RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Inexistencia de violación directa por aplicación indebida. Inhabilidad de alcalde: régimen de transición de las inhabilidades / INHABILIDAD DE ALCALDE - Ley 617 de 2000: vigencia. Régimen de transición de las inhabilidades e incompatibilidades / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Ley 617 de 2000. Régimen de inhabilidades e incompatibilidades
El fundamento de este cargo, a pesar de que se citan otras disposiciones, es, en síntesis, la expedición y vigencia de la Ley 617 de 2000, que en su Art. 37-2, extiende el término de inhabilidad que en la ley 136 de 1994, Art. 95-3 era de seis (6) meses a un (1) año. Sobre la vigencia de la citada ley invoca el recurrente la siguiente disposición: "Art. 196. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga ......". Con fundamento en que la ley 617, fue promulgada el 9 de octubre de 2000 en el Diario Oficial No. 44188, afirma que es a partir de esta fecha que comenzó a regir y que, por lo tanto, el 29 de octubre de 2000, fecha en que se llevó a cabo la elección acusada, el Alcalde electo se encontraba inhabilitado porque ya regía el término de un año. Según el artículo 86, lo alegado por el recurrente con base en la Ley 617 de 2000 no es de recibo, por cuanto la elección cuya nulidad se pretende se produjo en el mismo año (2000) de expedición de la ley 617 y no en el 2001, cuando entran a regir las causales de nulidad allí previstas conforme a su Art. 86 precitado. En estas condiciones, no prospera el cargo por aplicación indebida del numeral 3 del Art. 95 de la Ley 136 de 1994, antes de su modificación por el Art. 37 de la Ley 617 de 2000.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Inexistencia de violación directa por interpretación errónea. Celebración de contrato por servidor público actuando en interés general y en cumplimiento de un deber legal / CELEBRACIÓN DE CONTRATO - Inhabilidad de alcalde: no se configura cuando servidor público actúa en interés general y en cumplimiento de un deber legal / INHABILIDAD DE ALCALDE - Celebración de contrato. Director de empresa social del estado
En este cargo el argumento principal del recurso interpuesto es la interpretación errónea del ANTIGUO numeral 5 del Art. 95 de la ley 136 de 1994, (antes de la Ley 617 de 2000) que se hace en la sentencia de la Sección 5ª de esta Corporación, porque se dice que no hace excepciones, entendiéndose que la actuación en interés de terceros incluye también la que se hace a favor de un ente público, para que se constituya la causal de inhabilidad. Para la Sala el argumento del recurrente carece de asidero jurídico toda vez que el ejercicio de un cargo de dirección administrativa como el de Director de Hospital con la representación legal del mismo, lleva consigo las funciones tanto de administración como de contratación, de modo que tal como lo ha reiterado esta Corporación, el funcionario que interviene en la celebración de contratos en tal condición no solo está ejerciendo las funciones del cargo sino obrando en cumplimiento de un deber legal; no es que esté actuando a nombre de un tercero, sino que la administración actúa directamente en cabeza de dicho funcionario, siendo directamente la entidad la que contrata. Ahora, en tratándose de que organismos de la administración pública, se entiende implícita en sus actuaciones la prestación del servicio a su cargo, donde prevalece el interés público general. De conformidad con la norma citada, es la intervención en la celebración de contratos donde se actúa con intereses particulares, la actividad que constituye causal de inhabilidad para ejercer el cargo de Alcalde. En estas condiciones, la sentencia impugnada no interpretó erróneamente el Art. 95-5 de la ley 136 de 1994, modificada por la Ley 617 de 2000.
