INTEGRACIÓN DE LA UNIDAD NORMATIVA - Procedencia
En el sub lite resulta pertinente acudir a la denominada «integración de la unidad normativa» en aras de que el juicio de legalidad se haga de manera completa, teniendo en cuenta que este mecanismo excepcional permite integrar enunciados o normas no demandadas en aras de impartir decisiones congruentes a los litigios planteados, mantener la coherencia del ordenamiento, así como promover la seguridad jurídica y el principio de economía procesal. La Corte Constitucional ha sostenido que dicha integración procede en los siguientes eventos: a) cuando «las expresiones acusadas no configuran en sí mismas una proposición jurídica autónoma, bien porque carecen de contenido deóntico claro o requieren ser complementadas con otras para precisar su alcance»; y b) cuando la disposición acusada conforma una proposición normativa autónoma, pero tiene un vínculo inescindible con otros textos legales.En el presente caso la proposición jurídica debe integrarse con la Resolución 2-1775 del 17 de agosto de 2011, pues este acto también modificó el manual específico de funciones enjuiciado por el actor, pero omitió incluirla en las pretensiones anulatorias. NOTA DE RELATORIA: Referente a la procedencia de la integración normativa, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-124 de 2011.
DELEGACIÓN DE FUNCIONES - Concepto
[L]a delegación de funciones es un mecanismo que permite a un funcionario u organismo competente transferir de manera expresa y por escrito, previa autorización legal, bajo las condiciones señaladas en el acto de delegación y en la ley, a uno de sus subalternos o a otro organismo una determinada atribución o facultad. Esta figura organizacional contribuye a desarrollar la función pública con respeto de estándares de eficacia, economía y celeridad, en aras de distribuir el trabajo, realizar la misión institucional y atender el interés general.Por su parte, el Consejo de Estado ha indicado que la delegación de funciones parte de la premisa de aceptar que «los servidores públicos que tienen a su cargo la representación de las entidades públicas las más de las veces carecen de la posibilidad de atender directamente todas las funciones que estatutaria, legal y constitucionalmente les han sido asignadas». De esta manera, la delegación de funciones se convierte en una herramienta válida para que las entidades puedan cumplir sus objetivos de manera organizada, con adecuada distribución de las cargas laborales entre las diferentes dependencias y permite optimizar la utilización del recurso humano. NOTA DE RELATORIA: Referente a la delegación de funciones, ver: C. de E., Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 27 de marzo de 2012, Rad. 11001-03-26-000-2010-00029-00 (38703). En relación con la figura de la delegación de funciones, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-382 de 2000. En cuanto a los elementos de la delegación administrativa, ver: C-372 de 2002.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 122 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 211
COMPETENCIA PARA ELABORAR EL MANUAL DE FUNCIONES Y REQUISITOS DE LOS CARGOS ADSCRITOS A LA FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN / FALTA DE COMPETENCIA DE FUNCIONARIO – No configuración / DELEGACIÓN DE FUNCIONES - No implica la pérdida de la titularidad de la competencia, sino la transferencia de su ejercicio
[L]a Resolución 0-1054 de 2007 buscó implementar un sistema de control que permitiera gestionar adecuadamente los documentos al interior de la Fiscalía General de la Nación; sin embargo, de ello no puede concluirse que derogó la delegación de funciones efectuada en anterior oportunidad por el fiscal general a la secretaria general, específicamente para elaborar el manual de funciones, requisitos y competencias de los cargos adscritos a esa entidad. Inclusive, la Resolución 0-1054 de 2007 no se refirió en modo alguno a la Resolución 0-4366 de 2005, sino que se limitó a establecer unos procedimientos para la elaboración y control de los documentos internos y externos que se manejaban en el giro ordinario de la Fiscalía General de la Nación. Así las cosas, la Resolución 0-1054 de 2007 debe leerse de manera armónica con la facultad constitucional y legal que tiene el fiscal general de la Nación para delegar sus funciones, en consonancia con la Ley 872 de 2003 en tanto indicó que la implementación del sistema de gestión de calidad no podía alterar «la estructura y funciones de la administración».Por ende, la delegación de funciones efectuada por la Resolución 0-4366 de 2005 mantuvo su vigencia aún con la implementación del sistema de gestión de calidad en el «proceso de administración de documentos y registros», adoptado por la Resolución 0-1054 de 2007. Esta conclusión es consonante con el hecho de que la figura de la delegación de funciones no implica la pérdida de la titularidad de la competencia, sino la transferencia de su ejercicio. (…) En tal sentido, resultaba lógico que la Resolución 0-1054 de 2007 respetara la estructura funcional que previó la Ley 938 de 2004, es decir, que debía limitarse a reiterar que el fiscal general de la Nación tenía la atribución de «[e]xpedir el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos de la Fiscalía», toda vez que ello en nada desdibujaba la potestad de delegación, junto con los actos administrativos en que aquella se hubiera ejercido, como ocurrió con la Resolución 0-4366 de 2005 (…).Bajo este hilo argumentativo, la delegación de funciones se aviene a los estándares del mencionado sistema, ya que este es transversal a todas las dependencias y servidores de los establecimientos oficiales y debe partirse de la base de que el delegatario también tiene el perfil profesional y las habilidades requeridas para desempeñar con idoneidad la función que le ha sido encomendada. En este orden de ideas, las resoluciones 0-4366 de 2005 y 0-1054 de 2007 deben interpretarse de manera integral y armónica, por lo que no es posible afirmar que los actos expedidos en el marco del sistema de gestión de calidad son automáticamente derogatorios de los proferidos con anterioridad, pues podría generarse un caos administrativo que no se aviene a la finalidad que tuvo el legislador al implementar dicho sistema en las entidades estatales. Así las cosas, teniendo en cuenta que la Resolución 0-4366 de 2005 se presume legal y que no fue derogada por la Resolución 0-1054 de 2007, se concluye que los actos acusados no se encuentran viciados de nulidad bajo el cargo de haberse expedido por funcionario incompetente, pues la secretaria general de la entidad accionada actuó conforme a la función que le había delegado el fiscal general. NOTA DE RELATORIA: Referente a la esencia revocable de la delegación de funciones, ver: C. de E., Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 27 de marzo de 2012, Rad. 11001-03-26-000-2010-00029-00 (IJ).
