Radicado: 05001 2333 000 2018 00558 01
Demandante: MINEROS S.A.
RECURSO DE APELACIÓN – Contra decisión que rechazó la demanda por considerar que los actos demandados no son susceptibles de control judicial / TASA RETRIBUTIVA POR VERTIMIENTO – Clase de actos administrativos que se expiden en trámite de cobro. Control judicial / Factura de cobro de tasa retributiva – Tiene carácter de acto administrativo definitivo / Factura de cobro de tasa retributiva – Constituye acto administrativo pasible de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo / TASA RETRIBUTIVA POR VERTIMIENTO – Cambio normativo / PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA – Por haberse demandado los actos que resolvieron los recursos y no las facturas de cobro de la tasa retributiva / INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES – Requisito para la admisión de la demanda / INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES – Falencia por no demandar la factura de cobro de tasa retributiva / PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA / TASA RETRIBUTIVA POR VERTIMIENTO – Cambio de jurisprudencia / RECHAZO DE LA DEMANDA – Improcedente porque cuando se presentó la demanda no se había cambiado la jurisprudencia / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Es lo que se ordena hacer al tribunal para que el demandante identifique plenamente todos los actos que demanda
[P]artiendo de la base que los documentos que contienen el cobro sí son verdaderos actos administrativos definitivos pasibles de ser demandados ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es menester analizar los actos administrativos contra los cuales se dirige la demanda. [...] En razón a todo lo antes expuesto, el acto administrativo que es susceptible de control judicial es el definitivo y la demanda debió haberse dirigido contra él, es decir, que en este caso se debió haber demandado las facturas o cuentas de cobro, no pudiendo hacerlo únicamente frente a aquellos que resolvieron los recursos de reposición interpuestos. En efecto, la norma transcrita establece claramente que se debe individualizar el acto administrativo que se demanda y que, en caso de haberse presentado recursos en contra de él, la decisión sobre éstos se entenderá demandada igualmente. [...] En el caso bajo examen se advierte que existe un acto administrativo que, como se vio, es susceptible de control judicial correspondiente al Documento Equivalente a Factura de Tasa Retributiva y del Formulario de Autodeclaración de vertimientos puntuales, identificado con el No. 160PZ-1604-272 del 27 de abril de 2016. [...] En ese orden de ideas, se advierte que en el trámite administrativo se profirieron tres (3) actos. [...] Pues bien, la demanda está dirigida únicamente contra los dos últimos actos antes mencionados, esto es, los que resolvieron los recursos interpuestos en sede administrativa, dejando de lado aquél que contiene el Documento Equivalente a Factura de Tasa Retributiva y del Formulario de Autodeclaración de vertimientos puntuales. De esta forma, se advierte que la proposición jurídica se encuentra incompleta, toda vez que los actos que fueron demandados no son autónomos, sino que se encuentran íntimamente relacionados con el inicial, de forma que se debió haber demandado este también. [...] De otra parte, también se advierte que el actor presentó la demanda con base en la posición que la jurisprudencia venía sosteniendo, la cual sostenía que el acto demandable era aquél que resolvía la reclamación o aclaración y no el que contenía el cobro, lo que, como ya se indicó, fue modificado en una providencia reciente, esto es, del 22 de febrero de 2018, en tanto que la demanda se presentó, casi un año antes, el 24 de febrero de 2017. Así las cosas, se revocará el auto recurrido para, en su lugar, ordenar al Tribunal que proceda a inadmitir la demanda, con el fin de que el demandante identifique plenamente los actos administrativos que se demandan, teniendo en cuenta lo aquí expuesto y cumpliendo con la totalidad de los requisitos para ello, como es, entre otros, aportar la copia de los actos demandados con su respectiva constancia de notificación, publicación, comunicación o ejecución, según el caso, y cumpla los demás requisitos que el Tribunal estime necesarios, de acuerdo con la ley, para la admisión.
ACTO DE TRÁMITE – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Cuando pone fin a la actuación administrativa
Los actos administrativos de trámite son aquellos que no contienen una manifestación de la voluntad de la Administración que decidan el fondo del asunto; es decir, en los que no se crea, extingue ni modifica una situación jurídica concreta o que no hacen imposible continuar con una actuación.[...] Sobre el control judicial de los actos de trámite [...] [C]ontienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo. La calificación de un acto administrativo como acto definitivo o de trámite es fundamental para determinar si es susceptible de recursos por la vía gubernativa y asimismo de control jurisdiccional contencioso administrativo.