NOTA DE RELATORÍA: La suplicada fue la sentencia 2583 del 01/08/42 de la Sección Quinta. Ponente: Darío Quiñones Pinilla. Actor: Elmer Ramiro Silva Rodríguez. Demandado: Alcalde de Arauca.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: TARSICIO CÁCERES TORO
Bogotá D.C., ocho (8) de octubre de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-15-000-2001-0284-01(S-085)
Actor: ELMER RAMIRO SILVA RODRÍGUEZ
Demandado: JORGE APOLINAR CEDEÑO PARALES
Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto a nombre propio por el abogado Elmer Ramiro Silva Rodríguez, contra la sentencia de 24 de agosto de 2001, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, que confirmó la sentencia de 8 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, en virtud de la cual negó las pretensiones de la parte actora en el sentido de declarar la nulidad de los actos que declararon la elección de Jorge Apolinar Cedeño Parales, como Alcalde de Arauca, período 2001-2003; la cancelación de la respectiva credencial; y la convocatoria a nuevas elecciones.
A N T E C E D E N T E S :
LA DEMANDA. ELMER RAMIRO SILVA RODRÍGUEZ, en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad electoral, el 5 de diciembre de 2000, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en orden a obtener la nulidad del Acta de Escrutinio Municipal y el Formulario E-26 de la Organización Electoral Registraduría Nacional del Estado Civil, de 31 de octubre de 2000 (comienzo) y 3 de noviembre de 2000 (final), de las elecciones efectuadas el 29 de octubre de 2000, que declaran elegido a Jorge Apolinar Cedeño Parales, como Alcalde de Arauca (Arauca), para el período constitucional 2001 - 2003, suscrito el 3 de noviembre de 2000 por integrantes y secretario de la Comisión Electoral Escrutadora Municipal (Dres. Santiago Rodil García, Rosa Audelina Farfán Silva y Jairo Anibal Morillo).
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declare la nulidad de tal elección, la cancelación de la respectiva credencial y se ordene la convocatoria de nuevas elecciones a la Organización Electoral y al Gobierno Nacional señalando fecha.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por competencia, remitió al Tribunal Administrativo de Arauca la referida demanda, el cual avocó su conocimiento.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El Tribunal Administrativo de Arauca, mediante sentencia de 8 de marzo de 2001 negó las pretensiones de la demanda.
Concluyó que no se configuró ninguna de las inhabilidades en que se sustentaron las pretensiones de la P. Actora, toda vez que en relación con la contratación con entidades públicas la prueba se refiere a contrataciones llevadas a cabo por Cedeño Parales como Director Administrativo del Hospital San Vicente de Arauca, dentro del giro de normal de la entidad hospitalaria, y no a título personal; y que, respecto del ejercicio de funciones administrativas, el demandado se retiro antes de los seis meses anteriores a su elección.
SENTENCIA DE RECURRIDA EN SÚPLICA. Lo es el fallo de segunda instancia, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el 24 de agosto de 2001, con ponencia del Dr. Darío Quiñónez Pinilla, que confirmó la decisión del A-quo.
Llegó a igual conclusión que el a-quo en el sentido de que dentro de los seis meses anteriores a la elección el demandado no desempeñó cargo de dirección administrativa ya que el 11 de abril de 2000 el Gobernador de Arauca le aceptó la renuncia del cargo de Director del Hospital San Vicente de Arauca a partir de la fecha y la elección en que resultó electo Alcalde de Arauca se llevó a cabo el 29 de octubre del 2000.
Y, en lo atinente a la contratación tuvo en cuenta que el demandado firmó contratos dentro del año anterior a su inscripción como candidato a la Alcaldía Municipal, los cuales debían ejecutarse dentro del municipio de Arauca, pero lo hizo en nombre y representación del Hospital San Vicente de Arauca, empresa social del estado, es decir, actuando en interés general y en cumplimiento de un deber legal; mientras que la inhabilidad que se predica para tal efecto se predica frente a quien actúa en interés particular, bien sea propio o de un tercero.
E L R E C U R S O E X T R A O R D I N A R I O :
Se desarrolla el recurso en dos puntos que corresponden a las causales de inhabilidad formuladas en la demanda.
1.- Sobre el cargo por la inhabilidad consagrada en el art. 95-3 de la ley 136 de 1994 modificado por la ley 617 de octubre 6 de 2000, promulgada el 9 de octubre de 2000 en el Diario Oficial No. 44188.
Dice que se quebrantaron los artículos 228 y 230 de la C.P. al pretermitirse el derecho sustancial; 37-2 y 96 de la ley 617 de 2000; 11 y 12 del C.C.; y, 52 C.P.M.
