RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Procedencia con fundamento en violación directa de norma constitucional / VIOLACIÓN DIRECTA DE NORMA CONSTITUCIONAL - Fundamento del recurso extraordinario de súplica: artículos 4° y 29.3 constitucionales / NORMA CONSTITUCIONAL - Violación directa. Carácter sustancial de artículos 4° y 29.3 constitucionales
Respecto de los preceptos constitucionales, la Corte Suprema de Justicia ha manifestado, en varias ocasiones, que, muy a pesar de su "sabor" sustancial, su violación no da base, en principio, para formular un cargo en casación con fundamento en la causal primera, teniendo en cuenta lo siguiente: "…tales normas, en su carácter de moldes jurídicos superestructurales, de ley de leyes… carecen de aplicabilidad inmediata y directa en las decisiones judiciales … De esto resulta que, por regla general, a la violación de los preceptos y principios de la Carta no puede llegarse sino a través de la violación de disposiciones de la ley, que no pueden entenderse sino como desarrollo de las normas constitucionales.". Esta Sala considera, sin embargo, que la tesis mencionada no es absoluta, en la medida en que, en algunos eventos, la violación directa de disposiciones constitucionales puede dar lugar a la formulación de recursos extraordinarios de casación o de súplica, sobre todo cuando se trata de disposiciones atributivas de derechos subjetivos o impositivas de obligaciones, que no requieren de desarrollo legal. Y tal situación se presenta, precisamente, en relación con los artículos 4º y 29, inciso tercero, de la Carta Política. La primera de estas disposiciones, en efecto, como se ha advertido, consagra el principio general de prevalencia de la Constitución e impone una obligación clara a todas las autoridades de la República. Se trata, además, de una norma con fundamento en la cual se ha dado aplicación a la llamada excepción de inconstitucionalidad, que no requiere de desarrollo legislativo; el artículo 29, por su parte, regula los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, y en cuanto consagra el principio de favorabilidad, crea, en ciertas circunstancias, un derecho para las personas que están siendo juzgadas o se encuentran condenadas, y establece, por la misma razón, la obligación para los operadores jurídicos de hacerlo efectivo.
NOTA DE RELATORÍA: Sentencia C-069 de 1995. Corte Constitucional.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Artículo 143 del Código Contencioso Administrativo no tiene carácter sustancial / NORMA SUSTANCIAL - No tiene tal carácter el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo
Observa esta Sala, que el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo no tiene carácter sustancial. De la lectura de esta disposición, resulta claro su carácter meramente adjetivo, ordinativo. Se limita a regular, en efecto, la forma en que debe tramitarse la primera etapa del proceso contencioso administrativo. No tiene por objeto la declaración, la creación, la modificación o la extinción de una relación jurídica concreta; tampoco impone derechos u obligaciones, ni define sus alcances. Sólo establece la forma de adelantar una actuación judicial particular, referida a la admisión de la demanda, cuando se ejerce una acción para hacer efectivo el derecho a solicitar la declaración judicial de la nulidad de un acto administrativo.
NOTA DE RELATORÍA: Sentencias 1874 de 29 de noviembre de 1988. Sección Cuarta y C-217 de 1996. Corte Constitucional.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Requisitos para que proceda con fundamento en el artículo 29 constitucional / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Artículo 29 constitucional: carácter de "molde jurídico superestructural" / NORMA SUSTANCIAL - Artículo 29 constitucional: en este caso concreto no tiene dicho carácter
El segundo cargo está fundado en la falta de aplicación del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo. En virtud de su inobservancia –agrega el recurrente al exponer las razones que lo sustentan–, se vulneró el derecho fundamental del demandado al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política. Si bien el recurrente expresa que, por el hecho de haberse admitido la demanda, cuando debía rechazarse, en cumplimiento del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, se violó el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es evidente que, en cuanto sirve de fundamento al segundo cargo, esta última disposición no demarca el alcance y el contenido de dicho derecho, frente a la situación particular que aquí se presenta, por lo cual no constituye, por sí misma, en este caso concreto, una norma sustancial. En efecto, si bien dispone que nadie podrá ser juzgado sino con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, éstas, por lo general, se encuentran reguladas en normas que, como el artículo 143 en cita, tienen carácter adjetivo. La valoración autónoma del precepto constitucional, entonces, resulta imposible. Así las cosas, sin duda, en muchos eventos, el debido proceso tiene implicaciones de carácter sustantivo, al punto que, tanto en su regulación general, contenida en el artículo 29 de la Carta Política, como en sus desarrollos legales, pueden encontrarse preceptos claramente sustanciales. Así ocurre, por ejemplo, con el principio de favorabilidad, que constituye un desarrollo expreso del derecho aludido o, en términos de la Corte Constitucional, un elemento integrante del mismo, y, como se precisó anteriormente, implica la creación de derechos para los ciudadanos y la imposición de obligaciones para los operadores jurídicos encargados de juzgar su situación particular. En cuanto alude, sin embargo, al cumplimiento de los ritos del juicio, el debido proceso está referido necesariamente a la observancia de normas legales que regulan la forma de hacer efectivos los derechos que otras disposiciones consagran. Aquellas normas, por la misma razón, tienen generalmente carácter técnico u ordinativo. En la situación particular que ahora estudia la Sala, entonces, pueden resultar atendibles las observaciones formuladas por la Corte Suprema de Justicia en el texto antes citado, en la medida en que el artículo 29 de la Constitución Política, en cuanto establece que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, constituye un "molde jurídico superestructural", a cuya violación sólo puede llegarse por medio de la vulneración de una disposición legal, que, en este caso, es el artículo 143 del C.C.A., cuyo carácter es típicamente adjetivo. Se concluye, en consecuencia, que no se cumplen, en relación con el segundo cargo formulado por el recurrente, los requisitos previstos en los numerales 2 y 3 presentados en la parte inicial de estas consideraciones.
NOTA DE RELATORÍA: Sentencia C-217 de 1996. Corte Constitucional.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Inexistencia de violación de norma por falta de aplicación / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Inaplicación en proceso electoral / CELEBRACIÓN DE CONTRATO - Inhabilidad de alcalde. Recurso extraordinario de súplica / NULIDAD ELECCIÓN DE ALCALDE - Procedencia. Celebración de contrato / PROCESO ELECTORAL - Naturaleza: no tiene carácter sancionatorio
Procede la Sala, a estudiar únicamente el cargo primero, el cual, según se desprende claramente de su presentación, parte de la consideración según la cual para la decisión del proceso de nulidad electoral adelantado por la Sección Quinta, que fue resuelto en segunda instancia mediante la sentencia impugnada, resultaba imperativo dar aplicación al principio de favorabilidad, entendiendo que el caso concreto se regulaba por lo dispuesto en el artículo 37, numeral 3, de la Ley 617 de 2000, y no por lo establecido en el artículo 95, numeral 5, de la Ley 136 de 1994, conforme a su redacción inicial. Considera esta Sala, sin embargo, que no puede atenderse el argumento presentado por el recurrente, relativo a la aplicación del principio de favorabilidad en el proceso contencioso administrativo de nulidad electoral, pues es claro que el principio aludido, fuera de los procesos laborales, sólo tiene aplicación en materia penal, conforme a lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo, los procesos que se instauran en ejercicio de la acción electoral tienen por objeto juzgar la validez de actos administrativos, o buscar que los mismos "se rectifiquen, modifiquen, adicionen o revoquen", mas no juzgar la conducta de las personas favorecidas con dichos actos y, por lo tanto, tampoco imponerles una sanción. En consecuencia, estos procesos no tienen carácter punitivo o sancionatorio. Así, cuando, como ocurrió en este caso, se declara la nulidad del acta parcial de escrutinio, en la que se deja constancia del resultado del cómputo de los votos depositados y se declara elegido al candidato que obtuvo el mayor número de ellos, por estar demostrado que éste no era elegible, conforme a la Constitución o la ley, aquélla decisión no supone la imposición de una sanción a dicho candidato; en el proceso se cuestiona el acto administrativo y no la conducta de quien resulta afectado con la decisión que por él se adopta. Se concluye que, al expedir la sentencia recurrida, la Sección Quinta del Consejo de Estado no infringió, por falta de aplicación, el artículo 29, inciso tercero, de la Constitución Política.
