Solución de Conflictos de Competencia, expediente 73C de 2021

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS) y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) / AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES (ANLA) – Naturaleza jurídica y funciones

El Gobierno Nacional, por medio del Decreto Ley 3573 de 2011, creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), bajo la forma de unidad administrativa especial del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica […]. Teniendo en cuenta que las unidades administrativas especiales «cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo» […], la ANLA, autoridad adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, asumió un número importante de funciones que antes eran competencia del ministerio, tal y como se prescribe en los Decretos Leyes 3570 y 3573 de 2011. Las funciones de la unidad comprenden, entre otras, las de: «1. Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos [subraya la Sala]. 2. Realizar el seguimiento de las licencias, permisos y trámites ambientales» […] En efecto, la ANLA está llamada a desempeñar un papel preponderante en la expedición de las licencias, puesto que, en algunos campos específicos, tiene la competencia privativa para otorgarlas o negarlas, tal y como ocurre, bajo determinados supuestos legales, en los sectores de hidrocarburos, minero, marítimo y portuario, eléctrico, etc. […], mientras que en otras ocasiones asume la competencia por determinación expresa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en asuntos que pueden corresponder originariamente a las corporaciones autónomas regionales […].

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 3573 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEY 3573 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 67 / DECRETO LEY 3573 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.2.2. / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.2.3.

PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE – Obligación del Estado / CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES (CAR) – Naturaleza jurídica, objetivo y funciones / CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES – Características

La Constitución Política establece la obligación del Estado de proteger el medio ambiente, así como la garantía del derecho colectivo de todos los colombianos, a gozar de un medio ambiente sano. Con base en esas funciones se concibió la creación de las corporaciones autónomas regionales (CAR) como entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales. […] Así, las CAR están revestidas de ciertas características para su funcionamiento: […] Son personas jurídicas de naturaleza pública que integran la estructura administrativa del Estado. […] Su creación tiene origen legal. […] No hacen parte de las ramas del poder público. […] Pertenecen al orden nacional. […] Gozan de autonomía administrativa, financiera y patrimonial. […] Están conformadas por entidades territoriales que configuren geográficamente un mismo ecosistema o integren una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica. […] Tienen como objetivo la preservación del medio ambiente, la planeación y promoción de la política ambiental regional. […] Su competencia es regional: porque «la realidad ecológica supera los linderos territoriales, es decir, los límites políticos de las entidades territoriales. En otras palabras, la jurisdicción de una CAR puede comprender varios municipios y varios departamentos». Además de lo ya mencionado sobre el objeto de las CAR, es importante indicar que el artículo 30 le encarga dos cometidos a las corporaciones autónomas regionales, a saber: el primero, consiste en ejecutar «las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables», y el segundo, en dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales vigen-tes sobre disposición, administración, manejo y aprovechamiento del medio ambiente y de los recursos naturales, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el ministerio del ramo. […] Es así como la CVS y las demás corporaciones tienen el deber de preservar las relaciones de las comunidades con el entorno, proteger los ecosistemas regionales, tecnificar la planeación ambiental, facilitar la administración de los recursos y alcanzar una ejecución eficiente de políticas de protección.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 30 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 31 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 33

LICENCIAMIENTO AMBIENTAL – Finalidad y autoridades que lo adelantan / EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL – Alcance / DESARROLLO SOSTENIBLE – Como principio básico de la política ambiental colombiana / LICENCIAS AMBIENTALES – Régimen jurídico / LICENCIA AMBIENTAL – Definición

El licenciamiento ambiental se establece para responder a las necesidades de prevenir, mitigar, corregir, compensar, manejar y controlar los impactos al medio ambiente generados por la actividad humana, en especial para aquellas actividades que generan mayores efectos en el medio ambiente. En ese sentido, se hace exigible la evaluación de impacto ambiental, que incluye diferentes estudios y análisis técnicos que permiten estimar los efectos de un determinado proyecto, obra o actividad. En dicha evaluación se proyectan los posibles impactos negativos y positivos, buscando generar un menor efecto sobre el ambiente. La necesidad de realizar la evaluación ambiental se desarrolla en Colombia desde 1974, con la expedición del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. Los artículos 27 y 28 regularon la Declaración de Efecto Ambiental (DEA) y el Estudio Ecológico Ambiental (EEA), hoy Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA), respectivamente. Luego, la Constitución Política, en sus artículos 79 y 80, consagró el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, y concibió el desarrollo sostenible como principio básico de la política ambiental colombiana. Bajo esa premisa, el Estado debe intervenir en los procesos de explotación, producción, distribución y consumo de bienes y servicios, donde juega un papel significativo el otorgamiento de las licencias y permisos ambientales. En desarrollo de esta función, la Ley 99 de 1993 implementó la evaluación ambiental en la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro a los recursos naturales renovables o al medio ambiente. […] El proceso de licenciamiento ambiental […] se adelanta, principalmente, por las corporaciones autónomas regionales y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), que integran el Sistema Nacional Ambiental (SINA), conforme a lo establecido en la Ley 99 de 1993, reglamentada por el Decreto Único para el sector Ambiente y Desarrollo Sostenible (1076 de 2015). De esta forma, el deber de prevención y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a través del otorgamiento, denegación o cancelación de licencias ambientales por parte del Estado, por cuanto solamente el permiso previo de las autoridades competentes hace jurídicamente viable la ejecución de obras o actividades que puedan tener efectos potenciales sobre los ecosistemas. En el ordenamiento jurídico, como ya se ha dicho, se ha definido la licencia ambiental como la autorización que otorga la autoridad competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que, de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje. En ese orden de ideas, se ha estimado que la licencia ambiental lleva implícitos todos los permisos, autorizaciones y concesiones para el uso, aprovechamiento y afectación de los recursos naturales renovables que sean necesarios por el tiempo de vida útil del proyecto, obra o actividad, por lo que los mismos deberán ser claramente identificados en el respectivo estudio de impacto ambiental. Ahora bien, la Corte Constitucional ha expresado que la licencia ambiental otorga a su titular el derecho a realizar una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de conformidad con las condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente por la autoridad competente. Esta licencia es esencialmente revocable cuando no se estén cumpliendo las condiciones o exigencias establecidas en el acto de su expedición. […] En síntesis, las licencias ambientales son fundamentales en la planificación de los proyectos, obras o actividades, para la protección de los recursos naturales y la implementación del derecho de todos los colombianos a gozar de un ambiente sano.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 2811 DE 1974 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.5.1. / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.4.1. / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 79 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 80 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 49

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los elementos que identifican las licencias ambientales y su importancia para la preservación de la naturaleza, ver: Corte Constitucional, sentencias C-746 de 2012 y T-227 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez

PROCESO DE OTORGAMIENTO DE UNA LICENCIA AMBIENTAL – Etapas o fases / ACTO ADMINISTRATIVO QUE OTORGA UNA LICENCIA AMBIENTAL – Es modificable durante la vida útil del proyecto, obra o actividad autorizada

Ahora bien, dentro del proceso de otorgamiento de una licencia ambiental, cabe distinguir dos etapas o fases que deben ser asumidas de manera integral por las autoridades ambientales competentes, con el objeto de garantizar que se cumplan los fines preventivos, de planificación y protección del medio ambiente y los recursos naturales, que son la esencia de esta autorización administrativa. Es así como, en una primera etapa, se encuentra el proceso de evaluación de los estudios ambientales presentados por el interesado en la obtención de una licencia ambiental, actuación de carácter complejo y reglado, regulada por el Decreto 1076 de 2015, que culmina con la expedición de un acto administrativo, en el cual se otorga o niega la licencia ambiental, además de establecer las condiciones bajo las cuales se puede adelantar la obra, proyecto o actividad. Es preciso resaltar que el acto administrativo mediante el cual se otorga una licencia ambiental es «[m]odificable» durante la «[v]ida útil del proyecto», obra o actividad autorizada, cuando varían las condiciones que dieron origen a su otorgamiento, o cuando, al otorgarse, no se contemple el uso, aprovechamiento o afectación de los recursos naturales renovables necesarios o suficientes para el buen desarrollo y operación del proyecto, o cuando se pretenda variar las condiciones de la licencia, en cuanto al mencionado uso, aprovechamiento o afectación de un recurso natural renovable. Por otra parte, y en una segunda etapa, se encuentra la labor de seguimiento y control de la licencia ambiental que […] determina que la autoridad ambiental que otorga la licencia ambiental es la encargada de adelantar el respectivo seguimiento, salvo en casos excepcionales (fallos judiciales o normas específicas). Asimismo, el seguimiento es esencial para lograr el eficaz cumplimiento de los postulados ecológicos de la Constitución, pues permite a las autoridades ambientales garantizar que los titulares de los instrumentos de control y manejo ambiental (como la licencia) cumplan con las obligaciones, requisitos, condiciones y prohibiciones establecidas en el instrumento de comando y control. Con ello, se busca asegurar un adecuado desempeño ambiental de los proyectos sujetos a licenciamiento; verificando la eficacia y eficiencia de las medidas de manejo establecidas, el cumplimiento de la normativa ambiental, la prevención y la mitigación, control, corrección y compensación de los impactos causados sobre los recursos naturales renovables y el ambiente.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.9.1