Por aplicación indebida, al no tener aplicación al caso concreto el art. 95-3 de la ley 136 de 1994, pues a pesar de haber sido citado en la demanda, éste fue modificado por la ley 617 de 2000 de acuerdo con la cual el demandado debió dejar de ejercer el cargo un año antes de su elección (art. 96, ibídem, comenzó a regir el 9 de octubre/00, debiéndose haber retirado el 29 de octubre de 1999.
2.- Sobre el cargo por la inhabilidad consagrada en el art. 95-5 de la ley 136 de 1994 modificado por la ley 617 de octubre 6 de 2000, promulgada el 9 de octubre de 2000 en el Diario Oficial No. 44188.
Cita como vulnerados los arts. 13, 228 y 230 de la C.P.; 95-5 de la ley 136 de 1994, 37-2 y 96 de la ley 617 de 2000; 11 y 12 del C.C.; y, 52 y 53 C.P.M.
Por interpretación errónea. Porque el interés propio se entiende que es particular y el interés de terceros puede ser particular, para otro particular o para un ente público. La ley no hace excepciones y por lo tanto basta la intervención para que se configure la inhabilidad.
(folio 1 a 15)
ALEGATOS DE CONCLUSION. Transcurrido el término procesal para alegar, lo hizo el apoderado de la P. demandada (fls. 127 a 135).
C O N S I D E R A C I O N E S :
Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidir sobre el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 24 de agosto de 2001, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, que confirmó la sentencia de 8 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, que denegó las pretensiones de la demanda.
El desarrollo de esta primera parte considerativa se hará en dos acápites, uno relativo a las generalidades en el recurso extraordinario de súplica y el otro al caso especial.
A. Generalidades sobre el recurso extraordinario de súplica.
Según la Ley 446 de 1998, art. 57 correspondiente al 194 del C.C.A., el recurso extraordinario de súplica ante la jurisdicción está previsto en los siguientes términos:
" El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas substanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluídos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina.
En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas substanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará.
Admitido el recurso por el ponente en Sala Plena, se ordenará el traslado a las demás partes para alegar por el término común de diez (10) días. Vencido el término de traslado, dentro de los treinta (30) días siguientes se registrará el proyecto de fallo. Si la Sala hallare procedente la causal invocada, infirmará la sentencia recurrida y dictará la que debe reemplazarla. Si la sentencia recurrida tuvo cumplimiento, declarará sin efectos los actos procesales realizados con tal fin y dispondrá que el juez de conocimiento proceda a las restituciones y adopte las demás medidas a que hubiere lugar.
Si el recurso es desestimado, la parte recurrente será condenada en costas, para lo cual se aplicarán las normas previstas en el Código de Procedimiento Civil.
La interposición de este recurso no impide la ejecución de la sentencia. Con todo, cuando se trate de sentencia condenatoria de contenido económico, el recurrente podrá solicitar que se suspenda el cumplimiento de la misma, prestando caución para responder por los perjuicios que dicha suspensión cause a la parte contraria, incluyendo los frutos civiles y naturales que puedan percibirse durante aquélla. El ponente fijará el monto, naturaleza y término para constituir la caución, cuyo incumplimiento por parte del recurrente implica que se declare desierto el recurso. Los efectos de la sentencia quedan suspendidos hasta cuando se decida".
Por consiguiente, de lo transcrito se infiere que el objeto del indicado recurso extraordinario es el de velar por la correcta aplicación de las leyes de contenido substancial.
- ¿Qué son normas sustanciales?.
Son los actos jurídicos de la República que crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas concretas.
Las normas se han clasificado en sustantivas y adjetivas:
Las sustantivas, también denominadas sustanciales o materiales, son las que consagran o reconocen los derechos y las obligaciones de las personas; son las que resuelven el conflicto directamente; encierran un supuesto, cuya realización da nacimiento a las consecuencias jurídicas de la norma.