FACTURA DE COBRO DE TASA RETRIBUTIVA – Naturaleza jurídica / TASA RETRIBUTIVA POR VERTIMIENTO – Cambio normativo / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo son las facturas de cobro de tasa retributiva / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[E]s necesario poner de presente que las tasas retributivas han sido reglamentadas en diversas ocasiones, [...] [C]ompilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015. Lo anterior cobra relevancia si se tiene en cuenta que la posición de esta Corporación en lo que respecta a las facturas o cuentas de cobro expedidas en vigencia de los decretos anteriores al 2667 de 2012, consistía en que no eran actos administrativos enjuiciables ante esta Jurisdicción, pues los pasibles de control correspondían a aquellos que resolvían la reclamación respectiva y el correspondiente recurso, de ser interpuesto. [...] No obstante, el Decreto 2667 de 2012, hoy compilado en el Decreto 1076 de 2015, introdujo un cambio en la naturaleza de los documentos por medio de los cuales se realiza el cobro (facturas o cuentas de cobro, por ejemplo), el cual se puede evidenciar en el artículo que reguló lo concerniente a la forma de cobro. [...] La factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento en el cual se ordena el cobro de la tasa retributiva deberá señalar si se aprueba o no la autodeclaración presentada por el usuario; contra este cobro procede el recurso de reposición. [...] De lo anterior se colige que el actual Decreto 1076 de 2015 estableció de manera expresa que contra los documentos en los cuales se ordene el cobro (como es el caso de las facturas), procede el recurso de reposición, modificando las disposiciones anteriores que consagraban que el acto que decidía la reclamación era el susceptible de este recurso. Con base en lo anterior, esta Sala procedió a actualizar la posición que se tenía frente a las facturas de cobro de las tasas retributivas como sigue a continuación: "El anterior cambio normativo en materia de los actos administrativos que se expiden con ocasión del cobro de la tasa retributiva por vertimientos, aunado a las normas de la Ley 1437 sobre los actos administrativos, la Sala procede a actualizar su posición anterior respecto de la naturaleza de los diferentes actos administrativos que se expiden dentro del trámite actual del mencionado cobro. [...] Lo anterior, conlleva a que las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, al ser actos administrativos definitivos son objeto de control de control judicial, por cuanto, el recurso de reposición contra tales facturas no es obligatorio para acceder a la jurisdicción. [...] Así las cosas, se tiene que la postura actual de esta Sección es considerar los documentos de cobro de las tasas retributivas como actos administrativos definitivos, y por contera, pasibles de control judicial.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, Segunda y Quinta; 20 de junio de 2012, Radicación 76001-23-31-000-2006-00319-01, C.P. María Elizabeth García González; 22 de febrero de 2018, Radicación 63001-23-33-000-2015-00048-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; 22 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-24-000-2013-00381-00(3675-14), C.P. William Hernández Gómez; 22 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-24-000-2008-00026-00; 22 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-24-000-2008-00027-00, ambas de C.P. Filemón Jiménez Ochoa.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 163 / DECRETO 1076 DE 2015 - Artículo 2.2.9.7.2.5 / DECRETO 1076 DE 2015 - Artículo 2.2.9.7.5.7
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 05001-23-33-000-2018-00558-01
Actor: MINEROS S.A
Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA
Referencia: No es cierto que las facturas proferidas dentro del proceso de cobro de la tasa retributiva por vertimientos puntuales al agua sean actos administrativos de trámite no susceptibles de control judicial.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto del 13 de abril de 2018, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se rechazó la demanda por considerar que los actos demandados no son susceptibles de control judicial al ser actos de trámite.
Para el efecto, SE CONSIDERA:
La demanda
El 24 de febrero de 2017, por conducto de apoderado, la empresa Mineros S.A. (en adelante Mineros) promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011[1], cuyas pretensiones son las siguientes:
“II. PRETENSIONES
PRIMERA. DECLÁRESE la nulidad de los siguientes actos administrativos emitidos por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia-:
RESOLUCIÓN N° 160PZ-1607-3758 del 1° de julio de 2016, por medio de la cual se negó el recurso de reposición en contra el (sic) acto administrativo que resolvió no aprobar la autodeclaración por vertimiento del año 2015 y dispuso liquidar la tasa retributiva de manera unilateral.