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2-1892 DE 2007 (agosto 17) FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN (No nulo) / RESOLUCIÓN 2-2072 DE 2007 (septiembre 7) FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN (No nulo) / RESOLUCIÓN, 2-1775 DE 2011 (AGOSTO 17) (No nulo), RESOLUCIÓN 2-4145 de 2011 (diciembre 29) FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN (No nulo)
FUENTE FORMAL: LEY 938 DE 2004 - ARTÍCULO 11- NUMERAL 19
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D. C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00484-00(1255-15)
Actor: CÉSAR PULIDO BOURDON
Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Referencia: NULIDAD
Temas: Delegación – Manual de funciones
SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA
__________________________________________________________________
Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por el señor César Pulido Bourdon contra la Nación, Fiscalía General de la Nación.
1. Antecedentes
1.1. La demand
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del cpaca el señor César Pulido Bourdon, actuando en nombre propio, solicitó declarar la nulidad de las siguientes resoluciones: i) 2-1892 del 17 de agosto de 2007, «por la cual se expide el manual de funciones, competencias laborales y requisitos de los cargos de la Fiscalía General de la Nación y se establecen otras disposiciones»; ii) 2-2072 del 7 de septiembre de 2007, «por medio de la cual se modifica y aclara la Resolución No 2-1892 del 17 de agosto de 2007»; y, iii) 2-4145 del 29 de diciembre de 2011, «por la cual se modifica el Manual de Funciones, Competencias Laborales y Requisitos de los cargos de la Fiscalía General de la Nación de conformidad con la modificación de la Planta de Personal efectuada con ocasión de la incorporación directa de servidores públicos que se venían desempeñando en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) a la Entidad». Los referidos actos fueron proferidos por la secretaria general de la Fiscalía General de la Nación.
1.1.2. Normas violadas y concepto de violación
El demandante sostuvo que las resoluciones acusadas violaron los artículos 6, 121, 122 y 123 de la Constitución Política; 11 y 24 de la Ley 938 de 2004; y la Resolución 01054 del 30 de marzo de 2007, expedida por el fiscal general de la Nación, que aprobó el procedimiento para el control de documentos dentro de dicha entidad.
Al desarrollar el concepto de violación, el actor planteó los siguientes cargos:
Falta de competencia
Por Resolución 0-4366 de 2005, el fiscal general de la Nación delegó en la secretaria general la función de expedir el manual de funciones de los diferentes cargos que conforman la planta de personal de la entidad; sin embargo, el aludido acto de delegación fue derogado tácitamente por la Resolución 01054 del 30 de marzo de 2007, pues esta se suscribió dentro del marco de la implementación del sistema de gestión de calidad y redefinió las competencias para elaborar los documentos emanados de esa institución.
En efecto, la referida resolución precisó que la facultad para elaborar «otros manuales» estaba radicada en cabeza del fiscal general de la Nación, dentro de dicho concepto se debe entender incluido el manual específico de funciones, competencias y requisitos de los empleos.
La parte accionada, mediante Oficio 0062 del 27 de febrero de 2015, indicó que el referido procedimiento tuvo vigencia desde el 30 de marzo de 2007 hasta el 14 de abril de 2008; sin embargo, el Consejo de Estado ha expresado que es posible estudiar la legalidad de un acto administrativo derogado.
Entonces, es válido sostener que durante el lapso en comento la secretaria general no podía expedir el manual de funciones contenido en los actos acusados, pues ello no estaba dentro de su ámbito de competencias.
Falsa motivación
Las decisiones enjuiciadas están viciadas de nulidad por falsa motivación, pues la secretaria general se fundó en la mencionada Resolución 0-4366 de 2005 para sostener que tenía la potestad de expedir el manual de funciones, pese a que la delegación allí dispuesta perdió vigencia en virtud de las nuevas directrices establecidas para implementar el sistema de gestión de calidad, dentro de las cuales se previó que el fiscal general era el único servidor habilitado para aprobar los documentos y manuales que rigen al interior de la corporación.
1.2. Contestación de la demanda
La Fiscalía General de la Nación presentó escrito de contestación de la demanda de manera extemporánea, conforme lo indica la constancia secretarial obrante en el folio 74 del expediente.
1.3. Audiencia inicial
El 10 de junio de 2019 se celebró la audiencia inicial, a la cual compareció la parte demandada, pero no la demandante ni el Ministerio Público.
En esa etapa se declaró saneado el proces y se fijó el litigio en el sentido de reiterar que las pretensiones sobre las que debería resolver la corporación son las establecidas en el auto admisorio de la demanda, las cuales se resumieron en el acápite 1.1.1. de esta providencia. Además, se hizo alusión a los cargos endilgados a los actos acusados y se tuvieron como pruebas los documentos aportados al plenario. Finalmente, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones por escrito.