NOTA DE RELATORÍA: 1) Sentencias T-438 de 1992; C-214 de 1994; C-769 de 1998; C-922 de 2001. Concepto 1454 de 16 de enero de 2002. Sala de Consulta. 2) La suplicada fue la sentencia 2810 de 14 de marzo de 2002. Ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ
Bogotá D. C., dos (2) de septiembre de dos mil tres (2003)
Radicación número: 11001-03-15-000-2002-0612-01(S-417)
Actor: JOSE MOISES SARMIENTO JIMENEZ
Demandado : ALCALDE DEL MUNICIPIO DE GUATAVITA
Resuelve la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el señor José Moisés Sarmiento Jiménez, por medio de apoderado, contra la sentencia que profirió la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 14 de marzo de 2002, que confirmó la del 11 de octubre de 2001, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por la cual se decidió lo siguiente:
"Primero.- DECLARAR la NULIDAD del acto administrativo que declaró elegido ALCALDE MUNICIPAL de GUATAVITA - Cundinamarca, al señor JOSÉ MOISÉS SARMIENTO JIMÉNEZ, para el período 2001-2003, contenido en el Acta Parcial de Escrutinio de los votos para Alcalde, de fecha 31 de octubre del año 2000, expedido por la Comisión Escrutadora Municipal de la Registraduría Nacional del Estado Civil, Formulario E-26AG.
Segundo.- Como consecuencia de la anterior declaración, se ordena la cancelación de la respectiva credencial de alcalde a JOSÉ MOISÉS SARMIENTO JIMÉNEZ.
Tercero.-.Llénese la vacante conforme lo ordena el artículo 107 de la Ley 136 de 1994. Para tal efecto comuníquese a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Gobernador de Cundinamarca.
Cuarto.- En firme esta providencia archívese la actuación".
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA Y SU ADMISIÓN
a. El ciudadano Germán Alonso Rojas Sánchez, en ejercicio de la acción electoral, solicitó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que se decretara la nulidad del acto del 31 de octubre de 2000, por el cual se declaró elegido al señor José Moisés Sarmiento Jiménez como Alcalde del Municipio de Guatavita (Cundinamarca), para el período 2001 a 2003, contenido en el acta parcial de escrutinio de los votos depositados en las elecciones del día 29 anterior, suscrita por la Comisión Escrutadora (Formulario E-26AG). Solicitó, además, por una parte, que se ordenara "la celebración de nuevas elecciones" y se libraran los oficios respectivos a las autoridades competentes, y por otra, que se condenara en costas a la parte demandada (folios 1 a 22 del c. 2).
La declaración de nulidad se solicitó teniendo en cuenta que el señor Sarmiento Jiménez se encontraba incurso en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 95, numeral 5, de la Ley 136 de 1994, dado que, dentro del año anterior a su inscripción como candidato al cargo de Alcalde, celebró un contrato con el Municipio de Guatavita.
2. LA SENTENCIA IMPUGNADA
Mediante sentencia del 11 de octubre de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió el proceso en primera instancia, en la forma indicada en la primera parte de esta providencia (folios 174 a 196). Apelada dicha sentencia, fue confirmada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante fallo del 14 de marzo de 2002, objeto del recurso que ocupa a la Sala. Se fundó la Sección Quinta en las siguientes consideraciones (folios 253 a 269):
- Está probado que el señor José Moisés Sarmiento Jiménez y el Municipio de Guatavita celebraron un contrato sin formalidades plenas el 14 de agosto de 1999, cuyo objeto fue el suministro, la explotación y el cargue de 160 viajes de recebo, con destino a las distintas veredas del municipio. Adicionalmente, se demostró que la inscripción de la candidatura del citado señor se realizó el 9 de agosto de 2000.
- Al cotejar ambas fechas, se concluye que el contrato citado se celebró "dentro del término inhabilitante", esto es, dentro del año anterior a la inscripción de la respectiva candidatura. Por esta razón, incurrió el demandado en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994.
- No son de recibo los argumentos del recurrente referidos a la aplicación, en este caso, del artículo 37 de la Ley 617 de 2000, por constituir esta norma una disposición más favorable al demandado. En efecto, "...en el sub lite no se puede pretender la aplicación del principio de favorabilidad, previsto en el ordenamiento jurídico para situaciones precisas, entre otras razones, porque el artículo 37 de la Ley 617 de 2000 sólo entró a regir para las elecciones que se celebren a partir del año 2001, por mandato expreso del artículo 86 ibídem".
- "...sostiene el apoderado del demandado que como los documentos pedidos en corrección por el Tribunal no fueron aportados dentro de los términos ordenados en el auto del 4 de diciembre de 2000, mal podría esa Corporación convalidar toda esa documentación y tenerla como prueba plena para entrar a fallar de fondo sobre este asunto... Y en el expediente se advierte que bajo el acápite de pruebas de la demanda... el demandante solicita "Se oficie a la Tesorería Municipal de Guatavita para que envíen (sic) con destino a este proceso, copia auténtica de todo el contrato y sus anexos...", pruebas que fueron decretadas mediante auto de abril 17 de 2001 y remitidas en fotocopia debidamente autenticada por la Tesorería municipal de Guatavita... El artículo 174 del C. de P. C. establece que toda decisión judicial debe fundarse en pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso, y los documentos que prueban la existencia del contrato... fueron solicitados y aportados dentro de la oportunidad legal correspondiente. Luego, es claro que la aducción al proceso en forma extemporánea, en obedecimiento al auto que ordenó corregir la demanda, no tiene incidencia alguna en la decisión de la controversia.
El 5 de abril siguiente, el demandado solicitó aclarar la sentencia anterior. Pidió al Tribunal que explicara "el verdadero motivo del porque (sic) no se aplicó el principio de la favorabilidad...". Mediante auto del 3 de mayo de 2002, el Tribunal decidió no acceder a la solicitud formulada, por considerar que ella estaba fundada en una discrepancia con los fundamentos de la sentencia, mas no en la existencia de conceptos o frases que ofrecieran verdadero motivo de duda (folios 273 a 279).
3. EL RECURSO DE SUPLICA
El recurrente formula dos cargos contra la sentencia acusada, y los presenta en la siguiente forma (folios 2 a 7 del cuaderno del recurso extraordinario):
1. Violación directa del artículo 29 de la Constitución Política, por no haberse aplicado, en el caso concreto, el principio de favorabilidad. Al respecto, expresó:
"... no se puede tener como cortapisa UNA NORMA LEGAL PARA DEPRECAR LA NO APLICACIÓN DE UNA NORMA SUPRALEGAL frente al tema de análisis, toda vez que no importa que haya un artículo el cual manifieste la vigencia normativa para los hechos como lo es el artículo 86 de la ley 617 de 2000, para eso es la supremacía constitucional en concordancia con el artículo 4º de esa obra...