RESOLUCIÓN N° 160PZ-1609-3813 del 23 de septiembre de 2016, por medio de la cual se confirma la decisión de no conceder el recurso de reposición en contra del acto administrativo que no aprobó la auto-declaración por vertimiento presentada en el año 2015.
Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho:
SEGUNDA. ORDÉNESE a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia-, conceder el recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución que resolvió sobre la auto-declaración por vertimiento del año 2015 e impuso una tasa retributiva de manera unilateral, de conformidad con lo preceptuado en el Decreto 2667 de 2012, artículo 24, parágrafo 1°, el cual dispone que contra el cobro de la tasa retributiva y la decisión de la aprobación o no de la auto-declaración presentada por el usuario, procede el recurso de reposición.
TERCERA. ORDÉNESE a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia-, a resolver de fondo el recurso de reposición oportunamente interpuesto en contra del acto administrativo contenido en el Documento Equivalente a Factura No. PZ-1908 del 27 de abril de 2016, de conformidad con el mandato establecido en el parágrafo 1° del artículo 24 del Decreto 2667 de 2012.
CUARTA. ORDÉNESE a la entidad demandada que durante el tiempo en que dure la discusión en torno a la tasa retributiva por vertimientos industriales del año 2015, esto es, hasta que la entidad demandada resuelva de fondo el recurso de reposición oportunamente interpuesto en contra de la resolución contenida en el Documento equivalente a Factura No. PZ-1908 del 27 de abril de 2016, se abstenga de causar intereses respecto de una obligación no exigible en tanto no se encuentra en firme.
QUINTA. CONDÉNESE a la entidad demandada a pagar las costas del proceso, incluyendo las agencias en derecho, conforme al artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[2].
El auto recurrido
A través del auto apelado, calendado el 13 de abril de 2018, el Tribunal resolvió rechazar la demanda por considerar que los actos demandados, esto es, las facturas de cobro de la tasa retributiva por vertimientos puntuales al agua, son actos de trámite no susceptibles de control judicial.
Manifestó que el Consejo de Estado ha sido claro en señalar que los actos demandables son los que deciden de fondo un asunto o hacen imposible continuar la actuación, entendiendo por acto administrativo definitivo aquél que contiene la declaración de voluntad, dirigida al ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos.
Trajo a colación jurisprudencia del máximo Tribunal de lo contencioso administrativo para concluir que las facturas mediante las cuales se hace el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales no son actos
definitivos susceptibles de control judicial, sino que esta condición la tienen aquellos por medio de los cuales se decide la reclamación formulada en su contra, que es también la decisión contra la cual se pueden presentar los recursos en sede administrativa.
Invocó el procedimiento contenido en el Decreto 2667 de 2012, que establece que el usuario tiene la facultad de realizar reclamos y aclaraciones contra las facturas de cobro y que el pronunciamiento que sobre éstos realice la autoridad ambiental es el que constituye el acto administrativo definitivo pasible de control judicial, siendo las facturas de cobro una actuación proferida dentro del trámite que no decide de fondo el asunto.
El recurso de apelación
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante la apeló y solicitó que se revocara para, en su lugar, admitir la demanda, con base en los siguientes argumentos:
Alegó que la interpretación del Tribunal era correcta en vigencia de la normativa anterior que rige el tema de las tasas retributivas por vertimientos puntuales, a saber, el Decreto 907 de 1997, habida cuenta de que en él se establecía una diferenciación entre el momento correspondiente a la emisión de la factura y aquel en el cual el sujeto pasivo podía solicitar la reclamación o aclaración, dando lugar con este último al inicio de un trámite administrativo y, en consecuencia, la oportunidad de interponer los recursos correspondientes.
No obstante, el actual Decreto 1076 de 2015, que compiló el Decreto 2667 de 2012, dispuso la forma en que debía realizarse el cobro de la mencionada tasa, así como los recursos y reclamaciones procedentes. Así, el parágrafo 1° del artículo 2.2.9.7.5.7 consagra que la factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento que ordena el cobro de la tasa retributiva deberá señalar si se aprueba o no la autodeclaración y previó que contra este cobro procede el recurso de reposición.
