DERECHO DE PETICIÓN – Marco constitucional. Núcleo esencial / SILENCIO ADMINISTRATIVO – Prueba incontrovertible de la vulneración del derecho de petición. Jurisprudencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO – Regla general
El núcleo esencial del derecho de petición consiste en: i) el derecho a presentar peticiones, ii) que las mismas sean resueltas de fondo de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado, iii) que la respuesta sea pronta y oportuna, y iv) que se comunique al peticionario la respuesta. Y puntualmente sobre el silencio administrativo y el derecho de petición, es contundente la jurisprudencia de la Corte en señalar que dicho silencio no significa atender una petición. La síntesis de lo anterior se puede observar en la sentencia T-377 de 2000, reiterada en la sentencia C – 818 de 2011, en los siguientes términos: “La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta”. (…) En el nuevo CPACA se conserva la regla tradicional en nuestro derecho administrativo en el sentido que el silencio de la Administración, salvo disposición expresa en contrario, corresponderá a una decisión negativa. El silencio administrativo negativo consiste entonces en una ficción para que vencidos los plazos de ley sin una respuesta por parte de la Administración, se genere un acto ficto por medio del cual se niega la solicitud elevada, acto que el ciudadano puede recurrir ante la misma Administración o la jurisdicción de lo contencioso administrativo
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 23 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 86
CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Finalidad y principios
La ley 1437 de 2011, nuevo Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo – CPACA, tiene como finalidad producir un cambio fundamental en las relaciones entre la Administración y los ciudadanos, toda vez que como se verá, el nuevo procedimiento administrativo lo que busca es la protección de los derechos de las personas en sede administrativa, aplicando para ello los principios y valores constitucionales, los fines del Estado Social de Derecho y la garantía de los derechos fundamentales previstos en la Constitución Política. De esta manera, el acento del nuevo CPACA no está en la Administración sino en la persona como titular de derechos, respecto de la cual las autoridades tienen la obligación de servir para la eficaz protección de los mismos. En otras palabras, es la Administración la llamada en primer lugar a salvaguardar eficazmente los derechos de las personas y, por lo mismo, sólo deberá acudirse al juez contencioso administrativo de manera excepcional y residual
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 2
DERECHO DE PETICIÓN – Alcance y modalidades. Desarrollo en el CPACA / DERECHO DE PETICIÓN – Derecho a obtener pronta y oportuna respuesta / RECURSOS ADMINISTRATIVOS – Trámite y plazos
El CPACA desarrolla dicho derecho fundamental constitucional en el Título II, dividido en tres capítulos, de los artículos 13 a 33. El Capítulo I contiene las “Reglas generales” del derecho de petición ante las autoridades, destacándose para este concepto el artículo 13, a saber: “Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este Código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución. Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar el reconocimiento de un derecho o que se resuelva una situación jurídica, que se le preste un servicio, pedir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos. El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado”. Como puede apreciarse, el principal cambio frente a código anterior consiste en que toda solicitud que se radique ante las autoridades se entenderá como el ejercicio del derecho de petición sin que sea necesario invocarlo, lo que le da el carácter más amplio posible a las solicitudes realizadas por las personas. Como consecuencia de ello el derecho de petición es gratuito, no implica el ejercicio del derecho de postulación, y debe observar el principio de prevalencia de su protección sustancial sobre las formas. Dicha amplitud también se refleja en las modalidades que a título meramente ejemplificativo trae la norma, por lo que el objeto de las peticiones pueden consistir en “el reconocimiento de un derecho o que se resuelva una situación jurídica, que se le preste un servicio, pedir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos”. (…) Para resolver los recursos administrativos las autoridades competentes tienen un plazo general y expreso de 15 días hábiles, de conformidad con los artículos 13 y 14 del CPACA, salvo disposición legal especial en contrario. Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 13 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 14 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 31 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 35
RECURSOS ADMINISTRATIVOS – Trámite y decisión / RECURSOS ADMINISTRATIVOS – Manifestación del derecho de petición / SILENCIO ADMINISTRATIVO – Objeto. Garantía de los derechos del ciudadano para acudir a la administración de justicia