1.4. Alegatos de conclusión
La parte demandante guardó silencio en esta etapa
La Fiscalía General de la Nación, actuando por intermedio de apoderada judicial, sostuvo que los actos acusados se encuentran ajustados al ordenamiento superior, ya que la Resolución 0-4366 de 2005 delegó en la secretaria general la facultad de expedir el manual de funciones de la referida entidad. Además, el delegante no reasumió dicha función y el procedimiento para la gestión de calidad no tenía la capacidad de interrumpir el normal desarrollo de la actividad administrativa, ni desdibujaba la delegación funcional que se había efectuado con anterioridad
1.5. El Ministerio Público
La Procuraduría Segunda delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el sentido de solicitar que se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes razonamientos
i) Por Resolución 0-4366 de 2005, el fiscal general de la Nación delegó en la secretaria general la función de expedir el manual de requisitos y funciones de los empleos pertenecientes a dicha entidad y en ejercicio de esa potestad se expidieron los actos ahora enjuiciados.
ii) El fiscal general de la Nación debe implementar el sistema de calidad al interior de la institución, pero ello no le impide delegar algunas de sus funciones, pues la Ley 938 de 2004 lo autorizó para ello.
iii) La Resolución 0-1054 de 2007 no derogó expresa ni tácitamente la Resolución 0-4366 de 2005, pues cada una reguló materias diferentes. En efecto, la primera estableció el procedimiento para la aprobación de los documentos de la Fiscalía General de la Nación, mientras que la segunda efectuó la delegación de funciones en comento.
iv) El hecho de que la expedición de documentos y manuales deba cumplir con unas normas de calidad no conduce a afirmar que se afectó el poder de delegación del que se encuentra investido el fiscal general.
2. Consideraciones
2.1. Cuestión previa
En el sub lite resulta pertinente acudir a la denominada «integración de la unidad normativa» en aras de que el juicio de legalidad se haga de manera completa, teniendo en cuenta que este mecanismo excepcional permite integrar enunciados o normas no demandadas en aras de impartir decisiones congruentes a los litigios planteados, mantener la coherencia del ordenamiento, así como promover la seguridad jurídica y el principio de economía procesal
La Corte Constitucional ha sostenido que dicha integración procede en los siguientes eventos: a) cuando «las expresiones acusadas no configuran en sí mismas una proposición jurídica autónoma, bien porque carecen de contenido deóntico claro o requieren ser complementadas con otras para precisar su alcance»; y b) cuando la disposición acusada conforma una proposición normativa autónoma, pero tiene un vínculo inescindible con otros textos legales
En el presente caso la proposición jurídica debe integrarse con la Resolución 2-1775 del 17 de agosto de 2011, pues este acto también modificó el manual específico de funciones enjuiciado por el actor, pero omitió incluirla en las pretensiones anulatorias.
De otro lado, al plenario se aportó el Oficio 0062 del 27 de febrero de 2015, suscrito por el subdirector de planeación de la Fiscalía General de la Nación, mediante el cual indicó que el procedimiento fgn-14100-p-01 «Control de Documentos versión 01», aprobado por la Resolución 01054 de 2007, tuvo vigencia hasta el 14 de abril de 2008.
Al respecto, el demandante afirmó que es posible estudiar la legalidad de un acto administrativo derogado.
Ahora bien, en el presente caso la derogatoria alegada no se predica de los actos acusados, sino de una resolución que acogió un procedimiento para la elaboración de documentos, pero esta no fue demandada, es decir, que ello no afecta la competencia para decidir el asunto debatido.
Además, la eventual derogatoria o pérdida de vigencia de las resoluciones acusadas no impide tramitar el medio de control de simple nulidad, pues su procedencia no está condicionada a la vigencia de aquellas, sino que su finalidad consiste en verificar la legalidad objetiva en aras de mantener el imperio del orden jurídico.
En tal sentido, esta corporación ha expresado que la derogación o subrogación de un acto administrativo ocasiona la cesación de sus efectos hacia el futuro, situación que en nada afecta la posibilidad de resolver sobre su legalidad, pues ello «comprende la evaluación de sus requisitos esenciales a afectos de definir si nació o no válido a la vida jurídica»
2.2. El problema jurídico
El problema jurídico consiste en establecer si las Resoluciones 2-1892 del 17 de agosto de 2007, 2-2072 del 7 de septiembre de 2007, 2-1775 del 17 de agosto de 2011 y 2-4145 del 29 de diciembre de 2011 se encuentran viciadas de nulidad por falta de competencia y falsa motivación, por cuanto, presuntamente, la secretaria general de la Fiscalía General de la Nación no tenía asignada la función de elaborar el manual de funciones y requisitos de los cargos adscritos a dicha entidad, conforme lo alegó el accionante.
2.3. Contenido de las normas acusadas
Es preciso aclarar que no se transcribirán integralmente los actos enjuiciados en razón a su extensión y a que el actor no demandó aspectos específicos de su contenido, sino que se limitó a afirmar que fueron expedidos con falta de competencia y falsa motivación.
Por lo anterior, únicamente se citarán los apartes relevantes al sub lite, cuyo tenor literal es el siguiente:
2.3.1. Resolución 2-1892 del 17 de agosto de 2007
“Por la cual se expide el manual de funciones, competencias laborales y requisitos de los cargos de la Fiscalía General de la Nación y se establecen otras disposiciones”
la secretaria general,
En uso de sus atribuciones legales y en especial de la que le confiere el artículo 1° de la Resolución No. 0-4366 del 29 de diciembre de 2005, y
considerando:
Que mediante la Ley 938 de 2004, se definió la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación.