PROCESO DE LICENCIAMIENTO AMBIENTAL PARA LA CONSTRUCCIÓN Y OPERACIÓN DE RELLENOS SANITARIOS – Autoridad competente y finalidad

Los proyectos para la construcción y operación de rellenos sanitarios pueden producir deterioro grave a los recursos naturales, debido a las considerables afectaciones que llevan consigo para el entorno social y el paisaje del sector donde se ubiquen; la generación de lixiviados susceptibles de contaminar los suelos y las aguas superficiales y subterráneas, y la producción de gases de relleno (biogás), con un alto componente de metano y dióxido de carbono, consecuencia de los procesos de fermentación de los residuos, los cuales contribuyen a incrementar fenómenos perjudiciales para el medio ambiente, como la reducción de la capa de ozono, entre otros. Por lo tanto, la norma establece que requerirán del procedimiento de otorgamiento de la licencia ambiental, con el fin de mitigar, corregir, prevenir y compensar los impactos mencionados. Específicamente, los artículos 9 y 40 del Decreto 2041 de 2014, compilado en el Decreto 1076 de 2015, determinan la autoridad facultada para adelantar el proceso de licenciamiento ambiental y dar viabilidad o no a la construcción y operación de rellenos sanitarios, así como para realizar el seguimiento y el control de lo dispuesto en estas. […] De acuerdo con el artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015, las corporaciones autónomas regionales son las autoridades competentes para otorgar o negar la licencia ambiental para la construcción y operación de rellenos sanitarios que se ejecuten en el área de su jurisdicción.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2041 DE 2014 – ARTÍCULO 9 / DECRETO 2041 DE 2014 – ARTÍCULO 40 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.2.3.

MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – Facultad discrecional y selectiva en relación con la evaluación y el control preventivos sobre los asuntos asignados legalmente a las CAR / MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE – Inspección y vigilancia sobre las corporaciones autónomas regionales

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conforme a lo establecido en la Ley 99 de 1993 y en el Decreto 3570 de 2011, está investido de facultades para ejercer, de forma discrecional y selectiva, en atención a las circunstancias precisas del caso, la evaluación y control preventivos sobre los asuntos asignados legalmente a las CAR. Asimismo, para ordenar la expedición de licencias ambientales y la suspensión de actividades, obras o proyectos, cuando haya lugar. […] Por lo anterior, se deduce del contexto normativo que la obligación de protección del medio ambiente es repartida entre las autoridades ambientales del Estado, es decir, el manejo de los asuntos ambientales exige una coordinación institucional para alcanzar los objetivos comunes. En ese mismo entendido, se encuentra lo dispuesto en el artículo 2, numeral 10, del Decreto 3570 de 2011, normativa que atribuye al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la función de ejercer inspección y vigilancia sobre las CAR. […] De otra parte, se destaca que la Constitución Política y las normas ambientales exigen, entonces, el compromiso de las diferentes instancias territoriales «para alcanzar una política ambiental homogénea y coherente». En efecto, en cuanto al ejercicio de la facultad atribuida al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de la normativa citada se desprende que esa cartera ministerial puede intervenir en la evaluación y control de los impactos ambientales de los proyectos, obras o actividades de exploración y explotación de los recursos naturales, que han sido evaluados y autorizados en ejercicio de las funciones asignadas a las CAR en los artículos 31, 49 y 50 de la Ley 99 de 1993, y sean o puedan ser potencialmente peligrosos. En concordancia con lo anterior, la Corte reitera la facultad del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para ejercer la función discrecional y selectiva, «hasta tanto determine que se han adoptado los mecanismos que aseguren el manejo integral y armónico de la problemática ambiental». Por tal razón, dicha intervención, «no es permanente, sino esporádica, selectiva». […] Así las cosas, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, debe sujetarse a ciertas condiciones para ejercer la facultad discrecional y selectiva dispuesta en el artículo 5, numeral 16, de la Ley 99 de 1993.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 16 / DECRETO 3570 DE 2011 – ARTÍCULO 2 NUMERAL 10

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad discrecional y selectiva atribuida al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en relación con la evaluación y el control preventivos sobre los asuntos asignados legalmente a las CAR, ver: Corte Constitucional, sentencia C-570 de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y sentencia T-064 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil

CASO CONCRETO – Competencia para ejercer la función de evaluación, control y seguimiento ambiental del proyecto «Construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande»

En el presente caso, la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para continuar ejerciendo la función de evaluación, control y seguimiento ambiental del proyecto de construcción y operación del relleno sanitario «Loma Grande», ubicado en el municipio de Montería (Córdoba). […] [S]e observa que se trata de un proyecto de construcción y operación de un relleno sanitario, y el legislador, de forma clara y precisa, le otorgó la función de evaluar la viabilidad de la licencia ambiental para esta clase de proyectos a las corporaciones autónomas regionales, y no a la ANLA, autoridad ambiental del orden nacional que conoció del proyecto «Relleno Sanitario Loma Grande» de manera excepcional, en virtud de la orden dada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, a través de la Resolución núm. 1761 de 2014. […] la Sala concluye que la autoridad ambiental competente para continuar con la evaluación control y seguimiento del proyecto denominado «construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande», autorizado mediante la Resolución núm. 8861 del 17 de febrero de 2005, es la Corporación Autónoma de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS) […].

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 31 NUMERAL 9 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 31 NUMERAL 12 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 51 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 53 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.2.3 / DECRETO 1076 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.2.3.9.1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00073-00(C)

Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LOS VALLES DEL SINÚ Y DEL SAN JORGE (CVS)

Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS

Partes: La Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS) y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)

Asunto: Competencia para ejercer la función de evaluación, control y seguimiento ambiental del proyecto «Construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande»

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2º y 19, respectivamente de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

ANTECEDENTES

Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto:

1. La Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS), mediante la Resolución núm. 08861 del 17 de febrero de 2005, otorgó licencia ambiental a la sociedad Parques Nueva Montería S.A. E.S.P., para el proyecto denominado «construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande», ubicado en el municipio de Montería (Córdoba.

2. Mediante comunicación radicada con el número 6792 del 15 de diciembre de 2010, la empresa SERVIGENERALES S.A. E.S.P. solicitó a la CVS, la modificación de la licencia ambiental núm. 08861 de 2005.

3. La Corte Constitucional, en la Sentencia T-294 del 22 de mayo de 2014, resolvió:

 […]

Sexto.- REQUERIR a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS, para que se pronuncie sobre la solicitud de modificación de la licencia ambiental para ampliar la vida útil del relleno sanitario de Loma Grande y, en el término de un (1) mes, contado a partir de la notificación de esta providencia, envíe un informe a la Agencia Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, sobre la determinación adoptada a este respecto y un concepto sobre la posible existencia de alternativas para la disposición final de residuos sólidos en el departamento de Córdoba. Lo anterior será valorado por la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, en conjunto con los demás elementos obtenidos del Estudio de Impacto Ambiental y Social y los espacios de participación de la población local, al momento de adoptar una decisión definitiva sobre la viabilidad ambiental, social y cultural del proyecto relleno sanitario objeto de controversia. [Subraya la Sala].

