FACULTAD IMPOSITIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES – Alcance. Reiteración de jurisprudencia / IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Autorización legal / ELEMENTOS DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Facultad impositiva municipal / ALUMBRADO PÚBLICO – Definición / IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Objeto imponible / IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Hecho generador. Es ser usuario potencial receptor del servicio
De acuerdo con los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley y, en virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales. En lo relativo al impuesto de Alumbrado Público, el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar el cobro de dicho impuesto, facultad que se hizo extensiva a los demás órganos de representación popular del orden municipal, mediante el artículo 1º de la Ley 84 de 1915. Las referidas leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, facultaron a los municipios para definir los demás elementos del tributo, siempre que estos guarden relación con el servicio que es objeto de imposición y, en consecuencia, con el hecho gravable señalado. Si bien las citadas leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 no definieron lo que se entiende por «alumbrado público», tal concepto fue desarrollado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG y por el Gobierno Nacional. En ese contexto, frente al impuesto sobre el servicio de alumbrado público, se estableció como objeto imponible la prestación misma del servicio, y la concreción del hecho gravable, que consiste en ser usuario potencial o receptor del mismo, se dio a partir de diferentes fuentes normativas, lo que fue puesto de presente por la Sala al precisar que «el objeto imponible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio». En el caso del municipio de Cáceres (Antioquia), las facultades descritas se concretaron con la expedición del Acuerdo 007 del 2 de noviembre de 2012, el cual fijó los elementos estructurales del impuesto de alumbrado público (...)
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 287 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 300 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 NUMERAL 4 / LEY 97 DE 1913 – ARTÍCULO 1 LITERAL D / LEY 84 DE 1915 – ARTÍCULO 1 LITERAL A / RESOLUCIÓN CREG 043 DE 1995 / DECRETO 2424 DE 1996 / RESOLUCIÓN CREG 123 DE 2011 / ACUERDO 007 DE 2012 (2 de noviembre) MUNICIPIO DE CÁCERES (Antioquia) – ARTÍCULO 2
SUJECIÓN PASIVA AL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Alcance. Reiteración de jurisprudencia / HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Aspecto especial. Está determinado por la jurisdicción del municipio donde se presta el servicio a la colectividad residente / CALIDAD DE USUARIO POTENCIAL DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Alcance Reiteración de jurisprudencia / SUJECIÓN PASIVA AL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO DE EMPRESAS QUE REALIZAN ACTIVIDADES DE TRASMISIÓN Y SUBTRASMISIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA – Presupuestos. Está condicionada al hecho de que las empresas cuenten con establecimiento dentro de la jurisdicción del respectivo municipio / NEGACIÓN INDEFINIDA – Carga de la prueba / NEGACIÓN DE SUJECIÓN PASIVA AL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Carga de la prueba. Reiteración de jurisprudencia. Le corresponde a la administración de impuestos desvirtuarla y demostrar la calidad de sujeto pasivo del tributo de quien niega esa calidad / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de su causación
La demandante argumentó que la presencia de la sociedad en el municipio demandado, mediante líneas de transmisión de energía eléctrica, sin contar con inmuebles, infraestructura, establecimiento o residencia en esa jurisdicción, permite concluir que no es beneficiaria potencial del servicio de alumbrado público y, por lo tanto, no es sujeto pasivo del tributo. La Sala observa que el Tribunal fundamentó su decisión en la sentencia proferida por esta Corporación el 11 de marzo de 2010, Expediente 16667, la cual precisó que el objeto imponible del tributo es el servicio de alumbrado público, y el hecho que lo genera es ser usuario potencial del mismo, circunstancias que, a juicio del a-quo, no se pueden confundir con el hecho de tener inmuebles en el área urbana del municipio. Al respecto, es importante precisar que la anterior providencia de la Sala, además de advertir que el hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del servicio de alumbrado público justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo, concluyó que se debe tener en cuenta el aspecto espacial del hecho generador, el cual está determinado por la jurisdicción del municipio donde se presta el servicio a la colectividad residente, porque los demás serían receptores ocasionales. En tal sentido, el literal f) del artículo 3º del Acuerdo 007 de 2012, debe entenderse y aplicarse a las empresas cuyas líneas de transmisión y subtransmisión de energía eléctrica atraviesan la jurisdicción del Municipio de Cáceres, pero que además residan en esa entidad territorial, pues es en ese entendido que la normativa municipal no viola el artículo 338 de la Carta Política. Sobre este punto, la posición fijada por esta Corporación respecto del sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, así como la calidad