El nuevo CPACA regula los recursos administrativos en los artículos 74 a 82 del Capítulo VI del Título III relativo al “Procedimiento administrativo general”. El fortalecimiento de los recursos administrativos (reposición, apelación y queja) en el CPACA, no sólo se da como manifestación del derecho de petición, sino que de manera específica se aprecia el propósito de asegurar su eficacia para que no se consideren simplemente como el acatamiento formal de un requisito para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…) Para resolver los recursos administrativos las autoridades competentes tienen un plazo general y expreso de 15 días hábiles, de conformidad con los artículos 13 y 14 del CPACA, salvo disposición legal especial en contrario. Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición. No obstante, cuando en los recursos sea del caso practicar pruebas, bien sea porque se solicitaron, aportaron o se decretaron de oficio, el término general de 15 día hábiles se suspende mientras dura el periodo probatorio (que en ningún caso será superior a 30 días hábiles), y se corre traslado de las pruebas practicadas, vencido el cual deberá proferirse la decisión. (…) El ejercicio del derecho de petición en su modalidad de recursos administrativos, no puede confundirse con la violación del mismo al transcurrir el plazo previsto en la norma de dos meses sin que se haya notificado la respectiva respuesta. Así las cosas, el verdadero entendimiento del silencio administrativo negativo no es la consideración de un plazo máximo para atender los deberes de las autoridades en la decisión de los recursos que se le interpongan, sino que su objeto consiste en una herramienta o garantía de los derechos del ciudadano para acudir a la administración de justicia. La interpretación a la que llega la Sala se ratifica en la sentencia C – 875 de 2011, oportunidad en la que la Corte Constitucional al revisar el artículo 52 del CPACA, lo declaró exequible. Afirmó la Corte: “Sobre las opciones que tiene el ciudadano cuando opera el silencio administrativo negativo ha dicho esta Corporación en forma reiterada: '… el administrado puede optar por acudir a la jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción, que es un desarrollo del derecho de petición, pueda acarrearle consecuencias adversas, como sería la de que a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo se contabilice el término de prescripción o de caducidad de la respectiva acción” La Sala no duda en afirmar que esas presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, vulnerados por la omisión de la administración al no responder oportunamente los requerimientos elevados por los ciudadanos. Ficción que en los términos de nuestro ordenamiento no exime a la administración de absolver la solicitud, porque el derecho de petición sólo se satisface cuando el Estado profiriere respuestas claras, precisas y de fondo. (…) En consecuencia, el plazo establecido en el artículo 86 del CPACA solo está en función de la posibilidad que tiene el ciudadano de acudir a la administración de justicia ante la omisión de las autoridades para resolver los recursos, y en modo alguno como el término máximo con el que se cuenta para decidir tales recursos
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 13 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 14 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 52 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 74 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 80 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 86
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: LUÍS FERNANDO ÁLVAREZ JARAMILLO
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil doce (2012)
Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00084-00(2123)
Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
El señor Director del Departamento Nacional de Planeación, por petición del señor Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, consulta a la Sala sobre el término para contestar los recursos administrativos en la ley 1437 de 2011, nuevo Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo – CPACA.
ANTECEDENTES
La consulta cita los artículos 13, 14 y 86 del CPACA y agrega que de conformidad con esas normas la interposición de recursos en sede administrativa es una manifestación del derecho de petición y, por lo mismo, infiere que el término para resolverlos es de 15 días contados a partir de su radicación.
Agrega que el artículo 86 ibídem dispone el silencio administrativo negativo si transcurrido un plazo de dos meses desde la presentación de los recursos, no se ha notificado decisión expresa sobre el particular, norma que da a entender que los recursos pueden ser contestados hasta antes del vencimiento de ese término, como ocurría en vigencia del decreto 01 de 1984, antiguo Código Contencioso Administrativo.
No obstante lo anterior, la consulta indica que “existe ambigüedad” sobre los términos legales toda vez que si la interposición de recursos es una manifestación del derecho de petición, no es claro si la decisión sobre los mismos debe darse con sujeción a los plazos establecidos para resolver ese derecho, o “hasta antes de que se configure el silencio administrativo negativo”.
Con base en lo expuesto, formula las siguientes PREGUNTAS:
- “¿Ante la inexistencia en la Ley 1437 de 2011 de un término expreso para resolver los recursos de reposición y de apelación, debe, dada la equiparación efectuada por el artículo 13 del nuevo código entre el derecho de petición y la interposición de recursos, aplicarse para tales efectos el término de 15 días establecido para resolver el derecho de petición? o
- Debe considerarse el término de dos (2) meses establecido en el artículo 86 que regula el silencio administrativo en recursos como el término máximo para resolver y notificar la respuesta a dichos recursos?”
CONSIDERACIONES
Problema jurídico
De lo que se trata es de determinar el alcance del término establecido en el CPACA para resolver los recursos administrativos. En consecuencia la Sala i) recordará el marco constitucional del derecho de petición; ii) fijará los principios y finalidades del CPACA; iii) examinará las normas aplicables a los recursos administrativos, y finalmente, iv) el alcance del silencio administrativo negativo respecto de los mismos, lo que le permitirá resolver la consulta elevada.
Marco constitucional del derecho de petición
Cabe recordar que el derecho fundamental de petición está consagrado en la Constitución Política de la siguiente forma:
“Artículo 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución.