4. Mediante escrito radicado con el número 4120-E1-32694 del 23 de septiembre de 2014, la viceministra de Agua y Saneamiento Básico del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que «[a]suma la facultad discrecional y selectiva» respecto de la modificación de la licencia ambiental del proyecto denominado «construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande», porque, en su criterio, la CVS «[a] pesar de la orden expresa y el término perentorio otorgado por la Corte Constitucional no se pronunció sobre la modificación de la licencia ambiental para la vida útil del relleno».

5. A través de la Resolución núm. 1761 del 4 de noviembre de 2014, en ejercicio de la facultad discrecional y selectiva señalada en el numeral 16 del artículo 5° de la Ley 99 de 199– y el numeral 10 del artículo 2º del Decreto - Ley 3570 de 201, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adujo:

Que teniendo en cuenta que la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS, no se pronunció sobre la solicitud de modificación de la licencia ambiental para ampliar la vida útil del relleno sanitario de Loma Grande dentro del término dado por la Corte Constitucional en el fallo de Tutela y siendo un tema de importancia ambiental para la región, se asume el conocimiento de este asunto por parte de este Ministerio.

Así, entonces, en ejercicio de su facultad discrecional y selectiva, prevista en las normas citadas, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ordenó:

ARTÍCULO 1.- Asumir la competencia del trámite de la modificación de la licencia ambiental del proyecto de relleno sanitario Loma Grande ubicado en el Municipio de Montería, Departamento de Córdoba.

6. De otra parte, con fundamento en el Decreto Ley 3573 de 201–, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el mismo acto administrativo, decidió:

ARTÍCULO 2.- Ordenar a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA- realizar la evaluación y control ambiental del trámite de modificación de la Licencia Ambiental del proyecto relleno sanitario Loma Grande [….

7. Mediante el Auto núm. 5475 del 3 de diciembre de 2014, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante la ANLA) avocó conocimiento del trámite de modificación de la licencia ambiental para el proyecto denominado «Construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande».

8. La ANLA, a través de la Resolución núm. 0252 del 4 de marzo de 2015, modificó la Resolución núm. 08861 del 17 de febrero de 200–, con fundamento en el concepto técnico núm. 856 del 2 de marzo de 201, en el sentido de aprobar la ampliación del proyecto del relleno sanitario Loma Grande. Al respecto, la ANLA resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO. Modificar el Artículo Primero de la Resolución No. 08861 del 17 de febrero de 2005, en el sentido de aprobar la ampliación del Relleno Sanitario Loma Grande operado por la empresa SERVIGENERALES S.A ESP, en un lote de 8 hectáreas

[…].

9. Mediante oficio con radicado MADS-E1-2016-020412 del 2 de agosto de 2016, la ANLA solicitó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible:

[i]nstrucciones con el fin de devolver físicamente el expediente a la CVS, por considerar que se cumplió con lo ordenado en la Resolución 1761 de 2014, en el sentido que la ANLA tramitó y expidió la Resolución 0252 del 4 de marzo de 2015, en la cual modificó la Licencia Ambiental otorgada por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge […].

10. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante radicado OAJ-8140-E2-2016-019615 del 16 de agosto de 2016, solicitó a la ANLA rendir un informe sobre las actuaciones administrativas expedidas dentro del trámite de modificación de la licencia ambiental del proyecto en mención. En dicho oficio precisó: «se constatará la superación de los hechos que llevaron a este Ministerio de [sic] asumir la competencia del trámite de modificación para adoptar la decisión sobre el asunto».

11. Mediante la Resolución núm. 0668 del 30 de marzo de 2017, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible consideró que la ANLA «cumplió con el objetivo de la Resolución 1761 de 2014», y resolvió:

Artículo 1.- Restituir a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS, la competencia ambiental del proyecto construcción y operación del “Relleno Sanitario Loma Grande", ubicado en el Municipio de Montería.

Artículo 2.- Para el cumplimiento de lo ordenado en el artículo 1 del presente acto administrativo, las actuaciones que han sido adelantadas por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA (expediente LAM 6591) en ejercicio de la evaluación, control y seguimiento, deberán ser entregados a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS, debidamente foliados e inventariados […].

12. El 6 de abril de 2017, mediante escrito con radicado MADS núm. E1-2017-008187 2015028053-1-000, SERVIGENERALES S.A. ESP, en su calidad de titular de la licencia ambiental del relleno sanitario Loma Grande, solicitó la «revocatoria directa de la Resolución núm. 668 de 2017».

13. El 5 de diciembre de 2018, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible emitió la Resolución núm. 2292, «[p]or la cual resolvió la solicitud de revocatoria directa en contra del acto administrativo núm. 0668 del 30 de marzo de 2017», y decidió:

Artículo 1.- Revocar la Resolución 0668 del 30 de marzo de 2017 de este Ministerio, por la cual se restituía la competencia del proyecto del relleno sanitario Loma Grande a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS […].

Artículo 2.- La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, deberá continuar con el trámite de “Modificación de la Licencia Ambiental del proyecto denominado construcción y operación del “Relleno Sanitario Loma Grande" (expediente LAM 6591), hasta que se resuelvan todas y cada uno [sic] de las solicitudes presentadas por la empresa SERVIGENERALES S.A ESP […].

14. Con base en lo anterior, mediante Auto núm. 8373 del 24 de diciembre de 2018, la ANLA continuó con el trámite administrativo de modificación de la licencia ambiental.  En consecuencia, requirió a la sociedad Servigenerales S.A.  E.S.P. para allegar información adiciona, con el fin de continuar con el trámite pertinente, en relación con las otras solicitudes formuladas por dicha firma.

15. La sociedad «Servigenerales S.A E.S.P.» no allegó la información en los términos solicitados por la ANLA.

Así las cosas, la Autoridad Ambiental informó que la sociedad no dio respuesta a los requerimientos efectuados en el acta 9 del 4 de marzo de 2019, y que «feneció el plazo» para la entrega de la documentación requerida.

16. En ese sentido, la ANLA expidió el Auto núm. 03324 del 22 de mayo de 2019, mediante el cual ordenó el archivo del trámite administrativo de la solicitud de modificación de la licencia ambiental, en los siguientes términos:

ARTÍCULO PRIMERO. Ordenar el archivo del trámite administrativo de solicitud de modificación de la Licencia Ambiental presentado por la sociedad Servigenerales S.A E.S.P., dentro del proyecto “Construcción y operación del Relleno Sanitario Loma Grande", localizado en jurisdicción del municipio de Montería en el departamento de Córdoba, iniciado mediante Auto 8373 del 24 de diciembre de 2018.

[…].

17. Con fundamento en lo anterior, el 2 de junio de 2020, la ANLA solicitó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la «restitución de la competencia del proyecto del Relleno Sanitario Loma Grande a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS».

18. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible precisó, en la Resolución núm. 0571 del 13 de julio de 202–, que, en virtud de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-462 de 2008, es claro que:

[e]l ejercicio de la facultad discrecional y selectiva a cargo del Ministerio no es permanente, luego en cada caso la Autoridad Nacional del Licencias Ambientales – ANLA debe acreditar ante esta Cartera, el cumplimiento de lo ordenado en la respectiva resolución, con la finalidad que el Ministerio cuente con los soportes necesarios para adoptar la decisión correspondiente, en el sentido de elaborar la resolución mediante la cual restituye la competencia y devuelve el expediente a la corporación de origen, en este caso, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge  - CVS.

Asimismo, determinó que:

[l]a Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS debe reasumir la competencia ambiental del proyecto construcción y operación del Relleno Sanitario Loma Grande, ubicado en el Municipio de Montería, Departamento de Córdoba, en la medida que se encuentra culminado en su totalidad el trámite de modificación de la licencia ambiental del Proyecto “Relleno Sanitario Loma Grande" y por ende cumplida la finalidad del ejercicio temporal de la facultad discrecional.

19. En el mismo acto administrativo núm. 0571 del 13 de julio de 2020, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible resolvió:

ARTÍCULO 1.- Restituir a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS, la competencia ambiental del proyecto construcción y operación del “Relleno Sanitario Loma Grande".

PARÁGRAFO. A partir de la comunicación de la presente resolución, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, no continuará con el conocimiento de este proyecto ni de los procesos sancionatorios ambientales en curso originados por dicho proyecto.

