CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
Expediente: 110010326000201500014-00 (53038)
Demandante: Luis Alfredo Rojo Restrepo y otros
Demandados: Nación - Ministerio de Minas y Energía, Agencia Nacional de Minería y Departamento de Antioquia
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho (Artículo 138 del CPACA).
Asunto: Sentencia de única instancia
Surtido el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso que, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se presentó en contra de las Resoluciones mediante las cuales se ordenó la terminación de la propuesta de contrato de concesión minera No. 7230. Indica la demanda que las citadas Resoluciones están viciadas de nulidad, principalmente por cuanto se fundaron en una norma declarada inexequible para la época de expedición de los actos demandados, y por cuanto los proponentes no fueron requeridos para subsanar los supuestos defectos.
ANTECEDENTES
La demanda y sus fundamentos
El día 13 de enero de 201, los señores Luis Alfredo Rojo Restrepo, Juan María Velásquez Ruiz y Ruth Nora Vélez Ruiz, por intermedio de apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional de Minería y el Departamento de Antioquia, con el fin de que se declarara la nulidad de (i) la Resolución No. 65314 del 22 de mayo de 2014, por medio de la cual se ordenó la terminación del trámite tendiente al perfeccionamiento de la propuesta de concesión minera radicada bajo el No. 7230; así como de (ii) la Resolución No. 128637 del 17 de octubre de 2014, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución; ambos actos administrativos emitidos por la Dirección de Titulación Minera de la Secretaría de Minas del Departamento de Antioquia.
En relación con las pretensiones, los actores expusieron que las mismas no tienen naturaleza económica, en tanto tienen por objeto exclusivo la continuación del trámite de registro de la minuta de contrato de concesión miner, y en tal sentido, formularon las siguiente:
Declarar que son Nulas las Resoluciones 65314, del 22 de mayo de 2014, por medio de la cual se ordena la terminación del trámite tendiente al perfeccionamiento dentro de la propuesta de concesión minera radicado No. 7230 y se surten otras actuaciones; y la Resolución No. 128637 calendada del 17 de Octubre de 2014; por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición y se adoptan otras decisiones, ambos actos administrativos emitidos por la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia (Dirección de Titulación Minera).
Que se ordene a las entidades demandadas continuar con el procedimiento de registro de la propuesta de contrato de concesión Minera No. 7230, corrigiendo las deficiencias administrativas.
Que se le ordene a la Nación Ministerio de Minas y Energía representado por el Dr. TOMAS GONZALEZ ESTRADA, en su condición de Ministro de Minas y Energía; al Dr. JUAN JOSÉ PARADA HOLGUÍN, Representante legal de LA AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA y al Departamento de Antioquia representado por el Dr. SERGIO FAJARDO VALDERRAMA, establecer la vigilancia y control frente a las órdenes impartidas por su despacho, esto es corregir las deficiencias y fallas administrativas, en el proceso de inscripción de la propuesta ante el Registro Minero Nacional.
Que se condene en costas a los demandados.
Como fundamento de las pretensiones, los demandantes expusieron, en síntesis, los siguientes hecho:
El 4 de abril de 2006, radicaron propuesta de contrato de concesión minera para la exploración técnica y explotación económica de un yacimiento minero (oro y sus concentrados), que se encuentra en jurisdicción del municipio de Santa Rosa de Osos – Antioquia, propuesta identificada bajo el No. 7230.
La Dirección de Titulación Minera de la Secretaría de Minas del Departamento de Antioquia –en adelante Departamento de Antioquia-, mediante Resolución No. 01152 del 26 de enero de 2007, inicialmente rechazó la solicitud mencionada, decisión que fue revocada mediante Resolución No.19577 del 14 de septiembre del mismo año, en la cual se ordenó remitir la propuesta de concesión al ingeniero de la zona para que elaborara el "estudio técnico del recorte de área solicitado por los titulares".
Posteriormente, mediante concepto técnico No. 001080, se determinó la viabilidad de proseguir con la elaboración y suscripción del contrato de concesión bajo el régimen contemplado por la Ley 685 de 2001, razón por la cual, después de haberse cumplido con el lleno de los requisitos exigidos, el 5 de julio de 2011 se suscribió la minuta del contrato de la propuesta No. 7230, por un área de 431,6996 hectáreas, la cual fue suscrita por el Gobernador del Departamento de Antioquia.
La respectiva minuta, junto con otros contratos, fue enviada por el Departamento de Antioquia al Registro Minero Nacional con el fin de que procediera a realizar su inscripción; no obstante, la misma junto con sus anexos técnicos, fue devuelta por parte de la Gerencia de Catastro y Registro Minero Nacional, mediante oficio del 26 de julio de 2013, "por no coincidir lo reportado en el contrato físico con el aplicativo".
El Departamento de Antioquia remitió las respectivas correcciones del contrato, mediante oficio del 4 de septiembre de 2013; sin embargo, nuevamente fue devuelto dicho contrato, sin inscripción en el Registro Minero Nacional, "por no coincidir el punto arcifinio".
Posteriormente, mediante Resolución No. 65314 del 22 de mayo de 2014, el Departamento de Antioquia ordenó la terminación de la propuesta No. 7230, por no encontrarse ajustada a los requerimientos contemplados en la Ley 1382 de 2010, norma que fue declarada inexequible el 11 de mayo de 2011 por la Corte Constitucional, con efectos diferidos hasta el día 12 de mayo de 2013, y sin que los demandantes hubiesen sido requeridos para subsanar las supuestas falencias alegadas por la administración para proceder con el rechazo de la propuesta.
Frente a la anterior decisión, se interpuso recurso de reposición, el cual fue decidido mediante Resolución No. 128637 del 17 de octubre de 2014, donde se determinó que el recurso fue presentado extemporáneamente por dos (2) de los proponentes (Juan María Velásquez Ruiz y Ruth Nora Vélez Ruiz), pero oportunamente por parte de Luis Alfredo Rojo Restrepo, por lo que analizada la impugnación presentada, el Departamento de Antioquia desestimó los argumentos que sustentaban la misma y confirmó la terminación del trámite tendiente al perfeccionamiento de la minuta suscrita dentro de la propuesta de contrato de concesión minera.
Los cargos de nulidad
Los demandantes aducen que las resoluciones están viciadas de nulidad, por cuanto fueron proferidas i) con infracción de las normas en que deberían fundarse, ii) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa y, iii) mediante falsa motivación, lo cual sustentaron así:
Respecto de la infracción de las normas en que debía fundarse el acto, señalaron que para archivar la propuesta de contrato de concesión minera y dar por terminada la actuación, fue invocada la Ley 1382 de 2010, norma que para ese momento había sido declarada inexequible, y, por ende, la misma no era aplicable. Adicionalmente, afirmaron que fueron desconocidos los artículos 332 y 333 de la Ley 685 de 2001 y el principio en virtud del cual los términos procesales son de obligatorio cumplimiento, ante la evidencia de que la minuta del contrato de concesión minera no fue inscrita por la administración en el Registro Minero Nacional dentro de los quince (15) días siguientes a su suscripción, pese a que se cumplían los presupuestos legales previstos para tal fin.
En relación con el desconocimiento del derecho de defensa, los demandantes explicaron que se desconocieron las disposiciones contenidas en el artículo 18 de la Ley 153 de 1887 y en los artículos 15, 287 y 330 de la Ley 685 de 2001, el principio de transparencia en materia contractual, y los conceptos sobre la materia proferidos por la Agencia Nacional de Minería, en tanto no fue agotado un procedimiento requiriendo a los demandantes previo al archivo de la propuesta, para que, en un término de seis (6) meses, subsanaran las deficiencias advertidas; adicionalmente, afirmaron la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, de los artículos 5 y 267 del CCA., así como del artículo 120 del CPC., en cuanto se rechazó por extemporáneo el recurso de reposición interpuesto por dos (2) de los actores, solo aceptándose el presentado por Luis Alfredo Rojo Restrepo, pese a que, afirman, el término para recurrir era común y, por tanto, no corría de manera individual frente a cada notificación, sino desde la última y de manera conjunta para todos los interesados;
Sobre la falsa motivación, los actores reiteraron los cargos antes descritos, afirmando que la motivación del acto supone una causa justificada y acorde a la ley, presupuesto que no se presenta bajo las resoluciones demandadas.