...¿será que la supremacía del artículo 29 y del artículo 4º de la Constitución nacional no rompe la barrera legal que supuestamente establece el artículo 86 de la ley 617 de 2000 y por ello no se puede aplicar el principio de la favorabilidad?
Agregó que el principio de favorabilidad se aplica "a todo evento judicial o administrativo excepto al derecho económico", según lo expresado por la Corte Constitucional. Es aplicable "a las leyes electorales que coexisten de manera simultánea en el tiempo", y en este caso, las conductas realizadas durante la vigencia del artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994 deben regularse retroactivamente por el artículo 37, numeral 3º, de la Ley 617, dado que ésta "extiende LOS TÉRMINOS DE INHABILIDAD...".
Adicionalmente, expresó:
"...a pesar que (sic) el artículo 29 de la Constitución habla sobre las normas penales y disciplinarias en aplicación a este principio, por sustracción de materia y por derecho a la igualdad debe aplicarse en eventos electorales con excepción DEL DERECHO ECONÓMICO, pues sería diametralmente opuesto al artículo 29 de la carta su no procedencia...".
Citó apartes de la sentencia C-329 de 2001, proferida por la Corte Constitucional y concluyó:
"...se colige... que la Honorable Sala de Decisión funda su decisión en el artículo 86 de la ley 617 de 2000 que se encuentra SIN VIGENCIA LEGAL, por tanto en VIOLACIÓN DIRECTA SUSTANCIAL se encuentra al invocar en la recurrida normas sin efectos jurídicos... hay un decaimiento de los fundamentos de derecho de la recurrida, y en tanto debe generar LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD...".
2. Falta de aplicación del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo. Lo explicó en los siguientes términos:
"...la Honorable Magistrada Ponente, primera instancia, mediante auto de INADMISIÓN calendado para (sic) el día 04 de diciembre de 2000, ordenó se allegaran algunos documentos, toda vez que los aportados se encontraban en copia simple, para ello, concedió 5 días al actor para corregir la demanda, auto que fue notificado por estado para el día 06 de diciembre de 2000, en tanto, la corrección debía efectuarse a más tardar para (sic) el día 14 DE DICIEMBRE DE 2000.
Como se observa en autos, el actor corrigió la demanda en forma extemporánea para el DÍA 18 DE DICIEMBRE DE 2000... de donde se colige... que la actuación de corrección se encontraba fuera de términos, lo que a punto seguido, esa Honorable Corporación ordenó subir el expediente al despacho para SU ADMISIÓN efectuado (sic) mediante auto del 18 de enero de 2001, cuando para el efecto, ha debido de RECHAZAR LA DEMANDA en armonía con el artículo 143, inciso segundo, del CCA, reformado por el artículo 45 de la ley 446 de 1998...
...a partir de esa precisa actuación judicial SE ENCUENTRA EN VICIO TODA LA ACTUACIÓN PROCESAL POSTERIOR, por lo que es indefectible afirmar que hay un desgaste inocuo de la administración de justicia, toda vez que se VIOLÓ EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO y por consiguiente UN DERECHO FUNDAMENTAL contenido en el artículo 29 de la C.N., lo cual genera en el futuro el RECHAZO Y ARCHIVO DEFINITIVO DEL PROCESO...
(...)
Cuando el auto de corrección arguye que se debe ALLEGAR COPIAS AUTÉNTICAS DE TODOS LOS DOCUMENTOS APORTADOS CON LA DEMANDA, se precisa al punto, QUE EL ACTO ACUSADO no fue tenido en cuenta como auténtico, y por ello, en sana lógica, ordena la Magistrada de turno se alleguen (sic) la totalidad de los documentos en copia auténtica y entre ellos el acto demandado, si en tanto, éste no fue arrimado al proceso dentro de los términos... ha debido la Sala RECHAZAR LA DEMANDA..., pero de bulto se observa que la corporación en un error elemental, ADMITIÓ LA DEMANDA, pues jurídicamente no es posible tal situación, puesto que flaco favor haría al admitir la demanda sin el lleno formal de los requisitos, AUNQUE COMO PREDICA LA SALA, QUE ESTOS DOCUMENTOS ERAN PARA DECIDIR SI CONCEDÍA O NO LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL, pues se observa EN EL PETITUM DE LA DEMANDA QUE LA PARTE ACTORA no formuló petición previa en la misma, ni bajo la gravedad del juramento manifestó haber solicitado dichos documentos a la Alcaldía como lo predica el CCA".
4. ACTUACIÓN EN EL TRÁMITE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO
El recurso fue concedido el 28 de junio de 2002 y admitido el 30 de agosto siguiente. Corrido el traslado para alegar de conclusión, las partes y el representante del Ministerio Público guardaron silencio (folios 9, 10, 21, 28 y 31 del c. del recurso).
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, dispone lo siguiente en sus dos primeros incisos:
"El recurso extraordinario de súplica procede contra sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina.
En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción, y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará".
Se establecen en esta disposición cuatro requisitos fundamentales para la procedencia del recurso extraordinario:
- Que se interponga contra una sentencia ejecutoriada, proferida por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado.
- Que la acusación contra la sentencia se formule por violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea.
- Que se indiquen con precisión, al interponer el recurso, la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción.
- Que se interponga dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria del fallo impugnado.
Si bien se advierte, con fundamento en lo anterior, que existe similitud entre los recursos extraordinarios de súplica y casación, en la medida en que ambos propenden por la realización de la justicia, la tutela del derecho objetivo y la protección de la seguridad jurídica, debe precisarse que existen importantes diferencias entre ellos. En primer lugar, no se puede perder de vista que el segundo procede en el trámite de controversias que se presentan entre intereses privados, mientras que el primero implica la revisión de una decisión judicial originada en conflictos cuyos extremos son la administración y el administrado, situación que refleja la tensión existente entre el ejercicio del poder estatal y la libertad de los asociados. Esta característica del recurso de súplica exige al juzgador realizar un análisis hermenéutico cuidadoso, al adoptar la decisión que corresponda, con el fin de no hacer nugatorias sus finalidades axiológicas.
Por la misma razón y con el fin de garantizar el libre acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial de los administrados, debe ser menos riguroso el examen realizado frente a la formulación del recurso de súplica que aquél que se efectúa respecto del recurso de casación. En efecto, para presentar debidamente el recurso extraordinario de súplica basta la indicación precisa de la norma o normas sustanciales infringidas y la explicación de los motivos de la infracción. Sólo puede, entonces, desestimarse el recurso por inobservancia de los requisitos legales, prescindiendo de consideraciones meramente formales, ajenas a los mismos, tales como las relativas a la falta de integración de la proposición jurídica completa o a la indebida formulación de los cargos, tantas veces aducidas en el trámite del recurso de casación ante la jurisdicción ordinaria.
Ahora bien, en el presente caso, no existe duda alguna sobre el cumplimiento, por parte del recurrente, de los requisitos contenidos en los numerales 1 y 4 antes mencionados. Con el fin de determinar si se han observado, igualmente, los requisitos a que se refieren los numerales 2 y 3, la Sala considera necesario tener en cuenta lo siguiente:
En primer lugar, en relación con el segundo requisito, se advierte que el recurso de súplica sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas.
