestren la posesión material, a los poseedores o tenedores, de las perturbaciones a los bienes y derechos reales constituidos sobre ellos.” Lo anterior, en razón a que la protección policiva tiene como uno de sus fines, impedir las vías de hecho y volver las cosas al estado anterior a producirse la perturbación. En este sentido el artículo 118 de la citada disposición, establece que la mencionada protección se presta a la posesión material ejercida por un período no menor de 6 meses. Por su parte, el artículo 393 ibídem, preceptúa que la acción policiva en la querella civil caduca en un término de 6 meses, contados a partir de la ocurrencia del hecho. Sin embargo, el artículo 396 de la referida Ordenanza, estipula que en este tipo de acciones, previo a la presentación de la demanda, se podrá realizar una audiencia conciliatoria y una vez radicada la solicitud, se suspende el término de caducidad antes mencionado, hasta que se logre acuerdo conciliatorio o se declare fracasada la audiencia respectiva, en todo caso la suspensión no podrá ser superior a 3 meses y sólo operará de forma improrrogable por una sola vez.
FUENTE FORMAL: ORDENANZA 018 DE 2002 – ARTICULO 113 / ORDENANZA 018 DE 2002 – ARTICULO 115 / ORDENANZA 018 DE 2002 – ARTICULO 396
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION B
Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA.
Bogotá D.C., primero (01) de octubre de dos mil nueve (2009).
Radicación número: 05001-23-31-000-2009-00992-01(AC)
Actor: BERTHA OCHOA DE ARBOLEDA Y OTRO
Demandado: INSPECCION NOVENA MUNICIPAL DE POLICIA DE BELLO, ANTIOQUIA, Y OTRO.
Decide la Sala la impugnación presentada por el señor Fabio de Jesús Ocho Patiño, contra la sentencia de 30 de julio de 2009, del Tribunal Administrativo de Antioquia, que tuteló los derechos fundamentales de los señores Bertha Ochoa de Arboleda y Fabio Hernando Rodríguez Cortés, dentro de la acción de tutela incoada por ellos, contra los fallos de 13 de febrero de 200 y 1 de junio del mismo añ, proferidos por la Inspección Novena Municipal de Bello, Antioquia, y el Juzgado Departamental de Policía de Antioquia, respectivamente.
EL ESCRITO DE TUTELA
Bertha Ochoa de Arboleda y Fabio Hernando Rodríguez Cortés, interpusieron acción de tutela contra los Despachos mencionados, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa.
Como fundamento de su acción expusieron:
Bertha Ochoa de Arboleda era poseedora del inmueble ubicado en la carrera 48 No. 51-55 del Barrio Prado, del Municipio de Bello, Antioquia, posesión que transfirió al señor Fabio Hernando Rodríguez Cortés, mediante un contrato de compraventa.
Dicha posesión se vio perturbada a mediados de diciembre de 2007, por el señor Fabio de Jesús Ochoa Patiño, razón por la cual, el 2 de mayo de 2008, radicaron petición de conciliación ante la Cámara de Comercio de Medellín, solicitando se citara a aquel para lograr un acuerdo prejudicial sobre el hecho perturbatorio y otros aspectos. La conciliación se programó para el 28 de mayo de 2008, sin embargo el convocado no compareció, ni justificó su inasistencia.
El 9 de junio de 2008 presentaron ante la Inspección Novena Municipal de Policía de Bello, Antioquia, querella contra el señor Fabio de Jesús Ochoa Patiño, por la perturbación a la posesión sobre el referido inmueble. El 13 de febrero de 2009, dicha Inspección resolvió declarar probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por el querellad.
Contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto por el Juzgado Departamental de Policía de Antioquia, que en fallo de 1 de junio de 2009, modificó la decisión del A quo, en el sentido de negar la protección solicitada por no probarse los presupuestos de la acción, sin conocer el fondo del asunto, dando aplicación al artículo 422-4 de la Ordenanza N° 018 de 2002, proferida por la Asamblea Departamental de Antioquia.
Los Despachos acusados incurrieron en vía de hecho: i) al darle una indebida y restrictiva interpretación al artículo 39 del Código de Convivencia Ciudadana del Departamento de Antioquia, y ii) no tener en cuenta la solicitud de audiencia de conciliación presentada el 2 de mayo de 200 ante la Cámara de Comercio de Medellín, violando de esta forma la Ley 640 de 2001.
Como consecuencia de lo anterior, los accionantes solicitaron amparar los derechos fundamentales invocados, revocar las providencias acusadas y ordenar a las accionadas estudiar y resolver de fondo la querella de la referencia, atendiendo al mandato legal de interrupción de la caducidad por causa de la solicitud de conciliación presentada ante la Cámara de Comercio de Medellín.
INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO
La Inspección de Permanencia Segundo Turno.