Finalmente, manifestaron que la Agencia Nacional de Minería y el Ministerio de Minas y Energía, como autoridades delegantes, omitieron sus deberes de vigilancia y control sobre su delegatario, en tanto el artículo 211 de la Constitución Política y demás normas constitucionales no la desvinculaban de esa responsabilidad, sino que le imponían la obligación de dirigir, orientar, seguir y controlar dicha actuación administrativa.
El trámite procesal
Mediante providencia del 15 de julio de 201 esta Corporación admitió la demanda, ordenó la notificación del auto admisorio de la demanda a las entidades demandadas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y concedió el término legal para su contestación.
Dentro de la oportunidad correspondiente, la demanda fue contestada por i) la Nación - Ministerio de Minas y Energía, ii) la Agencia Nacional de Minería, y iii) el Departamento de Antioquia, en los siguientes términos:
El Ministerio de Minas y Energí se opuso a todas las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, con fundamento en que dicha Entidad no intervino en las decisiones que se acusan vulneraron los derechos de los actores, dado que su función es la de definir las políticas del sector minero energético y no la de ejecutarlas, conforme a lo establecido en el Decreto 070 de 2001, reiterado en el Decreto 0381 de 2012 que lo derogó. Agregó que las funciones relacionadas con la gestión de los recursos mineros, dentro de las cuales se incluye la tramitación y otorgamiento de títulos mineros, así como la fiscalización y ejecución de los mismos, fueron delegadas en el INGEOMINAS, mediante Resolución No. 18-0074 de 2004, así como en algunas gobernaciones, entre las cuales se encuentran las de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Cesar y Norte de Santander.
Adujo que, mediante Decreto Ley 4131 de 2011, el Gobierno Nacional cambió la naturaleza jurídica del INGEOMINAS, de establecimiento público a Instituto Científico y Técnico, así como su denominación a Servicio Geológico Colombiano, adscrito al Ministerio de Minas y Energía y que las funciones relacionadas con minería que este cumplía pasarían a estar en cabeza de la Agencia Nacional de Minería, creada mediante Decreto Ley 4131 de 2011.
Señaló que mediante Resolución No. 0012 de 2012, la Agencia Nacional de Minería delegó en el Servicio Geológico Colombiano, hasta el 2 de junio de 2012, las funciones que le correspondían como autoridad minera y concedente en los términos de la Ley 685 de 2001 y del Decreto Ley 4134 de 2011, excepto las funciones delegadas en las Gobernaciones de Antioquia, Norte de Santander, Cesar, Caldas y Boyacá.
Concluyó, por tanto, que a partir del 3 de junio de 2012 la Agencia Nacional de Minería era la autoridad minera por disposición legal, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 4131 de 2011, y que el Ministerio de Minas y Energía no debía responder patrimonialmente por las actuaciones u omisiones que realizaran otras personas jurídicas distintas, toda vez que éste no había omitido el cumplimiento de sus deberes legales.
En sentido similar, la Agencia Nacional de Minerí se opuso a las pretensiones de la demanda planteando la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”. Expresó que la entidad no estaba llamada a comparecer al proceso, toda vez que las resoluciones demandadas fueron expedidas por el Departamento de Antioquia, en desarrollo de la delegación de competencias realizada por la Agencia Nacional de Minería en cabeza de la primera, lo anterior, conforme a lo dispuesto en la Resolución 271 del 18 de abril de 2013.
Por su parte, el Departamento de Antioqui se opuso a las pretensiones bajo las excepciones de “ausencia de causa para demandar, cumplimiento de un deber legal e imposibilidad jurídica para dar solemnidad actual a una actuación cumplida con desconocimiento de la norma preexistente al momento de suscribir la minuta”. Manifestó que el Departamento, a través de la Dirección de Titulación Minera de la Secretaría de Minas, obró en derecho y con apego al principio de legalidad, y en tal sentido, profirió las resoluciones ahora demandadas por haberse omitido el cumplimiento de los presupuestos de la ley 1382 de 2010, vigente para la época de suscripción de la minuta contractual; ello, con fundamento en lo indicado por la Ley 153 de 1887 en su artículo 38, el cual prescribe que en todo contrato se deben entender incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración.
En concordancia con lo anterior, manifestó que la Ley 1382 de 2010 sí era aplicable al presente asunto, porque se expidió durante el trámite de la propuesta, en concreto, el 9 de febrero de 2010, y se mantuvo en el ordenamiento jurídico hasta el 12 de mayo de 2013, período dentro del cual tuvo fuerza vinculante y, en esa medida, las actuaciones administrativas en curso debían sujetarse a las reglas que ésta contenía.
Finalmente, agregó que era imposible registrar una actuación que ofrecía vicios atribuibles a los demandantes, toda vez que estos habían omitido el deber jurídico de denunciar si dentro del área solicitada existía algún tipo de explotación minera, su ubicación y metodología. Explicó que no era posible requerir a los demandantes para proceder con el cumplimiento de dichos requisitos previo al registro de la minuta del contrato, precisamente con ocasión de la pérdida de vigencia de la Ley 1382 del 2010 para el momento en que la Entidad observó que no se habían cumplido. Igualmente, afirmó que los demandantes no pueden argumentar el desconocimiento de la Ley en su beneficio.
Mediante auto del 22 de mayo de 201, el Despacho decretó la suspensión provisional de las Resoluciones 65314 del 22 de mayo de 2014 y 128637 del 17 de octubre del mismo año, proferidas por la Gobernación de Antioquia, al encontrar procedente la solicitud presentada por los demandantes en escrito separado con la radicación de la demand, auto que no fue impugnado.
La audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA y con ocasión de dos (2) suspensiones, fue realizada los días 13 de mayo de 201, 17 de junio de 201 y 28 de febrero de 202, trámite durante el cual:
Se declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva de la Nación – Ministerio de Minas y Energía, puesto que el Decreto 0381 del 16 de febrero de 2012, que enlista sus funciones, no contempla la aprobación y el otorgamiento de contratos de concesión minera, ya que esta facultad recae, por regla general, en la Agencia Nacional de Minería y, excepcionalmente, en algunas Gobernaciones por delegación expresa de la autoridad minera, de tal forma que el objeto del litigio no concierne a dicha Entidad. Esta decisión fue confirmada mediante auto del 12 de agosto de 201, a través del cual fue resuelto el recurso de súplica frente a tal determinación.
Se declaró como no probada la excepción de falta de legitimación por pasiva de la Agencia Nacional de Minería atendiendo a que dentro de sus funciones se contempla la aprobación y el otorgamiento de contratos de concesión minera, las cuales, si bien fueron delegadas al Departamento de Antioquia, no excluyen su deber de control y vigilancia respecto del delegatario.
Se confirmó la competencia de esta Corporación para conocer del asunto.
Mediante auto del 5 de febrero de 202, se ordenó correr traslado a las partes por el término de diez (10) días para presentar sus alegatos de conclusión, y vencido dicho término, dejar el expediente por otro término igual a disposición del Ministerio Público. Dentro del término indicado, los demandantes, la Agencia Nacional de Minería y el Departamento de Antioquia presentaron sus alegatos finales, adicionalmente, se recibió concepto del Ministerio Público, como sigue:
Los demandante, en adición a la reiteración bajo las mismas consideraciones de los cargos de nulidad expuestos en la demanda, explicaron que no era procedente exigir el cumplimiento de la norma derogada teniendo como referencia la fecha de suscripción de la minuta, pues dicha minuta requería ser registrada para determinar la existencia del contrato.
La Agencia Nacional de Minerí insistió en la falta de legitimación por pasiva de la Entidad, en tanto la función atinente al perfeccionamiento de la propuesta de Contrato de Concesión Minera No. 7230, correspondía en el momento de los hechos e incluso en la actualidad al Departamento de Antioquia, y por tal razón, es éste el único responsable por la expedición de los actos demandados y la resolución de los recursos correspondientes.