20. La Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS) solicitó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante oficio núm. 20202108652 del 19 de agosto de 2020, la revocatoria directa de todo el acto administrativo núm. 0571 de 2020, con fundamento en que:

[e]s una decisión que carece de fundamento y motivos razonables que justifiquen su adopción y vulnera el principio de seguridad jurídica propia de un Estado Social de Derecho.

21. El 15 de junio de 2021, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible señaló que:

[L]a Resolución No. 0571 del 13 de julio de 2020 expedida por este Ministerio se encuentra acorde con la Constitución y la ley, está conforme con el interés público y social, y, finalmente, con ella no se causa agravio injustificado a una persona, demostrando con lo anterior, que no se configura ninguna de las causales previstas por el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011.

22. Por lo anterior, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible resolvió, mediante la Resolución núm. 0607 del 15 de junio de 2021, lo siguiente:

Artículo 1.- Negar la solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. 0571 del 13 de julio de 2020 expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por la cual se restituye la competencia del proyecto del Relleno Sanitario Loma Grande a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS y se toman otras decisiones, con fundamento en las consideraciones fácticas y jurídicas […].

23. La Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS) solicitó al Tribunal Administrativo de Córdoba la nulidad de la Resolución núm. 0571 del 13 de julio de 2020.

24. El 22 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo, Sala Primera de Decisión, rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con fundamento en que el acto administrativo núm. 0571 de 2020, emitido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, «no es susceptible de control judicial», por las siguientes razones:

Se trata de un acto administrativo de trámite, a través del cual el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, una vez cumplidos los objetivos de la intervención extraordinaria cuando asumió la competencia excepcional de la modificación de la licencia ambiental del proyecto de construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande del municipio de Montería, a través de las Resoluciones 1761 de 2014 y 2292 de 2018, resuelve restituir a la CVS dicha competencia- que le corresponde ordinariamente según los artículos 51 y 53 de la Ley 99 de 1993 – para que continúe con el conocimiento de dicho proyecto y de los procesos sancionatorios ambientales.

De otra parte, la inconformidad de la CVS como entidad demandante radica en que según el criterio el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no puede devolverle legalmente esa competencia […]. Es decir, lo que jurídicamente plantea es un CONFLICTO ADMINISTRATIVO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA (Art. 39 del CPACA), el cual por tratarse de dos entidades del orden nacional le corresponde dirimirlo al Consejo de Estado (Art. 112-10 ibídem).

25. Con fundamento en todo lo anterior, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa Corporación y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)

ACTUACIÓN PROCESAL

En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1421 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a las personas interesadas, y se fijó un edicto por el termino de cinco (5) días, con el fin de que aquellas presentaras sus alegatos o consideracione–.

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y de San Jorge (CVS), a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinent–.

Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala del 21 de junio de 202–, en el sentido de que, durante la fijación del edicto, se recibieron alegaciones de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorg– y de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientale–.

Obra también informe secretarial en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y a las personas interesadas, a través de correo electrónico, que, en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 (por medio del cual el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC), se dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.

Finalmente, obra informe secretarial del 15 de septiembre de 2021, mediante el cual se comunicó que el apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó alegatos.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES

De la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS)

La secretaria general de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS) expuso, en sus alegatos, los antecedentes que dieron origen al conflicto suscitado entre esa Corporación y la ANLA.

Luego, afirmó que la CVS no tiene la competencia para conocer de ningún trámite que corresponda, directa o indirectamente, al proyecto del relleno sanitario «Loma Grande», a partir del momento en que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fijó la competencia en la ANLA, cuando la encargó del trámite de modificación de la licencia ambiental del mencionado relleno sanitario.

Asimismo, sostuvo que:

[L]a teoría del abuso del derecho es aplicable a la actuación del Ministerio en la Resolución No. 0571 del 13 de julio de 2020, en virtud de la cual decide restituir a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge la competencia ambiental del proyecto construcción y operación del Relleno Sanitario Loma Grande ubicado en el Municipio de Montería, Departamento de Córdoba, en la medida que después de varios años de haber sustraído la competencia respecto a una licencia ambiental de un proyecto específico y con ello de todas las actuaciones administrativas relacionadas, tiempo después pretende restituirlo sin una motivación razonable y coherente con las razones que en su momento determinaron que dicha competencia la asumiera la Agencia [sic]  Nacional de Licencias Ambientales .

[…].

Dicho lo anterior, solicitó a esta Sala declarar «que quien debe asumir la competencia para cualquier trámite dentro de la licencia ambiental del relleno sanitario Loma Grande, es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA».

De la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)

Precisó que, en virtud de lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015, la autoridad facultada para otorgar o negar las licencias ambientales requeridas para la construcción y operación de rellenos sanitarios, así como para realizar el respectivo seguimiento y control, es la Corporación Autónoma Regional.

Aunado a lo anterior, enfatizó que la CVS otorgó la licencia ambiental para el proyecto denominado «construcción y operación del relleno sanitario “Loma Grande”», mediante la Resolución núm. 08861 del 17 de febrero de 2005, y que «la conducta omisiva de esta Corporación en el año 2014, llevó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a asumir el conocimiento de este asunto en ejercicio de la facultada discrecional y selectiva».

De esta forma, precisó que tiene a su cargo el proceso administrativo del proyecto del «Relleno Sanitario Loma Grande», atendiendo a una circunstancia especial y conforme a la designación que, de manera «expresa», emitió el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante la Resolución núm. 1761 del 4 de noviembre de 2014.

En el mismo sentido, aclaró que la competencia del Ministerio prevista en el numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993 y en el numeral 10 del artículo 2º del Decreto Ley 3570 de 2011, en relación con la facultad discrecional y selectiva, «no es permanente, sino esporádica».

Conforme a lo dicho, la ANLA aseguró que:

[l]a competencia del Ministerio no es permanente, sino esporádica, lo cual quiere decir que por el hecho de asumir la competencia y ejercer algún tipo de inferencia [sic] en el asunto de competencia de la Corporación, no se hace por si [sic] misma, dueña del trámite administrativo en cuestión, sino sometido a un plazo o una condición cuya materialización debe encontrarse limitada en el tiempo y no a perpetuidad.

Conforme a lo señalado de manera precedente y teniendo en cuenta que esta Autoridad Nacional surtió la totalidad de las actuaciones necesarias para tramitar y culminar la evaluación ambiental de la modificación del instrumento de manejo y control del proyecto “Relleno Sanitario Loma Grande” y que no se encuentra pendiente ninguna actividad asociada a dicha evaluación, mediante radicado No. 2020024154-2-000 del 18 de febrero de 2020, informó lo correspondiente al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para que dicha entidad, atendiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional referida en la Sentencia C-462 de 2008 acreditara el cumplimiento de lo ordenado en la Resolución No. 1761 del 4 de noviembre de 2014 y solicita se restituya la competencia de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge sobre el proyecto, junto con la devolución del expediente permisivo de la ANLA: expediente LAM6591-00 y los correlativos expedientes sancionatorios: 1- SAN0412- 00-2018, 2-SAN0812-00-2019 y 3 - SAN0095-00-2016. Es así como el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al verificar el cumplimiento de la condición impuesta, procedió a proferir la Resolución No. 571 del 13 de julio de 2020, “Por la cual se restituye la competencia del proyecto del Relleno Sanitario Loma Grande a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS y se toman otras determinaciones”. En el mismo sentido, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible – MADS, expidió la Resolución No. 0607 del 15 de junio de 2021, “por la cual se resuelve la solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. 0571 de 13 de julio de 2020”, mediante la cual negó la solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. 0571 del 13 de julio de 2020 expedida por el Ministerio, presentada por la CVS. De todo lo anterior, se puede concluir que ya se cumplió el fin por el cual se atribuyó competencia a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADS, para conocer del asunto en cuestión, por lo que se torna razonable la devolución del expediente tanto por el tiempo transcurrido, como por el cumplimiento de las actividades fijadas.

Por último, el apoderado de la ANLA solicitó a esta Sala que se declare a la «Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS), como la entidad competente para continuar con el control y seguimiento al proyecto denominado construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande».

Del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS)

Esta cartera ministerial, en sus alegatos, señaló:

[e]s claro que la competencia asumida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, no es de carácter permanente, sino que se encuentra sujeta a una condición, que una vez cumplida o superados los hechos que dieron lugar a la actuación, deberá restituirla a la entidad que ordinariamente, en virtud de sus funciones legales, debe ejercerla, es decir, a la CVS.