Que el numeral 17 del artículo 11 de la referida ley faculta al Fiscal General de la Nación, para “expedir reglamentos, órdenes, circulares y los manuales de organización y procedimientos conducentes a la organización administrativa y al eficaz desempeño de las funciones de la Fiscalía General de la Nación”.
Que el numeral 19 del citado artículo dispone que el Fiscal General de la Nación tiene la función de “expedir el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos de la Fiscalía”.
Que por medio de la Resolución No. 0-4366 de 29 de diciembre de 2005, el Fiscal General delegó en el Secretario General la facultad de expedir el manual de funciones, competencias y requisitos de cada uno de los cargos de la Fiscalía General de la Nación.
Que para el buen funcionamiento de la entidad, se hace necesario establecer las funciones, las competencias y los requisitos para el desempeño de los cargos de la Fiscalía General de la Nación.
resuelve:
Artículo 1°. Expedir el Manual de Funciones, Competencias Laborales y Requisitos para desempeñar los cargos de la Fiscalía General de la Nación, el cual hace parte integral de esta resolución.
[…].
2.3.2. Resolución 2-2072 del 7 de septiembre de 2007
“Por medio de la cual se modifica y aclara la Resolución No 2-1892 del 17 de agosto de 2007”
la secretaria general,
En uso de sus atribuciones legales y en especial de la que le confiere el artículo 1° de la Resolución No 0-4366 del 29 de diciembre de 2005, y
considerando:
Que mediante Resolución No 2-1892 del 17 de agosto de 2007, se expidió el manual de funciones, competencias laborales y requisitos de los cargos de la Fiscalía General de la Nación.
[…]
2.3.3. Resolución 2-1775 del 13 de junio de 201
Por la cual se modifica el artículo 2° de la Resolución número 2-1892 del 17 de agosto de 2007, modificada por la Resolución número 2-2072 del 7 de septiembre de 2007.
La Secretaria General de la Fiscalía General de la Nación, en ejercicio de sus facultades legales y, en especial, las conferidas por el artículo 1° de la Resolución número 0-4366 de 29 de diciembre de 2005, y
[…]
resuelve:
Artículo 1°. Modifíquese el artículo 2° de la Resolución número 2-1892 del 17 de agosto de 2007, modificada por la Resolución número 2-2072 del 7 de septiembre de 2007, el cual quedará así:
[…]
2.3.4. Resolución 2-4145 del 29 de diciembre de 2011
Por la cual se modifica el Manual de Funciones, Competencias Laborales y Requisitos de los cargos de la Fiscalía General de la Nación de conformidad con la modificación de la Planta de Personal efectuada con ocasión de la incorporación directa de servidores públicos que se venían desempeñando en el Departamento Administrativo de Seguridad (das) a la Entidad.
La Secretaria General, en uso de sus atribuciones legales, y la conferida en el artículo primero de la Resolución número 0-4366 del 29 de diciembre de 2005 y,
considerando:
Que la Ley 938 de 2004 define la estructura orgánica de la Fiscalía General de la Nación.
Que el numeral 17 del artículo 11 de la referida ley, faculta al Fiscal General de la Nación para “expedir reglamentos, órdenes, circulares y los manuales de organización y procedimientos conducentes a la organización administrativa y al eficaz desempeño de las funciones de la Fiscalía General de la Nación”.
Que por su parte en el numeral 19 del precitado artículo se le asigna al Fiscal General de la Nación la función de “expedir el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos de la Fiscalía”.
Que mediante Resolución número 0-4366 del 29 de diciembre de 2005, el Fiscal General de la Nación delegó en el Secretario General la facultad de expedir el manual de funciones, competencias y requisitos de cada uno de los cargos de la Fiscalía General de la Nación.
Que la Secretaria General en uso de la facultad delegada, mediante Resolución número 2-1892 de 2007, modificada por la Resolución número 2-2072 de 2007 y la Resolución número 2-1775 de 2011, expidió el Manual de Funciones, Competencias Laborales y Requisitos de los cargos de la Fiscalía General de la Nación.
[…]
Que en virtud de lo anterior, mediante el presente acto administrativo se modifica el Manual de Funciones, Competencias Laborales y Requisitos de los cargos de la Fiscalía General de la Nación, adoptado mediante la Resolución número 2-1892 de 2007, modificada por la Resolución número 2-2072 del 2007 y la Resolución número 2-1775 de 2011, incluyendo los nuevos empleos en los niveles jerárquicos correspondientes, de conformidad con la modificación de la Planta de Personal de la Fiscalía General de la Nación efectuada con ocasión de la incorporación directa de servidores públicos que se venían desempeñando en el Departamento Administrativo de Seguridad (das) a la Entidad.
Que en mérito de lo expuesto
resuelve:
Artículo 1°. Modificar el Manual de Funciones, Competencias Laborales y Requisitos de los cargos de la Fiscalía General de la Nación, en lo pertinente, de conformidad con la parte considerativa.
Artículo 2°. Modificar el artículo 2° de la Resolución número 2-1892 de 2007, modificada por la Resolución número 2-2072 de 2007 y la Resolución número 2-1775 de 2011, el cual quedará así:
[…].
2.4. Marco normativo
El artículo 122 de la Constitución Política prevé que «[n]o habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento».