de usuario potencial, se concreta en la jurisprudencia que se incluye a continuación, la cual si bien se refiere a empresas dedicadas a la exploración y transporte de recursos no renovables, resulta aplicable a las empresas que realizan actividades de transmisión y subtransmisión de energía eléctrica. La jurisprudencia aludida precisó que: «Calidad de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público. (...) debe tenerse en cuenta que en la citada providencia, que reiteró el criterio jurisprudencial del 11 de marzo de 2010, así como en las sentencias del 5 de mayo de 2011, del 15 de noviembre de 2012, del 7 de marzo de 2013, del 6 de febrero de 2014, y del 26 de febrero de 2015, la Sala ha condicionado la legalidad de las normas que imponen la calidad de sujeto pasivo a las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables, a las siguientes premisas: i).- Que sean usuarios potenciales del servicio en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo. Es decir, que tengan establecimiento en esa jurisdicción municipal. ii).- Que por tal motivo, resulten beneficiadas directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente con el servicio de alumbrado público. Con fundamento en esa posición jurisprudencial, la Sala negó la nulidad del artículo 6 del Acuerdo No. 8 de 2009, que regula la calidad de sujeto pasivo para el impuesto y períodos aquí discutido, precisando que las empresas que explotan o exploran recursos naturales pueden ser sujetos pasivos del tributo siempre que tengan establecimiento en el municipio que administra el tributo.» (Negrilla y Subraya la Sala) En consecuencia, conforme con el reiterado criterio de la Sala, la imposición del gravamen está condicionada a que las empresas cuenten con establecimiento dentro de la jurisdicción del municipio demandado, porque solo así pueden ser consideradas usuarios potenciales del servicio de alumbrado público, pues de lo contrario no hacen parte de la colectividad que reside en el municipio. A partir de las anteriores consideraciones, se debe establecer si la demandante cuenta con algún establecimiento en la jurisdicción del municipio demandado para ser considerada contribuyente del impuesto de alumbrado público, a cuyo efecto la Sala ha dicho que la Administración debe demostrar que la actora es sujeto pasivo del tributo, y que en el caso de las negaciones indefinidas, estas deben ser desvirtuadas. (...) La Sala advierte que la actora expresó que, al no contar con inmueble, establecimiento o residencia en la jurisdicción del Municipio de Cáceres (Antioquia), no es sujeto pasivo del tributo, afirmación sobre la cual la entidad territorial demandada no ejerció ninguna actividad probatoria para demostrar que Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. – ISA E.S.P. tiene establecimiento en esa jurisdicción, supuesto sine qua non para ser considerada usuaria potencial del servicio de alumbrado público en los periodos de enero a mayo de 2013. Conforme con lo señalado y teniendo en cuenta que en el presente caso no está probado que la demandante hiciera parte de la colectividad que reside en el municipio de Cáceres (Antioquia), no podía ser considerada sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público y, por ende, no está obligada a pagar el impuesto liquidado en los actos administrativos acusados. [D]e conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en esta instancia a la parte demandada, como quiera que no se encuentran probadas en el proceso.
FUENTE FORMAL: ACUERDO007 DE 2012 (2 de noviembre) MUNICIPIO DE CÁCERES (Antioquia) – ARTÍCULO 3 LITERAL F / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 338 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la sujeción pasiva al impuesto de alumbrado público y el alcance del elemento espacial del hecho generador de ese tributo se reitera el criterio expuesto por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia de 11 de marzo de 2010, radicado 54001-23-31-000-2004-01079-00 (16667), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la sujeción pasiva al impuesto de alumbrado público de las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables, se reitera el criterio expuesto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 24 de septiembre de 2015, radicado 47001-23-31-000-2010-00195-01(21217), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en sentencias de 25 de septiembre de 2017, radicado 44001-23-31-000-2011-00161-01(22088), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y de 21 de marzo de 2018, radicado (23342) C.P. Stella Jeannette Carvajal basto
NOTA DE RELATORÍA: En relación con la carga de la prueba de la calidad de sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público cuando se niega esa calidad por parte del demandante, se reitera el criterio expuesto por la Sala en Sentencia de 24 de septiembre de 2015, radicado 47001-23-31-000-2010-00195-01(21217), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en sentencia de 13 de diciembre de 2017, radicado 47001-23-33-000-2013-00238-01(22330), C.P. Milton Chaves García
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01891-01(22062)
Actor: INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P. – ISA E.S.P.
Demandado: MUNICIPIO DE CÁCERES (ANTIOQUIA)
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. - ISA E.S.P. contra la sentencia del 25 de junio de 2015, proferida por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante.