En el caso en concreto, concluyó:

-El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible asumió el conocimiento del asunto a raíz de la conducta omisiva de la CVS, encontrándose plenamente facultado para ello por el numeral 16 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993 y el numeral 10 del artículo 2 del Decreto Ley 3570 de 2011.

- La ANLA ya dio cumplimiento a las Resoluciones No. 1761 del 4 de noviembre de 2014 y 2292 del 5 de diciembre de 2018, lo cual ya fue verificado por este Ministerio.

- Teniendo en cuenta que los hechos que dieron lugar a la actuación por parte de este Ministerio ya fueron superados, la competencia como autoridad ambiental del proyecto construcción y operación del “Relleno Sanitario Loma Grande” debe regresar a la CVS, como entidad que ordinariamente tiene dicha función.

Finalmente, manifestó que la «Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinu [sic] y del San Jorge, debe reasumir su competencia como autoridad ambiental frente al Relleno Sanitario Loma Grande».

IV. CONSIDERACIONES

Competencia

a. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil

La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual:

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

[…]

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber:

1. que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta;
2. que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de la actuación o el asunto administrativo en particular; y,
3. que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS) y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales. Las dos negaron tener competencia para continuar con la evaluación, control y seguimiento del relleno sanitario Loma Grande.  

El caso discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, que consiste en el ejercicio de la función de evaluación, control y seguimiento del proyecto de construcción y operación del «Relleno Sanitario Loma Grande», ubicado en la ciudad de Montería (Córdoba).

Es necesario aclarar que aun cuando la ANLA no tiene personería jurídica y forma parte del sector administrativo de ambiente, no se trata, en este caso, de un conflicto de competencias «intra-orgánico», que tendría que ser resuelto en dicho caso por el ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible. La ANLA no es una dependencia del citado ministerio, sino un organismo administrativo constituido bajo la forma de unidad administrativa especial, sin personería jurídica y dotada de autonomía administrativa y financiera (artículo 67 de la Ley 489 de 1998). En esa medida, constituye una «autoridad», de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2º del CPACA.

Debe recordarse que la Sala había manifestado que la solución de los conflictos de competencias administrativas que se presentaran entre autoridades u organismos pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental (SINA) correspondía al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º, numeral 31, de la Ley 99 de 1993. Sin embargo, la Sala revisó y modificó su posición, a partir de la decisión del 22 de octubre de 201, para establecer que los conflictos de competencia que se originen entre dichas autoridades, por motivos o razones de índole jurídica -como sucede, claramente, en el caso que nos ocupa-, deben ser resueltos por la Sala de Consulta y Servicio Civil, mientras que aquellos que se originen en diferencias o cuestiones de carácter técnico o científico, deben ser desatados por el referido ministerio, en desarrollo de la norma legal antes citada.

Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto.

b. Términos legales

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

Aclaración previa

El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

Problema jurídico

En el presente caso, la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para

continuar ejerciendo la función de evaluación, control y seguimiento ambiental del proyecto de construcción y operación del relleno sanitario «Loma Grande», ubicado en el municipio de Montería (Córdoba).

Para resolver el conflicto, la Sala se referirá a: i) la naturaleza jurídica y funciones de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). Reiteración; ii) la naturaleza jurídica y funciones de las corporaciones autónomas regionales. Reiteración; iii) reglamentación jurídica de las licencias ambientales; iv) licenciamiento, construcción y operación de rellenos sanitarios. Reiteración; v) facultad discrecional y selectiva que tiene el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conforme al artículo 5, numeral 16, de la Ley 99 de 1993; y vi) el caso concreto.

Análisis de la normativa aplicable

Naturaleza jurídica y funciones de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). Reiteració

El Gobierno Nacional, por medio del Decreto Ley 3573 de 201––, creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), bajo la forma de unidad administrativa especial del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica (artículo 1. El Decreto 3573 de 2011 dispone:

ARTÍCULO 2°. Objeto. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA es la encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del País.

Teniendo en cuenta que las unidades administrativas especiales «cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo» (Ley 489 de 1998, artículo 67), la ANLA, autoridad adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, asumió un número importante de funciones que antes eran competencia del ministerio, tal y como se prescribe en los Decretos Leyes 3570 y 3573 de 2011.

Las funciones de la unidad comprenden, entre otras, las de: «1. Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos [subraya la Sala]. 2. Realizar el seguimiento de las licencias, permisos y trámites ambientales» (Decreto Ley 3573 de 2011, artículo 3).

En efecto, la ANLA está llamada a desempeñar un papel preponderante en la expedición de las licencias, puesto que, en algunos campos específicos, tiene la competencia privativa para otorgarlas o negarlas, tal y como ocurre, bajo determinados supuestos legales, en los sectores de hidrocarburos, minero, marítimo y portuario, eléctrico, etc. (Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.2.3.2.2.), mientras que en otras ocasiones asume la competencia por determinación expresa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en asuntos que pueden corresponder originariamente a las corporaciones autónomas regionales (artículo 2.2.2.3.2.3. ibídem).

Naturaleza jurídica y funciones de las corporaciones autónomas regionales. Reiteració

La Constitución Política establece la obligación del Estado de proteger el medio ambiente, así como la garantía del derecho colectivo de todos los colombianos, a gozar de un medio ambiente sano. Con base en esas funciones se concibió la creación de las corporaciones autónomas regionales (CAR como entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales.

El numeral 7º del artículo 150 de la Carta Política le otorga la facultad al Congreso de la República de reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, de la siguiente forma:

[…] Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

[…]

7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta. [Subraya la Sala].

Con fundamento en la citada función, el Congreso de la República aprobó la Ley 99 de 199, en la que se establece la naturaleza jurídica de las corporacione, así:

Artículo 23. Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.

Así, las CAR están revestidas de ciertas características para su funcionamient:

Son personas jurídicas de naturaleza pública que integran la estructura administrativa del Estado.

Su creación tiene origen legal.

No hacen parte de las ramas del poder público.

Pertenecen al orden naciona.

Gozan de autonomía administrativa, financiera y patrimonial.

Están conformadas por entidades territoriales que configuren geográficamente un mismo ecosistema o integren una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfic.

Tienen como objetivo la preservación del medio ambient, la planeación y promoción de la política ambiental regiona.

Su competencia es regional: porque «la realidad ecológica supera los linderos territoriales, es decir, los límites políticos de las entidades territoriales. En otras palabras, la jurisdicción de una CAR puede comprender varios municipios y varios departamentos.

Además de lo ya mencionado sobre el objeto de las CAR, es importante indicar que el artículo 30 le encarga dos cometidos a las corporaciones autónomas regionales, a saber: el primero, consiste en ejecutar «las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables», y el segundo, en dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales vigentes sobre disposición, administración, manejo y aprovechamiento del medio ambiente y de los recursos naturales, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el ministerio del ramo.

El artículo 31 señala las funciones generales de las corporaciones autónomas regionales:

1) Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción;

2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente;

[…]

9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva;

[…]

12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, solidos (sic) y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos;

[…] [Se resalta].

Ahora bien, al expedir la Ley 489 de 199, el legislador reguló la organización y el funcionamiento de las entidades que integran la Rama Ejecutiva del poder público, y determina aquellas que, sin hacer parte de esta, conforman la Administración Pública, como son los organismos autónomos, a los que la Carta reconoce autonomía e independencia.

De los entes autónomos se encarga el artículo 40:

Artículo 40. Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes. (Subraya la Sala).

En cuanto a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS), el artículo 33 de la citada Ley 99 dispone:

Artículo 33º.- Creación y Transformación de las Corporaciones Autónomas Regionales. La administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de Corporaciones Autónomas Regionales.

[…]

Es así como la CVS y las demás corporaciones tienen el deber de preservar las relaciones de las comunidades con el entorno, proteger los ecosistemas regionales, tecnificar la planeación ambiental, facilitar la administración de los recursos y alcanzar una ejecución eficiente de políticas de protecció.  

La reglamentación jurídica de las licencias ambientales. Reiteració

El licenciamiento ambiental se establece para responder a las necesidades de prevenir, mitigar, corregir, compensar, manejar y controlar los impactos al medio ambiente generados por la actividad humana, en especial para aquellas actividades que generan mayores efectos en el medio ambiente.