A su vez, los artículos 209 y 211 ibidem disponen que la función administrativa está al servicio del interés general y puede desarrollarse mediante las figuras de descentralización, delegación y desconcentración de funciones. En lo que respecta a la delegación, el constituyente estableció los siguientes lineamientos:
i) Corresponde al legislador fijar las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
ii) La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario.
iii) El delegante siempre podrá reformar o revocar los actos o resoluciones del delegatario y reasumirá la responsabilidad consiguiente. Esta potestad se ha conocido en el derecho administrativo como el fenómeno de la avocación
iv) Compete al legislador establecer los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios.
En relación con la figura de la delegación de funciones, la Corte Constitucional ha expresado que se trata de una técnica autorizada por la Constitución para el manejo administrativo de las competencias, «algunas veces de modo general, otras de manera específica, en virtud de la cual, se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por éste, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley»
Igualmente, la referida corporación, mediante la Sentencia C-372 de 2002 identificó los siguientes elementos de la delegación administrativa:
a) La finalidad de la delegación. La delegación es un mecanismo jurídico que permite a las autoridades públicas diseñar estrategias relativamente flexibles para el cumplimiento de funciones propias de su empleo, en aras del cumplimiento de la función administrativa y de la consecución de los fines esenciales del Estado (CP, arts. 2 y 209).
Por ello, las restricciones impuestas a la delegación tienen una doble finalidad: de un lado, evitar la concentración de poder en una autoridad y preservar “la separación de funciones como uno de los principios medulares del Estado ... como una garantía institucional para el correcto funcionamiento del aparato estatal, y de otro lado, evitar que se desatienda, diluya o desdibuje la gestión a cargo de las autoridades públicas.
b) El objeto de la delegación. La delegación recae sobre la competencia o autoridad que ostenta el delegante para ejercer las funciones de su cargo. […]
c) La autorización para delegar. Las autoridades públicas podrán delegar el ejercicio de asuntos expresamente autorizados. […].
d) Improcedencia de la delegación. Hay funciones cuyo ejercicio es indelegable, sea porque hay restricción expresa sobre la materia o porque la naturaleza de la función no admite la delegación. […].
e) El delegante. El delegante es designado por la Constitución o la ley. […] Adicionalmente, el carácter de delegante está reservado al titular de la atribución o del empleo público, pues, como lo ha señalado la Corte, ninguna autoridad puede “delegar funciones que no tiene, es decir, se requiere “que las funciones delegadas estén asignadas al delegante.
f) Discrecionalidad para delegar. Aunque se disponga de la autorización para delegar, al delegante se le garantiza un amplio margen de discrecionalidad para decidir si delega o no el ejercicio de funciones propias de su empleo o cargo y, en caso de hacerlo, para fijar los parámetros y condiciones que orientarán el ejercicio de la delegación por parte del o de los delegatarios En este punto debe considerarse que en aplicación de los artículos 209 y 211 de la Constitución, el delegante no podrá tomar decisiones en asuntos cuyo ejercicio haya sido delegado.
g) El acto de delegación. La delegación requiere de un acto formal de delegación, en el cual se exprese la decisión del delegante, el objeto de la delegación, el delegatario y las condiciones de tiempo, modo y lugar para el ejercicio de la delegació. Sobre este requisito señaló la Corte que: “la posibilidad de transferir su competencia – no la titularidad de la función - en algún campo, se perfecciona con la manifestación positiva del funcionario delegante de su intención de hacerlo, a través de un acto administrativo motivado, en el que determina si su voluntad de delegar la competencia es limitada o ilimitada en el tiempo o general o específica.
h) Subordinación del delegatario. En relación con el carácter jerárquico de la delegación, el artículo 211 de la Constitución Política señala que la ley “fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades”. […].
i) Decisiones del delegatario. El delegatario toma dos tipos de decisiones: unas, para el cumplimiento de las funciones del empleo del cual es titular, y otras, en ejercicio de la competencia delegada, para el cumplimiento de las correspondientes funciones del empleo del delegante. […]. Además, las decisiones que toma en calidad de delegatario tienen el mismo nivel y la misma fuerza vinculante como si la decisión hubiese sido tomada por el delegante y, se asume, “que el delegado es el autor real de las actuaciones que ejecuta en uso de las competencias delegadas, y ante él se elevan las solicitudes y se surten los recursos a que haya lugar, como si él fuera el titular mismo de la función.
j) Recursos contra las decisiones del delegatario. La Constitución asigna al legislador la facultad para establecer “los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios” (C.P., art. 211).
k) Decisiones en la delegación. En la delegación se presentan tres clases de decisiones: 1ª) la decisión de la autoridad que otorga la calidad de delegante a una autoridad administrativa y que señala las materias en las cuales podrá darse la delegación; 2ª) la decisión de delegar que toma el delegante, la cual se concreta en el acto de delegación, y 3ª) las decisiones que toma el delegatario en ejercicio de la delegación, las cuales a su vez se expresan en actos o resoluciones.
l) El vínculo delegante – delegatario. Al delegar se establece un vínculo funcional especial y permanente entre delegante y delegatario para el ejercicio de las atribuciones delegadas. Es especial en cuanto surge a partir del acto de delegación, de forma adicional a la relación jerárquica o funcional que exista entre ellos y es permanente en cuanto permanece activo mientras rija el acto de delegación. En virtud de tal vinculación, el delegante conserva y ejerce la facultad para reformar o revocar los actos o resoluciones del delegatario y para revocar el acto de delegación (C.P., art. 211) Estas particularidades se desprenden del principio de unidad de acción administrativa, de la aplicación de los principios de la función administrativa a que hace referencia el artículo 209 de la Carta y del deber de dirección, instrucción y orientación que corresponde al jefe de la entidad u organismo estatal.