En oficio visible de folios 70 a 72, el Inspector de Permanencia Segundo Turno, con funciones asignadas de la Inspección Novena Municipal de Policía de Bello, Antioquia, suprimida por la restructuración administrativa del Municipio de Bello, Antioquia, presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a la prosperidad de la acción, argumentando:
La querella de Policía no exige como requisito de procedibilidad para su presentación que se hubiere agotado la conciliación, el artículo 35 de la Ley 640 de 2001 no consagra dicha exigencia, lo que suspende el término de caducidad es la presentación de la querella ante el funcionario competente.
Las decisiones dentro del proceso policivo de la referencia se tomaron en estricto cumplimiento del procedimiento contemplado en el Decreto (sic) 018 de 2002, Código de Convivencia Ciudadana y con apoyo en las pruebas allegadas al proceso, como lo es el dictamen pericial allí practicado.
La acción de tutela es improcedente toda vez que no es el medio de defensa judicial idóneo para pretender modificar una decisión administrativa que fue tomada en primera y segunda instancia conforme a los postulados legales.
El Juzgado Departamental de Policía de Antioquia
En oficio visible de folios 280 a 290, el Dr. Francisco Antonio Henao Duque, Profesional Universitario del Juzgado Departamental de Policía de Antioquia, presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a la prosperidad de la acción, argumentando:
Si bien el artículo 393 del Código de Convivencia Ciudadana para el Departamento de Antioquia no hace mención a un acto perturbatorio en específico, siempre en la querella civil de policía el que se debe observar para contar los términos de caducidad es el primero y no último, esto en armonía con los principios de inmediatez, agilidad y brevedad que rigen las actuaciones de policía, las cuales en todo momento deben enfocarse a la preservación y conservación del orden público.
En el presente asunto, el acto unívoco que se ha extendido en el tiempo ocasionando molestia es la construcción de un muro con el que supuestamente se perturba la posesión, caso en el cual el término para la caducidad se empieza a contar a partir del momento en que se inició la construcción y no desde el último, ya que si ello fuese así y la construcción de dicho muro se extendiera por uno o dos años se afectaría no sólo los principios rectores del derecho de policía sino la seguridad jurídica.
De acuerdo a lo establecido en la Ley 640 de 2001, la audiencia de conciliación extra procesal en derecho suspende el término de caducidad de la acción; sin embargo, en el transcurso de la investigación policiva se produjeron algunas inconsistencias con relación con la mencionada audiencia, pues si bien la parte querellada aceptó la posibilidad de que la misma se hubiere realizado, también se afirmó que no hubo notificación correcta de la solicitud; situación que se corroboró con el hecho de que no se encontró ningún anexo que informe de una notificación efectiva al señor Fabio Ochoa Patiño, como tampoco el acta donde se exprese la imposibilidad de su realización, de manera que el presupuesto necesario para que el término de caducidad fuese suspendido no se configuró.
El señor Fabio de Jesús Ochoa Patiño
En oficio visible de folios 303 a 306, el señor Fabio de Jesús Ochoa Patiño, en su calidad de interviniente, presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a la prosperidad de la acción, argumentando:
La audiencia de conciliación no es requisito de procedibilidad para presentar querella, por ello su inasistencia a la misma, no suspendió el término de prescripción ni de caducidad, en consecuencia la decisión de segunda instancia, acogiendo la extemporaneidad de la querella, es correcta y ajustada a derecho.
LA SENTENCIA DE TUTELA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante fallo de 30 de julio de 2009, tuteló los derechos fundamentales invocados y en consecuencia dejó sin efecto los fallos acusados. Basó su decisión en los siguientes argumentos (Fls. 307 a 321):
Por mandato legal se ha previsto que la presentación de la solicitud de conciliación si suspende el término de caducidad de la acción policiva hasta tanto el funcionario expida la constancia de fracaso de la misma. Teniendo en cuenta que la solicitud de conciliación se presentó el 2 de mayo de 2008 y la constancia del funcionario de la Cámara del Comercio certificando que el solicitado no había comparecido ni justificado su inasistencia es del 28 de mayo de 2008, de conformidad con el parágrafo del artículo 396 de la Ordenanza No. 018 de 2002, desde el 2 de mayo hasta el 28 de mayo del 2008 el término de caducidad estuvo suspendido.
Si bien no es obligatorio que las partes acudan al trámite de conciliación extraprocesal, si la parte interesada decide agotar esa etapa preprocesal, la misma tiene la virtud de suspender la caducidad de la acción a partir de la presentación de la solicitud.
Estando reunidos los requisitos formales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales y habiéndose constatado la concurrencia de una causal específica de procedibilida, emerge claramente la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de los actores, siendo necesario dejar sin efecto las decisiones acusadas y en su lugar ordenar que el asunto sea resuelto con fallo de fondo, de no presentarse otra circunstancia impediente de tal determinación.