La Gobernación de Antioqui reiteró que al momento de entrar en vigencia la Ley 1382 de 2010 los proponentes debían cumplir con las exigencias de ésta última, por lo que, al no hacerlo, había lugar a la terminación del trámite, máxime cuando tal incumplimiento no podía ser saneado por la declaratoria de inexequibilidad. Explicó que la aplicación de la norma derogada tiene sustento en lo indicado por la Ley 153 de 1887, artículo 38, conforme a la cual en todo contrato se deben entender incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración. Finalmente señaló que los proponentes demandantes no pueden aludir una falta de requerimiento para subsanar, en tanto no pueden alegar el desconocimiento de la ley en su beneficio.
Por su parte el Ministerio Públic explicó que la administración no debió sustentar su decisión en el incumplimiento de lo establecido en la Ley 1382 de 2010, pues para la época en que tal decisión se emitió, la mencionada ley ya había salido del ordenamiento jurídico. Señaló que las resoluciones demandadas están afectadas de nulidad, como quiera que el sustento legal se hizo sobre una norma ya inexistente para la fecha de la expedición del acto administrativo.
CONSIDERACIONES
Competencia
Tal como fue definido al momento de resolver la solicitud de medidas cautelare y confirmado en el desarrollo de la audiencia inicial mediante auto notificado en estrado, la Sala observa, que:
El presente asunto no tiene una connotación contractual, toda vez que si bien durante el mismo fue suscrita una minuta de contrato para la exploración y explotación de un yacimiento de oro y sus concentrados, tal contrato nunca se perfeccionó, ya que no fue inscrito en el Registro Minero Nacional en los términos del artículo 50 de la Ley 685 de 2001, razón por la cual, no produjo efectos oponibles a las partes o a terceros –sobre lo que se volverá más adelante-; así mismo, por cuanto los actos acusados fueron expedidos con ocasión del procedimiento aplicable a la propuesta de contrato de concesión regulado por la Ley 685 de 2001, el asunto de la referencia es un litigio que versa sobre una materia minera.
La expedición de los actos demandados se efectuó con base en la delegación expresa que la Agencia Nacional de Minería hizo al Departamento de Antioquia a través de la Resolución 271 de 2013, prorrogada por la Resolución 229 de 2014. Sobre el particular, es preciso recordar que el artículo 323 de la Ley 685 de 2001 establece que, en la tramitación y celebración de los contratos de concesión, “…Los actos que [se] adopten en estas materias se considerarán, para todos los efectos legales, actos administrativos de carácter nacional”.
Por tanto y conforme a dichas consideraciones, la Sala reitera que es competente esta Corporación para conocer del presente asunto, en única instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 295 de la Ley 685 de 2001 –Código de Minas-, en donde se determina que “de las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”.
Finalmente, se advierte que si bien la Ley 2080 de 2021 derogó la referida competencia en cabeza del Consejo de Estad, determinando la competencia para conocer de los asuntos mineros en los que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada por servicios en cabeza de los tribunales administrativo, dicha normativa previó que las normas modificatorias de las competencias solo rigen y se aplican respecto de las demandas que se presenten un año después de su publicación, esto es, a partir de enero de 202.
Legitimación en la causa
Los demandantes están legitimados en la causa por activa debido a que, en su condición de titulares de la propuesta de contrato de concesión No. 7230, son los destinatarios de la Resolución No. 65314 del 22 de mayo de 2014, por medio de la cual se ordenó la terminación del trámite correspondiente a dicha propuesta, así como de la Resolución No. 128637 del 17 de octubre de 2014, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la primera resolución anotada.
Por otra parte, la Gobernación de Antioquia se encuentra legitimada por pasiva al ser la Entidad que en efecto profirió los actos administrativos demandados, a través de su Secretaría de Minas (Dirección de Titulación Minera).
En relación con la Agencia Nacional de Minería, tal como fue dispuesto en auto del auto del 12 de agosto de 201, a través del cual fue resuelto recurso de súplica frente a su eventual desvinculación en el presente asunto, en tanto los actores alegan la supuesta omisión de sus deberes de vigilancia y control sobre las actuaciones de su delegataria, a tal entidad le asiste un interés jurídico para controvertir la acusación vertida en la demanda, y particularmente, la imputación que se hace a la misma respecto de esa supuesta omisión.
Respecto del Ministerio de Minas y Energías, se declaró probada la excepción de falta de legitimación por pasiva en audiencia inicial, decisión confirmada mediante auto del 12 de agosto de 201, a través del cual fue resuelto el recurso de súplica presentado por la parte actora frente a tal decisión.
Oportunidad de la acción y requisito de procedibilidad
Como consta en el expediente, la Resolución 128637 de 2014, mediante la cual se decidió el recurso interpuesto contra la Resolución 65314 del mismo año, se notificó personalmente el 24 de octubre de 201, por consiguiente, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 164 -literal d- del CPAC transcurrió hasta el 25 de febrero de 2015. De esta forma, dado que la demanda se presentó el 13 de enero del año 201, la acción fue presentada oportunamente.
Se precisa adicionalmente, que si bien se observa los recursos presentados por Juan María Velásquez Ruiz y Ruth Nora Vélez Ruiz fueron rechazados por extemporáneos, el acto administrativo acusado se proyecta en sus efectos de forma inescindible respecto de los tres (3) actores conformantes de un proponente plural dentro del trámite de solicitud de concesión minera, y, por ende, respecto de una misma propuesta. En este sentido, bastaba que el acto fuera recurrido de manera oportuna por uno de los integrantes del proponente, como efectivamente ocurrió, sin que pueda predicarse la exigencia de tiempos distintos para contabilizar el término de caducidad de la acción.
Por otra parte, ante la evidencia de no haberse formulado por los demandantes pretensiones de contenido patrimonial, pues, además de la anulación de las resoluciones demandadas solo solicitan la continuación del trámite administrativ, y en la medida que se trata de un asunto minero carente de cuantía, dada su naturaleza y complejidad, no había lugar a agotar el requisito de procedibilidad atinente a la conciliación prejudicia; sin perjuicio de esta circunstancia, los demandantes adelantaron el citado trámite ante el Ministerio Público en el mes de enero de 201, con participación de las Entidades demandadas.
Lo probado en el proceso
Como aspectos relevantes y esenciales para adoptar una decisión en el presente asunto, la Sala encuentra que en el desarrollo del proceso se probaron los siguientes hechos:
El 4 de abril de 2006 los demandantes radicaron propuesta de contrato de concesión minera para la exploración técnica y explotación económica de un yacimiento minero en jurisdicción del municipio de Santa Rosa de Osos – Antioquia, propuesta identificada bajo el No. 723.
Mediante concepto técnico No. 001080 del 15 de septiembre de 2008 se determinó dentro del trámite antes indicado, que el cronograma de actividades y costos allegado por los demandantes “se considera técnicamente ACEPTABLE”, y que, por tanto, “se podrá proseguir a la elaboración del contrato de concesión bajo el régimen del Código de Minas (Ley 685 de 2001)
Producto de lo anterior, el 23 de marzo de 2011 se suscribió una primera minuta del contrato de concesión correspondiente a la propuesta No. 723, por cuanto “…la propuesta en mención cumplió con todos los requisitos establecidos en la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 279 de la misma norma.
Mediante oficio del 1 de abril de 201, los solicitantes fueron requeridos por la Dirección de Titulación Minera de la Secretaría de Minas del Departamento de Antioquia para que aportaran: a) póliza que ampare el cumplimiento de las obligaciones mineras y ambientales, el pago de las multas y la caducidad, y b) el valor correspondiente al canon superficiario por la primera anualidad de exploración.