Las adjetivas, también llamadas instrumentales o procesales, son las que regulan el procedimiento para hacer efectivos esos derechos sustanciales y las que determinan los medios de prueba, su producción y la manera de valorarlos.
Es el contenido de la norma y no su ubicación en los códigos sustantivos lo que determina su naturaleza sustancial.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia distingue entre ley sustancial o material y ley procesal o instrumental. Expresa:
"Por sabido se tiene que las normas substanciales, a cuyo quebranto se refiere precisa e invariablemente la causal primera de casación, son aquellas que en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación. Por consiguiente, no tienen categoría substancial y, por ende, no pueden fundar por sí solas un cargo en casación con apoyo en la causal dicha, los preceptos legales que, sin embargo de encontrarse en los Códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo" ).
Por lo cual se concluye que es causal del recurso antecitado la violación de normas que creen, modifiquen o extingan relaciones jurídicas concretas.
2. Modalidades de la violación directa.
Son de tres clases: Por omisión o falta de aplicación y por comisión de dos formas: o por aplicación indebida o errónea interpretación.
Es decir, por falta de aplicación cuando se dejó de aplicar el precepto correcto; por aplicación indebida cuando se aplicó la norma que no gobierna la materia; y, finalmente por interpretación errónea cuando a pesar de que se aplica la norma que regula el caso se le da un alcance diferente.
B. Caso concreto :
Como se indicó, contra la sentencia impugnada se formula el cargo de violación directa de los artículos 13, 228 y 230 de la C.P.; 37-2-3 y 96 de la ley 617 de 2000; 11 y 12 del C.C.; y, 52 y 53 del C.P.M. Por los siguientes conceptos:
Aplicación indebida del art. 95-3 de la ley 136 de 1994, que fue citado en la demanda pero lo modificó la ley 617/00, art. 37-2, a la vez inaplicado, según el cual el demandado debió dejar el cargo, no seis 6 meses sino 1 año antes de la elección.
Interpretación errónea del art. 95-5 de la ley 136 de 1994. Porque el interés propio se entiende que es particular y el interés de terceros puede ser particular para otro particular o para un ente público. La ley no hace excepciones y por lo tanto basta la intervención para que se configure la inhabilidad.
Resuelve la Sala:
Primero. El cargo por aplicación indebida frente a la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 3 del artículo 95 de la ley 136 de 1994, a cuyo tenor literal expresa:
Art. 95. Inhabilidades. No podrá ser elegido ni designado Alcalde quien:
...
3) Haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar o cargos de dirección administrativa en el respectivo municipio, dentro de los seis meses anteriores a la elección.
El fundamento de este cargo, a pesar de que se citan otras disposiciones, es, en síntesis, la expedición y vigencia de la Ley 167 de 2000, que en su art. 37-2, extiende el término de inhabilidad que en la ley 136 de 1994, art. 95-3 era de seis (6) meses a un (1) año.
Sobre la vigencia de la citada ley invoca el recurrente la siguiente disposición:
"Art. 196. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga ........"
Con fundamento en que la citada ley fue promulgada el 9 de octubre de 2000 en el Diario Oficial No. 44188, afirma que es a partir de esta fecha que comenzó a regir y que, por lo tanto, el 29 de octubre de 2000, fecha en que se llevó a cabo la elección acusada, el Alcalde electo se encontraba inhabilitado porque ya regía el término de un año.
Sobre el tema específico, encuentra la Sala que el mismo estatuto consagra:
"Art. 86. Régimen de transición para el régimen de inhabilidades e incompatibilidades. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades a los cuales se refiere la presente ley, regirá para las elecciones que se realicen a partir del año 2001."
Según esta disposición, lo alegado por el recurrente con base en la Ley 167 de 2000 no es de recibo, por cuanto la elección cuya nulidad se pretende se produjo en el mismo año (2000) de expedición de la ley 167 y no en el 2001, cuando entran a regir las causales de nulidad allí previstas conforme a su art. 86 precitado.
En estas condiciones, no prospera el cargo por aplicación indebida del numeral 3 del art. 95 de la Ley 136 de 1994, antes de su modificación por el art. 37 de la Ley 617 de 2000.