Adujo que lo anterior permitía entender la factura de cobro como un acto administrativo definitivo, en razón a que comporta las siguientes características: (i) detalla el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensualmente vertidos; (ii) señala si aprueba o no la autodeclaración presentada por el usuario; y (iii) dispone la procedencia del recurso de reposición.
Aseveró que todo ello permite definir la factura como un acto que decide de fondo lo relacionado con la liquidación de la tasa retributiva, teniendo en cuenta que en ella se debe incluir si se acepta o no la autodeclaración de vertimientos, así como los elementos, sustancias y parámetros contaminantes vertidos, creando así una situación jurídica particular en cabeza de quien tiene la obligación de cancelar el valor.
Afirmó que tampoco se realizó un análisis del sentido y alcance de lo que él identifica como dos procedimientos independientes, a saber, el contenido en el parágrafo 1° del artículo 2.2.9.7.5.7 y el del parágrafo 3° ibídem.
Aseguró que en este caso la autoridad ambiental, en las resoluciones demandadas, no siguió el procedimiento para el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales al agua, al negar la autodeclaración e imponer unilateralmente un valor sin verificar la información entregada, con una diferencia significativa en el monto presentado por Mineros.
Teniendo en cuenta lo anterior, destacó que es en este momento en el cual se puede controvertir la liquidación antes de realizar el pago definitivo, por cuanto el procedimiento de reclamación no exime al usuario del pago, lo que implica cancelar una obligación con criterios desconocidos por la empresa y sobre bases técnicas que no fueron puestas en conocimiento del sujeto pasivo.
Consideró que la interpretación del a quo deja de lado la posibilidad otorgada en la norma de interponer recurso de reposición contra la factura que contiene la disposición de aprobar o no la autodeclaración de vertimientos, lo que deriva en una violación al derecho de defensa y contradicción, pues es ese recurso el que permite controvertir las bases o criterios técnicos que tuvo en cuenta la Corporación para imponer un valor por concepto de tasa retributiva, situación que no se presenta en el trámite de la reclamación o aclaración.
Insistió en que las facturas de cobro contienen una manifestación unilateral de la voluntad de la Administración capaz de producir efectos jurídicos, y que por ello se constituyen en verdaderos actos administrativos definitivos controvertibles ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Concluyó señalando que la interpretación del Tribunal contradice el tenor literal del parágrafo 1° del artículo 2.2.9.7.5.7, que es expreso en disponer que el recurso de reposición procede contra la factura que contiene una decisión unilateral, afectando el derecho al usuario a una debida defensa, pues se le niega la posibilidad de conocer las razones que llevaron a la autoridad ambiental a rechazar la autodeclaración y analizar los conceptos con base en los cuales la Corporación liquidó la tasa retributiva.
Las consideraciones
En orden a resolver lo pertinente, observa la Sala que la parte demandada pretende que se revoque el auto que dio por terminado el proceso, toda vez que, a su juicio, las facturas de cobro de tasas retributivas por vertimientos puntuales al agua son actos definitivos pasibles de control judicial.
Siendo ello así, corresponde a la Sala precisar si es cierto que tales decisiones son susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o no, es decir, si son actos de trámite.
De otra parte, se deberá determinar si hay lugar a admitir la demanda, toda vez que se dirige contra las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra las facturas de cobro de las tasas retributivas y no contra estas últimas.
4.1. De los actos administrativos.
Los actos administrativos de trámite son aquellos que no contienen una manifestación de la voluntad de la Administración que decidan el fondo del asunto; es decir, en los que no se crea, extingue ni modifica una situación jurídica concreta o que no hacen imposible continuar con una actuación.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado:
"La norma hace una distinción entre actos administrativos definitivos y los actos de trámite. Los primeros son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, mientras que los de trámite contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo[3]".