Previa solicitud de los proponentes, bajo el concepto técnico No. 000110 del 24 de marzo de 201 fue aprobada la modificación de las áreas objeto del contrato de concesión, por lo que con oficio del 23 de marzo de 201, la Dirección de Titulación Minera de la Secretaría de Minas del Departamento de Antioquia, les informó que ordenó anular la minuta de Contrato requiriéndolos para la suscripción de la nueva minuta y recordando la necesidad de aportar la póliza de cumplimiento contractual y el pago del canon superficiario.
El 5 de julio de 2011 fue suscrita la nueva minuta del contrato de concesió ajustando las áreas; los proponentes, conforme al requerimiento de la Entidad, aportaron la póliza de cumplimiento del contrat y el pago del canon superficiario por la primera anualidad de exploració.
Mediante oficio del 4 de noviembre de 201, la Dirección de Titulación Minera de la Secretaría de Minas del Departamento de Antioquia, remitió al Registro Minero Nacional la minuta de contrato del 5 de julio de 2011 con el fin de que procediera a realizar su inscripción, la cual fue devuelta por parte de la Gerencia de Catastro y Registro Minero Nacional, mediante oficio del 7 de febrero de 201, “porque en la base de datos aparece como titular el Sr. ROJO RESTREPO LUIS ALFREDO y en el contrato físico aparece (sic) los Srs. (sic) JUAN MARIA VELASQUEZ y LUIS ALFREDO ROJO RESTREPO
Posteriormente, mediante oficio del 4 de marzo de 201, la Dirección de Titulación Minera de la Secretaría de Minas del Departamento de Antioquia remitió las respectivas correcciones, no obstante lo cual, el contrato de concesión minera fue nuevamente devuelto por la Gerencia de Catastro y Registro Minero Nacional mediante oficio del 26 de julio de 201, “…porque según el aplicativo CMC, en lo referente al PUNTO ARCIFINIO, no coincide con lo reportado en el contrato físico.
Posteriormente, la Dirección de Titulación Minera de la Secretaría de Minas del Departamento de Antioquia, mediante Resolución No. 65314 del 22 de mayo de 201, ordenó la terminación de la propuesta No. 7230.
Como fundamento de su decisión, la Dirección de Titulación Minera de la Secretaría de Minas del Departamento de Antioquia sostuvo, que:
Al momento de efectuar los ajustes y correcciones que dieron lugar a la devolución de la minuta por parte del Grupo de Catastro y Registro Minero Nacional, se realizó una nueva revisión detallada de los documentos que reposan en el expediente, en los cuales debe evidenciarse el cumplimiento “de los requisitos que se encontraban vigentes al momento de la suscripción de la minuta del contrato”
Que, a partir del 9 de febrero de 2010, los proponentes debían cumplir con las exigencias de la Ley 1382 del mismo año, adecuando su solicitud de conformidad con los presupuestos contenidos en los artículos 1 y 18 de dicha norma, y por tanto debían: i) informar si dentro del área solicitada existía algún tipo de explotación minera, indicando su ubicación y metodología utilizada para conocer la existencia o no de dicha minería; ii) demostrar la capacidad económica para adelantar el proyecto minero: y, iii) aportar un anexo técnico con los costos de inversió.
Al realizar la nueva revisión del expediente contentivo de la Propuesta de Contrato de Concesión Minera se evidenció que el proponente aportó la constancia del pago del canon superficiario realizada el 27 de octubre de 2010, pero no cumplió con los demás requisitos contemplados en la Ley 1382 de 201.
Como el proponente no cumplió con la obligación legal de adecuar la propuesta de contrato de concesión minera, con los requisitos de la Ley 1382 de 2010, la Entidad no podía gestionar el trámite de la inscripción en el Registro Minero Nacional de la minuta de contrato y generar su perfeccionamiento, procediendo por tanto a la terminación y archivo del trámit.
Indicó el Departamento que esas exigencias procedían en tanto respecto la propuesta de contrato de concesión minera a los proponentes sólo les asiste una mera expectativ.
Presentado recurso de reposición, el Departamento de Antioquia desestimó los argumentos del recurso, señalando principalmente, que:
- Para los proponentes no era ajeno el conocimiento de la Ley 1382 de 2010 y las nuevas condiciones establecidas por dicha norma a efectos de adelantar el trámite de contrato de concesión minera; así, en tanto la ignorancia de la ley no sirve de excusa, no debían ser requeridos para adecuar su propuesta a las exigencias introducidas por dicha norm.
- La Ley 153 de 1887, en su artículo 38, prescribe que en todo contrato se entienden incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración, excepto las concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos resultantes del mismo y las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; por tanto, aun cuando la Ley 1382 de 2010 no estaba vigente al momento de proferirse la decisión, sí lo estaba al momento de suscribirse la minuta de contrato, por lo que la misma era aplicable y, en tal virtud, exigibles los requisitos que tal ley determinab.
- Por cuanto la Ley 1382 de 2010 no hacía parte del ordenamiento jurídico al momento de proferirse la Resolución que dio por terminado el trámite, los requisitos omitidos por los interesados no podían ser subsanados, situación que llevó a la Dirección de Titulación Minera a una imposibilidad jurídica de proceder con el trámite de la inscripción del contrato de concesión minera, pues de lo contrario, en tanto no se cumplieron los requisitos de la Ley 1382 de 2010 vigente al suscribirse la minuta, se atentaría contra el principio de legalida.
Problema jurídico
Tal como fue determinado al momento de fijar el litigi, la Sala observa que el principal cargo de nulidad, gravita y se funda sobre la determinación del régimen aplicable al procedimiento administrativo de la propuesta de concesión minera, en el marco del cual se expidieron los actos administrativos demandados, y en particular, si era o no aplicable la Ley 1382 de 2010. Al lado de esto, se determinará si asistía la obligación de requerir al actor su cumplimiento o bastaba dar por terminado el trámite administrativo.
El contrato de concesión minera, su procedimiento precontractual y su carácter solemne
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 33 de la Constitución Política y por los artículos , y 1 de la Ley 685 de 2001, la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, de cualquier clase, yacentes en el subsuelo o en el suelo, en cualquier estado, son de propiedad inalienable, imprescriptible y exclusiva del Estado, de tal forma que el derecho a explorar y explotarlos, únicamente puede provenir de un título minero.
Respecto de dicho título minero, entendido como la habilitación legal para explorar y explotar el suelo y subsuelo mineros de propiedad nacional, debe señalarse que puede tener origen en dos condiciones claramente diferenciables, a saber, i) en el respeto del Estado de los derechos adquiridos, acreditados y reconocidos a los particulares conforme a la ley, y ii) en el otorgamiento por parte del Estado de la titularidad minera a los particulares a partir de la celebración de un negocio jurídico.
De esta forma, tal como es dispuesto por el artículo 45 de la Ley 685 de 200, el contrato de concesión minera es aquel celebrado entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y riesgo de éste, los estudios, trabajos y obras de exploración y explotación de minerales de propiedad estatal que puedan encontrarse dentro de una zona determinada, correspondiendo, por tanto, a un negocio jurídico cuyo objeto reside en la habilitación a los particulares para adelantar labores de exploración y explotación de los recursos naturales no renovables, lo cual, a su vez, permite determinar como inherente al mismo una finalidad e interés único: el otorgamiento y disfrute del título para desarrollar un proyecto miner.
La ley es clara al determinar que el contrato de concesión minera es un contrato especial, regido por su propia legislació, donde el particular se constituye en un colaborador o instrumento de la entidad estatal para la realización de una actividad o prestación específica y especialmente protegida, como es la explotación de los recursos naturales, respecto de los cuales, el Estado debe planificar su manejo y aprovechamiento, garantizando un desarrollo sostenible y la conservación, o sustitución de los mismo.
Por tanto, el contrato de concesión minera es solemne y se somete a un régimen jurídico y precontractual administrativo propio.
En relación con el régimen jurídico y el procedimiento para su configuración, el artículo 53 de la Ley 685 de 2001 establece que el contrato de concesión se rige en su etapa precontractual y contractual exclusivamente por lo dispuesto en dicha ley, de tal forma que las disposiciones generales sobre contratos estatales y las relativas a procedimientos precontractuales, no son aplicables a la formulación y trámite de las propuestas de concesión minera, ni a la suscripción, perfeccionamiento, validez, ejecución y terminación del contrato, lo cual estará sujeto exclusivamente a sus disposiciones, o a las que éstas hagan remisión directa y expresa.