EL RECURSO DE IMPUGNACIÓN
Mediante escrito radicado el 13 de agosto de 2009 (Fl. 329 a 330), el señor Fabio de Jesús Ochoa Patiño, impugnó el fallo de primera instancia con base en los siguientes argumentos:
En ningún momento fue notificado de la celebración de la audiencia de conciliación, por lo que se trató de una actuación incompleta y por ende sin efectos jurídicos.
Existe prueba técnica y testimonial dentro del proceso de querella de la referencia, de que ha estado junto con su hermana Bertha Ochoa de Arboleda en posesión quieta y tranquila del predio colindante a la franja reclamada en la querella, por un lapso superior a 20 años, incluyendo dicho segmento objeto de controversia, además los actores no demostraron que el mismo les perteneciera.
Tampoco esta probado que los actores hayan adquirido la posesión del aludido inmueble ya que no obra constancia del contrato de compraventa.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela es un recurso de protección especial e inmediato que constituye uno de los derechos políticos más caros a la sociedad desde 1.991 en nuestro país, y aparece concebido en la norma normarum, como un mecanismo tendiente a lograr que los derechos constitucionales fundamentales de las personas, sean protegidos con eficiencia, cuando quiera que estos sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
Tal postulado implica que el amparo no es un vehículo judicial paralelo, complementario o alternativo a los que ordinariamente reconoce nuestro sistema legal; tampoco es de su esencia ser el último medio al que se puede acudir, pues como lo ha enseñado la doctrina constituciona, corresponde al único instrumento de protección incorporado en la Carta Política con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico.
En el presente asunto, los actores interpusieron tutela por cuanto la Inspección Novena Municipal de Policía de Bello, Antioquia, como el Juzgado Departamental de Policía de Antioquia, no fallaron de fondo una querella policiva por perturbación de la posesión, al considerar que la acción se encontraba caducada.
La Corte Constitucional ha sostenido respecto de esta clase de procesos, que como en los mismos las autoridades administrativas cumplen funciones judiciales, a ellas les es aplicable la doctrina elaborada en torno a las vías de hecho. Así, dicha Corporación, ha tenido la oportunidad de afirmar que en asuntos como el que convoca esta instancia, se admite excepcionalmente la intervención del juez de tutela, dado que las decisiones proferidas por estas autoridades administrativas se asimilan a providencias judiciale.
Teniendo en cuenta que en el caso bajo estudio no se observa ninguna de las causales de improcedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales decantada por la jurisprudencia de esta Sal, procederá a conocer de fondo.
En estos términos, de conformidad con el acervo probatorio allegado el expediente se observa:
La señora Bertha Ochoa de Arboleda transfirió al señor Fabio Hernando Rodríguez Cortés, la posesión del inmueble ubicado en la carrera 48 No. 51-55 del Barrio Prado del Municipio de Bello, Antioquia.
Dicha posesión se vio perturbada a mediados de diciembre de 2007, por el señor Fabio de Jesús Ochoa Patiño, por tal motivo, los señores Bertha Ochoa de Arboleda y Fabio Hernando Rodríguez Cortés, solicitaron el 2 de mayo de 2008 ante la Cámara de Comercio de Medellín, audiencia de conciliación en aras de lograr un acuerdo prejudicial sobre el hecho perturbatorio (Fl. 55 a 59).
La audiencia de conciliación se fijó para el 28 de mayo de 2008, sin embargo el convocado, Fabio de Jesús Ochoa Patiño, no compareció a la misma a pesar de haber sino notificado, por lo tanto se dejó constancia de su inasistencia (Fls. 60 a 62).
Debido a tal circunstancia, el 9 de junio de 2008, los accionantes formularon ante el Alcalde Municipal de Bello, Antioquia, querella de policía por perturbación a la posesión (Fls. 10 a 13).
No obstante, en fallo de 13 de febrero de 2009, la Inspección Novena Municipal de Bello, Antioquia, declaró probada la excepción de caducidad de la acción de conformidad con el artículo 393 de la Ordenanza No. 018 de 27 de septiembre de 2002, el cual dispone que la querella caduca en un término de 6 meses contado a partir de la ocurrencia del hecho perturbatorio (Fls. 19 a 30).
Contra dicha decisión los actores interpusieron recurso de apelació el cual fue resuelto por el Juzgado Departamental de Policía de Antioquia, que en providencia de 1 de junio de 2009, modificó el fallo de primera instancia en el sentido de negar la protección solicitada por no probarse los presupuestos de la acción, dando aplicación al artículo 422- de la Ordenanza No. 018 de 2002, sin conocer el fondo del asunto (Fl. 43 a 54).