El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.”
De la simple lectura de la norma, así como de la jurisprudencia de la Corte Constitucional vertida sobre la materia en los últimos 20 año––, puede sostenerse que el núcleo esencial del derecho de petición consiste en: i) el derecho a presentar peticiones, ii) que las mismas sean resueltas de fondo de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado, iii) que la respuesta sea pronta y oportun–
, y iv) que se comunique al peticionario la respuesta.
Y puntualmente sobre el silencio administrativo y el derecho de petición, es contundente la jurisprudencia de la Corte en señalar que dicho silencio no significa atender una petición. La síntesis de lo anterior se puede observar en la sentencia T-377 de 2000, reiterada en la sentencia C – 818 de 2011, en los siguientes términos:
“La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta.”
A juicio de la Sala las anteriores reglas constitucionales son las que enmarcan la presente consulta y por ello el análisis que sigue estará destinado a constatar su alcance y desarrollo en el nuevo CPACA, según se explica a continuación.
Finalidad y principios normativos del nuevo CPACA
La ley 1437 de 2011, nuevo Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo – CPACA, tiene como finalidad producir un cambio fundamental en las relaciones entre la Administración y los ciudadanos, toda vez que como se verá, el nuevo procedimiento administrativo lo que busca es la protección de los derechos de las personas en sede administrativa, aplicando para ello los principios y valores constitucionales, los fines del Estado Social de Derecho y la garantía de los derechos fundamentales previstos en la Constitución Política.
De esta manera, el acento del nuevo CPACA no está en la Administración sino en la persona como titular de derechos, respecto de la cual las autoridades tienen la obligación de servir para la eficaz protección de los mismos. En otras palabras, es la Administración la llamada en primer lugar a salvaguardar eficazmente los derechos de las personas y, por lo mismo, sólo deberá acudirse al juez contencioso administrativo de manera excepcional y residual.
El énfasis que hace la ley desde su título como “Código de procedimiento administrativo…”, busca entre otras cosas eliminar la precepción que la parte primera y, en particular los recursos ante la Administración, son una mera etapa para acudir indefectiblemente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Normativamente los artículos 1 y 3 sustentan la axiología descrita de la siguiente manera:
“Artículo 1. Finalidad de la Parte Primera. Las normas de esta Parte Primera tienen como finalidad proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares”.
Nótese la finalidad explícita de la norma en la protección de los derechos de las personas en sede administrativa, la observancia del principio de supremacía constitucional y el valor normativo de la constitución como eje de la actuación de las autoridades públicas, a diferencia de lo que ocurría con el decreto 01 de 1984 cuyo objeto radicaba en la simple aplicación de la le. Así las cosas, con el nuevo CPACA podrá sostenerse sin duda alguna que se está frente a la verdadera “constitucionalización” del derecho administrativo.
Lo expuesto cobra mayor significado cuando se analiza el artículo 3 del CPACA, que señala:
“Artículo 3. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.
Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad”.
Además de reiterar la aplicación de los principios constitucionales a las actuaciones administrativas, adviértase que los principios señalados en el CPACA tienen un carácter normativo y vinculante –“deberán”- a diferencia de la naturaleza orientadora que se predicaba de los mismos en el decreto 01 de 1984.
De esta manera es notorio el énfasis del nuevo CPACA en la protección de los derechos de la persona, entre los que ocupa lugar destacado el de petición, para lo cual deberá partirse de la aplicación directa de la constitución, observando entonces para el efecto las reglas señaladas en el punto B de este concepto.
En la práctica administrativa esa finalidad se ve reforzada con el desarrollo que hace el nuevo CPACA de los principios constitucionales de la función administrativa previstos en el artículo 209, en particular los de eficacia, economía y celeridad establecidos en los numerales 11, 12 y 13 del citado artículo 3, a saber:
“Artículo 3. Principios (…)
“11. En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa.
12. En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas.
13. En virtud del principio de celeridad, las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas”.
De la simple lectura de las disposiciones transcritas resulta evidente que a partir de la vigencia de la ley 1437 de 2011, el procedimiento administrativo, el cual incluye los recursos contra las decisiones administrativas, debe convertirse en una respuesta suficiente, completa y célere para quien adelanta ante la Administración una actuación, todo con el fin de evitar que deba acudirse al juez contencioso para que la obligue a hacer lo que desde el principio esta ha debido hacer: proteger los derechos de las personas, entre los que se destaca el de petición.
La anterior axiología se materializa a lo largo del nuevo CPACA en una serie de derechos y obligaciones correlativas tanto para la Administración como para el ciudadano, los cuales pasan a exponerse en lo pertinente para este concepto.