Ahora, en relación con la etapa precontractual o de configuración, el Capítulo XXV de la Ley 685 de 2001, determina el procedimiento administrativo necesario para el otorgamiento del título minero mediante contrato de concesión, señalando que el mismo tiene inicio con la presentación de una propuesta por parte del interesado, la cual debe reunir, y la autoridad minera únicamente podrá exigir, los requisitos previstos en su artículo 271.
Adicionalmente, el artículo 274 dispone que la autoridad competente rechazará la propuesta únicamente cuando: i) el área objeto de la petición, en su totalidad, se encuentra ubicada en los lugares y zonas señaladas en el artículo 34 del Código de Minas, ii) si no se obtienen las autorizaciones y conceptos que la norma exige, iii) si se superpone totalmente a propuestas o contratos anteriores, iv) si no cumple los requisitos de la propuesta o si al requerirse subsanar sus deficiencias, no se atiende tal requerimiento. Cuando el área se superpone parcialmente, podrá admitirse por el área restante, si así lo acepta el proponente.
Por su parte los artículos 25 , 26 y 26 establecen que la totalidad de trámites, diligencias y resoluciones que integran dicho procedimiento tienen como finalidad esencial garantizar, en forma pronta y eficaz, el derecho del particular a solicitar la celebración del contrato de concesión y el de facilitarle su efectiva ejecución, razón por la cual no será necesaria petición alguna para adelantar, de oficio, la totalidad del procedimiento gubernativo previo al contrato para dar curso progresivo a las actuaciones correspondientes para tal finalidad, y cuya definición, debe darse exclusivamente en la existencia y comprobación de los requisitos y condiciones de fondo señaladas por la ley para su celebración. En concordancia con lo anterior, el artículo 4 dispone que los requisitos, formalidades, documentos y pruebas que señala expresamente la norma para la presentación y resolución de los negocios mineros en su trámite administrativo, hasta obtener su perfeccionamiento, son los únicos exigibles a los interesados.
Finalmente, el artículo 16 consigna que la primera solicitud o propuesta de concesión, mientras se halle en trámite, no confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión, sin perjuicio de que la misma otorga al interesado, frente a otras solicitudes o frente a terceros, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión si reúne los requisitos legales.
Se observa, entonces, que el procedimiento para la celebración y perfeccionamiento del contrato de concesión minera corresponde a una actuación administrativa iniciada por solicitud de parte en ejercicio de un interés particular, esto es, bajo una propuesta de contrato de concesión donde se plasma la intención cierta del interesado en desarrollar un proyecto minero, la cual, una vez recibida por la Entidad concedente queda acompañada de las siguientes características:
No determina el derecho al otorgamiento del título minero y por ende, tampoco el derecho a la celebración y perfeccionamiento del contrato de concesión, de tal forma que durante todo el trámite gubernativo reglado y hasta el perfeccionamiento del título, el proponente solo adquiere una mera expectativa respecto al cumplimiento de los presupuestos legales exigidos para la consolidación del derecho, los cuales, aunque puedan llegar a perfeccionarse en el futuro, son tan solo probabilidades o esperanzas que no constituyen derechos subjetivos consolidados;
Se otorga a dicha propuesta el valor y la fuerza legal para producir efectos jurídicos bajo un derecho de prelación o preferencia frente terceros y otras propuestas posteriores, así como frente a la Entidad, quien, en concurrencia de proponentes, no tiene un poder discrecional para escoger, sino una facultad reglada definida por el cumplimiento de los requisitos legales por la primera propuesta recibida. En tal sentido, el cumplimiento de los requisitos básicos de la propuesta crea una situación subjetiva que debe ser respetada por los demás interesados y la Entidad bajo el principio prior in tempore potior iure (primero en el tiempo, mejor en el derecho); y,
Genera un derecho al proponente consistente en el estudio y definición de la propuesta por parte de la Entidad a la luz de lo dispuesto por la ley, exclusivamente bajo los documentos, permisos y demás que ésta defina, y solo podrá ser rechazada con fundamento en los casos expresamente definidos por la misma.
Ahora, siendo claro que el procedimiento precontractual o administrativo tendiente a la celebración del contrato de concesión minera, no determina la existencia de un derecho adquirido hasta el otorgamiento y perfeccionamiento del título minero, esto es, del contrato, se resalta en este punto la segunda característica anotada del mismo, esto es, su carácter solemne como acto sujeto a registro, lo cual fija para el caso particular su perfeccionamiento y nacimiento a la vida jurídica.
Para que un contrato sea reconocido por el ordenamiento jurídico, y, en consecuencia, pueda producir los efectos perseguidos con el mismo, debe cumplir tanto con los elementos, requisitos y formalidades constitutivas previstas por las normas jurídicas para su formación o nacimiento, como con aquellos exigidos para su regularidad, de tal suerte que solo al verificarse la totalidad de estos, se reputa su existencia y validez. En el mismo sentido, en caso de que el contrato no reúna todos los elementos o requisitos antes indicados, éste puede ser inexistente o resultar invalido, según el caso, y, por tanto, no está llamado a producir ninguno de sus efectos -de acuerdo con el primer calificativo-, o los mismos pueden ser truncados según el segundo, dependiendo del requisito omitido.
Ahora bien, tratándose específicamente del contrato de concesión minera, la Ley 685 de 2001 dispone que el mismo, además de estar contenido en documento redactado en idioma castellano suscrito por las partes, para su perfeccionamiento y, por ende, para que el mismo pueda producir sus efectos, deberá ser inscrito en el Registro Minero Nacional, circunstancia expresamente determinada por el artículo 50 cuando dispone que “Para su perfeccionamiento y su prueba sólo necesitará inscribirse en el Registro Minero Nacional”; por el artículo 70 cuando se especifica que el plazo de la concesión “se contará desde la fecha de inscripción del contrato en el Registro Minero Nacional”; así como por el artículo 14 al señalar que “únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional”.
Por lo tanto, la Sala reitera lo expuesto por esta Subsección respecto del carácter ad substantiam actus del registro bajo el contrato de concesión minera, en tanto dicha formalidad, además de corresponder a un instrumento de publicidad que determina la oponibilidad del negocio jurídico frente a terceros, es un elemento sustantivo que determina la existencia misma del contrato, y, por ende, también define y culmina el procedimiento administrativo precontractual ya estudiado –en este caso favorablemente al proponente- generando un derecho adquirido. Por tanto, es claro que la firma o suscripción de la minuta de contrato de concesión corresponde a una actuación propia del procedimiento gubernativo minero, pero no es suficiente para que el mismo nazca a la vida jurídica y surta los efectos que le son propios, ni determina la existencia de un derecho adquirido.
La aplicación de la Ley 1382 de 2010 en el caso particular
La Ley 1382, proferida el 9 de febrero 2010, no sustituyó el Código de Minas vigente (Ley 685 de 2001), como tampoco reformó integral o estructuralmente dicho estatuto, sino que simplemente modificó algunas de sus disposiciones, entre ellas, el artículo 1, incluyendo la obligación para el proponente de informar si dentro del área solicitada existía algún tipo de explotación minera, indicando su ubicación y metodología utilizada para conocer la existencia o no de la misma, y el artículo 27, añadiendo como requisitos de la propuesta, la demostración de la capacidad económica para adelantar el proyecto minero, y el aporte de un anexo técnico con los costos de inversión.
Mediante sentencia C-366 de 2011, la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1382 de 2010, con fundamento en que tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la República habían omitido el deber de consultar previamente a los grupos indígenas, las comunidades afrocolombianas y otras minorías étnicas, a pesar del efecto directo que dichas normas estaban llamadas a generar para tales grupos sociales.