La Corte Suprema de Justicia se ha referido en varias oportunidades a la diferencia que existe entre estas dos modalidades de infracción de las normas jurídicas. Al respecto, ha manifestado lo siguiente:
"… a la violación de la ley sustancial, que constituye el supuesto básico de la causal primera de casación, se puede llegar por dos rumbos diferentes, directamente o por vía indirecta … "Tiene lugar la primera modalidad cuando sin consideración a los medios de convicción que le hayan servido al sentenciador para formular su juicio, el fallo inaplica para la decisión del litigio un precepto que claramente lo rige, o le aplica el que no lo gobierna o le aplica el que sí le es pertinente pero dándole un alcance que no le corresponde…", mientras que se da el quebranto indirecto "…cuando el fallador en la estimación de la prueba incurre en un error de hecho o en uno de derecho, y a consecuencia de tales desaciertos, deja de aplicar al caso litigioso la norma que verdaderamente lo regula o le aplica una que le es extraña…" (Casación Civil de 28 de noviembre de 1989 y 13 de febrero de 1992, sin publicar), lo que en el terreno de las consecuencias prácticas equivale a decir, como también lo tiene afirmado la doctrina jurisprudencial, que la violación directa de ley sustancial implica, por contraposición a la que a su vez es hipótesis propia de la violación indirecta, que por el juzgador no se haya caído en desacierto alguno, de hecho o de derecho, en el manejo de las pruebas y que, por lo tanto, "tampoco exista reparo que oponer contra los resultados que en el campo de la cuestión fáctica haya encontrado el fallador, como consecuencia del examen de la prueba (G.J., ts. CXVI, pág 60 y CCXIX, pág. 260)" (Se subraya).
También la doctrina se ha ocupado de distinguir la infracción directa de la infracción indirecta de normas sustanciales. Expresa el ex-Magistrado Humberto Murcia Ballén:
"… la violación directa de la norma sustancial se da cuando ésta se infringe derecha o rectamente, vale decir, sin consideración a la prueba de los hechos. Emana, por tanto, de los errores sobre la existencia, validez y alcance del precepto legal que trascienden a la parte resolutiva del fallo; de ahí que la doctrina hable en tales supuestos de error juris in judicando, o error puramente jurídico, por oposición al error facti in judicando, que es el que nace de la falsa apreciación de los hechos… (Se subraya).
El recurso extraordinario de súplica sólo procede, entonces, por los llamados errores juris in judicando, esto es, por violación directa de normas jurídicas, sin que se admita al impugnante la presentación de argumentos dirigidos a cuestionar, ni siquiera en forma limitada, el análisis probatorio efectuado por el juzgador.
Debe advertirse que no tiene ninguna injerencia, respecto de la prosperidad del recurso, el hecho de que el mismo se sustente en argumentos idénticos o similares a los alegados en las instancias, ya que éstos pueden perfectamente servir de base a la súplica; sin embargo, con ellos debe demostrarse que el fallo acusado ha incurrido en violación directa de una o varias normas sustanciales, por falta de aplicación, aplicación indebida o interpretación errónea. Sólo se exige, como ha quedado explicado, que la infracción no ocurra por contragolpe, esto es, como consecuencia de error de hecho o de derecho en la apreciación de las pruebas. La insistencia, en el trámite de la súplica, en la presentación, por una de las partes, de argumentos expuestos en el curso del proceso que culminó con sentencia ejecutoriada no necesariamente provoca, entonces, el debate propio de una tercera instancia.
En segundo lugar, es necesario que las disposiciones citadas como violadas en el recurso de súplica tengan el carácter de normas sustanciales. En orden a fijar los límites de la causal primera de casación, la Corte Suprema de Justicia ha manifestado al respecto, en forma reiterada, lo siguiente:
"…pertenecen a la estirpe de las normas sustanciales aquellos preceptos que "en razón de una situación fáctica concreta, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal actuación…"; de modo que resultan excluidos aquellos preceptos que "se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones, como tampoco las tienen (sic) las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo". (G.J. t. CLI, pág. 241, entre otros)" (Se subraya).
"… la causal primera de casación requiere para su cabal estructuración, entre otros requisitos, el de que la sentencia recurrida sea violatoria de "…una norma de derecho sustancial", entendiendo por tal… la regla jurídica de carácter nacional, cuyo contenido sea la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas, siendo por tanto el contenido del precepto legal y no su ubicación en uno u otro código, lo que permite calificarlo como sustancial; de consiguiente, ha concluido esta Corporación que "… no tienen categoría sustancial, y, por ende, no pueden fundar por sí solas un cargo en casación con apoyo en la causal dicha, los preceptos legales que, sin embargo de encontrarse en los códigos sustantivos, se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos de éstos, o a hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinativas o reguladoras de la actividad in procedendo" (G.J. t. CLI, pág. 254).
Resulta pertinente también la opinión del doctor Rodrigo Noguera Laborde, quien, refiriéndose a los tipos de normas jurídicas, expresa:
"… De acuerdo con el contenido, divídense en sustantivas y adjetivas o técnicas. Las primeras son las que confieren derechos e imponen obligaciones; las segundas indican cómo pueden ejercerse los derechos, qué formalidades deben cumplirse para su adquisición, etc. Tienen también ese carácter las normas definitorias. En síntesis, son tales las que contribuyen a hacer eficaces -formalmente hablando- las normas sustantivas" (Se subraya).
Por último, esta Corporación tuvo oportunidad de referirse, en muchas oportunidades, al alcance del concepto de normas sustanciales, con ocasión de la decisión del antiguo recurso de anulación. Se cita, a continuación, uno de sus pronunciamientos, que coincide, en términos generales, con los planteamientos de la Corte Suprema de Justicia:
"Ha de recordarse que se entiende por norma sustantiva aquella que define o demarca los derechos subjetivos y sus alcances y que puede hallarse, indistintamente, como las normas adjetivas, en cualesquiera códigos o estatutos o recopilaciones de disposiciones legales. Y, en contraste, ha de entenderse por norma adjetiva aquella que señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias" (Se subraya).
Precisado lo anterior, se observa que, en el caso que ocupa a la Sala, el recurrente formula dos cargos contra la sentencia recurrida. El primero se presenta alegando, de modo general, la violación del artículo 29 de la Constitución Política y, concretamente, su inciso tercero, que consagra el principio de favorabilidad. Al explicar las razones que le sirven de fundamento, sin embargo, alude también al artículo 4º de la Carta Política, interrogándose sobre si su "supremacía... no rompe la barrera legal que supuestamente establece... el artículo 86 de la ley 617 de 2000...".
En el inciso tercero del artículo 29 de la Constitución se consagra el principio de favorabilidad, en los siguientes términos: "En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable"
De otra parte, conforme al artículo 4º de la Constitución Política, "[l]a Constitución es norma de normas", y "[e]n todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales".
Visto su contenido, puede considerarse que estos artículos invocados por el recurrente tienen carácter sustancial; el primero, en cuanto regula la situación jurídica concreta de la persona que está siendo juzgada y a la cual debe imponerse una sanción, así como de aquélla que ya ha sido condenada, estableciendo la obligación de aplicar en su caso la norma favorable. Y el segundo, en cuanto impone al operador jurídico la obligación de inaplicar las normas legales o de inferior jerarquía cuando sean contrarias a alguna disposición constitucional, Se trata, entonces, en términos de la Corte Suprema de Justicia, de preceptos que, "en razón de una situación fáctica concreta, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal actuación…".