Sobre el control judicial de los actos de trámite, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado:
"La norma hace una distinción entre actos administrativos definitivos y los actos de trámite. Los primeros son aquellos que concluyen la actuación administrativa, en tanto que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y producen efectos jurídicos definitivos, mientras que los de trámite contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del acto definitivo, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa, salvo que, como lo prevé la norma, la decisión que se adopte impida que continúe tal actuación, caso en el cual se convierte en un acto administrativo definitivo porque le pone fin al proceso administrativo. La calificación de un acto administrativo como acto definitivo o de trámite es fundamental para determinar si es susceptible de recursos por la vía gubernativa y asimismo de control jurisdiccional contencioso administrativo, conforme a los artículos 49, 50 y 84 del Código Contencioso Administrativo"[4].(Subrayas de la Sala)
En providencia más reciente se destacó:
"Respecto de la causal denominada "cuando el asunto no sea susceptible de control judicial" es preciso señalar que esta en principio hace referencia a las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de las funciones jurisdiccionales y las decisiones disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, adicionalmente la jurisprudencia de la Corporación ha señalado que no son asuntos susceptibles de control los actos preparatorios y de trámite y los de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, y ha sido enfático en señalar que sólo los actos que deciden directa o indirectamente el fondo de un determinado asunto o hagan imposible continuar la actuación son objeto de análisis de la legalidad por la jurisdicción"[5]. (Subrayas de la Sala)
De lo anterior se colige que los actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional son aquellos que ponen fin a la actuación administrativa y deciden de fondo el asunto, esto es los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica. De contera, los actos de trámite son actos que sirven de soporte para la expedición del acto definitivo, y como tal, no son susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
4.2. De la posibilidad de demandar los actos administrativos de cobro de la tasa retributiva por vertimientos puntuales al agua.
La tasa retributiva está definida en el Decreto 1076 de 2015 (actualmente vigente en esta materia) de la siguiente forma:
"Artículo 2.2.9.7.2.5. Tasa retributiva por vertimientos puntuales. Es aquella que cobrará la autoridad ambiental competente a los usuarios por la utilización directa e indirecta del recurso hídrico como receptor de vertimientos puntuales directos o indirectos y sus consecuencias nocivas, originados en actividades antrópicas o propiciadas por el hombre y actividades económicas o de servicios, sean o no lucrativas.
La tasa retributiva por vertimientos puntuales directos o indirectos, se cobrará por la totalidad de la carga contaminante descargada al recurso hídrico. La tasa retributiva se aplicará incluso a la contaminación causada por encima de los límites permisibles sin perjuicio de la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar.
El cobro de la tasa no implica bajo ninguna circunstancia la legalización del respectivo vertimiento".
Ahora bien, para efectos de resolver el caso bajo examen, es necesario poner de presente que las tasas retributivas han sido reglamentadas en diversas ocasiones, a saber: Decretos 901 de 1º de abril de 1997[6], Decreto 3100 de 30 de octubre de 2003[7], Decreto 3440 de 21 de octubre de 2004[8] y Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012[9], compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015.
Lo anterior cobra relevancia si se tiene en cuenta que la posición de esta Corporación en lo que respecta a las facturas o cuentas de cobro expedidas en vigencia de los decretos anteriores al 2667 de 2012, consistía en que no eran actos administrativos enjuiciables ante esta Jurisdicción, pues los pasibles de control correspondían a aquellos que resolvían la reclamación respectiva y el correspondiente recurso, de ser interpuesto. El siguiente fue el discernimiento de esta Corporación:
"En algunos casos esta sección ha considerado que las facturas proferidas por la administración para el cobro acreencias son actos administrativos contra los cuales proceden los recursos de la vía gubernativa y respecto de los cuales proceden las acciones contencioso administrativas. No obstante, en el presente caso la factura proferida para el cobro de la tasa retributiva no constituye un acto administrativo susceptible de control judicial por expresa consideración del Decreto No. 901 de 1º de abril de 1997.
(...)
El Decreto 901/97 estableció un procedimiento legal para el cobro de la tasa retributiva que estaba vigente cuando se efectuó el cobro cuestionado en este proceso, de acuerdo con el cual no es posible reconocer a las facturas sino a los actos que deciden las reclamaciones en su contra y las solicitudes de aclaración, la condición de actos administrativos susceptibles de recursos de vía gubernativa y de control de legalidad ante esta jurisdicción.
(...)
Pero, a diferencia de otras disposiciones legales, este Decreto no permite la interposición de recursos contra la factura proferida por la administración sino contra el acto que resuelve la solicitud de aclaración o la reclamación que se presente en su contra.
(...)
La naturaleza particular de las facturas proferidas por la administración para el cobro de la tasa retributiva de que trata este proceso fue definida de modo expreso por esta Sección dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado con el No. 76001-23-31-000-2006-02106-01
(...)