Derechos, deberes y prohibiciones en las actuaciones administrativas
El nuevo CPACA garantiza una serie de derechos de las personas en sus relaciones frente a la Administración, según puede verse en el artículo 5. En lo pertinente a la consulta resulta importante la cita de los numerales 1 y 2, a saber:
“Artículo 5. Derechos de las personas ante las autoridades. En sus relaciones con las autoridades toda persona tiene derecho a:
Presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente, o por escrito, o por cualquier otro medio idóneo y sin necesidad de apoderado, así como a obtener información y orientación acerca de los requisitos que las disposiciones vigentes exijan para tal efecto.
Obtener respuesta oportuna y eficaz a sus peticiones en los plazos establecidos para el efecto”.
Se evidencia en esas normas el expreso alcance que se da al derecho fundamental de petición previsto en el artículo 23 de la Constitución Política, aludiendo a su núcleo esencial, esto es, presentar solicitudes en cualquiera de las modalidades que permitan satisfacer ese derecho, y obtener pronta y oportuna resolución “en los plazos establecidos para el efecto”.
Ahora, en cuanto a los deberes de las autoridades en la atención al público y, en particular con el derecho de petición, se tiene:
“Artículo 7. Deberes de las autoridades en la atención al público. Las autoridades tendrán, frente a las personas que ante ellas acudan y en relación con los asuntos que tramiten, los siguientes deberes:
Establecer un sistema de turnos acorde con las necesidades del servicio y las nuevas tecnologías, para la ordenada atención de peticiones, quejas, denuncias o reclamos, sin perjuicio de lo señalado en el numeral 6 del artículo 5 de este Código”.
Es claro el interés del legislador que las peticiones presentadas por las personas ante las autoridades se resuelvan de manera oportuna, para lo cual deberán fijar un orden en la atención de las mismas, “estableciendo un sistema de turnos”, entre otras modalidades, que permita cumplir con los principios de economía, eficacia y celeridad explicados en el punto anterior .
En cuanto a las prohibiciones que resultan pertinentes, el artículo 9 dispone:
“Artículo 9. Prohibiciones. A las autoridades les queda especialmente prohibido:
Negarse a recibir los escritos de interposición y sustentación de recursos.
No dar traslado de los documentos recibidos a quien deba decidir, dentro del término legal.
Demorar en forma injustificada la producción del acto, su comunicación o notificación”.
Inequívocamente se aprecia la voluntad del legislador para que los recursos administrativos, los cuales son una modalidad del derecho de petición, según se verá a continuación, sean resueltos de manera pronta y oportuna, todo con el fin de que concluya la actuación administrativa, se defina la situación jurídica de la persona o personas involucradas en el trámite, y por ende, se satisfaga el derecho fundamental de petición.
Adviértase como las normas transcritas son reiterativas en resaltar el cumplimiento de los términos legales, así como proscribir la “demora” en la producción del acto administrativo que resuelva los recursos procedentes.
Es importante indicar que la inobservancia de los derechos y deberes, así como el incurrir en las prohibiciones descritas, implica falta disciplinaria gravísima para el funcionario infractor, aspecto sobre el que volverá la Sala más adelante.
El derecho de petición en el nuevo CPACA. Alcance y modalidades
El CPACA desarrolla dicho derecho fundamental constitucional en el Título II, dividido en tres capítulos, de los artículos 13 a 3–
. El Capítulo I contiene las “Reglas generales” del derecho de petición ante las autoridades, destacándose para este concepto el artículo 13, a saber:
“Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este Código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución.
Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar el reconocimiento de un derecho o que se resuelva una situación jurídica, que se le preste un servicio, pedir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos.
El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado”.
Como puede apreciarse, el principal cambio frente a código anterior consiste en que toda solicitud que se radique ante las autoridades se entenderá como el ejercicio del derecho de petición sin que sea necesario invocarlo, lo que le da el carácter más amplio posible a las solicitudes realizadas por las personas. Como consecuencia de ello el derecho de petición es gratuito, no implica el ejercicio del derecho de postulación, y debe observar el principio de prevalencia de su protección sustancial sobre las formas.
Dicha amplitud también se refleja en las modalidades que a título meramente ejemplificativo trae la norma, por lo que el objeto de las peticiones pueden consistir en “el reconocimiento de un derecho o que se resuelva una situación jurídica, que se le preste un servicio, pedir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos”.
Para los efectos de este concepto dentro de las posibles modalidades de ejercicio del derecho de petición resulta relevante la posibilidad de interponer recursos. Esto significa que todas las reglas constitucionales expuestas en el punto B de este concepto le son aplicables, entre ellas, la de obtener pronta y oportuna respuesta, tal como se explica a continuación.