Debe anotarse que, respecto de los preceptos constitucionales, la Corte Suprema de Justicia ha manifestado, en varias ocasiones, que, muy a pesar de su "sabor" sustancial, su violación no da base, en principio, para formular un cargo en casación con fundamento en la causal primera, teniendo en cuenta lo siguiente:
"…tales normas, en su carácter de moldes jurídicos superestructurales, de ley de leyes… carecen de aplicabilidad inmediata y directa en las decisiones judiciales … De esto resulta que, por regla general, a la violación de los preceptos y principios de la Carta no puede llegarse sino a través de la violación de disposiciones de la ley, que no pueden entenderse sino como desarrollo de las normas constitucionales.
Esta Sala considera, sin embargo, que la tesis mencionada no es absoluta, en la medida en que, en algunos eventos, la violación directa de disposiciones constitucionales puede dar lugar a la formulación de recursos extraordinarios de casación o de súplica, sobre todo cuando se trata de disposiciones atributivas de derechos subjetivos o impositivas de obligaciones, que no requieren de desarrollo legal. Y tal situación se presenta, precisamente, en relación con los artículos 4º y 29, inciso tercero, de la Carta Política.
La primera de estas disposiciones, en efecto, como se ha advertido, consagra el principio general de prevalencia de la Constitución e impone una obligación clara a todas las autoridades de la República. Se trata, además, de una norma con fundamento en la cual se ha dado aplicación a la llamada excepción de inconstitucionalidad, que no requiere de desarrollo legislativo.
Al alcance de esta disposición se ha referido la Corte Constitucional en varias oportunidades. En sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995 expresó lo siguiente:
"...el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalecer sobre la preservación de normas de rango inferior. La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría.
Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.
Desde luego que la norma inaplicable por ser contraria a la Constitución en forma manifiesta, no queda anulada o declarada inexequible, pues esta función corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la norma de normas (artículos 237 y 241 C.P.)...". (Se subraya).
Y en sentencia C-600 del 21 de octubre de 1998, manifestó:
"...cabe recordar que el artículo 4 de la Carta contempla el principio de constitucionalidad, según el cual en caso de incompatibilidad entre el Estatuto Fundamental y otra norma jurídica de rango inferior, deberá prevalecer aquél. En consecuencia, la autoridad pública que detecte una contradicción entre tales normas está en la obligación de inaplicar la de menor jerarquía y preferir la aplicación de la Carta Política...". (Se subraya).
El artículo 29, por su parte, regula los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, y en cuanto consagra el principio de favorabilidad, crea, en ciertas circunstancias, un derecho para las personas que están siendo juzgadas o se encuentran condenadas, y establece, por la misma razón, la obligación para los operadores jurídicos de hacerlo efectivo. De otra parte, el hecho de que este principio encuentre reiteración y desarrollo en múltiples disposiciones legales, no obsta para reconocer la naturaleza sustantiva de la norma superior que lo consagra, en cuanto la misma define y demarca claramente el derecho subjetivo que reconoce y determina sus alcances.
Ahora bien, en el recurso de cuya resolución se ocupa la Sala no se expresa claramente la modalidad de infracción de las normas invocadas para sustentar el primer cargo formulado. No obstante lo anterior y teniendo en cuenta lo expresado en relación con las particularidades del recurso de súplica y la necesidad de efectuar controles no muy rigurosos a la técnica con que el mismo se formula, se tiene que, de la argumentación presentada, puede deducirse que el fallo impugnado es acusado de incurrir en violación directa de las dos normas citadas, por falta de aplicación. En efecto, considera el recurrente, sin hacer referencia alguna a la valoración de las pruebas practicadas, que en virtud de lo dispuesto en el artículo 4º de la Constitución Política, la Sección Quinta del Consejo de Estado debió abstenerse de aplicar el artículo 86 de la Ley 617 de 2000, haciendo prevalecer el artículo 29 –inciso tercero– de la Carta Política, que consagra el principio de favorabilidad.
En estas condiciones, se concluye que se cumplen, en relación con el cargo primero, los requisitos a que aluden los numerales 2 y 3 indicados en la parte inicial de estas consideraciones.
Respecto del segundo cargo, como se ha advertido, está fundado en la falta de aplicación del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo. En virtud de su inobservancia –agrega el recurrente al exponer las razones que lo sustentan–, se vulneró el derecho fundamental del demandado al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política.
Observa esta Sala, de una parte, que el artículo citado del C.C.A. no tiene carácter sustancial. Dispone esta norma, en cuanto hace relación a los argumentos planteados por el recurrente, lo siguiente:
"Art. 143. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción.
No obstante, si la demanda se presenta dentro del término de caducidad, el ponente, por auto susceptible de reposición, expondrá los defectos simplemente formales para que el demandante los corrija en un plazo de cinco (5) días. Si así no lo hiciera, se rechazará la demanda.
(...).".
De la lectura de esta disposición, resulta claro su carácter meramente adjetivo, ordinativo. Se limita a regular, en efecto, la forma en que debe tramitarse la primera etapa del proceso contencioso administrativo. No tiene por objeto la declaración, la creación, la modificación o la extinción de una relación jurídica concreta; tampoco impone derechos u obligaciones, ni define sus alcances. Sólo establece la forma de adelantar una actuación judicial particular, referida a la admisión de la demanda, cuando se ejerce una acción para hacer efectivo el derecho a solicitar la declaración judicial de la nulidad de un acto administrativo. En los términos utilizados por la Sección Cuarta de esta Corporación, en el pronunciamiento antes citado (ver nota al pie No. 6), se trata de una norma que "señala los ritos, las formas, las maneras de actuar en determinados asuntos o circunstancias".
De otra parte, si bien el recurrente expresa que, por el hecho de haberse admitido la demanda, cuando debía rechazarse, en cumplimiento del artículo 143 del C.C.A., se violó el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es evidente que, en cuanto sirve de fundamento al segundo cargo, esta última disposición no demarca el alcance y el contenido de dicho derecho, frente a la situación particular que aquí se presenta, por lo cual no constituye, por sí misma, en este caso concreto, una norma sustancial. En efecto, si bien dispone que nadie podrá ser juzgado sino con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, éstas, por lo general, se encuentran reguladas en normas que, como el artículo 143 del C.C.A., tienen carácter adjetivo. La valoración autónoma del precepto constitucional, entonces, resulta imposible.
En relación con lo anterior, resultan relevantes las siguientes observaciones de la Corte Constitucional, presentadas en la sentencia C-217 del 16 de mayo de 1996:
"...La Corte debe afirmar que las garantías procesales, derivadas del artículo 29 de la Constitución, obligan de manera directa y preferente, superponiéndose a las disposiciones legales, anteriores o posteriores a la Constitución, que les sean contrarias o que pudieran llevar a consecuencias prácticas lesivas del derecho fundamental que la Carta Política quiso asegurar.
Por lo tanto, según lo dispone el artículo 85 de la Constitución, el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, lo que significa que, para alegarlo, hacerlo valer, aplicarlo, reivindicarlo y exigir las sanciones pertinentes por su violación no se necesita ley alguna que lo establezca o permita. En otros términos, la certidumbre y eficacia de la garantía constitucional no está supeditada a normas de orden legal que conduzcan a hacerla material y actualmente exigible.
Ahora bien, la propia norma del artículo 29 de la Constitución señala como uno de los elementos integrantes del debido proceso la sujeción a las reglas y procedimientos plasmados por el legislador para el respectivo juicio. Por eso, manifiesta con claridad que nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente, según las reglas de la ley, y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, también previstas en la ley, lo cual implica que la normatividad legal es punto de referencia obligado para establecer en cada caso concreto si se acatan o desconocen las reglas del debido proceso.