De acuerdo con el anterior lineamiento interpretativo, la delegación de funciones es un mecanismo que permite a un funcionario u organismo competente transferir de manera expresa y por escrito, previa autorización legal, bajo las condiciones señaladas en el acto de delegación y en la ley, a uno de sus subalternos o a otro organismo una determinada atribución o facultad.
Esta figura organizacional contribuye a desarrollar la función pública con respeto de estándares de eficacia, economía y celeridad, en aras de distribuir el trabajo, realizar la misión institucional y atender el interés general.
Por su parte, el Consejo de Estado ha indicado que la delegación de funciones parte de la premisa de aceptar que «los servidores públicos que tienen a su cargo la representación de las entidades públicas las más de las veces carecen de la posibilidad de atender directamente todas las funciones que estatutaria, legal y constitucionalmente les han sido asignadas»
De esta manera, la delegación de funciones se convierte en una herramienta válida para que las entidades puedan cumplir sus objetivos de manera organizada, con adecuada distribución de las cargas laborales entre las diferentes dependencias y permite optimizar la utilización del recurso humano.
2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala
Primer cargo de nulidad
El demandante afirmó que la secretaria general de la Fiscalía General de la Nación carecía de competencia para expedir el manual de funciones y requisitos de los cargos adscritos a dicha entidad y que está contenido en las Resoluciones 2-1892 del 17 de agosto de 2007, 2-2072 del 7 de septiembre de 2007, 2-1775 del 17 de agosto de 2011 y 2-4145 del 29 de diciembre de 2011.
El actor sostuvo que esa función fue delegada por el fiscal general a la secretaria general, a través de la Resolución 0-4366 de 2005; sin embargo, por Resolución 0-1054 de 2007, la entidad demandada adoptó el procedimiento para expedir documentos y radicó nuevamente en cabeza del fiscal general la potestad de elaborar el mencionado manual, es decir, que derogó tácitamente el acto de delegación. Todo ello dentro del marco de implementación del sistema de gestión de calidad creado por la Ley 872 de 2003.
En aras de desatar el cargo analizado es preciso indicar que el artículo 11, numeral 19, de la Ley 938 de 2004, «[p]or la cual se expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación» y que estaba vigente para la fecha en que se suscribieron los actos acusados dispuso que el fiscal general de la Nación tendría la función de elaborar el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos de la entidad.
Igualmente, el artículo 13 ibidem reguló la delegación de las funciones asignadas al fiscal general en los siguientes términos:
Artículo 13. El Fiscal General de la Nación podrá delegar en los servidores del más alto nivel de la Fiscalía General de la Nación las funciones de carácter legal que convengan al mejor cumplimiento de los objetivos de la entidad. Vigilará el desarrollo de la delegación y reasumirá las facultades delegadas cuando lo considere necesario.
Parágrafo. En su condición de nominador el Fiscal General de la Nación podrá delegar la facultad de expedir los actos administrativos relacionados con la aceptación de renuncias; la vacancia por abandono del cargo; el retiro por pensión de jubilación o invalidez absoluta, muerte o retiro forzoso motivado por la edad. Así mismo podrá delegar el trámite de las situaciones administrativas, los movimientos de personal y la ejecución de las sanciones disciplinarias impuestas a servidores de la Fiscalía, por autoridad competente.
Ahora bien, mediante la Resolución 0-4366 del 29 de diciembre de 2005, el fiscal general de la Nación delegó en la secretaria general las siguientes facultades: «1) Expedir reglamentos, órdenes, circulares y los manuales de organización administrativa y al eficaz desempeño de las Funciones de la Fiscalía General de la Nación (sic). 2) Expedir el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos de la Fiscalía General de la Nación. 3) Crear comités asesores y grupos de trabajo para el cumplimiento de la función y los previstos en la ley (sic)»
Con fundamento en la referida Resolución 0-4366 de 2005, la secretaria general expidió el manual de funciones contenido en los actos administrativos demandados.
A su vez, el fiscal general de la Nación expidió la Resolución 0-1054 del 30 de marzo de 2007, «por medio de la cual se establece la conformación del proceso denominado “Administración de Documentos y Registros” y se adoptan los documentos internos y dan lineamientos para su adecuada gestión»
En los considerandos de la Resolución 0-1054 de 2007 se indicó que la Ley 872 de 2003 creó el sistema de gestión de la calidad para las entidades del Estado y, conforme a su artículo 6, la Fiscalía General de la Nación debía contar con la documentación mínima necesaria para el funcionamiento del aludido sistema, «la cual incluye la definición del manual de calidad, de la política y objetivos de calidad, otros manuales, procedimientos y demás documentos requeridos para la eficaz planificación, operación y control de procesos y subprocesos, y los requisitos de información que maneje la entidad».