El derecho a obtener pronta y oportuna respuesta en el nuevo CPACA. Términos para resolver las peticiones.
El derecho de toda persona a que su petición, incluidos los recursos administrativos, sea resuelta en forma pronta y oportuna, se refleja en el artículo 14 de CPACA, de la siguiente forma:
“Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.
Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones:
1. Las peticiones de documentos deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes.
2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.
Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad deberá informar de inmediato, y en todo caso antes del vencimiento del término señalado en la ley, esta circunstancia al interesado expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, el cual no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”.
A juicio de la Sala la norma transcrita contiene los siguientes elementos que sirven para su interpretación:
Término general: Consagra, so pena de sanción disciplinaria, el término general y explícito de 15 días para la resolución del derecho de petición. Nótese la exigencia normativa en el sentido que para que sea válidamente posible un término de respuesta diferente, se requiere su expresa consagración en ley especial.
Ello quiere decir que cualquier norma infra legal (decretos reglamentarios o ejecutivos, resoluciones, circulares, directivas, instructivos, ordenanzas, acuerdos y, en general, cualquier acto administrativo) que prevea un término diferente ha quedado derogada, a partir del 2 de julio de 2012, por expresa disposición de los artículos 14 y 309 del CPAC
.
Términos especiales: Como excepción al término general de 15 días, las peticiones de documentos deberán resolverse dentro de los 10 días siguientes a su recepción. Por su parte, las consultas o peticiones mediante las cuales se solicita una opinión a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los 30 días siguientes a su radicación.
del plazo inicial: El parágrafo del artículo 15 establece que cuando en casos excepcionales no fuere posible cumplir con los términos expresos allí previstos, la autoridad deberá:
Informar de inmediato, y en todo caso antes del vencimiento del término de 10, 15 o 30 días señalado en la ley, esta circunstancia al interesado expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta
Con todo, dicho plazo no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.
En primer lugar, advierte la Sala el carácter excepcional del supuesto de hecho previsto en el artículo 15 para dar respuesta fuera del plazo general o especial allí previsto, a las peticiones que se presenten ante las autoridades.
Tal situación exceptiva obliga a interpretar de manera restrictiva esta posibilidad legal, la cual no puede ser entendida como una forma de diferir, ni mucho menos dilatar los términos para resolver las peticiones, sino como un remedio que la misma ley prevé para casos complejos en que las circunstancias fácticas o jurídicas de determinadas peticiones hagan difícil su resolución y, por lo mismo, no permitan atenderlas en los términos iniciales concedidos por la ley.
Dicho plazo entonces será fijado por la autoridad llamada a resolver la petición bajo los límites de razonabilidad y proporcionalidad que exijan las condiciones particulares o la complejidad de la petición el cual, en todo caso, no podrá exceder “el doble del inicialmente previsto”.
Es lo que la jurisprudencia constitucional citada en el punto B de este concepto denomina “criterio de razonabilidad”, que deberá observarse estrictamente para que la prórroga del plazo fijado por la autoridad para resolver la petición respete el derecho fundamental a “obtener pronta y oportuna resolución”.
Así, si el plazo general máximo inicialmente previsto es 15 días, el doble del inicial corresponderá a 30 días, lo que significa que en ningún caso la respuesta a un derecho de petición podrá exceder de ese término general, el cual se encuentra conforme a los principios constitucionales de celeridad, economía y eficacia que deben observarse en las actuaciones administrativas, explicados en el punto C de este concepto, y cumple con el derecho a “obtener pronta y oportuna resolución”, ínsito en el derecho constitucional de petición.
Siguiendo las mismas reglas, las peticiones de documentos deberán resolverse dentro de los 10 días siguientes a su recepción, sin que exceda, en circunstancias excepcionales, de 20 días. Y para las consultas, los 30 días iniciales podrán ampliarse, como máximo, hasta 60 días.
No sobra mencionar que de conformidad con el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, que subrogó el artículo 70 del Código Civil, “en los plazos de días que señalan las leyes y los actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y vacantes, a menos que se exprese lo contrario”, motivo por el cual los plazos anteriormente examinados deben entenderse como días hábiles.
Sanción disciplinaria por la inobservancia del derecho a obtener pronta y oportuna respuesta: El incumplimiento de los términos establecidos para resolver las peticiones que se presenten ante las autoridades conlleva sanción disciplinaria. Lo anterior es concordante con los artículos 31 del CPACA y 35 de la ley 734 de 2002 que disponen, respectivamente:
“Artículo 31. Falta disciplinaria. La falta de atención a las peticiones y a los términos para resolver, la contravención a las prohibiciones y el desconocimiento de los derechos de las personas de que trata esta Parte Primera del Código; constituirán falta gravísima para el servidor público y darán lugar a las sanciones correspondientes de acuerdo con la ley disciplinaria”. (Se destaca).