De todo ello se deduce que una cosa es la efectividad de la garantía constitucional, que no depende de la ley en cuanto no proviene de ésta, y otra muy distinta, la verificación acerca del contenido del debido proceso en relación con cada caso, que siempre tendrá por factor de comparación lo dispuesto en la ley correspondiente. Eso implica que, si bien el derecho constitucional al debido proceso no precisa de un estatuto legal que lo haga reclamable de manera inmediata y plena, siempre habrá de verse, para deducir si tal derecho ha sido respetado o es objeto de violación, cuáles son las reglas procesales aplicables en el evento específico, es decir, las generales y abstractas, vigentes con anterioridad e integrantes de la ley prevista para cada proceso...". (Se subraya).
Así las cosas, sin duda, en muchos eventos, el debido proceso tiene implicaciones de carácter sustantivo, al punto que, tanto en su regulación general, contenida en el artículo 29 de la Carta Política, como en sus desarrollos legales, pueden encontrarse preceptos claramente sustanciales. Así ocurre, por ejemplo, con el principio de favorabilidad, que constituye un desarrollo expreso del derecho aludido o, en términos de la Corte Constitucional, un elemento integrante del mismo, y, como se precisó anteriormente, implica la creación de derechos para los ciudadanos y la imposición de obligaciones para los operadores jurídicos encargados de juzgar su situación particular. En cuanto alude, sin embargo, al cumplimiento de los ritos del juicio, el debido proceso está referido necesariamente a la observancia de normas legales que regulan la forma de hacer efectivos los derechos que otras disposiciones consagran. Aquellas normas, por la misma razón, tienen generalmente carácter técnico u ordinativo.
En la situación particular que ahora estudia la Sala, entonces, pueden resultar atendibles las observaciones formuladas por la Corte Suprema de Justicia en el texto antes citado (ver nota al pie No. 7), en la medida en que el artículo 29 de la Constitución Política, en cuanto establece que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, constituye un "molde jurídico superestructural", a cuya violación sólo puede llegarse por medio de la vulneración de una disposición legal, que, en este caso, es el artículo 143 del C.C.A., cuyo carácter es típicamente adjetivo.
Por lo demás, debe advertirse que la violación de dicho artículo 143, en la forma en que ha sido presentada en el recurso de súplica, no se habría producido de modo directo. Se expresa en el memorial respectivo, en efecto, que si la magistrada ponente ordenó al demandante allegar en copia auténtica todos los documentos aportados con la demanda, en el término de cinco días, debe entenderse que "EL ACTO ACUSADO no fue tenido en cuenta como auténtico". Se plantea, entonces, un problema probatorio, cuya solución obligaría al juez a valorar el documento que, en este caso, se aportó con la demanda, y a determinar la legalidad de la decisión inadmisoria. Tendría que revisarse la actuación del juzgador de primera instancia, a fin de establecer si erró o no en la apreciación de la prueba. Así, no estamos ante un caso de violación directa de la ley, que, como lo expresa el profesor Murcia Ballén, en el texto transcrito anteriormente, "…se da cuando ésta se infringe derecha o rectamente, vale decir, sin consideración a la prueba de los hechos".
Se concluye, en consecuencia, que no se cumplen, en relación con el segundo cargo formulado por el recurrente, los requisitos previstos en los numerales 2 y 3 presentados en la parte inicial de estas consideraciones.
Procede, entonces, la Sala, a estudiar únicamente el cargo primero, el cual, según se desprende claramente de su presentación, parte de la consideración según la cual para la decisión del proceso de nulidad electoral adelantado por la Sección Quinta, que fue resuelto en segunda instancia mediante la sentencia impugnada, resultaba imperativo dar aplicación al aludido principio de favorabilidad, entendiendo que el caso concreto se regulaba por lo dispuesto en el artículo 37, numeral 3, de la Ley 617 de 2000, y no por lo establecido en el artículo 95, numeral 5, de la Ley 136 de 1994, conforme a su redacción inicial.
En efecto, mientras que la ley de 1994 dispuso que no podría ser elegido ni designado alcalde quien, "durante (sic) el año anterior a su inscripción" (se subraya), hubiera "intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio, o en el de terceros" o hubiera "celebrado por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo" que debiera "ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio", la nueva norma –expedida el 6 de octubre de 2000– dispuso que no podrá ser "inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital", quien "dentro del año anterior a la elección" (se subraya), hubiere "intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal, o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio".
No cabe duda, entonces, de que, estableciendo algunas precisiones en su redacción y extendiendo la inhabilidad prevista para el acto de inscripción, el artículo 37, numeral 3, de la Ley 617 de 2000 modificó lo dispuesto inicialmente en el artículo 95, numeral 5, de la Ley 136 de 1994.
En el caso concreto, se demostró que el señor José Moisés Sarmiento Jiménez celebró un contrato con el Municipio de Guatavita, el 14 de agosto de 1999, que, conforme a la orden de compra que obra a folios 44 y 45, tenía por objeto el suministro, la explotación y el cargue de recebo, con destino a las vías rurales de varias veredas. También se probó que, el 9 de agosto de 2000 inscribió ante el Delegado del Registrador Nacional del Estado Civil su candidatura a la Alcaldía de dicho municipio y resultó elegido en los comicios realizados el 29 de octubre del mismo año, según el acta parcial del escrutinio –acto acusado en el proceso de nulidad electoral– (folios 39 y 40).
Así las cosas, es claro que, si se parte de la aplicación del artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, en su redacción inicial, el señor Loaiza Hurtado se encontraba inhabilitado para ser elegido Alcalde de Guatavita, puesto que el contrato citado fue celebrado el 14 de agosto de 1999, esto es, dentro del año anterior a la inscripción de su candidatura, efectuada el 9 de agosto de 2000. Si, en cambio, se parte de la aplicación del numeral 3º del citado artículo, modificado por la Ley 617 de 2000, la inhabilidad no se habría configurado, dado que tendría que concluirse que el contrato se celebró con una antelación superior a un año respecto de la fecha de su elección como Alcalde, esto es, del 29 de octubre de 2000.
Considera esta Sala, sin embargo, que no puede atenderse el argumento presentado por el recurrente, relativo a la aplicación del principio de favorabilidad en el proceso contencioso administrativo de nulidad electoral.
En primer lugar, es claro que el principio aludido, fuera de los procesos laborale––, sólo tiene aplicación en materia penal, conforme a lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política. Y tal materia comprende todos los procedimientos que tienen por objeto la imposición de penas, esto es, tanto el penal propiamente dicho como el disciplinario, sea que éste tenga carácter judicial o administrativo.
Así lo ha entendido la Corte Constitucional, cuyo criterio se encuentra expuesto en múltiples pronunciamientos. En fallo C-922 del 29 de agosto de 2001, se expresó dicha Corporación en los siguientes términos:
"...la Corte advierte que si bien la Constitución de manera general prohíbe la aplicación retroactiva de las disposiciones sancionatorias, establece sin embargo una excepción a dicha prohibición general. Esta excepción se da en el caso en el cual las normas posteriores son más favorables al sancionado que las anteriores, pues entonces la retroactividad no sólo no es inconstitucional, sino que además tal aplicación retroactiva es ordenada por la Constitución . Así lo dice claramente el artículo 29 antes trascrito: "... En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable."