De acuerdo con los criterios expuestos por la Sala en la providencia transcrita, que ahora se reiteran, las facturas a que alude el Decreto no constituyen actos administrativos definitivos susceptibles de control judicial de legalidad y que esa condición la tienen únicamente los actos mediante los cuales la autoridad ambiental decide la reclamación formulada en su contra; acto administrativo que a su turno es pasible de los recursos de la vía gubernativa."[11] (Subrayas de la Sala)
No obstante, el Decreto 2667 de 2012, hoy compilado en el Decreto 1076 de 2015, introdujo un cambio en la naturaleza de los documentos por medio de los cuales se realiza el cobro (facturas o cuentas de cobro, por ejemplo), el cual se puede evidenciar en el artículo que reguló lo concerniente a la forma de cobro:
"Artículo 2.2.9.7.5.7. Forma de Cobro. La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables, con la periodicidad que estas determinen, la cual no podrá ser superior a un (1) año, y deberá contemplar un corte de facturación a diciembre 31 de cada año. En todo caso, el documento de cobro especificará el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos.
Parágrafo 1°. La factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento en el cual se ordena el cobro de la tasa retributiva deberá señalar si se aprueba o no la autodeclaración presentada por el usuario; contra este cobro procede el recurso de reposición.
Parágrafo 2°. Las facturas se expedirán en un plazo no mayor a cuatro (4) meses después de finalizar el período objeto de cobro, a partir de lo cual la autoridad ambiental competente efectuará la causación de los ingresos correspondientes.
Parágrafo 3°. La presentación de cualquier reclamo o aclaración deberá hacerse por escrito dentro del mes siguiente a la fecha límite de pago establecida en el respectivo documento de cobro, lo cual no exime al usuario de la obligación del pago correspondiente al período cobrado por la autoridad ambiental competente. Mientras se resuelve el reclamo o aclaración, el pago se hará con base en las cargas contaminantes promedio de los últimos tres períodos de facturación. Al pronunciarse la autoridad ambiental competente sobre el redamo presentado, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al usuario en la siguiente factura, según sea el caso. Los reclamos y aclaraciones serán resueltos de conformidad con el derecho de petición previsto en la Ley 1437 de 2011". (Subrayas de la Sala)
De lo anterior se colige que el actual Decreto 1076 de 2015 estableció de manera expresa que contra los documentos en los cuales se ordene el cobro (como es el caso de las facturas), procede el recurso de reposición, modificando las disposiciones anteriores que consagraban que el acto que decidía la reclamación era el susceptible de este recurso. Con base en lo anterior, esta Sala procedió a actualizar la posición que se tenía frente a las facturas de cobro de las tasas retributivas como sigue a continuación:
"El anterior cambio normativo en materia de los actos administrativos que se expiden con ocasión del cobro de la tasa retributiva por vertimientos, aunado a las normas de la Ley 1437 sobre los actos administrativos, la Sala procede a actualizar su posición anterior respecto de la naturaleza de los diferentes actos administrativos que se expiden dentro del trámite actual del mencionado cobro, en el sentido que se expone a continuación:
Las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, la Sala precisa que son actos definitivos contra los cuales procede únicamente el recurso de reposición, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1o del artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, en concordancia con los artículos 43 y 74 de la Ley 1437 del 2011 y con el análisis que de los mismos ha hecho la citada sentencia de esta Sección de 26 de noviembre de 2015.
De esta forma, se observa que en vigencia de la actual normativa no es necesario, como si ocurría en aplicación de los decretos anteriores, agotar primero el trámite de reclamación para, luego, contra el acto que decide la reclamación proceder a interponer el recurso de reposición.
Lo anterior, conlleva a que las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, al ser actos administrativos definitivos son objeto de control de control judicial, por cuanto, el recurso de reposición contra tales facturas no es obligatorio para acceder a la jurisdicción, tal y como se infiere de la lectura de las normas antes indicadas, así como de la lectura de los incisos últimos del artículo 76 de la Ley 1437, cuyo texto se transcribe a continuación:
“[…] Artículo 76. Oportunidad y presentación.
[…]
El recurso de apelación podrá interponerse directamente o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción.
Los recursos de reposición y de queja no serán obligatorios. […]”. (Destacado de la Sala)
En cuanto a la naturaleza de los actos administrativos que resuelven los recursos de reposición contra las facturas, en el evento que estos se hayan interpuesto, la Sala reitera su posición de que son actos administrativos objeto de control judicial, de conformidad con lo dispuesto el inciso primero del artículo 163 de la Ley 1437[12]”.