Segundo. El cargo por interpretación errónea frente a la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 5 del artículo 95 de la ley 136 de 1994, a cuyo tenor literal dispone:
" Art. 95. Inhabilidades. No podrá ser elegido ni designado Alcalde quien:
...
5) Durante el año anterior a su inscripción haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio, o en el de terceros o haya celebrado por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio."
Advierte la Sala que al igual que en el cargo anterior, el recurrente aduce en su sustento la expedición y vigencia de la ley 167, art. 37-3 de 2000, pero, en aras de la brevedad, la Sala se remite a lo allí expuesto.
Por otra parte, en este cargo el argumento principal del recurso interpuesto es la interpretación errónea del ANTIGUO numeral 5 del art. 95 de la ley 136 de 1994, (antes de la Ley 617 de 2000) que se hace en la sentencia de la Sección 5ª de esta Corporación, porque se dice que no hace excepciones, entendiéndose que la actuación en interés de terceros incluye también la que se hace a favor de un ente público, para que se constituya la causal de inhabilidad.
Para la Sala el argumento del recurrente carece de asidero jurídico toda vez que el ejercicio de un cargo de dirección administrativa como el de Director de Hospital con la representación legal del mismo, lleva consigo las funciones tanto de administración como de contratación, de modo que tal como lo ha reiterado esta Corporación, el funcionario que interviene en la celebración de contratos en tal condición no solo está ejerciendo las funciones del cargo sino obrando en cumplimiento de un deber legal; no es que esté actuando a nombre de un tercero, sino que la administración actúa directamente en cabeza de dicho funcionario, siendo directamente la entidad la que contrata.
Ahora, en tratándose de que organismos de la administración pública, se entiende implícita en sus actuaciones la prestación del servicio a su cargo, donde prevalece el interés público general.
Respecto de los intereses, lo que persigue el orden jurídico es, como bien lo dijo el a-quo en la sentencia de primera instancia, evitar la confusión de intereses particulares con intereses generales, de suerte que a quien se quiere inhabilitar es a quien interviene en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio, o en el de terceros o haya celebrado por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
De conformidad con la norma citada, es la intervención en la celebración de contratos donde se actúa con intereses particulares, la actividad que constituye causal de inhabilidad para ejercer el cargo de Alcalde.
En estas condiciones, la sentencia impugnada no interpretó erróneamente el art. 95-5 de la ley 136 de 1994, modificada por la Ley 617 de 2000 y, tampoco viola el derecho a la igualdad ni aplicó excepciones no consagradas, lo que ocurre es que si la norma se dirige a inhabilitar a quienes intervienen en un contrato con entidades públicas con intereses particulares, no requiere la consagración de excepción alguna en tal sentido, pues se sobreentiende que la intervención con intereses públicos y generales no está limitada. El cargo no prospera.
En estas condiciones se declarará la improsperidad del recurso extraordinario de súplica.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
1º NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto por Elmer Ramiro Silva Rodríguez, contra la sentencia de 24 de agosto de 2001, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, que confirma la sentencia de 8 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, en virtud de la cual negó las pretensiones de la parte actora que impetró la nulidad de los actos que declararon la elección de Jorge Apolinar Cedeño Parales, como Alcalde de Arauca, período 2001-2003; la cancelación de la respectiva credencial; y la convocatoria a nuevas elecciones por parte de la entidad competente.
2º CONDENASE en costas a la parte recurrente. Liquídense por la Secretaria General
Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección de origen.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS Presidente | |
ALBERTO ARANGO MANTILLA | CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE |
GERMÁN AYALA MANTILLA | TARSICIO CÁCERES TORO |
MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ | ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ |
RICARDO HOYOS DUQUE | JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE |
LIGIA LÓPEZ DÍAZ | GABRIEL EDUARDO MENDOZA M. |
OLGA INES NAVARRETE B. | ANA MARGARITA OLAYA FORERO |
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO | MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA |
NICOLAS PÁJARO PEÑARANDA | JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ |
GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR | MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA |
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN SECRETARA GENERAL | |