ANTECEDENTES
El 30 de mayo de 2013, el Tesorero del Municipio de Cáceres expidió cuenta de cobro[1] por $137.670.000[2], a la sociedad Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P., en relación con el impuesto de alumbrado público de los meses de enero, febrero, marzo, abril y mayo de 2013, por las líneas de transmisión y subtransmisión de energía eléctrica de la actora que atraviesan esa jurisdicción municipal.
Contra la cuenta de cobro referida, la compañía demandante interpuso recurso de reconsideración[3], el cual fue resuelto por la Resolución 0281 del 5 de agosto de 2013[4], en el sentido de confirmar el cobro de la suma señalada.
DEMANDA
La sociedad demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló las siguientes pretensiones:
«Que previo el tramite respectivo se declare:
1.- La nulidad del Documento de Cobro del Impuesto de Alumbrado Público del 30 de mayo de 2013, y en donde el Tesorero Municipal de Cáceres pretende el pago de la suma de CIENTO TREINTA Y SIETE MILLONES SEISCIENTOS SETENTA MIL PESOS ($137.670.000).
2.- La nulidad de la Resolución Nº 0281 del 05 de agosto de 2013, "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración" la cual confirma en todas sus partes el Acto Administrativo Recurrido.
3.- Como consecuencia de lo anterior, se declare que ISA, no adeuda suma alguna al Municipio de Cáceres por concepto de Impuesto de Alumbrado Público de los meses enero, febrero, marzo, abril y mayo de 2013.
Declarada la nulidad de los actos demandados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, solicito condenar en costas a la entidad demandada en virtud de que su actuación fue arbitraria ya que no tiene soporte legal serio».
Invocó como disposiciones violadas, las siguientes:
Artículo 338 de la Constitución Política:
Artículos 683 y 720 del Estatuto Tributario;
Artículo 59 de la Ley 788 de 2002;
Artículos 2° y 3° del Acuerdo Municipal 007 de 2012 y,
Artículos 303, 304, 305 y 306 del Acuerdo Municipal 024 de 2004.
Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente:
Manifestó que, aunque el Acuerdo Municipal 007 de 2012 definió los sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, sin incluir a los transportadores de energía, determinó dentro del régimen tarifario la transmisión y subtransmisión de energía, lo que resulta contradictorio y constituye un vicio de nulidad del acto regulatorio.
Afirmó que la compañía no realizó el hecho generador del impuesto de alumbrado público y no es beneficiaria del servicio de alumbrado público, porque no tiene subestaciones o inmuebles ubicados en el área urbana del municipio demandado.
Dijo que la autonomía fiscal de las entidades territoriales es de carácter derivado, pues está sujeta a los límites establecidos en la Constitución y la Ley, lo cual les impide crear o modificar los elementos esenciales de los tributos. Sobre el tema, citó jurisprudencia de la Corte Constitucional[5].
Explicó que si bien la Ley 97 de 1913 autorizó la creación, organización y cobro del impuesto al alumbrado público en la ciudad de Bogotá, competencia que se extendió a otros municipios mediante la Ley 84 de 1915, existen vacíos en cuanto a los elementos esenciales del tributo que no pueden ser subsanados mediante acuerdos municipales, lo cual exige que se fijen en función de la prestación del servicio.
Sostuvo que el acuerdo 007 de 2012 violó el principio de legalidad de los tributos, al definir dentro de la estructura tarifaria la transmisión y subtransmisión de energía, porque tal elemento no fue reconocido en las leyes que regulan el impuesto de alumbrado público, y modifica el hecho generador y el objeto imponible del tributo.
Aseguró que el hecho generador establecido como «el beneficio directo o indirecto del servicio de alumbrado público en la jurisdicción del municipio de Cáceres» es ilegal, resulta indeterminado y no permite identificar el sujeto sobre quien recae la obligación jurídico tributaria. Agregó que el Consejo de Estado[6] indicó que el beneficio real o potencial, directo o indirecto, se concreta con la presencia del sujeto pasivo en el área urbana del municipio.
Sostuvo que la sociedad no tiene subestaciones de energía en la jurisdicción del municipio demandado y las líneas de energía que posee atraviesan el área rural, lo cual indica que no es beneficiaria del servicio de alumbrado público y no puede ser objeto del gravamen, pues lo contrario transgrede el principio de seguridad jurídica.
Anotó, con soporte en sentencias del Consejo de Estado[7], que no es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público y no realiza el hecho generador del tributo, porque no es usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica, no tiene subestaciones de energía, ni tampoco tiene predios en la jurisdicción del municipio demandado.