En cuanto a los efectos en el tiempo de la inexequibilidad decretada, la Corte resolvió diferir tales efectos por el término de dos (2) año, de manera que la Ley 1382 de 2010 siguió rigiendo y, por ende, produciendo plenos efectos jurídicos, durante los dos (2) años siguientes a la expedición de la sentencia de la Corte Constitucional -11 de mayo de 2011-, es decir, hasta el 11 de mayo de 2013, momento en el cual dicha ley desapareció del ordenamiento jurídic.
Ahora bien, respecto los efectos concretos que produjo la declaratoria de inexequibilidad de la citada ley, es pertinente recordar los diferentes efectos que, en general, están llamadas a generar las sentencias dictadas por la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad, tal como puede resumirse a continuación:
Los mismos deben ser analizados desde dos perspectivas; la primera relativa a los efectos sobre la vigencia e interpretación de la norma a partir de la respectiva sentencia, y la segunda, consistente en determinar desde cuándo se siguen dichos efectos, es decir, su aplicación en el tiempo. En relación con la primera perspectiva, el fallo de inexequibilidad impide la entrada en vigencia, o termina la vigencia de la norma, por lo que la misma sale del ordenamiento jurídico, y, por tanto, prohíbe la reproducción y aplicación de su contenido a todas las autoridades conforme a lo dispuesto por el artículo 243 de la Constitución Polític.
Por otra parte, respecto los efectos en el tiempo de las sentencias que se circunscriben a los fallos de inexequibilidad y exequibilidad condicionada, su regulación está diseñada a partir de la Constitución (artículo 243), la Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley 270 de 1996, artículo 45), la aplicación de los principios generales del derecho sobre la vigencia de las normas jurídicas, y la jurisprudencia constitucional, de donde puede concluirse, que:
las sentencias dictadas por la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad tienen efectos hacia el futuro, de tal forma que la prohibición a las autoridades de reproducir los contenidos normativos de una ley, se predica solo después de que éstos hayan sido declarados inexequibles, pero
sin perjuicio del respeto a las reglas de la irretroactividad y la ultractividad frente a situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos bajo la vigencia de la norma declarada inexequible, como aspecto fundamental del desarrollo de tales efectos temporales.
En este sentido, atendiendo a principios constitucionales como los de la presunción de la buena fe, la confianza legítima y la seguridad jurídica, las decisiones de inexequibilidad deben respetar las situaciones que se consolidaron jurídicamente en el pasado, lo cual, salvo disposición expresa en contario de la Corte Constituciona , trae como consecuencia la limitación general de sus efectos para alterar eventos cuyos resultados jurídicos se dieron antes de la declaratoria de inexequibilidad, bajo el principio de irretroactividad.
Adicionalmente y como producto mismo de la irretroactividad de las sentencias de control de constitucionalidad, en tanto se deben respetar las consecuencias jurídicas definidas por la norma mientras estuvo vigente, se debe dar aplicación a la misma, bajo el principio de ultractividad, para aquellas situaciones jurídicas consolidadas bajo ésta, esto es, entre el momento de su entrada en vigencia y su declaratoria de inexequibilidad.
De esta forma, la Sala concluye, que: i) la Ley 1382 de 2010 desapareció del ordenamiento jurídico el día 12 de mayo de 2013; ii) la norma indicada produjo plenos efectos jurídicos desde el día siguiente a su promulgación, esto es, el 9 de febrero de 2010, y hasta la fecha antes indicada; iii) las resoluciones demandadas fueron proferidas cuando la Ley 1382 no estaba vigente -la No. 65314 el 22 de mayo de 2014 y la No. 128637 el 17 de octubre del mismo año-; iv) los derechos válidamente adquiridos, los contratos perfeccionados y, en general, las situaciones jurídicas debidamente consolidadas bajo la vigencia de la Ley 1382 de 2010, no pueden ser desconocidos ni afectados por la declaratoria de inexequibilidad, dado que tal decisión no se adoptó con efectos retroactivos; finalmente, v) los procedimientos y las situaciones jurídicas iniciadas y en curso durante la vigencia de la Ley 1382 de 2010, pero que no se alcanzaron a perfeccionar o consolidar al momento en el que ésta salió del ordenamiento jurídico, deben seguirse rigiendo por las disposiciones que resurgieron al declararse inexequible dicha norma, así como por las demás normas que se encuentren vigentes durante el curso del procedimiento correspondiente.
Por tanto, en el presente caso, resulta ostensible para la Sala que la aplicación de la Ley 1382 de 2010, y la consecuente exigencia de los requisitos que establecía la misma, no podía ser fundamento para proceder a la terminación del trámite administrativo precontractual iniciado bajo la propuesta de concesión minera No. 7230, menos para la época en que se adoptó la determinación pertinente, pues estando probada la inexistencia de una situación jurídica consolidada, no es aceptable que bajo las resoluciones acusadas se exigiera un requisito declarado inexequible por la Corte Constitucional para ser aplicado a una situación jurídica que se encontraba en curso para ese momento, siendo claro que tal procedimiento administrativo no podía seguirse rigiendo, y en últimas definiendo de fondo, por una norma efectivamente expulsada del ordenamiento jurídico.
Conforme a los efectos de las sentencias de inexequibilidad expuestos, se observa que resulta diferente la situación de quienes habían presentado propuesta de concesión minera con la intervención de la Ley 1382 de 2010, la cual no hubiera sido objeto de decisión antes de ser retirada esa ley del ordenamiento jurídico, de aquellos que adquirieron un título minero en vigencia de dicha norma, es decir, que perfeccionaron el contrato de concesión minera. Como se ha explicado, mientras los primeros no ostentan una situación jurídica consolidada, el procedimiento precontractual debe continuar rigiéndose por las normas vigentes al momento de adoptar las decisiones subsiguientes hasta la consolidación del derecho (inscripción del contrato en el Registro Minero), mientras que los segundos, al tener un derecho adquirido bajo la norma inexequible, se les respetará el mismo bajo la aplicación de las disposiciones, que, aunque no están vigentes, definieron y constituyeron ese derecho.
Ahora, la justificación presentada por el Departamento de Antioquia, bajo las resoluciones demandadas, la contestación de la demanda y los alegatos de conclusión, consistente en que la aplicación y exigencia de los requisitos añadidos por la Ley 1382 de 2010 era procedente y necesaria atendiendo a lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley 153 de 1887, conforme al cual, “En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración”, y considerando que la minuta de contrato fue celebrada el 5 de julio de 2011, y por tanto bajo la vigencia de la Ley 1382; no resulta admisible, en tanto:
El artículo 38 de la Ley 153 de 1887 hace referencia al supuesto general conforme al cual el contrato se perfecciona y existe con ocasión del acuerdo de voluntades, sin embargo, el contrato de concesión minera, como ha sido explicado, requiere de su inscripción en el Registro Minero para poder predicar la existencia del mismo. Como ya se señaló, la firma o suscripción de la minuta de contrato de concesión no es otra cosa que una actuación más dentro del procedimiento gubernativo minero, tendiente al perfeccionamiento del contrato, pero no constitutivo del mismo como negocio jurídico perfeccionado, y, por ende, nacido a la vida jurídica; en tal sentido, resulta improcedente aplicar una norma no vigente relativa a los contratos, a un acto que no tiene tal connotación.
La Ley 685 de 2001, norma que como se ha explicado regula la suscripción, perfeccionamiento, validez, ejecución y terminación del contrato de concesión minera, contiene una regla especial que excluye la aplicación de la regla general aducida por la Entidad demandada. Al respecto, el artículo 46 dispone que “Al contrato de concesión le serán aplicables durante el término de su ejecución y durante sus prórrogas, las leyes mineras vigentes al tiempo de su perfeccionamiento, sin excepción o salvedad alguna” (subrayas propias), lo que evidencia la improcedencia de valorar la minuta de contrato, bajo las reglas dispuestas para los contratos perfeccionados.
De esta forma, la Sala concluye que, en el caso particular, la aplicación de la Ley 1382 de 2010 no era procedente, y, por ende, la terminación del procedimiento minero con fundamento en la exigencia de unos requisitos que para el momento de adoptar la decisión no hacían parte del ordenamiento jurídico, y que en consecuencia eran inexigibles, determinan inexorablemente la existencia de un vicio en los actos administrativos acusados.