El actor refiere que la delegación efectuada por la Resolución 0-4366 de 2005 fue derogada tácitamente por la Resolución 0-1054 de 2007, que adoptó el procedimiento para la gestión documental al interior de la Fiscalía General de la Nación, en tanto se dispuso lo siguiente:
4.4. consideraciones generales
4.4.1. Aprobación de documentos del Sistema de Gestión de Calidad
La Oficina de Planeación como Coordinador del SGC y a través del Servidor designado para la revisión de la normalización de los documentos se encargará de tramitar la aprobación de los documentos internos de la siguiente forma:
| tipo de documento | revisión | aprobación | observaciones |
| Manual de calidad | Coordinador del Sistema de Gestión de la Calidad | Fiscal General de la Nación | Informar al Coordinador del s.g.c utilizando el formato fgn- 14100-f-02: “solicitud de cambios de los documentos”. |
| Otros Manuales, Procesos, procedimientos, protocolos, manuales instructivos | - Responsable del proceso o subproceso. - Coordinador del Sistema de Gestión de la Calidad | Fiscal General de la Nación | |
| Guías y formatos | Responsable del subproceso. | Responsable del proceso o subproceso. | |
Importante: Los formatos que hagan parte integral de un documento quedarán aprobados mediante la resolución que oficialice el mismo, en caso que los formatos requieran de modificaciones parciales que no afecten el objetivo del documento, esta aprobación se hará por parte del responsable del proceso o subproceso y se informará al Coordinador del s.g.c.
Bajo este contexto, en consonancia con el marco normativo estudiado en el anterior acápite, la Sala concluye que los actos enjuiciados no se encuentran viciados de nulidad por haberse proferido por funcionario incompetente, según lo alegado por el accionante.
En tal sentido, se observa que la Resolución 0-1054 de 2007 se expidió con el fin de que la entidad accionada se ajustara a los mandatos de la Ley 872 de 2003, que creó el sistema de gestión de la calidad de las entidades del Estado, «como una herramienta de gestión sistemática y transparente que permita dirigir y evaluar el desempeño institucional, en términos de calidad y satisfacción social en la prestación de los servicios a cargo de las entidades y agentes obligados, la cual estará enmarcada en los planes estratégicos y de desarrollo de tales entidades. El sistema de gestión de la calidad adoptará en cada entidad un enfoque basado en los procesos que se surten al interior de ella y en las expectativas de los usuarios, destinatarios y beneficiarios de sus funciones asignadas por el ordenamiento jurídico vigente».
En la exposición de motivos que dio origen a dicha norma, se explicó que era necesario establecer un instrumento técnico que orientara la construcción de una administración pública cumplidora de los fines esenciales del Estado, así como modernizar las entidades públicas para que respondieran de manera eficiente a las demandas de la comunidad. Para ello, se debían eliminar prácticas obsoletas que habían dado lugar al despilfarro de los recursos, la deficiencia en la prestación de los servicios públicos y la corrupción administrativa
Dicho sistema se encaminaría a fortalecer la credibilidad, el prestigio y la transparencia de las instituciones e implementar modelos administrativos que cumplan con requisitos mínimos de alta gerencia con calidad y búsqueda de un mejoramiento continuo, ya que ello se traduce en crecimiento económico y distribución equitativa de los ingresos.
Los mencionados objetivos se lograrían a través de la implementación de controles sistemáticos, evaluación de la eficacia global de la organización, en orden a verificar sus fortalezas y la necesidad de ajustes para una adecuada gestión y mejora de la gobernabilidad en el país.
De acuerdo con los artículos 5 y 6 de la Ley 872 de 2003, vigentes para la fecha en que se expidieron los actos enjuiciados se destacan los siguientes elementos del sistema de gestión de calidad:
- Identificar y priorizar aquellos procesos estratégicos y críticos de la entidad que resulten determinantes de la calidad en la función que les ha sido asignada, su secuencia e interacción, con base en criterios técnicos.
- Determinar los criterios y métodos necesarios para asegurar que estos procesos sean eficaces tanto en su operación como en su control.
- Documentar y describir de forma clara, completa y operativa los procesos y puntos de control.
Por su parte, el artículo 6 de la Ley 872 de 2003 conminó al Gobierno nacional a expedir una norma técnica de calidad en la gestión pública y advirtió que «[e]n ningún caso el decreto que expida la norma técnica podrá alterar ni desarrollar temas relativos a la estructura y funciones de la administración, […] ni aspectos que pertenezcan a la competencia legislativa general del Congreso. Cada entidad definirá internamente las dependencias y funcionarios que de acuerdo con sus competencias deban desarrollar el Sistema de Gestión de la Calidad, sin que ello implique alteración de su estructura o tamaño».
En este orden de ideas, la Resolución 0-1054 de 2007 buscó implementar un sistema de control que permitiera gestionar adecuadamente los documentos al interior de la Fiscalía General de la Nación; sin embargo, de ello no puede concluirse que derogó la delegación de funciones efectuada en anterior oportunidad por el fiscal general a la secretaria general, específicamente para elaborar el manual de funciones, requisitos y competencias de los cargos adscritos a esa entidad.
Inclusive, la Resolución 0-1054 de 2007 no se refirió en modo alguno a la Resolución 0-4366 de 2005, sino que se limitó a establecer unos procedimientos para la elaboración y control de los documentos internos y externos que se manejaban en el giro ordinario de la Fiscalía General de la Nación.
Así las cosas, la Resolución 0-1054 de 2007 debe leerse de manera armónica con la facultad constitucional y legal que tiene el fiscal general de la Nación para delegar sus funciones, en consonancia con la Ley 872 de 2003 en tanto indicó que la implementación del sistema de gestión de calidad no podía alterar «la estructura y funciones de la administración».