Concluyó que el «hecho de traspasar la jurisdicción del Municipio con una línea de transmisión» no constituye el hecho generador del tributo, por lo cual reiteró que no es beneficiaria del servicio de alumbrado público y, en consecuencia, no está obligada al pago del tributo en la jurisdicción de la entidad territorial demandada.
Pidió, como medida cautelar, que se ordene al municipio demandado abstenerse de hacer efectiva la garantía bancaria constituida para garantizar el pago de la obligación en discusión.
OPOSICIÓN
El municipio der Cáceres se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente:
Formuló la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, porque si bien la sociedad actora demandó el documento de cobro del impuesto de alumbrado público y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, no demandó el Acuerdo 007 de 2012, que sirvió de soporte a los actos cuestionados.
Destacó que la cuenta de cobro se expidió en desarrollo de la facultad impositiva del municipio.
AUDIENCIA INICIAL
El 29 de julio de 2014 se realizó la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la cual el Tribunal, con fundamento en los artículos 612 del Código General del Proceso, 172 y 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señaló que, como la contestación de la demanda se presentó de forma extemporánea, no hay lugar a tenerla en cuenta, al igual que la excepción propuesta por la parte demandada.
El a-quo fijó el litigio, en «establecer si la Sociedad INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P. – ISA, es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el municipio de Cáceres – Antioquia; establecido lo anterior, si procede o no la nulidad de la cuenta de cobro de dicho impuesto por los meses de enero a mayo de 2013 y de la resolución No. 281 del 5 de agosto de 2013, la cual resolvió desfavorablemente el recurso de reconsideración».
SENTENCIA APELADA
La Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a sociedad actora, por las siguientes razones:
Con fundamento en la normativa que regula la potestad fiscal de las entidades territoriales[8] y el impuesto al alumbrado público[9], jurisprudencia de la Corte Constitucional[10] y del Consejo de Estado[11] y, los hechos del proceso, precisó que el objeto imponible del tributo es el servicio de alumbrado público, y el hecho que lo genera es ser usuario potencial del mismo, circunstancias que no se pueden confundir con el hecho de tener o no inmuebles en el área urbana del municipio.
Sostuvo que el contenido económico del hecho generador y la capacidad contributiva del usuario potencial no son evidentes, y que en cada caso se debe verificar que la regulación, haga referencia «a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o se relacione con este».
Indicó que lo anterior explica que el Acuerdo Municipal 007 de 2012 establezca que las empresas propietarias de líneas de transmisión y subtransmisión de energía ubicadas en la jurisdicción del municipio, estén obligadas al pago del tributo, lo que a su juicio, se enmarca en el objeto imponible y el hecho generador del impuesto al alumbrado público.
Consideró que la normativa municipal no modificó el hecho generador del impuesto al alumbrado público, y que la empresa demandante, al hacer parte de la colectividad, se beneficia del servicio de alumbrado público, es usuaria potencial del mismo y, por lo tanto, sujeto pasivo del tributo.
Aclaró que el establecimiento de tarifas diferenciales y el método de cálculo para los usuarios que realizan actividades relacionadas con la transmisión de la energía eléctrica, no desconoce el principio de equidad tributaria, y que «La capacidad de generación instalada de la transmisión y subtransmisión de energía eléctrica puede servir de referente para cuantificar tributo», pues de la misma se puede determinar la capacidad contributiva de sus propietarios.
En aplicación de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, condenó en costas a la parte demandante.
RECURSO DE APELACIÓN
La sociedad demandante apeló la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente:
Anotó que el fallo impugnado no resolvió el problema jurídico, y desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado en cuanto al hecho generador del impuesto de alumbrado público y lo que se entiende por beneficiario potencial de servicio, pues centró sus argumentaciones en la autonomía de las entidades territoriales.
Dijo que el problema jurídico se concretó en definir, si la presencia de la sociedad en el municipio demandado mediante líneas de transmisión de energía eléctrica, sin contar con inmuebles, infraestructura, establecimiento o residencia en esa jurisdicción, permitía concluir que era beneficiaria potencial del servicio de alumbrado público, lo cual es acorde con las argumentaciones de la demanda, según las cuales la sociedad no es sujeto pasivo del tributo porque no es beneficiario potencial del servicio.
Insistió en que en el proceso no se discute la autonomía de las entidades territoriales, ni la autorización legal para establecer en sus jurisdicciones el impuesto al alumbrado público, sino el ejercicio arbitrario del municipio al señalar que la compañía es sujeto pasivo del tributo por las líneas de transmisión eléctrica que atraviesan el área rural del mismo, las cuales están alejadas del sistema de alumbrado público del ente territorial.