En ese sentido, se hace exigible la evaluación de impacto ambiental, que incluye diferentes estudios y análisis técnicos que permiten estimar los efectos de un determinado proyecto, obra o actividad. En dicha evaluación se proyectan los posibles impactos negativos y positivos, buscando generar un menor efecto sobre el ambient.

La necesidad de realizar la evaluación ambiental se desarrolla en Colombia desde 1974, con la expedición del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente Los artículos 27 y 28 regularon la Declaración de Efecto Ambiental (DEA) y el Estudio Ecológico Ambiental (EEA), hoy Estudio de Impacto Ambiental (EIA y Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA, respectivamente.

Luego, la Constitución Política, en sus artículos 79 y 80, consagró el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, y concibió el desarrollo sostenible como principio básico de la política ambiental colombiana.

Bajo esa premisa, el Estado debe intervenir en los procesos de explotación, producción, distribución y consumo de bienes y servicios, donde juega un papel significativo el otorgamiento de las licencias y permisos ambientales. En desarrollo de esta función, la Ley 99 de 1993 implementó la evaluación ambiental en la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro a los recursos naturales renovables o al medio ambiente.

De esta manera, el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 determina la obligatoriedad de la licencia ambiental, en los siguientes términos:

[L]a ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que, de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una licencia ambiental.

El proceso de licenciamiento ambiental, como ya se explicó en el punto 4.1, se adelanta, principalmente, por las corporaciones autónomas regionales y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), que integran el Sistema Nacional Ambiental (SINA, conforme a lo establecido en la Ley 99 de 1993, reglamentada por el Decreto Único para el sector Ambiente y Desarrollo Sostenible (1076 de 2015).

De esta forma, el deber de prevención y control del deterioro ambiental se ejerce, entre otras formas, a través del otorgamiento, denegación o cancelación de licencias ambientales por parte del Estado, por cuanto solamente el permiso previo de las autoridades competentes hace jurídicamente viable la ejecución de obras o actividades que puedan tener efectos potenciales sobre los ecosistemas.

En el ordenamiento jurídico, como ya se ha dicho, se ha definido la licencia ambiental como la autorización que otorga la autoridad competente para la ejecución de un proyecto, obra o actividad, que, de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje.

En ese orden de ideas, se ha estimado que la licencia ambiental lleva implícitos todos los permisos, autorizaciones y concesiones para el uso, aprovechamiento y afectación de los recursos naturales renovables que sean necesarios por el tiempo de vida útil del proyecto, obra o actividad, por lo que los mismos deberán ser claramente identificados en el respectivo estudio de impacto ambienta.

Ahora bien, la Corte Constituciona ha expresado que la licencia ambiental otorga a su titular el derecho a realizar una obra o actividad con efectos sobre el ambiente, de conformidad con las condiciones técnicas y jurídicas establecidas previamente por la autoridad competente. Esta licencia es esencialmente revocable cuando no se estén cumpliendo las condiciones o exigencias establecidas en el acto de su expedición.

La Corte explicó los elementos que identifican a las licencias ambientales y su importancia para la preservación de la naturaleza, así:

i) de carácter obligatoria y previa [(sic], por lo que debe ser obtenida antes de la ejecución o realización de las obras, actividades o proyectos;

ii) opera como instrumento coordinador, planificador, preventivo, cautelar y de gestión, mediante el cual el Estado cumple diversos mandatos constitucionales, entre ellos, proteger los recursos naturales y el medio ambiente, conservar áreas de especial importancia ecológica, prevenir y controlar el deterioro ambiental y realizar la función ecológica de la propiedad;

iii) es el resultado de un proceso administrativo reglado y complejo que permite la participación ciudadana, la cual puede cualificarse con la aplicación del derecho a la consulta previa, si en la zona de influencia de la obra, actividad o proyecto existen asentamientos indígenas o afrocolombianos;

iv) tiene simultáneamente un carácter técnico y otro participativo, en donde se evalúan varios aspectos relacionados con los estudios de impacto ambiental y, en ocasiones, con los diagnósticos ambientales de alternativas, en un escenario a su vez técnico y sensible a los intereses de las poblaciones afectadas y;

v) se concreta en la expedición de un acto administrativo de carácter especial, el cual puede ser modificado unilateralmente por la administración e incluso revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito de su titular, cuando se advierta el incumplimiento de los términos que condicion.

En síntesis, las licencias ambientales son fundamentales en la planificación de los proyectos, obras o actividades, para la protección de los recursos naturales y la implementación del derecho de todos los colombianos a gozar de un ambiente sano.

Ahora bien, dentro del proceso de otorgamiento de una licencia ambiental, cabe distinguir dos etapas o fases que deben ser asumidas de manera integral por las autoridades ambientales competentes, con el objeto de garantizar que se cumplan los fines preventivos, de planificación y protección del medio ambiente y los recursos naturales, que son la esencia de esta autorización administrativa.

Es así como, en una primera etapa, se encuentra el proceso de evaluación de los estudios ambientales presentados por el interesado en la obtención de una licencia ambiental, actuación de carácter complejo y reglado, regulada por el Decreto 1076 de 2015, que culmina con la expedición de un acto administrativo, en el cual se otorga o niega la licencia ambiental, además de establecer las condiciones bajo las cuales se puede adelantar la obra, proyecto o actividad.

Es preciso resaltar que el acto administrativo mediante el cual se otorga una licencia ambiental es «[m]odificable durante la «[v]ida útil del proyecto, obra o actividad autorizada, cuando varían las condiciones que dieron origen a su otorgamiento, o cuando, al otorgarse, no se contemple el uso, aprovechamiento o afectación de los recursos naturales renovables necesarios o suficientes para el buen desarrollo y operación del proyecto, o cuando se pretenda variar las condiciones de la licencia, en cuanto al mencionado uso, aprovechamiento o afectación de un recurso natural renovable.

Por otra parte, y en una segunda etapa, se encuentra la labor de seguimiento y control de la licencia ambiental que, al tenor del artículo 2.2.2.3.9.1 del Decreto 1076 de 2015, determina que la autoridad ambiental que otorga la licencia ambiental es la encargada de adelantar el respectivo seguimiento, salvo en casos excepcionales (fallos judiciales o normas específicas).

Asimismo, el seguimiento es esencial para lograr el eficaz cumplimiento de los postulados ecológicos de la Constitución, pues permite a las autoridades ambientales garantizar que los titulares de los instrumentos de control y manejo ambiental (como la licencia) cumplan con las obligaciones, requisitos, condiciones y prohibiciones establecidas en el instrumento de comando y control. Con ello, se busca asegurar un adecuado desempeño ambiental de los proyectos sujetos a licenciamiento; verificando la eficacia y eficiencia de las medidas de manejo establecidas, el cumplimiento de la normativa ambiental, la prevención y la mitigación, control, corrección y compensación de los impactos causados sobre los recursos naturales renovables y el ambiente.

La autoridad ambiental competente para conocer del proceso de licenciamiento ambiental para la construcción y operación de rellenos sanitarios

Los proyectos para la construcción y operación de rellenos sanitarios pueden producir deterioro grave a los recursos naturales, debido a las considerables afectaciones que llevan consigo para el entorno social y el paisaje del sector donde se ubiquen; la generación de lixiviados susceptibles de contaminar los suelos y las aguas superficiales y subterráneas, y la producción de gases de relleno (biogás), con un alto componente de metano y dióxido de carbono, consecuencia de los procesos de fermentación de los residuos, los cuales contribuyen a incrementar fenómenos perjudiciales para el medio ambiente, como  la reducción de la capa de ozono, entre otros. Por lo tanto, la norma establece que requerirán del procedimiento de otorgamiento de la licencia ambiental, con el fin de mitigar, corregir, prevenir y compensar los impactos mencionados.

Específicamente, los artículos 9 y 40 del Decreto 2041 de 201, compilado en el Decreto 1076 de 201, determinan la autoridad facultada para adelantar el proceso de licenciamiento ambiental y dar viabilidad o no a la construcción y operación de rellenos sanitarios, así como para realizar el seguimiento y el control de lo dispuesto en estas.