Por ende, la delegación de funciones efectuada por la Resolución 0-4366 de 2005 mantuvo su vigencia aún con la implementación del sistema de gestión de calidad en el «proceso de administración de documentos y registros», adoptado por la Resolución 0-1054 de 2007. Esta conclusión es consonante con el hecho de que la figura de la delegación de funciones no implica la pérdida de la titularidad de la competencia, sino la transferencia de su ejercicio
En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado ha precisado que «en la medida en que la delegación es esencialmente revocable y en cualquier momento el delegante, igualmente de manera expresa, puede reasumir la competencia delegada, se transfiere tan sólo el ejercicio, mas no la titularidad de la misma, la cual se mantiene siempre en el catálogo de funciones asignadas por la ley al órgano delegante correspondiente»
En tal sentido, resultaba lógico que la Resolución 0-1054 de 2007 respetara la estructura funcional que previó la Ley 938 de 2004, es decir, que debía limitarse a reiterar que el fiscal general de la Nación tenía la atribución de «[e]xpedir el manual de requisitos y funciones de cada uno de los empleos de la Fiscalía» toda vez que ello en nada desdibujaba la potestad de delegación, junto con los actos administrativos en que aquella se hubiera ejercido, como ocurrió con la Resolución 0-4366 de 2005, pues, se insiste, el establecimiento del modelo de gestión no podía obstruir ni derogar la estructura organizacional, incluyendo el régimen de competencias y su naturaleza delegable en los términos prefijados por el legislador.
En este orden de ideas, la Resolución 0-1054 de 2007 se limitó a reproducir las funciones del fiscal general conforme las estableció la Ley 938 de 2004, sin perjuicio de que estas puedan delegarse en otros servidores; por lo tanto, la lectura correcta de dicho acto sería entender que la referencia al fiscal general también comprende al servidor que haga sus veces o a quien cumpla algunas de sus funciones en virtud de la figura de la delegación.
De esta manera, la Resolución 0-1054 de 2007 constituye una forma de control de la gestión documental dentro de la Fiscalía General de la Nación, pero no tiene la vocación de eliminar los actos expresos de delegación de funciones, pues se generaría un desorden injustificado en materia de competencias.
En consecuencia, el entendimiento que mejor consulta el desarrollo eficiente de la función administrativa y el adecuado desempeño institucional es aquel que permite afirmar que cuando la Resolución 0-1054 de 2007 alude al titular de la función también comprende a quien esta se le haya delegado, encargado o asignado, en aras de lograr las metas trazadas por la Fiscalía General de la Nación, distribuir las cargas de trabajo y aprovechar eficientemente el recurso humano.
Aunado a lo anterior, el artículo 3 de la Ley 872 de 2003 dispuso que el sistema de gestión de calidad «será de obligatorio cumplimiento por parte de todos los funcionarios de la respectiva entidad y así garantizar en cada una de sus actuaciones la satisfacción de las necesidades de los usuarios».
Igualmente, en razón a la importancia del sistema de gestión de calidad y la manera en que orienta toda la actuación administrativa, esta corporación ha indicado que debe integrarse a «los planes, programas, sistemas de control interno, manuales de funciones y en general a los procedimientos de la organización»
Bajo este hilo argumentativo, la delegación de funciones se aviene a los estándares del mencionado sistema, ya que este es transversal a todas las dependencias y servidores de los establecimientos oficiales y debe partirse de la base de que el delegatario también tiene el perfil profesional y las habilidades requeridas para desempeñar con idoneidad la función que le ha sido encomendada.
En este orden de ideas, las resoluciones 0-4366 de 2005 y 0-1054 de 2007 deben interpretarse de manera integral y armónica, por lo que no es posible afirmar que los actos expedidos en el marco del sistema de gestión de calidad son automáticamente derogatorios de los proferidos con anterioridad, pues podría generarse un caos administrativo que no se aviene a la finalidad que tuvo el legislador al implementar dicho sistema en las entidades estatales.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la Resolución 0-4366 de 2005 se presume legal y que no fue derogada por la Resolución 0-1054 de 2007, se concluye que los actos acusados no se encuentran viciados de nulidad bajo el cargo de haberse expedido por funcionario incompetente, pues la secretaria general de la entidad accionada actuó conforme a la función que le había delegado el fiscal general.
Segundo cargo de nulidad
El actor manifestó que los actos acusados fueron falsamente motivados, pues la secretaria general afirmó actuar con fundamento en una función de la que carecía porque había perdido vigencia el acto de delegación.
Teniendo en cuenta que este cargo de nulidad está ligado a los argumentos antes analizados, la Sala se remite a las consideraciones expuestas en precedencia, las cuales conducen a concluir que las resoluciones demandadas no se encuentran falsamente motivadas, pues la función invocada para expedir el manual de funciones y requisitos se encontraba radicada en la secretaria general de la Fiscalía general de la Nación, a través de la figura de la delegación.
2.6. La condena en costas
En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 18 del cpaca.
3. Conclusión
Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que el señor César Pulido Bourdon no logró desvirtuar la legalidad de las disposiciones enjuiciadas y, en consecuencia, se deberán negar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A
Primero. Negar las pretensiones de la demanda de nulidad formulada por el señor César Pulido Bourdon en contra de las Resoluciones 2-1892 del 17 de agosto de 2007, 2-2072 del 7 de septiembre de 2007, 2-1775 del 17 de agosto de 2011 y 2-4145 del 29 de diciembre de 2011, expedidas por la secretaria general de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Reconocer personería a la abogada Vanesa Patricia Daza Torres como apoderada de la Fiscalía General de la Nación, conforme al poder visible en el índice 32 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.
Cuarto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Firmado electrónicamente
CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
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