Cuestionó que el acuerdo municipal 007 de 2012 no estableció lo que se entiende por beneficio directo o indirecto, para efectos de establecer los sujetos pasivos del tributo.
Echó de menos que el Tribunal se pronunciara sobre el argumento relativo a que la sociedad no es sujeto pasivo del tributo, porque no es beneficiario real o potencial del servicio de alumbrado público y no tiene infraestructura o establecimiento en el municipio demandado, y que no se refiriera al concepto de «beneficio potencial» que fue delimitado por el Consejo de Estado[12].
Rechazó que, aunque en la demanda expuso la indeterminación en la fijación de los elementos del tributo por parte del Acuerdo 007 de 2012, el Tribunal consideró que no existía ambigüedad en su determinación.
Argumentó que el Acuerdo 007 de 2012 confunde el hecho generador con el objeto imponible, con lo cual se desconocen los principios de certeza, legalidad y seguridad jurídica, al resultar en una indeterminación insuperable. Citó jurisprudencia de la Corte Constitucional[13] y del Consejo de Estado.
Agregó que, en ese entendido, el acuerdo mencionado no atiende el principio de legalidad de los tributos, al definir dentro de la estructura tarifaria la transmisión y subtransmisión de energía, por cuanto no se formuló una hipótesis jurídica que permita revelar la capacidad contributiva, y tales actividades no están contenidas en el hecho generador.
Anotó que la cuenta de cobro es un acto administrativo sin motivación, a cuyo efecto citó jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Sucre[15] en relación con cuentas de cobro, frente a empresas de energía propietarias de líneas de transmisión que atraviesan el área rural, sin tener establecimiento en el municipio.
Sostuvo que no procede la condena en costas decretada en primera instancia, porque no existió temeridad o mala fe de la sociedad, quien inició el proceso con el convencimiento de que sus pretensiones están amparadas en las normas invocadas, en contraste con la limitada defensa ejercida por el municipio.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El demandante reiteró los argumentos del recurso de apelación, relativos a que la actora no es sujeto pasivo del tributo, pues no cuenta con inmuebles, infraestructura, establecimiento o residencia en la jurisdicción del municipio demandado.
El Municipio demandado no intervino en esta etapa procesal.
El Ministerio Público solicitó que se confirme la decisión de negar las pretensiones de la demanda pues, en su criterio, no le asiste la razón al apelante en cuanto a que el usuario potencial debe tener residencia o estar domiciliado en la jurisdicción municipal respectiva[16].
Frente a la condena en costas, solicitó su revocatoria, pues no opera de forma automática.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Decide la Sala la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales la Administración municipal de Cáceres (Antioquia) liquidó el impuesto de alumbrado público a la sociedad actora, en relación con los periodos de enero a mayo de 2013.
En los términos del recurso de apelación, la Sala debe determinar si la compañía Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. – ISA E.S.P. es o no sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en la entidad territorial demandada.
Sujeción pasiva del impuesto de alumbrado público
De acuerdo con los artículos 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución Política, las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley y, en virtud de esa autonomía, tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales pueden decretar tributos y gastos locales[17].
En lo relativo al impuesto de Alumbrado Público, el artículo 1º de la Ley 97 de 1913[18] autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar el cobro de dicho impuesto, facultad que se hizo extensiva a los demás órganos de representación popular del orden municipal, mediante el artículo 1º de la Ley 84 de 1915.
Las referidas leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, facultaron a los municipios para definir los demás elementos del tributo, siempre que estos guarden relación con el servicio que es objeto de imposición y, en consecuencia, con el hecho gravable señalado.
Si bien las citadas leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 no definieron lo que se entiende por «alumbrado público», tal concepto fue desarrollado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG y por el Gobierno Nacional[20].
En ese contexto, frente al impuesto sobre el servicio de alumbrado público, se estableció como objeto imponible la prestación misma del servicio, y la concreción del hecho gravable, que consiste en ser usuario potencial o receptor del mismo, se dio a partir de diferentes fuentes normativas, lo que fue puesto de presente por la Sala al precisar que «el objeto imponible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio[21]».
En el caso del municipio de Cáceres (Antioquia), las facultades descritas se concretaron con la expedición del Acuerdo 007 del 2 de noviembre de 2012[22], el cual fijó los elementos estructurales del impuesto de alumbrado público, así:
«Artículo segundo.- Elementos del Impuesto de Alumbrado Público.