La Ordenanza No. 018 de 2002, por la cual se expidió el Código de Convivencia Ciudadana para el Departamento de Antioquia, consagra la querella civil o de policí como una acción para la protección a los bienes y derechos reales. Es así que en su artículo 113, establece que la policía protege “a los dueños que demuestren la posesión material, a los poseedores o tenedores, de las perturbaciones a los bienes y derechos reales constituidos sobre ellos.”.
Lo anterior, en razón a que la protección policiva tiene como uno de sus fines, impedir las vías de hecho y volver las cosas al estado anterior a producirse la perturbació.
En este sentido el artículo 118 de la citada disposición, establece que la mencionada protección se presta a la posesión material ejercida por un período no menor de 6 meses.
Por su parte, el artículo 393 ibídem, preceptúa que la acción policiva en la querella civil caduca en un término de 6 meses, contados a partir de la ocurrencia del hecho.
Sin embargo, el artículo 396 de la referida Ordenanza, estipula que en este tipo de acciones, previo a la presentación de la demanda, se podrá realizar una audiencia conciliatoria y una vez radicada la solicitud, se suspende el término de caducidad antes mencionado, hasta que se logre acuerdo conciliatorio o se declare fracasada la audiencia respectiva, en todo caso la suspensión no podrá ser superior a 3 meses y sólo operará de forma improrrogable por una sola ve
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Observa la Sala que tal como lo dispone el artículo mencionado, la presentación de la solicitud de conciliación, tiene la facultad de suspender el término de caducidad de la querella policiva presentada por los accionantes. De esta forma, en aplicación de la norma en comento, se tiene que si aquellos radicaron la solicitud de conciliación el 2 de mayo de 2008 y el 28 de los mismos mes y año, se expidió la constancia de fracaso de esta, por la no comparecencia del señor Fabio de Jesús Ocho Patiño, durante dicho lapso estuvo suspendido el término de caducidad.
Ahora, se presenta una discusión en cuanto al momento en que se empiezan a contar los 6 meses para que caduque la acción, toda vez que los actores alegan que ese término corre a partir de la última perturbación a la posesió y el Juzgado Departamental de Policía de Antioquia por su parte señala que se debe tomar en cuenta es el primer acto perturbatori.
Considera la Sala que es indiferente para los efectos del presente caso que se tome como inicio del término de caducidad el primer o el último de los actos perturbatorios, en atención a lo siguiente:
i) Si el término empezó a correr a partir de la primera perturbación de la posesión, esto es el 30 de noviembre de 2007, en aplicación del artículo 393 varias veces citado, la acción caducaría el 30 de mayo de 2008. Sin embargo, al radicarse la solicitud de conciliación el 2 de mayo de 2008, el mencionado plazo quedó suspendido a partir de ese momento hasta el 28 de mayo del mismo año, fecha en la cual se expidió la constancia de fracaso de la audiencia de conciliación.
De esta forma los 28 días (de 2 a 30 de mayo de 2008) que restarían para que se cumplieran los 6 meses aludidos, deben adicionarse a partir del 29 de mayo de 2008, dando como fecha para la caducidad el 25 de junio de 2008. En consecuencia, teniendo en cuenta que los actores elevaron la querella el 9 de junio de 2008, de conformidad con lo antes señalado, el derecho a presentarla aún no se había extinguido.
ii) Por otra parte, si se empezara a contar el plazo para presentar la acción a partir del último acto perturbatorio, esto es 15 de diciembre de 2007, lógicamente y con mayor razón aún no había expirado el término de caducidad.
Así las cosas, independientemente del momento en que comenzaron a correr los 6 meses para que caducara la querella, la misma tal como quedó demostrado, y de conformidad con las disposiciones que la regulan, fue interpuesta oportunamente.
En consecuencia, no le asiste razón a los Despachos accionados para considerar que la acción incoada por los actores se presentó por fuera del término establecido en el artículo 393 de la Ordenanza No. 018 de 2002.
Adicionalmente, entiende la Sala que no tienen vocación de prosperidad los demás argumentos expuestos por el impugnante Fabio de Jesús Ochoa Patiño, con los cuales pretende desvirtuar respecto de los predios objeto del debate policivo: i) la supuesta prueba “técnica” y testimonial relacionada con la posesión pacífica e ininterrumpida, ii) los títulos de adquisición y iii) los linderos de estas heredades; por cuanto están referidos al asunto de fondo debatido en el proceso policivo, que no le corresponde dirimir al juez de tutela.
Con base en los razonamientos reseñados se confirmará el fallo impugnado.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
FALLA
Confírmase, por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia de 30 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que tuteló los derechos fundamentales invocados por los señores Bertha Ochoa de Arboleda y Fabio Hernando Rodríguez Cortés, dentro de la acción de tutela incoada por ellos, contra la Inspección Novena Municipal de Bello, Antioquia, y el Juzgado Departamental de Policía de Antioquia.
Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase.
La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.
BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE
VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