“Artículo 35. Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido:
8. Omitir, retardar o no suministrar debida y oportuna respuesta a las peticiones respetuosas de los particulares o a solicitudes de las autoridades, así como retenerlas o enviarlas a destinatario diferente de aquel a quien corresponda su conocimiento.”
Si bien desde la vigencia del decreto 01 de 1984 la falta de atención de las peticiones constituye falta disciplinaria, considera la Sala que la reiteración que trae el CPACA al respecto marca un énfasis en la importancia que para la legitimad de las Instituciones tiene el respeto por el derecho constitucional de petición y, en particular, de los términos concedidos para que la respuesta sea “pronta y oportuna”.
Igualmente es una garantía para el ciudadano en el sentido de que si el funcionario incurre en las contravenciones que de manera expresa consagra el artículo 9 del CPACA, las cuales fueron explicadas en el punto D de este concepto, en particular la “demora” en la producción del acto que resuelva los recursos procedentes, lo cual de suyo implica el desconocimiento de los términos legales concedidos, se estará en presencia de una falta disciplinaria gravísima.
La Sala estima que con los argumentos expuestos en los puntos anteriores se puede proponer la siguiente conclusión:
Para resolver los recursos administrativos las autoridades competentes tienen un plazo general y expreso de 15 días hábiles, de conformidad con los artículos 13 y 14 del CPACA, salvo disposición legal especial en contrario. Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición.
Ahora, dado que la consulta plantea el caso concreto del trámite y decisión de los recursos administrativos y, en particular, el alcance del término previsto en el artículo 86 del CPACA sobre el silencio administrativo negativo en recursos, la Sala verificará si la conclusión inicial a la que ha arribado sufre alguna variación al examinar las reglas específicas del CPACA que regulan tales aspectos.
Trámite y decisión de los recursos administrativos
El nuevo CPACA regula los recursos administrativos en los artículos 74 a 82 del Capítulo VI del Título III relativo al “Procedimiento administrativo general”.
El fortalecimiento de los recursos administrativos (reposición, apelación y queja) en el CPACA, no sólo se da como manifestación del derecho de petición, sino que de manera específica se aprecia el propósito de asegurar su eficacia para que no se consideren simplemente como el acatamiento formal de un requisito para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En este contexto, se amplía el término para la interposición de los recursos que pasa de 5 a 10 días (artículo 76); se eliminan las restricciones probatorias que existían en el código anterior, materializándose con la posibilidad de presentar, solicitar o decretar pruebas de oficio (artículo 79), los derechos de defensa y contradicción; se establece la posibilidad de crear al interior de las entidades y organismos administrativos, grupos especializados para elaborar los proyectos de decisión sobre los recursos (artículo 82), en fin, lo que busca el nuevo CPACA es que los recursos den lugar a un completo y serio debate entre la Administración y el ciudadano, todo con el propósito de adoptar la mejor decisión posible.
Visto lo anterior, en punto de la consulta resultan pertinentes los artículos 79 y 80 del CPACA sobre trámite de recursos y pruebas, y la decisión de los mismos, respectivamente, los cuales se transcribirán para mayor claridad:
“Artículo 79. Trámite de los recursos y pruebas. Los recursos se tramitarán en el efecto suspensivo.
Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario decretarlas de oficio.
Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.
Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.
En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio.
Artículo 80. Decisión de los recursos. Vencido el período probatorio, si a ello hubiere lugar, y sin necesidad de acto que así lo declare, deberá proferirse la decisión motivada que resuelva el recurso.
La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas y las que surjan con motivo del recurso.
De la interpretación sistemática de las disposiciones transcritas se pueden distinguir al menos cuatro situaciones a efectos de fijar el término para la decisión de los recursos de reposición y apelación:
Si con los recursos no se aportaron o solicitaron pruebas o la autoridad no las decretó de oficio, estos deberán resolverse de plano y se aplicará el término general de 15 días hábiles para su oportuna resolución, tal como concluyó la Sala en el punto anterior.
Si con los recursos se aportaron pruebas por parte del recurrente, y la Administración no decreta pruebas de oficio, es decir, el recurso se decidirá solamente con las pruebas aportadas, se aplicará igualmente el término general de 15 días hábiles para su oportuna resolución.
En el día a día de la Administración ello es así, toda vez que no se requerirá estrictamente de un período probatorio para la práctica de pruebas, sino simplemente tener como tales las aportadas con el recurso.
Exceptuáse el caso en el que el aporte de pruebas se da en el trámite de recursos en donde interviene más de una parte (Administración, parte A, parte B), según se explica a continuación.