Sujeto Activo: El Municipio de Cáceres es el sujeto activo del Impuesto de Alumbrado Público que se cause en su jurisdicción, y en el radican las potestades tributarias de administración, control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro.
Sujetos pasivos: Son sujetos pasivos del Impuesto de Alumbrado Público las personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho que se benefician directa o indirectamente del servicio de alumbrado público prestado en la jurisdicción del Municipio de Cáceres y a los cuales les será cobrada la tasa de la forma en que se determina en este Acuerdo.
Hecho Generador: La obligación de cancelar el impuesto de alumbrado público se origina en el beneficio directo o indirecto del servicio de alumbrado público en la jurisdicción del Municipio de Cáceres.
Base Gravable: La base gravable del impuesto de alumbrado público será el consumo y/o comercialización de energía para los sectores residencial, industrial, comercial, oficial, generadores, cogeneradores y autogeneradores de energía eléctrica o cualquier otra forma de energía alternativa. De igual forma lo será la capacidad instalada para transformación y transmisión de energía eléctrica.
Esquemas tarifarios del impuesto: El impuesto de alumbrado público se cobrará mensualmente a través de los propietarios o tenedores a cualquier título de los inmuebles dotados de acometidas del servicio público de distribución domiciliario de energía eléctrica o cualquier otra fuente de energía alternativa.
Artículo tercero: estructura tarifaria: Fijase la siguiente estructura tarifaria por rango de consumos, en los siguientes términos: (...)
F.- Líneas de transmisión y subtransmisión de energía eléctrica: Empresas oficiales o privadas que operen o sean propietarias de las líneas de transmisión y subtransmisión que estén situadas en la jurisdicción del Municipio de Cáceres están obligadas al pago del impuesto de alumbrado público según el siguiente esquema:
| LÍNEAS DE TRANSMISIÓN Y SUBTRANSMISIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA | TARIFAS APLICABLES POR MES |
| SISTEMA A 110 KV | $18.356.000.oo |
| SISTEMA A 220 KV | $18.356.000.oo |
| SISTEMA A 500 KV | $27.534.000.oo |
Parágrafo: Los valores tarifarios establecidos en el presente acuerdo será reajustados anualmente en proporción al Índice de Precios al Consumidor determinados por el DANE a partir del 1º de enero del año 2014. El Alcalde Municipal deberá expedir el decreto que autoriza dicho incremento con base en esta disposición».
Caso concreto
La demandante argumentó que la presencia de la sociedad en el municipio demandado, mediante líneas de transmisión de energía eléctrica, sin contar con inmuebles, infraestructura, establecimiento o residencia en esa jurisdicción, permite concluir que no es beneficiaria potencial del servicio de alumbrado público y, por lo tanto, no es sujeto pasivo del tributo.
La Sala observa que el Tribunal fundamentó su decisión en la sentencia proferida por esta Corporación el 11 de marzo de 2010, Expediente 16667[23], la cual precisó que el objeto imponible del tributo es el servicio de alumbrado público, y el hecho que lo genera es ser usuario potencial del mismo, circunstancias que, a juicio del a-quo, no se pueden confundir con el hecho de tener inmuebles en el área urbana del municipio.
Al respecto, es importante precisar que la anterior providencia de la Sala, además de advertir que el hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del servicio de alumbrado público justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo, concluyó que se debe tener en cuenta el aspecto espacial del hecho generador, el cual está determinado por la jurisdicción del municipio donde se presta el servicio a la colectividad residente, porque los demás serían receptores ocasionales.
En tal sentido, el literal f) del artículo 3º del Acuerdo 007 de 2012, debe entenderse y aplicarse a las empresas cuyas líneas de transmisión y subtransmisión de energía eléctrica atraviesan la jurisdicción del Municipio de Cáceres, pero que además residan en esa entidad territorial, pues es en ese entendido que la normativa municipal no viola el artículo 338 de la Carta Política.
Sobre este punto, la posición fijada por esta Corporación respecto del sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, así como la calidad de usuario potencial, se concreta en la jurisprudencia que se incluye a continuación, la cual si bien se refiere a empresas dedicadas a la exploración y transporte de recursos no renovables, resulta aplicable a las empresas que realizan actividades de transmisión y subtransmisión de energía eléctrica. La jurisprudencia aludida precisó que[24]:
«Calidad de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público. (...)
debe tenerse en cuenta que en la citada providencia, que reiteró el criterio jurisprudencial del 11 de marzo de 2010[25], así como en las sentencias del 5 de mayo de 2011[26], del 15 de noviembre de 2012[27], del 7 de marzo de 2013[28], del 6 de febrero de 2014[29], y del 26 de febrero de 2015[30], la Sala ha condicionado la legalidad de las normas que imponen la calidad de sujeto pasivo a las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables, a las siguientes premisas:
i).- Que sean usuarios potenciales del servicio en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo. Es decir, que tengan establecimiento en esa jurisdicción municipal.
ii).- Que por tal motivo, resulten beneficiadas directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente con el servicio de alumbrado público.