Así las cosas, se tiene que la postura actual de esta Sección es considerar los documentos de cobro de las tasas retributivas como actos administrativos definitivos, y por contera, pasibles de control judicial.
4.3. De la posibilidad de demandar los actos administrativos por medio de los cuales se resuelven recursos de reposición en sede administrativa
Por último, es importante mencionar que la providencia que se recurre se limitó a indicar que los actos que son susceptibles de control judicial son los que resuelven las reclamaciones (que como ya se vio es una postura que ha sido modificada), sin entrar a señalar argumento alguno frente al hecho que se hayan demandado únicamente los actos administrativos que resolvieron los recursos de reposición en sede administrativa.
Habiendo indicado el cambio de jurisprudencia y partiendo de la base que los documentos que contienen el cobro sí son verdaderos actos administrativos definitivos pasibles de ser demandados ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es menester analizar los actos administrativos contra los cuales se dirige la demanda.
Uno de los requisitos para la admisión de la demanda es que se encuentren debidamente individualizadas las pretensiones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 163 del C.P.A.C.A. que reza:
“Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.
Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda”. (Subrayas de la Sala)
En razón a todo lo antes expuesto, el acto administrativo que es susceptible de control judicial es el definitivo y la demanda debió haberse dirigido contra él, es decir, que en este caso se debió haber demandado las facturas o cuentas de cobro, no pudiendo hacerlo únicamente frente a aquellos que resolvieron los recursos de reposición interpuestos.
En efecto, la norma transcrita establece claramente que se debe individualizar el acto administrativo que se demanda y que, en caso de haberse presentado recursos en contra de él, la decisión sobre éstos se entenderá demandada igualmente. Sin embargo, no ocurre lo mismo cuando el que se demanda es el acto que resuelve los recursos sin haberse demandado el verdadero acto definitivo, en la medida en que dicha actuación deriva en una ineptitud sustantiva de la demanda, habida consideración de que la proposición jurídica se encuentra incompleta al no haber demandado el acto primigenio que dio lugar a la inconformidad del actor. Así, los actos que resuelven los recursos comportan una relación inescindible con la decisión inicial, de forma que no pueden existir autónomamente, de ahí que sea necesario demandar el inicial junto con estos. La única excepción que al efecto es aceptada es cuando el acto definitivo es revocado a través de los recursos contra él interpuestos, en cuyo caso se puede demandar únicamente los últimos; sin embargo, no es ese el caso que no ocupa.
4.4. Caso concreto
En el caso bajo examen se advierte que existe un acto administrativo que, como se vio, es susceptible de control judicial correspondiente al Documento Equivalente a Factura de Tasa Retributiva y del Formulario de Autodeclaración de vertimientos puntuales, identificado con el No. 160PZ-1604-272 del 27 de abril de 2016.
Contra esa decisión, la parte actora presentó recurso de reposición a través de oficio radicado el 20 de mayo de 2016, en el que puso de presente su inconformidad con la liquidación efectuada, resaltando que el recurso era procedente en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 24 del Decreto 2667 de 2012.
Mediante Resolución No. 160PZ-1607-3758 del 1° de julio de 2016, la Corporación resolvió negar el recurso pues consideró que no era pasible de esta actuación, en tanto que el procedimiento establecido en el Decreto 2667 de 2012 debía analizarse de manera sistemática, lo que daba como resultado concluir que la factura no era susceptible del recurso, sino que lo era el acto administrativo por medio del cual se resolviera la reclamación.
Inconforme con la anterior decisión, la parte actora presentó nuevamente recurso de reposición esta vez contra esta última, el cual fue negado mediante Resolución No. 160PZ-1609-3813 del 23 de septiembre de 2016, aduciendo que el acto que decide un recurso de reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que haya puntos que no hubiesen sido resueltos en la primera ocasión, lo que no ocurrió en el caso concreto.
En ese orden de ideas, se advierte que en el trámite administrativo se profirieron tres (3) actos, a saber:
- 160PZ-1604-272 del 27 de abril de 2016, por medio del cual se hace entrega del Documento Equivalente a Factura de Tasa Retributiva y del Formulario de Autodeclaración de vertimientos puntuales.