El principio de legalidad de las sanciones indica de un lado que corresponde al legislador crear, modificar o suprimir los tipos penales y establecer, modificar o suprimir sanciones. De otro significa también que dicho señalamiento debe ser anterior al hecho que se pretende sancionar. No obstante, este último alcance del principio de legalidad de las sanciones no es absoluto, pues una persona puede resultar sancionada conforme a una ley que no estaba vigente al momento de cometer el delito o la falta, siempre y cuando sea más favorable que la que tenía vigencia en el momento en que se infringió la ley.
De esta manera, la aplicación del nuevo régimen sancionatorio contenido en el Decreto 1074 de 1999, a infracciones cometidas con anterioridad a la fecha de su entrada vigencia, si respecto de ellas no se hubiere notificado acto de formulación de cargos para tal fecha, a pesar de erigirse en la aplicación retroactiva de disposiciones sancionatorias, no sería inconstitucional si el nuevo régimen fuera más favorable que el antiguo, contenido en el Decreto 1092 de 1996...". (Se subraya y resalta).
Estas consideraciones –que constituyen reiteración de lo expresado por la misma Corte en pronunciamientos anteriores– han permitido despejar cualquier duda que pudiera surgir respecto de la aplicación del principio de favorabilidad en materia disciplinaria. En sentencia T-438 del 1º de julio de 1992, la Corte manifestó:
"...el derecho disciplinario es una modalidad del derecho penal, y en su aplicación debe observarse las mismas garantías y los mismos principios que informan el derecho penal. La naturaleza esencialmente sancionatoria de ambos derechos hace que las garantías del derecho más general (el penal) sean aplicables también a ese otro derecho, más especializado pero igualmente sancionatorio, que es el derecho disciplinario. Tanto el derecho penal como el administrativo disciplinario emplean las penas como el principal mecanismo de coacción represiva. Todos los principios y garantías propias del derecho penal se predican también del disciplinario. Esta situación ha llevado a considerar que el término derecho penal es impropio (pues existen, como se ve, varios derechos penales) y empieza a hacer carrera la revitalización del término derecho criminal para referirse al derecho de los delitos propiamente dichos".
(...)
Todo lo anterior lleva a la conclusión inequívoca de que este derecho disciplinario, que es, en últimas un derecho penal administrativo, debe aplicarse con la observancia debida a los principios del derecho penal común. Debe aplicarse directamente el art. 375 del Código Penal, que establece:
"Las disposiciones contenidas en el Libro Primero de este Código se aplicarán también a las materias penales de que tratan otras leyes o normas, siempre que éstas no dispongan otra cosa"
En consecuencia, se debe entender que "materias penales" no es equivalente a "materias criminales", sino a materias en las que se apliquen penas, y se debe entender el término "penas" en un sentido amplio, como cualquier represión estatal formalizada.". (Se subraya y se resalta).
Y en sentido similar, en Sentencia C-769 de 1998, manifestó lo siguiente:
"El derecho disciplinario, por su naturaleza sancionadora, es una especie del derecho punitivo. Ello implica que las garantías sustanciales y procesales del derecho mas general, el penal, sean aplicables al régimen disciplinario. Es decir, que ante la ausencia de reglas y principios propios que rijan lo disciplinario, dado que es un derecho en proceso de sistematización y elaboración de los institutos sustanciales y procesales que lo estructuren como una disciplina autónoma, se ha hecho imperioso acudir a los principios y garantías propios del derecho penal". (Se subraya y se resalta).
Adicionalmente, refiriéndose a las potestades sancionatorias de la administración pública, la Corte Constituciona ha observado lo siguiente:
"Cuarta. La potestad sancionadora de la Administración.
1. El poder del Estado, aún cuando concebido como un todo unitario, por la razón obvia de la división y especialización del trabajo se desdobla en una serie de atribuciones, facultades o competencias, institucionalizadas en el ordenamiento constitucional, que se radican en cada una de las ramas del poder público y traducen la existencia de unas funciones, las cuales constituyen los medios o instrumentos necesarios para el cumplimiento de los cometidos estatales.
La fracción de poder estatal radicada en cabeza de la administración, se manifiesta a través de una gama de competencias o potestades específicas (de mando ejecutiva o de gestión, reglamentaria, jurisdiccional y sancionadora), que le permiten a aquella cumplir con las finalidades que le son propias.
La Corte Suprema de Justicia en punto a la materia comprensiva del derecho punitivo del Estado ha señalado que "es una disciplina del orden jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política (impeachment)". [Sentencia 51 del 14 de abril de 1983 de la C. S. De J.; en igual sentido, sentencias C-780 de julio 25 de 2001 y C-597 de 1996, proferidas por la Corte Constitucional].
La potestad administrativa sancionadora de la administración, se traduce normalmente en la sanción correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas y constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas.
(...)
2. La potestad sancionadora reconocida a la administración asume dos modalidades: la disciplinaria (frente a los funcionarios que violan los deberes y prohibiciones) y la correccional (por las infracciones de los particulares a las obligaciones o restricciones en materia de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.). La naturaleza jurídica de dicha potestad es indudablemente administrativa y, naturalmente, difiere de la que le asigna la ley al juez para imponer la pena, con motivo de un ilícito penal.
La potestad sancionadora administrativa se diferencia cualitativamente y por sus fines de la potestad punitiva penal: "en ésta se protege el orden social colectivo, y su aplicación persigue esencialmente (sin perjuicio de la concurrencia de otros fines difusos) un fin retributivo abstracto, expiatorio, eventualmente correctivo o resocializador, en la persona del delincuente. La potestad sancionadora de la administración sería, por el contrario, una potestad doméstica, en el sentido de volcada a la propia protección más que a otros fines sociales generales, con efecto sólo de quienes están directamente en relación con su organización o funcionamiento, y no contra los ciudadanos en abstracto." [Eduardo García de Enterría, Tomás Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo, edit. Civitas, Madrid, 1986, Tomo II, p. 148].
Lo expresado permite concluir que la potestad administrativa sancionadora constituye un instrumento de autoprotección, en cuanto contribuye a preservar el orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive, por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia contribuye indudablemente a la realización de sus cometidos."
Por su parte, la Sala de Consulta del Consejo de Estado ha expresado que el principio de favorabilidad forma parte de los "criterios y conceptos que fueron desarrollados ampliamente por el derecho penal y hoy resultan aplicables a las actuaciones judiciales y administrativas en las cuales se juzgue la conducta humana para aplicar el poder sancionador del Estado... (se subraya), y ha manifestado que tal principio, que constituye una excepción a la irretroactividad de la ley, se aplica en asuntos de carácter "penal, disciplinario o en los casos contravencionales en que su naturaleza lo admita...". Al respecto, ha precisado:
"...tratándose de las infracciones (contravenciones) administrativas, existe una gama muy amplia de ellas, por lo cual y en cada caso, se deberán tener en cuenta su propia naturaleza y características a fin de determinar la aplicabilidad y alcance de los principios del derecho punitivo o sancionador.
Así, por ejemplo, en materia de política económica, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, no tiene aplicabilidad el principio de la favorabilidad penal, pues su contenido hace relación a las definiciones propias de un momento dado y, por consiguiente, son por esencia cambiantes. Así lo ha establecido, entre muchas otras providencias, en las siguientes:
- "(...) En materias financieras son frecuentes las modificaciones de las regulaciones porque estas dependen de las circunstancias económicas del momento, pero la disminución y aún la supresión de un determinado deber no tiene efectos retroactivos a épocas anteriores, porque no se trata de normas de índole penal. Cuando se rebaja un encaje o una inversión obligatoria no puede alegarse esto como ley posterior favorable que exonere del cumplimiento de la norma que con anterioridad regía el encaje o la inversión.(...)" Sent. De 18 de noviembre de 1.994, Sección IV M.P. Dra. Consuelo Sarria.