Si con el recurso se solicitaron pruebas, es decir se ejerció materialmente el derecho de defensa por parte del recurrente, y por lo mismo, se requiere de un término para la práctica de las mismas, se deberá, una vez vencido el período probatorio, correr traslado a los intervinientes por un término de 5 días, vencidos los cuales deberá adoptarse la decisión.
Lo anterior no sólo se deriva de la interpretación sistemática de los artículos 79 y 80 del CPACA, sino del artículo 40 que textualmente establece: “…el interesado contará con la oportunidad de controvertir las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación, antes de que se dicte una decisión de fondo…”.
Así las cosas el traslado previsto en el artículo 79 se dará no sólo cuando interviene más de una parte (Administración, parte A, parte B) y resulte necesario practicar pruebas, sino también en el caso en que solo interviene una parte (Administración – parte) pero esta solicita la práctica de pruebas, todo por expresa disposición del artículo 40 del CPACA o en el caso en que
En la práctica ello quiere decir que radicado el recurso, el término general 15 días hábiles comenzará a correr y se suspenderá mientras dura la práctica de las pruebas decretadas, cuyo término máximo corresponderá a 30 días hábiles, el cual incluye la prórroga de los términos inferiores. Vencido el periodo probatorio deberá darse traslado por un término de 5 días hábiles, transcurrido el cual se reanudará el término que haya corrido y la autoridad deberá adoptar la decisión sin que exceda los 15 días del plazo general.
Un ejemplo ilustra la situación: Al día 2 de presentado el recurso, la autoridad decide que las pruebas solicitadas son pertinentes y conducentes para adoptar la decisión. Por la complejidad de las mismas se decreta un periodo probatorio de 30 días. Vencido este, se reanuda el término para decidir y el día 3 el funcionario competente corre traslado de las pruebas practicadas. El término se suspende durante los 5 días que dura el traslado, vencido el cual sólo cuenta con 12 días hábiles siguientes para decidir el recurso, respetándose de esta forma el término general de 15 días hábiles.
Reitera la Sala que cuando se solicitan pruebas y hay práctica de las mismas, el traslado debe darse no sólo cuando interviene más de una parte (Administración, parte A, parte B), sino también cuando solo interviene una parte (Administración – parte), por expresa disposición del artículo 40 del CPACA, norma que hace énfasis en el derecho de contradicción probatoria, el cual integra el derecho constitucional al debido proceso.
Ahora, cuando interviene más de una parte (Administración, parte A, parte B), y se aportan pruebas, también deberá darse el traslado de 5 días hábiles, respetándose así el derecho de contradicción en esa actuación, también por expresa disposición del artículo 40 del CPACA, en concordancia con el artículo 79 ibídem.
En cualquier caso si las pruebas son decretadas de oficio, simplemente se señalará un periodo probatorio para su práctica, vencido el cual se correrá traslado por 5 días hábiles, adoptándose la decisión correspondiente, descontando tanto el período probatorio como el traslado del término general de 15 días.
Conforme a lo anterior, la Sala concluye que para resolver los recursos administrativos las autoridades competentes tienen un plazo general y expreso de 15 días hábiles, de conformidad con los artículos 13 y 14 del CPACA, salvo disposición legal especial en contrario. Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición.
No obstante, cuando en los recursos sea del caso practicar pruebas, bien sea porque se solicitaron, aportaron o se decretaron de oficio, el término general de 15 día hábiles se suspende mientras dura el periodo probatorio (que en ningún caso será superior a 30 días hábiles), y se corre traslado de las pruebas practicadas, vencido el cual deberá proferirse la decisión.
El silencio administrativo negativo en los recursos.
En el nuevo CPACA se conserva la regla tradicional en nuestro derecho administrativo en el sentido que el silencio de la Administración, salvo disposición expresa en contrario, corresponderá a una decisión negativa.
El silencio administrativo negativo consiste entonces en una ficción para que vencidos los plazos de ley sin una respuesta por parte de la Administración, se genere un acto ficto por medio del cual se niega la solicitud elevada, acto que el ciudadano puede recurrir ante la misma Administración o la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Para el caso concreto de los recursos administrativos, el artículo 86 del CPACA dispone:
Artículo 86. Silencio administrativo en recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La no resolución oportuna de los recursos constituye falta disciplinaria gravísima”. (Negrilla fuera de texto).
Destaca la Sala que la manera como está redactada la norma, particularmente el inciso final, conlleva una lectura bajo el entendimiento de que si tales recursos son una manifestación del derecho de petición, “el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado” ese derecho, como lo ha resaltado la jurisprudencia de la Corte Constitucional analizada en el punto B de este concepto.
Por tanto, el término previsto para la ocurrencia del silencio administrativo en recursos no puede ser entendido como un plazo máximo en el cual estos deban resolverse, sino en la efectiva comprobación que su acaecimiento es la transgresión del derecho fundamental a “obtener pronta y oportuna respuesta”.