- 160PZ-1607-3758 del 1° de julio de 2016, por el cual se niega el recurso de reposición interpuesto contra el anterior por no ser procedente.
- 160PZ-1609-3813 del 23 de septiembre de 2016, por el cual se niega el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión que resolvió negar el primer recurso de reposición.
Pues bien, la demanda está dirigida únicamente contra los dos últimos actos antes mencionados, esto es, los que resolvieron los recursos interpuestos en sede administrativa, dejando de lado aquél que contiene el Documento Equivalente a Factura de Tasa Retributiva y del Formulario de Autodeclaración de vertimientos puntuales. De esta forma, se advierte que la proposición jurídica se encuentra incompleta, toda vez que los actos que fueron demandados no son autónomos, sino que se encuentran íntimamente relacionados con el inicial, de forma que se debió haber demandado este también.
No obstante, vale la pena destacar que la Corporación en el trámite administrativo no resolvió en momento alguno el recurso interpuesto, en la medida en que al decidir sobre el primero indicó que no procedía respecto del Documento contentivo de la Factura, sino que debía presentarse contra el auto que decidiera la reclamación o aclaración, sin entrar a resolver el fondo del asunto. En la segunda oportunidad, otra vez dejó de lado el aspecto sustancial del caso para señalar que, al tratarse del acto por medio del cual se resolvió un recurso de reposición, no era factible presentar uno nuevo en su contra.
De otra parte, también se advierte que el actor presentó la demanda con base en la posición que la jurisprudencia venía sosteniendo, la cual sostenía que el acto demandable era aquél que resolvía la reclamación o aclaración y no el que contenía el cobro, lo que, como ya se indicó, fue modificado en una providencia reciente, esto es, del 22 de febrero de 2018, en tanto que la demanda se presentó, casi un año antes, el 24 de febrero de 2017.
Así las cosas, se revocará el auto recurrido para, en su lugar, ordenar al Tribunal que proceda a inadmitir la demanda, con el fin de que el demandante identifique plenamente los actos administrativos que se demandan, teniendo en cuenta lo aquí expuesto y cumpliendo con la totalidad de los requisitos para ello, como es, entre otros, aportar la copia de los actos demandados con su respectiva constancia de notificación, publicación, comunicación o ejecución, según el caso, y cumpla los demás requisitos que el Tribunal estime necesarios, de acuerdo con la ley, para la admisión.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E:
REVOCAR el auto apelado y, en su lugar, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia que provea sobre la admisibilidad de la demanda, con base en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 11 de abril de 2019.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Presidente Consejera de Estado
Consejero de Estado
HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Consejero de Estado Consejero de Estado
[1] La demanda se presentó inicialmente en el Juzgado veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Mediante auto del 2 de marzo de 2017 declaró su falta de competencia y lo remitió al Consejo de Estado. Mediante proveído del 15 de enero de 2018, el Consejo de Estado lo remitió por competencia al Tribual Administrativo de Antioquia.
[2] Folio 3.
[3] Consejo de Estado. Sección Quinta. Providencia del 22 de octubre de 2009. M.P. Filemón Jiménez Ochoa. Rad. Núm. 11001-03-28-000-2008-00026-00; 11001-03-28-000-2008- 00027-00.
[4] Consejo de Estado, Sección Quinta, Providencia del 22 de octubre de 2009. Rad. Núm. 11001-03-28-000-2008-00026-00; 11001-03-28-000-2008- 00027-00, M.P. Filemón Jiménez Ochoa.
[5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Providencia del 26 de abril de 2016. Rad. Núm. 11001-03-24-000-2013-00381-00, M.P. William Hernández Gómez.
[6] "Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de éstas".
[7] "Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se toman otras determinaciones".
[8] "Por el cual se modifica el Decreto 3100 de 2003 y se adoptan otras disposiciones."
[9] "Por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones".
[10] "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible".
[11] Consejo de Estado, Sección Primera, Providencia del 20 de junio de 2012. Rad. Núm. 2006-00319-02, M.P. María Elizabeth García González.
[12] "[...] Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la Administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron." (Destacado de la Sala)
[13] Consejo de Estado. Sección Primera. Providencia del 22 de febrero de 2018. M.P. Hernando Sánchez Sánchez. Rad. Núm. 63001-23-33-000-2015-00048-01.