- (...) No se comparte la tesis de que el principio de favorabilidad se debe aplicar cuando quiera que se impongan sanciones administrativas, pues en esta materia y específicamente en relación con el derecho económico, que exige el que sus normas tengan efecto general inmediato, sin que haya lugar a pretender las consecuencias que se predican a este respecto de las normas penales. No se desconoce que en algunos aspectos administrativos se aplica el principio de favorabilidad pero ello acontece en virtud de la existencia de leyes que específicamente lo consagran para tales áreas, como sucede por ejemplo en el campo tributario.(...)" Sentencia de noviembre 12 de 1.992, Sección IV. MP. Dra Consuelo Sarria O.
En igual sentido se encuentran otras sentencias de la Sección I (Dic.3/99 exp.5877) y de la Sección IV (Dic. 3/99 Exp. 9625; Marzo 13/98 exp.8570; marzo 3/97 exp.8082; enero 24/96 exp.8033)" (Se subraya).
Hechas las anteriores precisiones respecto de la aplicación del principio de favorabilidad en las actuaciones punitivas adelantadas por el Estado, esta Sala debe manifestar, volviendo al análisis del caso concreto, que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 227 y 228 del C.C.A., los procesos que se instauran en ejercicio de la acción electoral tienen por objeto juzgar la validez de actos administrativos, o buscar que los mismos "se rectifiquen, modifiquen, adicionen o revoquen", mas no juzgar la conducta de las personas favorecidas con dichos actos y, por lo tanto, tampoco imponerles una sanción. En consecuencia, estos procesos no tienen carácter punitivo o sancionatorio.
Así, cuando, como ocurrió en este caso, se declara la nulidad del acta parcial de escrutinio, en la que se deja constancia del resultado del cómputo de los votos depositados y se declara elegido al candidato que obtuvo el mayor número de ellos, por estar demostrado que éste no era elegible, conforme a la Constitución o la ley, aquélla decisión no supone la imposición de una sanción a dicho candidato. En efecto, en el proceso se cuestiona el acto administrativo y no la conducta de quien resulta afectado con la decisión que por él se adopta.
En relación con lo expresado, resulta elocuente la argumentación de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, expuesta en la sentencia del 16 de agosto de 1984, por la cual se resolvió la demanda de inconstitucionalidad formulada, entre otras disposiciones, contra el artículo 244 del Decreto 01 de 1984, según el cual cuando se decretara la nulidad de una elección porque los candidatos no reunieran los requisitos y calidades exigidos por la Constitución y la ley o porque se hubieran violado prohibiciones contenidas en las mismas normas, en la sentencia debía imponerse a los afectados la pena de interdicción para el ejercicio de cualquier cargo público, por un término igual al del período de la corporación para la cual habían sido elegidos, contado a partir de la fecha de ejecutoria de la respectiva providencia.
Consideró la Corte, por una parte, que la referida interdicción no contribuía en nada al cumplimiento de los fallos de nulidad de elecciones, por lo cual el legislador extraordinario incurrió en extralimitación de sus funciones, y por otra, expresó que "...esa interdicción vulnera el artículo 26 de la Constitución, ya que es una pena impuesta sin un procedimiento de las características de los establecidos en el código correspondiente".
Excluyó, entonces, la Corte, la posibilidad de que, dentro del proceso de nulidad electoral, se impusiera una interdicción para el desempeño de cargos públicos a la persona afectada con la anulación del acto demandado, y lo hizo, precisamente, teniendo en cuenta que tal interdicción constituye una sanción, una pena, cuya imposición es extraña al objeto y la naturaleza de dicho proceso.
La claridad de lo expresado anteriormente salta a la vista si se piensa, hipotéticamente, en un caso en el que se demande la nulidad de un acto administrativo por el cual se haya nombrado a un diputado para desempeñar un empleo o cargo público y, separadamente, se inicie un proceso disciplinario en contra de aquél y de quien lo designó. El primer proceso tendrá por objeto, únicamente, juzgar la validez del acto administrativo de nombramiento, y ninguna sanción podrá imponer quien lo adelante a los servidores públicos mencionados, lo que, en cambio, sí podrá hacer el funcionario judicial o administrativo que adelante el respectivo proceso disciplinario.
En este orden de ideas, no cabe duda de que el principio de favorabilidad, consagrado para las actuaciones de carácter penal, con el alcance que –conforme a las precisiones efectuadas en esta providencia– tiene dicha expresión y excluidas ciertas actuaciones correccionales que, por su naturaleza, no lo admiten, no puede ser aplicado en los procesos contencioso administrativos que se inician con fundamento en la acción electoral, dado que éstos no tienen por objeto el juzgamiento de la conducta humana, ni la imposición de sanciones. Por esta razón, se concluye que, al expedir la sentencia recurrida, la Sección Quinta del Consejo de Estado no infringió, por falta de aplicación, el artículo 29, inciso tercero, de la Constitución Política.
El proceso electoral, en efecto, debía decidirse de conformidad con lo dispuesto inicialmente en el artículo 95, numeral 5º, de la Ley 136 de 1994, y no de acuerdo con lo establecido en el artículo 37, numeral 3º, de la Ley 617 de 2000, que lo modificó, dado que esta norma no era aplicable, según lo establecido en el artículo 86 de la misma, a las elecciones realizadas en el año 2000. En efecto, si bien el artículo 96 de la Ley 617 del 6 de octubre de 2000 estableció que ésta tendría vigencia a partir de su promulgación –que se efectuó el día 9 siguiente–, es claro que, conforme a dicho artículo 86, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades en ella contenido sólo regiría las elecciones realizadas a partir del año 2001, y ningún reparo de constitucionalidad podría hacerse respecto de éste último, al menos tratándose de la regulación de las inhabilidades para efectos de la decisión de un proceso electoral, dado que nada obsta para que la ley difiera el inicio de su vigencia y, por no tener dicho proceso carácter sancionatorio, no podía establecerse válidamente, para fallarlo, una excepción al principio general de irretroactividad de la ley. Por lo mismo, es evidente que no incurrió la Sección Quinta en infracción del artículo 4º de la Constitución Política, que consagra la obligación de los operadores jurídicos de hacer prevalecer la Constitución, en todo caso en que se advierta una contradicción entre ella y la ley o una norma de inferior jerarquía.
El cargo formulado, en consecuencia, no puede prosperar.
Finalmente, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 194 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, y teniendo en cuenta que el recurso será desestimado, se condenará en costas a la parte recurrente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
DECLARAR que NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia proferida el 14 de marzo de 2002, dentro de presente proceso, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
CONDENAR en costas al recurrente José Moisés Sarmiento Jiménez.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
RICARDO HOYOS DUQUE
Presidente
ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMÁN AYALA MANTILLA
TARCISIO CÁCERES TORO MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LÓPEZ DÍAZ
GABRIEL EDUARDO MENDOZA OLGA INES NAVARRETE B.
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDÓÑEZ M.
MARIA INES ORTIZ BARBOSA NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR
RAMIRO SAAVEDRA BECERRA MANUEL S. URUETA AYOLA
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General