En conclusión, no es cierto como afirmó el Departamento de Antioquia, que los proponentes generaron una imposibilidad jurídica para la Entidad al no haber cumplido unos requisitos que para la fecha de la decisión resultaban insubsanables en tanto ya no hacían parte del ordenamiento jurídico; lo que realmente ocurrió fue que la Entidad puso a los demandantes frente a la imposibilidad jurídica de adecuar su propuesta al requerir unos requisitos que eran inexigibles por cuenta de la declaratoria de inexequibilidad de las normas que los contemplaban, ello, a partir de una retroactiva y proscrita aplicación de los efectos de tal declaratoria de inexequibilidad en el tiempo.
Adicionalmente, para la Sala es importante resaltar que mientras la Ley 1382 de 2010 estuvo vigente, la Gobernación de Antioquia no requirió a los proponentes para ajustar su propuesta frente a dicha norma -lo cual no es discutido-, asunto que corresponde a un derecho de los proponentes, sin que se pueda aducir que era un deber de éstos adecuar su petición a una norma como la indicada, y mucho menos, que se pueda fundar el rechazo de la propuesta por no haberlo hecho sin mediar tal requerimiento.
Sobre el particular, el artículo 18 de la Ley 153 de 1887 establece que, si una nueva ley establece nuevas condiciones para el ejercicio de una industria, como en el presente caso, “se concederá a los interesados el término que la ley señale, y si no lo señala, el de seis meses” para cumplir con esas nuevas condiciones, de tal forma que, si la administración consideraba que la propuesta debía ser ajustada a los requisitos introducidos por la Ley 1382 de 2010, ante el silencio de la misma respecto el término que tenían los interesados para ajustar sus propuestas, y atendiendo lo dispuesto por los artículos 27 y 27 de la Ley 685 de 2001 y el artículo 3º del Decreto 935 de 201, la administración debía requerir a los proponentes para que un plazo no superior a seis (6) meses procedieran con lo correspondiente.
En tanto los demandantes tenían derecho a ser requeridos para ajustar la propuesta a los mandatos de la nueva ley en caso que la misma fuere aplicable, como garantía del derecho al debido proceso dentro del trámite administrativo, resulta improcedente que la decisión adoptada por la Gobernación de Antioquia estuviere soportada en una presunta omisión fundada en la premisa de que la ignorancia de la ley no sirve de excusa, siendo ostensible en este caso que fue la administración quien ignoró la ley, por cuanto, si estimaba que los requisitos de la Ley 1382 de 2010 eran exigibles, así debió hacerlo conocer a los proponentes, otorgándoles la oportunidad de cumplir con tal exigencia.
Por tanto, al estar soportadas las resoluciones acusadas en el incumplimiento de una norma declarada inexequible, se observa que las mismas incurrieron en un vicio formal evidenciable mediante su confrontación con el ordenamiento jurídico, en el caso particular, al haber sido expedidas con infracción de las normas en que debían fundarse, tanto por aplicación indebida al haberse erigido sobre una norma que no estaba vigente, como por falta de aplicación, al haberse omitido las normas que determinan la conformación y existencia del contrato de concesión minera, y aquellas que regulan el derecho de los proponentes a subsanar la propuesta en caso de que una nueva norma exija requisitos adicionales bajo el procedimiento administrativo en curs.
Por tanto, la Sala accederá a la pretensión No. 1 de la demanda, y declarará la nulidad de los actos administrativos demandados.
El cumplimiento de la propuesta de concesión minera No. 7230 de los requisitos exigidos para el registro de la minuta de contrato de concesión
Por cuanto la pretensión de restablecimiento de los demandantes consiste en que se ordene “continuar con el procedimiento de registro de la propuesta de contrato de concesión Minera No. 7230”, tal como se anunció bajo la formulación del problema jurídico, la Sala debe proceder a determinar si la propuesta en mención cumple con los requisitos dispuestos por la ley para ello, al margen de la Ley 1382 de 2010, que como se ha explicado, no era aplicable en el presente asunto.
Sobre el particular, se recuerda que los requisitos de la propuesta por parte del interesado en la celebración de un contrato de concesión minera, se encuentran contenidos en el artículo 271 de la Ley 685 de 2001, esto es, el nombre, identidad y domicilio del solicitante, y, además:
a) El señalamiento del municipio, departamento y de la autoridad ambiental de ubicación del área o trayecto solicitado; b) La descripción del área objeto del contrato, y de su extensión; c) La indicación del mineral o minerales objeto del contrato; d) La mención de los grupos étnicos con asentamiento permanente en el área o trayecto solicitados y, si fuere del caso, el hallarse total o parcialmente dentro de zona minera indígena, de comunidades negras o mixtas; e) Si el área abarca, en todo o en parte, lugares o zonas restringidas para cuya exploración y explotación se requiera autorización o concepto de otras autoridades, deberán agregarse a la propuesta de acuerdo con el artículo 35; f) El señalamiento de los términos de referencia y guías mineras que se aplicarán en los trabajos de exploración y el estimativo de la inversión económica resultante de la aplicación de tales términos y guías; g) A la propuesta se acompañará un plano que tendrá las características y especificaciones establecidas en los artículos 66 y 67 de este Código.
Revisado el contenido de la propuesta No. 7230 como obra en el expediente y parte de los antecedentes administrativos allegados por el Departamento de Antioqui, se observa que la misma, bajo el formato dispuesto por la autoridad minera, en efecto contiene i) el nombre, identidad y domicilio de los solicitantes, ii) la identificación de la autoridad ambiental iii) así como del área objeto del contrato y su extensión, iv) los minerales objeto del contrato, v) la mención de no existir grupos étnicos con asentamiento permanente en el área, vi) así como de no estar ésta en lugares o zonas restringidas, y vii) se indicaron los términos de referencia y guías mineras aplicables y el estimativo de la inversión económica.
Además, como obra a folio 351 del Cuaderno Principal, la Gobernación de Antioquia acreditó que para el caso de la propuesta 7230, los requisitos técnicos exigidos corresponden al cronograma de actividades y costos, información que fue aportada por los demandantes junto con el correspondiente plano topográfico, tal como da cuenta expresa el concepto técnico No. 001080 del 15 de septiembre de 2008, mediante el cual se determinó la propuesta como técnicamente aceptable, y que en consecuencia, “se podrá proseguir a la elaboración del contrato de concesión bajo el régimen del Código de Minas (Ley 685 de 2001)
Por tanto, y atendiendo también a que, conforme a los argumentos del Departamento de Antioquia, tanto en los actos acusados como en el trámite del proceso, los únicos requisitos no cumplidos por los demandantes para continuar con la actuación administrativa correspondían a aquellos determinados por la norma declarada inexequible, observa la Sala que la propuesta 7230 se encontraba ajustada a la normatividad vigente al momento de proferirse los actos acusados, lo que determina que la misma debía seguir el trámite legal correspondiente.
Debe señalarse que si bien los actores solicitan que se ordene la continuación del registro de la minuta de contrato suscrita dentro del procedimiento minero, se recuerda, por una parte, que la minuta no fue registrada en tanto fue devuelta por la Gerencia de Catastro y Registro Minero "por no coincidir el punto arcifinio", asunto que no está probado haya sido corregido, y por la otra, como se ha explicado, el procedimiento administrativo minero y la minuta del contrato de concesión deben cumplir con la normatividad vigente al momento de procederse con su registro, lo cual debe ser verificado en el correspondiente procedimiento administrativo, como fundamento esencial del mismo, y para el momento de proceder con dicho registro.
Por tanto, la Sala concederá la pretensión No. 2 de la demanda, pero en el sentido que la Gobernación de Antioquia deberá continuar con el trámite administrativo correspondiente, corrigiendo las inconsistencias a que haya lugar y que no determinan una causal de rechazo de la propuesta, como lo relativo a la identificación del punto arcifinio, requiriendo, de ser el caso, a los proponentes para subsanar en un término prudencial aquellos asuntos de la misma naturaleza o que hayan entrado en vigencia con posterioridad a la presentación de la propuest.