En otras palabras, el ejercicio del derecho de petición en su modalidad de recursos administrativos, no puede confundirse con la violación del mismo al transcurrir el plazo previsto en la norma de dos meses sin que se haya notificado la respectiva respuesta.
Así las cosas, el verdadero entendimiento del silencio administrativo negativo no es la consideración de un plazo máximo para atender los deberes de las autoridades en la decisión de los recursos que se le interpongan, sino que su objeto consiste en una herramienta o garantía de los derechos del ciudadano para acudir a la administración de justicia.
La interpretación a la que llega la Sala se ratifica en la sentencia C – 875 de 2011, oportunidad en la que la Corte Constitucional al revisar el artículo 52 del CPACA, lo declaró exequible. Afirmó la Corte:
“Sobre las opciones que tiene el ciudadano cuando opera el silencio administrativo negativo ha dicho esta Corporación en forma reiterada: '… el administrado puede optar por acudir a la jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción, que es un desarrollo del derecho de petición, pueda acarrearle consecuencias adversas, como sería la de que a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo se contabilice el término de prescripción o de caducidad de la respectiva acción”
La Sala no duda en afirmar que esas presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, vulnerados por la omisión de la administración al no responder oportunamente los requerimientos elevados por los ciudadanos. Ficción que en los términos de nuestro ordenamiento no exime a la administración de absolver la solicitud, porque el derecho de petición sólo se satisface cuando el Estado profiriere respuestas claras, precisas y de fondo.
Sobre el tema se ha indicado: 'El silencio administrativo negativo no es equiparable a una respuesta, se trata de una ficción, para fines procesales y establecida en beneficio del administrado, pero que no cumple con los presupuestos de una respuesta que de satisfacción a la petición elevada a la Administración'”. (Negrillas textuales)
En consecuencia, el plazo establecido en el artículo 86 del CPACA solo está en función de la posibilidad que tiene el ciudadano de acudir a la administración de justicia ante la omisión de las autoridades para resolver los recursos, y en modo alguno como el término máximo con el que se cuenta para decidir tales recursos.
Por último, no puede pasarse por alto la previsión que trae el artículo 86, según el cual el plazo de 2 meses allí previstos “se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas”. Ya se ha dicho que el CPACA prevé un verdadero debate probatorio previo a la decisión de los recursos administrativos, todo con el ánimo de fortalecerlos y materializar los derechos de defensa y contradicción, ínsitos en el debido proceso administrativo.
Para que ese debate probatorio sea viable se requiere de un período para practicar pruebas, el cual por definición implica que el expediente no se encuentre al despacho del funcionario para decidir, ni que este cuente con los elementos de juicio para adoptar la decisión, razón suficiente para que los términos para decidir o para que opere el silencio administrativo negativo se suspendan como expresamente lo señala el artículo 86 del CPACA.
III LA SALA RESPONDE:
- “¿Ante la inexistencia en la Ley 1437 de 2011 de un término expreso para resolver los recursos de reposición y de apelación, debe, dada la equiparación efectuada por el artículo 13 del nuevo código entre el derecho de petición y la interposición de recursos, aplicarse para tales efectos el término de 15 días establecido para resolver el derecho de petición? o
- Debe considerarse el término de dos (2) meses establecido en el artículo 86 que regula el silencio administrativo en recursos como el término máximo para resolver y notificar la respuesta a dichos recursos?”
De conformidad con los artículos 13 y 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA-, el plazo general y expreso para resolver los recursos administrativos es de 15 días, salvo disposición legal especial en contrario. Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición.
No obstante, cuando en los recursos sea del caso practicar pruebas, bien sea porque se solicitaron, aportaron o se decretaron de oficio, el término general de 15 día hábiles se suspende mientras dura el periodo probatorio (que en ningún caso será superior a 30 días hábiles), y se corre traslado de las pruebas practicadas, vencido el cual deberá proferirse la decisión, tal como se explicó en las consideraciones de este concepto.
El plazo establecido en el artículo 86 del CPACA solo está en función de la posibilidad que tiene el ciudadano de acudir a la administración de justicia ante la omisión de las autoridades para resolver los recursos, y en modo alguno como el término máximo con el que se cuenta para decidir tales recursos.
Remítase al señor director del Departamento Nacional de Planeación y a la Secretaría Jurídica de Presidencia de la República.
AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA LUIS F.ÁLVAREZ JARAMILLO
Presidente de la Sala Consejero de Estado
WILLIAM ZAMBRANO CETINA
Consejero de Estado
OSCAR ALBERTO REYES REY
Secretario de la Sala