Con fundamento en esa posición jurisprudencial, la Sala negó la nulidad del artículo 6 del Acuerdo No. 8 de 2009[31], que regula la calidad de sujeto pasivo para el impuesto y períodos aquí discutido, precisando que las empresas que explotan o exploran recursos naturales pueden ser sujetos pasivos del tributo siempre que tengan establecimiento en el municipio que administra el tributo.» (Negrilla y Subraya la Sala)
En consecuencia, conforme con el reiterado criterio de la Sala, la imposición del gravamen está condicionada a que las empresas cuenten con establecimiento dentro de la jurisdicción del municipio demandado, porque solo así pueden ser consideradas usuarios potenciales del servicio de alumbrado público, pues de lo contrario no hacen parte de la colectividad que reside en el municipio.
A partir de las anteriores consideraciones, se debe establecer si la demandante cuenta con algún establecimiento en la jurisdicción del municipio demandado para ser considerada contribuyente del impuesto de alumbrado público, a cuyo efecto la Sala ha dicho que la Administración debe demostrar que la actora es sujeto pasivo del tributo, y que en el caso de las negaciones indefinidas, estas deben ser desvirtuadas. Al respecto, la Sección expresó[32]:
«Para la Sala, le correspondía a la parte demandada demostrar que la sociedad demandante era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, esto es, que hacía parte de la colectividad que reside en su jurisdicción municipal y, que por ende, se beneficiaba de forma directa o indirecta con la prestación del servicio.
Así lo consideró, en la sentencia del 26 de febrero de 2015[33], que decidió la legalidad del artículo 6 del Acuerdo No. 8 de 2009, al señalar que en cada caso particular, el municipio que administra el tributo debe demostrar, en caso de que quiera conminar a una de las personas a que alude el artículo sexto del Acuerdo No. 8 de 2009, que es usuario potencial del servicio público en la jurisdicción territorial del municipio respectivo.
No puede perderse de vista que este impuesto fue liquidado de forma directa por el municipio y, desde esa perspectiva, le correspondía señalar los supuestos de hechos previstos para poder atribuirle tal consecuencia jurídica –la calidad de sujeto pasivo-.
En efecto, la autoridad tributaria estaba facultada para adelantar la investigación correspondiente y propiciar el debate probatorio pertinente, a efectos de fundamentar las decisiones que adopta.
5.11.2. Máxime cuando la demandante sostuvo que no tiene bien inmueble o establecimiento en el municipio de Zona Bananera y, que, por esa razón, no era sujeto pasivo del impuesto.
Este argumento no fue controvertido por el municipio y, constituye una negación indefinida que no requiere de prueba, conforme con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, correspondiéndole a la demandada desvirtuar tal afirmación, circunstancia que no está probada en el expediente». (Se subraya).
La Sala advierte que la actora expresó que, al no contar con inmueble, establecimiento o residencia en la jurisdicción del Municipio de Cáceres (Antioquia), no es sujeto pasivo del tributo, afirmación sobre la cual la entidad territorial demandada no ejerció ninguna actividad probatoria para demostrar que Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. – ISA E.S.P.[34] tiene establecimiento en esa jurisdicción, supuesto sine qua non para ser considerada usuaria potencial del servicio de alumbrado público en los periodos de enero a mayo de 2013.
Conforme con lo señalado y teniendo en cuenta que en el presente caso no está probado que la demandante hiciera parte de la colectividad que reside en el municipio de Cáceres (Antioquia), no podía ser considerada sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público y, por ende, no está obligada a pagar el impuesto liquidado en los actos administrativos acusados.
Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia proferida por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, declarará la nulidad de los actos administrativos demandados. A título de restablecimiento del derecho, declarará que la demandante no debe suma alguna por concepto del impuesto de alumbrado público correspondiente a los meses de enero a mayo de 2013.
Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso[35], no se condenará en costas en esta instancia a la parte demandada, como quiera que no se encuentran probadas en el proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 25 de junio de 2015, proferida por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar, se dispone:
- DECLÁRASE la nulidad de la cuenta de cobro del 30 de mayo de 2013 y de la Resolución N° 0281 del 5 de agosto de 2013, expedidas por el Tesorero del Municipio de Cáceres (Antioquia), en las cuales se determinó a la sociedad actora el impuesto de alumbrado público correspondiente a los meses de enero a mayo de 2013.
- A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la sociedad INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P. – ISA E.S.P. no debe suma alguna por concepto del impuesto de alumbrado público de los periodos de enero a mayo de 2013.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
Se acepta la renuncia al poder de Mauricio Quintero Parra como apoderado de la entidad demandada, en los términos del escrito visible en el folio 206 del c.p.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Presidente de la Sección
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
[1] Fls. 16 a 17 y 24 del c.p.
[2] Acumulado - Valor mensual determinado de $27.534.000.
[5] Sentencia C-335 de 1993, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía.
[6] Sentencias del 11 de marzo de 2010, Exp. 16667, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y del 15 de noviembre de 2012, Exp. 18840.
[7] Sentencias del 10 de marzo de 2011, Exp. 18330 y, del 6 de agosto de 2009, Exp. 16315.
[8] Artículos 287, 313 y 338 de la Constitución Política.
[9] Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 y Acuerdo Municipal 007 de 2012, Decreto 2424 de 1996 y Resolución CREG 043 de 1995.
[11] Sentencia del 11 de marzo de 2010, Exp. 16667, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[12] Sentencias del 10 de marzo de 2011, Exp. 18330 y de 24 de octubre de 2013, Exp. 18658, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
[14] Sentencia del 17 de julio de 2008, Exp. 16170.
[15] Sentencia del 9 de abril de 2015, radicado 2015-00180-00, M.P. Dr. Luis Carlos Alzate Ríos.
[16] Citó las sentencias del 11 de marzo de 2010, Exp. 16667 y del 26 de febrero de 2015, Exp, 19173, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[17] Ver entre otras, sentencias de 9 de julio de 2009, Exp. 16544, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 22 de marzo de 2012, Exp.18842, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 29 de octubre de 2014, Exp. 19514, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, de 12 de diciembre de 2014. Exp. 19037, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 24 de noviembre de 2016 Exp. 21120 y de 17 de julio de 2017, Exp. 20302, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto.
[18] «Artículo 1º. El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: (...) d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público. (...)». (Se subraya).
[19] «Artículo 1º Los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4 de 1913. a). Las que le fueron conferidas al Municipio de Bogotá por el artículo 1 de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales los hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones». (Se subraya).
[20] Resolución CREG 043 de 1995, Decreto 2424 de 1996 y posteriormente en la Resolución CREG 123 de 2011.
[21] Sentencia del 11 de marzo de 2010, Exp. 16667, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[22] «Por medio del cual se definen y precisan los conceptos, hecho generador, sujetos activo y pasivo, bases gravables y estructuras tarifarias e igualmente se modifica la estructura tarifaria actual del impuesto de alumbrado público en el municipio de Cáceres - Antioquia» (Fls. 18 a 22 del c.p.).
[23] C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas
[24] Sentencia de 24 de septiembre de 2015, Exp. 21217, C.P Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en la sentencia de 25 de septiembre de 2017, Exp. 22088, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto.
[25] C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas, expediente No. 16667
[26] C.P. Dr. William Giraldo Giraldo, Exp. 17822.
[27] C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Exp. 18107.
[28] C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Exp. 18579.
[29] C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Exp. 18632.
[30] C.P. Dr. Hugo Fernando Bastida Bárcenas, Exp. 19042. En esta providencia se analizó la legalidad del artículo 6 Acuerdo No. 08 de 2009 del Municipio de Zona Bananera que dispone la calidad de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público.
[31] Sentencia del 26 de febrero de 2015, Exp. 19402, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[32] Sentencia de 24 de septiembre de 2015, Exp. 21217, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en la sentencia de 13 de diciembre de 2017, Exp. 22330, C.P. Dr. Milton Chaves García.
[33] Sentencia del 26 de febrero de 2015, Exp. 19402, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[34] Según el certificado de existencia y representación (fls. 1 a 15 del c.p.), para la fecha de presentación de la demanda ISA E.S.P. era una «empresa de servicios públicos, mixta, constituida como sociedad anónima, de carácter comercial, del orden nacional, y vinculada al Ministerio de Minas y Energía, sometida al régimen jurídico establecido por la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios (Ley 142 de 1994)», la cual estaba domiciliada en la ciudad de Medellín.
[35] C.G.P. <<Art. 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia en la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. 5). En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas (...) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación>>.