De esta forma, el Decreto 1076 de 2015, determina:

ART. 2.2.2.3.2.3. –Competencia de las corporaciones autónomas regionales. Las corporaciones autónomas regionales, las de desarrollo sostenible, los grandes centros urbanos y las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002, otorgarán o negarán la licencia ambiental para los siguientes proyectos, obras o actividades, que se ejecuten en el área de su jurisdicción.

[…]

13. La construcción y operación de rellenos sanitarios; no obstante, la operación únicamente podrá ser adelantada por las personas señaladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994. [Subraya la Sala].

Facultad discrecional y selectiva que tiene el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conforme al artículo 5, numeral 16, de la Ley 99 de 1993

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conforme a lo establecido en la Ley 99 de 199 y en el Decreto 3570 de 201, está investido de facultades para ejercer, de forma discrecional y selectiva, en atención a las circunstancias precisas del caso, la evaluación y control preventivos sobre los asuntos asignados legalmente a las CAR. Asimismo, para ordenar la expedición de licencias ambientales y la suspensión de actividades, obras o proyectos, cuando haya lugar.

A juicio de la Corte Constitucional, el artículo 5, numeral 16, de la Ley 99 de 1993, se ajusta al objeto protegido por la Constitución Política, en los siguientes términos:

Debe recordarse que el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica (art. 79 C.P) corresponde al Estado y que el art [sic] el artículo 80 del estatuto constitucional asigna al mismo la función de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. La interpretación de estas disposiciones, a la luz de la jurisprudencia constitucional que reconoce en las autoridades centrales el manejo y dirección de la política ambiental, autoriza que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial como organismo rector de la Política Ambiental, intervenga discrecionalmente y selectivamente y cuando las circunstancias lo ameriten en el manejo de proyectos concretos que, a pesar de estar a cargo de las CAR en cuanto a su desarrollo y vigilancia, podrían conllevar grave deterioro del medio ambiente […] (Subraya la Sala).

Por lo anterior, se deduce del contexto normativo que la obligación de protección del medio ambiente es repartida entre las autoridades ambientales del Estado, es decir, el manejo de los asuntos ambientales exige una coordinación institucional para alcanzar los objetivos comunes.

En ese mismo entendido, se encuentra lo dispuesto en el artículo 2, numeral 10, del Decreto 3570 de 2011, normativa que atribuye al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la función de ejercer inspección y vigilancia sobre las CAR.

En cumplimiento de tales tareas, la Corte Constitucional, en Sentencia C-570 de 2012, expresó:

La prevención y control de los factores de deterioro ambiental es un compromiso y una responsabilidad de todas las autoridades del Estado y, por tanto, un interés que rebasa las fronteras locales y regionales, incluso las nacionales. La entidad de este interés hace indispensable el trabajo mancomunado y coordinado de todas las autoridades del Estado; esta razón llevó a la creación del SINA en 1993 y justifica la existencia de un ente articulador y regulador central – el Ministerio de Ambiente- encargado de emitir regulaciones, definir la política ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional con participación de otros órganos del sistema y de la comunidad, vigilar su implementación, evaluar sus resultados y generar conocimiento técnico que sirva para retroalimentar el diseño de la política. Dentro de este diseño institucional que ha avalado la jurisprudencia constitucional y en vista de la entidad del interés en juego, se justifica que el Ministerio tenga a su disposición herramientas como la evaluación y control preventivo, y la inspección y vigilancia de los órganos del SINA, incluidas las corporaciones autónomas regionales.

De otra parte, se destaca que la Constitución Política y las normas ambientales exigen, entonces, el compromiso de las diferentes instancias territoriales «para alcanzar una política ambiental homogénea y coherente». Sobre este punto, la Corte Constitucional precisó que:

[l]as entidades territoriales tienen la función de dictar medidas de carácter ambiental que buscan desarrollar las disposiciones generales de la ley, el control del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial puede adoptar las medidas necesarias para cuando aquello no ocurra.

En efecto, en cuanto al ejercicio de la facultad atribuida al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de la normativa citada se desprende que esa cartera ministerial puede intervenir en la evaluación y control de los impactos ambientales de los proyectos, obras o actividades de exploración y explotación de los recursos naturales, que han sido evaluados y autorizados en ejercicio de las funciones asignadas a las CAR en los artículos 31, 49 y 50 de la Ley 99 de 1993, y sean o puedan ser potencialmente peligrosos.

En concordancia con lo anterior, la Corte reitera la facultad del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para ejercer la función discrecional y selectiva, «hasta tanto determine que se han adoptado los mecanismos que aseguren el manejo integral y armónico de la problemática ambiental». Por tal razón, dicha intervención, «no es permanente, sino esporádica, selectiva».

Sobre el particular, la Sala destaca lo dicho en la Sentencia T-064 de 2007 de la Corte

Esta Corporación ha construido una sólida doctrina constitucional en torno a la posibilidad de que el legislador otorgue a la Administración facultades discrecionales para la adopción de ciertas decisiones o el desarrollo de determinadas actuaciones, con el fin de facilitar la consecución de los fines estatales y el cumplimiento de las funciones a ella asignada.

“Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, las decisiones que adopte la Administración en ejercicio de dichas facultades, necesariamente deben tener fundamento en motivos suficientes que permitan distinguir lo discrecional de lo puramente arbitrario o caprichoso, tal como lo exige el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, según el cual “en la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”, de tal manera que las facultades discrecionales de la Administración no lo son de manera absoluta, sino limitada por los objetivos que se persiguen con su otorgamiento y por la proporcionalidad en su aplicación. [Resalta la Sala].

Así las cosas, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, debe sujetarse a ciertas condiciones para ejercer la facultad discrecional y selectiva dispuesta en el artículo 5, numeral 16, de la Ley 99 de 1993.

Finalmente, se resalta que la Corte Constitucional en la Sentencia C- 462 del 14 de mayo de 2018, al declarar la exequibilidad de dicha facultad discrecional, precisó:

 Del contenido de estas disposiciones se tiene entonces que la norma demandada autorizó al Ministerio para evaluar y controlar los proyectos asignados y vigilados por las Corporaciones Autónomas Regionales que pudieran resultar o resulten potencialmente peligrosos para el medio ambiente. Para la Corte es claro que la medida interviene en el ámbito funcional de las Corporaciones Autónomas Regionales y, por tanto, afecta el despliegue de sus competencias en materia ambiental. No obstante, este tribunal considera que dicha intervención no es inconstitucional porque no constituye atentado alguno contra el ámbito de autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales. Ciertamente, el ámbito de injerencia de las decisiones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es el propio en que le corresponde participar como "organismo rector de la gestión del medio ambiente" (art. 2º Ley 99 de 1993) y como coordinador del Sistema Nacional Ambiental, SINA, (ídem). Adicionalmente, repárese en el hecho de que la intervención del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en los programas de exploración y explotación que pudieran perjudicar el medio ambiente no es permanente, sino esporádica, selectiva, producto de la detección de hechos extraordinarios que por su potencial peligrosidad o su verificada importancia ecológica ameritarían la intervención directa de la autoridad encargada del control general del sistema. (…)”

Caso concreto

El conflicto planteado se configura porque el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en ejercicio de su función discrecional y selectiva, intervino, a través de la ANLA, en el proyecto denominado «construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande», autorizado por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge, mediante la Resolución núm. 08861 del 17 de febrero de 2005, con fundamento en el artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015.

Tal y como se indicó en los antecedentes, esa cartera ministerial, mediante la Resolución núm. 0571 de 2020, soportada por los informes técnicos emitidos por la ANLA, determinó «restituir la competencia del proyecto del Relleno Sanitario Loma Grande a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge».  

Por su parte, la CVS afirma que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fijó la competencia en la ANLA, cuando le encargó el trámite de modificación de la licencia ambiental del relleno sanitario, por lo que no comparte lo dispuesto por la Resolución núm. 0571 del 13 de julio de 2020, confirmada por la Resolución núm.  0607 del 15 de junio de 2021. En tal sentido, plantea que los actos administrativos emitidos por ese Ministerio carecen de argumentos jurídicos y técnicos para restituir la competencia a esa Corporación.

De acuerdo con lo anterior, sostiene que la ANLA debe asumir la competencia para cualquier trámite relacionado con la licencia ambiental del relleno sanitario denominado Loma Grande.