La anterior determinación tiene como sustento la consecuencia natural de la declaratoria de nulidad en el presente caso, en tanto la propuesta de los demandantes cumplía con los requisitos legales al momento de proferirse las resoluciones según lo expuesto y, además, en los principios del procedimiento gubernativo minero ya explicado, que determinan como finalidad del mismo, garantizar en forma pronta y eficaz el derecho del particular a solicitar la celebración del contrato de concesión y la obligación de la autoridad minera de facilitar su celebración, perfeccionamiento y efectiva ejecución. Para lo anterior, la Entidad deberá verificar la existencia y comprobar los requisitos y condiciones señaladas por la ley para el registro del contrato de concesión, sin que pueda exigir requisitos, formalidades o documentos adicionales, en especial, aquellos contemplados en normas que no estén vigentes.
Finalmente, con el objetivo de garantizar la efectividad de la decisión adoptada y ante la evidencia de las demoras de la Gobernación de Antioquia en la gestión y trámite de la propuesta de contrato de concesión bajo estudio conforme a las pruebas allegadas, se otorgará a dicha entidad territorial un plazo prudencial, pero perentorio, para impulsar dicho trámite administrativo.
Respecto de la obligación de supervisión y control a cargo de la Agencia Nacional de Minería
La Constitución Política de 1991, en su artículo 209, establece que la función administrativa debe desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones, para el cumplimiento de los fines del Estado, y en relación con la delegación específicamente, el artículo 211 dispone que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades sus funciones, y que tal delegación, “…exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquél, reasumiendo la responsabilidad consiguiente”.
Para la Sala es claro que, tal como ha sido explicado por la Corte Constituciona, la expresión del artículo 211 antes transcrita, contenida también en el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, no significa que el delegante esté eximido de responder por sus propias acciones u omisiones, respecto de las cuales, se podrá determinar su responsabilidad cuando impliquen una infracción a la Constitución o a la ley, por lo que en el caso bajo estudio, la Agencia Nacional de Minería en su calidad de delegante, no está exenta de responsabilidad en la medida que sus actuaciones, u omisiones sus deberes legales, hubiesen determinado e incidido en la expedición o sentido de los actos administrativos acusados. Sobre el particular y tal como se expresó en el auto que decidió el recurso de súplica que confirmó la legitimación de la Agencia Nacional de Minería en el proceso, esta Secció ha dicho lo siguiente:
Siempre que el demandante dirija sus ataques en la demanda y satisfaga las exigencias probatorias correspondientes, en aras de acreditar que el delegante tuvo participación o incidencia, por ejemplo, en la configuración de la desviación de poder, la falsa motivación, el vicio de procedimiento, etcétera, en el cual encuentre el juez incurso al acto administrativo sobre cuya legalidad decide, nada obsta para que, atendidas las circunstancias del caso concreto, también pueda deducirse responsabilidad al delegante, más allá de la que le quepa al funcionario o entidad pública delegataria.
Expuesto lo anterior, la Sala observa que si bien los demandantes hicieron alusión a la omisión de la Agencia Nacional de Minería frente a sus deberes de vigilancia y control sobre las actuaciones de su delegataria, lo cierto es que las pretensiones de la demanda, los cargos de nulidad alegados, así como la actividad probatoria desplegada durante el trámite del proceso, se refieren exclusivamente a la disconformidad de los actores frente al trámite y sentido de los actos administrativos expedidos por el Departamento de Antioquia bajo el procedimiento gubernativo adelantado por éste, sin que se hubiese desarrollado y formulado algún cargo para establecer una incidencia o determinación de la Agencia Nacional de Minería frente al vicio configurado en la expedición de los mismos.
Si bien es cierto que en algunos casos la actividad del delegante puede resultar decisiva en la configuración de un vicio que afecte la validez del acto administrativo, en el presente caso no se evidencia a partir de las pretensiones, de los hechos que la sustentan y de la argumentación de los demandantes, algún elemento que permita determinar tal incidencia o, incluso, relación alguna entre una presunta omisión de la Agencia Nacional de Minería en sus obligaciones de vigilancia y control, y los cargos de nulidad, o el vicio predicable del acto proferido por el Departamento de Antioquia.
Aun cuando los actores afirman que la omisión de la Agencia Nacional de Minería se materializó por cuanto durante la audiencia de conciliación prejudicial a la cual fue convocada, tuvo la oportunidad -y no lo hizo- de corregir el trámite por medio del cual el Departamento de Antioquia, resulta claro que tales hechos corresponden a situaciones posteriores y externas a los actos administrativos demandados, al sentido de los mismos y a los cargos de nulidad que se le endilgan. Así mismo, si bien los demandantes solicitan en su pretensión No. 3 que se ordene a la Entidad “…establecer la vigilancia y control frente a las órdenes impartidas por su despacho, esto es corregir las deficiencias y fallas administrativas, en el proceso de inscripción de la propuesta ante el Registro Minero Nacional”, tal pretensión corrobora que la inconformidad de los demandantes refiere a las deficiencias y fallas en el procedimiento administrativo adelantado por el Departamento de Antioquia, pero sin que tal solicitud esté sustentada sobre una pretensión declarativa que permita establecer algún tipo de responsabilidad de la Agencia Nacional de Minería respecto de tales yerros.
Atendiendo a lo expuesto, ante la evidencia de que en el presente caso no se plantearon pretensiones indemnizatorias, y por cuanto las obligaciones de la Agencia Nacional de Minería no hacen parte del contenido del acto administrativo, ni se probó que una omisión frente a tales obligaciones hubiese sido determinante o hubiere incidido sobre los mismos, la Sala negará la pretensión No. 3.
Costas
De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas previstas en el procedimiento civil. En este orden de ideas, el artículo 365 del CGP en el numeral 1 dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proces, las que serán liquidadas de manera concentrada por el juez que haya conocido del proceso en primera o única instanci
.
Por su parte, el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, en virtud del numeral 4 del artículo 366 de la misma normativa, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el artículo 6 del Acuerdo No. 1887 de 2003.
Adicionalmente, debe señalarse que, bajo las reglas del CGP, la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la que se imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio objetivo, en este caso frente a la parte a la que no le prosperan sus pretensiones, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley.
En consecuencia, entendiendo a que los actores nombraron y actuaron mediante apoderado judicial, la Gobernación de Antioquia será condenada al pago de costas y agencias en derecho, en atención a las reglas aplicables en la materia, al haber resultado vencida en el proceso.
En consecuencia, en los términos del numeral 3.1.1. del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, se fija como agencias en derecho a cargo de la Gobernación de Antioquia la suma equivalente de tres salarios mínimos legales vigentes (3 SMLMV) a la fecha de ejecutoria de esta sentencia y a favor de la parte demandante.
PARTE RESOLUTIVA
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las resoluciones Nos. 65314 del 22 de mayo de 2014 y 128637 del 17 de octubre del mismo año, proferidas por la Dirección de Titulación Minera de la Secretaría de Minas del Departamento de Antioquia.
SEGUNDO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho, a la Gobernación de Antioquia, o a la autoridad competente al momento de dar cumplimiento a la presente decisión, continuar con el trámite administrativo correspondiente a la propuesta de contrato de concesión minera No. 7230, de conformidad con lo señalado en la parte motiva, previo a la expedición de los actos que han sido declarados nulos. La Entidad deberá dar impulso a dicho trámite administrativo a más tardar, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la presente decisión.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: CONDENAR en costas a la Gobernación de Antioquia; FIJAR como agencias en derecho la suma equivalente a TRES SALARIOS MÍNIMOS LEGALES VIGENTES (3 SMLMV) a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Por Secretaría, LIQUIDAR lo correspondiente.
QUINTO: ARCHIVAR el proceso de la referencia, una vez en firme esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENT
MARÍA ADRIANA MARÍN
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
VF