La ANLA sustenta que la CVS debe continuar con su función de vigilancia y control del proyecto de construcción y operación del relleno sanitario denominado Loma Grande, conforme a lo establecido en los artículos 2.2.2.3.2.3 y 2.2.2.3.9.1. del Decreto 1076 de 2015.

Además, advierte que la función asumida por la ANLA se restringió, exclusivamente, a la modificación de la licencia ambienta, de acuerdo con la orden judicial dictada por la Corte Constitucional y a la función asumida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, según lo dispuesto por el artículo 5, numeral 16, de la Ley 99 de 1993. Es decir, obedece a una circunstancia especial.

Así las cosas, el punto principal sobre el cual radica el conflicto de competencias consiste en determinar ¿cuál de las dos autoridades ambientales es la competente para continuar ejerciendo la función de evaluación, control y seguimiento del proyecto relleno sanitario Loma Grande?

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera necesario hacer un recuento de los argumentos expuestos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la Resolución 0607 del 15 de junio de 2021, mediante la cual negó la solicitud de revocatoria directa de la Resolución núm. 0571 del 13 de julio de 2020, en los siguientes términos:

La CVS es la autoridad pública ambiental que, en ejercicio de sus funciones establecidas en el artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015, expidió la licencia ambiental (Resolución núm. 8861 de 2005), que permitió la construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande.

Siguiendo con lo que ya se ha dicho, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante la Resolución 1761 del 4 de noviembre de 2014, dispuso intervenir en este proyecto, atendiendo la función definida en el artículo 5, numeral 16, de la Ley 99 de 1993, y el artículo 2, numeral 10, del Decreto 3570 de 2011.

El Ministerio ordenó a la ANLA realizar la evaluación y control ambiental del trámite de modificación de la licencia ambiental del proyecto Loma Grande, de acuerdo con lo establecido en el Decreto 3573 de 2011.

Así, pues, de acuerdo con la información obrante en el expediente allegado a esta Sala, y conforme a las consideraciones del Ministerio, se entiende que la ANLA cumplió con los propósitos dispuestos por la Resolución núm. 1761 de 2014.

Dado lo anterior, el Ministerio, una vez superados los hechos que generaron la actuación encargada por la ley, resolvió restituir el proyecto del relleno sanitario Loma Grande a la CVS.

El Ministerio restituyó la competencia a la CVS, atendiendo igualmente lo señalado en la Sentencia C-462 de 2008, en la cual la Corte Constitucional sostuvo que «es claro que el ejercicio de la facultad discrecional y selectiva a cargo del Ministerio no es permanente».

5.1 Competencia para el licenciamiento ambiental de los rellenos sanitarios en Colombia

De acuerdo con el artículo 2.2.2.3.2.3 del Decreto 1076 de 2015, las corporaciones autónomas regionales son las autoridades competentes para otorgar o negar la licencia ambiental para la construcción y operación de rellenos sanitarios que se ejecuten en el área de su jurisdicción.

Así, la Sala evidencia que le asiste razón a la ANLA cuando, en sus alegatos, señaló que la definición de la autoridad competente para otorgar o negar licencias ambientales para los rellenos sanitarios se encuentra establecida en la citada norma.

Conforme a lo anterior, se observa que se trata de un proyecto de construcción y operación de un relleno sanitario, y el legislador, de forma clara y precisa, le otorgó la función de evaluar la viabilidad de la licencia ambiental para esta clase de proyectos a las corporaciones autónomas regionales, y no a la ANLA, autoridad ambiental del orden nacional que conoció del proyecto «Relleno Sanitario Loma Grande» de manera excepcional, en virtud de la orden dada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, a través de la Resolución núm. 1761 de 2014.

5.2. Función discrecional y selectiva asignada por la Ley 99 de 1993 en su artículo 5, numeral 16, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Para el caso particular y concreto, se observa que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible asumió las actuaciones que se relacionan directa e indirectamente con el trámite de modificación de la licencia ambiental, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5, numeral 16, de la Ley 99 de 1993, y, mediante la Resolución núm. 1761 de 2014, ordenó a la ANLA llevarlas a cabo.

De lo expuesto en el subtítulo 4.5 y de los documentos allegados a esta Sala, resulta evidente que la función discrecional y selectiva conlleva a que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible intervenga, de manera esporádica y selectiva. Por esta razón, una vez superados los hechos que generaron la actuación de la autoridad encargada del control general del sistema, debe volver el manejo del asunto a la entidad que ordinariamente, al tenor de la normativa, está investida de la función correspondiente (en este caso, la CVS).

Sobre esta precisión, la Corte Constitucional ha sostenido que, en particular, las intervenciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no se caracterizan por su permanencia, sino por su índole esporádica y selectiva.

Es así como el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al evaluar los informes técnicos obtenidos como resultado del proceso administrativo adelantado por la ANLA, para tramitar la modificación de la licencia ambiental del proyecto relleno sanitario Loma Grande, decidió que los objetivos de su intervención extraordinaria habían sido superados, por lo cual debía restituir la competencia de dicho asunto a la CVS.

Tras abordar el estudio del caso, la Sala destaca que no es competente para controvertir las consideraciones de orden técnico y ambiental que fundamentan la decisión del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, contenida en la Resolución núm. 0571 del 13 de julio de 2020, mediante la cual resolvió «restituir a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge – CVS, la competencia ambiental del proyecto construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande».

Así las cosas, es claro, para la Sala, que la ANLA tomó una decisión de fondo sobre la solicitud de modificación de la licencia ambiental, en relación con la ampliación del relleno sanitario, mediante la Resolución núm. 0252 de 2015, pues, se observa que, en el artículo primero de este acto administrativo, se aprobó ampliar la vida útil del proyecto «construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande».

Si bien el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, mediante la Resolución núm. 2292 de 2018, ordenó a la ANLA continuar con el procedimiento administrativo hasta resolver la totalidad de las solicitudes presentadas por la firma titular de la licencia, la misma Autoridad de Licencias Ambientales, con el Auto núm. 03324 del 22 de mayo de 2019, dispuso el archivo definitivo de la actuación, debido a que la sociedad peticionaria no aportó, dentro del plazo que le fue concedido, la información y los documentos adicionales que se le solicitaron.

En virtud de lo anterior, el 13 de julio de 2020, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, previa constatación de la superación de los hechos que dieron origen a su intervención, ordenó restituir a la CVS la competencia sobre el proyecto  «construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande», lo que implica que dicha Corporación debe continuar con su función ordinaria de evaluación, control y seguimiento, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1076 de 2015 (reglamentario del sector ambiental).

En ese orden de ideas, si bien es cierto que la ANLA modificó el instrumento de manejo ambiental núm. 8861, también lo es que el proyecto sanitario continúa vigente y sujeto a la evaluación, control y seguimiento por parte de la CVS, hasta que se cumpla el término de vida útil establecido en la licencia ambiental.

Conforme a lo expuesto, la Sala concluye que la autoridad ambiental competente para continuar con la evaluación control y seguimiento del proyecto denominado «construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande», autorizado mediante la Resolución núm. 8861 del 17 de febrero de 2005, es la Corporación Autónoma de los Valles del Sinú y del San Jorge (CVS), al tenor de lo dispuesto en los artículos  31, numerales 9 y 12; 51 y 53 de la Ley 99 de 1993, y 2.2.2.3.2.3 y 2.2.2.3.9.1 del Decreto 1076 de 2015.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge para continuar con la función administrativa de evaluación, control y seguimiento ambiental del proyecto denominado «construcción y operación del relleno sanitario Loma Grande», autorizado mediante la Resolución núm. 8861 del 17 de febrero de 2005, expedida por esa misma autoridad ambiental.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge, para lo indicado en el numeral anterior.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge, a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

CUARTO: RECONOCER personería jurídica al abogado David Romero Agudelo, para actuar como apoderado de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), y al abogado Jaime Andrés Echeverría Rodríguez, para actuar como apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en los términos y para los efectos de los respectivos poderes y documentos anexos que obran en el expediente.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS                ANA MARÍA CHARRY GAITÁN                    

         Presidente de la Sala                                    Consejera de Estado

ANA PATRICIA FRANCO LUQUE                  ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ        

            Consejera de Estado (e)                              Consejero de Estado

                         

REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ

Secretaria de la Sala