Providencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 58368 de 2023

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Expediente 11001-03-26-000-2016-00174-00 (58.368)

Actor: José Hernán Suárez González Nulidad simple – única instancia

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-26-000-2016-00174-00 (58.368)

Actor: JOSÉ HERNÁN SUÁREZ GONZÁLEZ Demandados: CORPOBOYACÁ Y DEPARTAMENTO DE

BOYACÁ

Medio de control: NULIDAD SIMPLE – ÚNICA INSTANCIA Asunto: MINERO

Síntesis del caso: se pretende la nulidad de unas resoluciones expedidas por las entidades demandadas por medio de las cuales se dio viabilidad ambiental y licencia minera a unos particulares para la explotación de una mina de areniscas y arcillas en jurisdicción del municipio de Sogamoso (Boyacá), por considerar la parte demandante que se expidieron de manera irregular por no haber vinculado al proceso administrativo a los habitantes del sector como presuntos afectados, lo que implicó una violación del debido proceso; también por infracción a las normas en que debían fundarse, debido a que no se establecieron los impactos ambientales y las medidas preventivas para estos y, porque no hubo correlación entre la viabilidad ambiental y la licencia minera por cuanto la primera se concedió por 4 años en tanto la segunda se otorgó por 10 años, aunado al hecho de que la primera se le concedió a una persona y la segunda incluyó a otra persona adicional.

Decide la Sala en única instancia la demanda de nulidad simple formulada por el señor José Hernán Suárez González en contra de la Resolución no. 834 del 30 de diciembre de 1996 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (en adelante CORPOBAYACÁ) “por la cual se concede viabilidad ambiental a una explotación minera y se impone un plan de manejo ambiental, restauración y abandono”, así como también en contra de la Resolución no. 00511-15 de la misma fecha a través de la cual la Secretaría de Minas y Energía de la Gobernación de Boyacá otorgó una licencia para la explotación de un yacimiento de “areniscas, arcillas” en el municipio de Sogamoso (Boyacá) a unos particulares.

ANTECEDENTES

La demanda

Pretensiones

Mediante escrito presentado el 12 de julio de 2002 (fl. 49 respaldo cdno. 1), el señor José Hernán Suárez González promovió demanda de nulidad simple en contra de CORPOBOYACÁ, el Departamento de Boyacá y los señores Luis Alberto Calderón Plazas y Ángel Octavio Méndez con las siguientes súplicas:

“2.1.- Se declare la nulidad de la resolución número 834 de diciembre

30 de 1996 por la cual el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá -CORPOBOYACÁ- concedió viabilidad ambiental por el término improrrogable de CUATRO (4 años) para la explotación de la mina La Quinta localizada en la vereda El Cyral, municipio de Sogamoso, al mismo tiempo impone un plan de manejo ambiental, restauración y abandono; siendo beneficiario el señor LUIS ALBERTO CALDERÓN.

2.2.- Se declare la nulidad de la resolución número 00511-15 de diciembre 30 de 1996 por la cual el Secretario de Minas y Energía de Boyacá, otorga por el término de DIEZ (10) años la licencia H-0034 a los señores LUIS ALBERTO CALDERÓN y ÁNGEL OCTAVIO

MENDOZA, para la explotación de un yacimiento de areniscas, arcilla ubicado en jurisdicción del municipio de Sogamoso con una extensión de dos (2) hectáreas con 83.01 metros.” (fl. 40 cdno. 1 – mayúsculas sostenidas del texto original).

Hechos

Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente:

Luego de expedidos los actos demandados y a pesar de las obligaciones adquiridas por los beneficiarios de las licencias, ellos no las han cumplido, pues, han extraído material para la construcción (recebo y arena) con uso de explosivos (ANFO) y métodos artesanales con lo cual han causado graves daños al medio ambiente, la salud y bienes de los vecinos del sector, debido a que las explosiones causan daños en los oídos de los adultos y niños y las casas de habitación han sufrido deterioros, además, “la deforestación y tala de bosques es alarmante”.

A pesar de varias peticiones elevadas por los habitantes a distintas autoridades, hasta la fecha no han adoptado “los mecanismos pertinentes para solucionar el problema”.

En el plan de manejo ambiental se establece que el sistema de explotación se debe realizar por escalones hasta obtener un sistema de bancos con el fin de reducir la cara del talud final, recomienda tener en cuenta parámetros técnicos de medición y, una vez finalizada la explotación de las áreas seleccionadas, realizar la readecuación morfológica del área intervenida; sin embargo, los beneficiarios de la licencia no las han cumplido puesto que, en principio, la explotación con explosivos no está contemplada en el plan de manejo ambiental, lo cual significa que “su impacto no fue ni ha sido evaluado a efecto de definir el área de influencia de la onda explosiva sobre los componentes ambientales y las construcciones vecinas en los términos señalados por el Decreto 1753 de 1994”.

Concepto de la violación

Con los actos administrativos demandados se violaron los artículos 29, 58 y 79 de la Constitución Política; los artículos 14, 15 y 35 del Código Contencioso Administrativo; los artículos 49, 50, 51, 57, 60, 70 y 71 de la Ley 99 de 1993 y

los artículos 1, 3, 5, 23 y 24 del Decreto 1753 de 1994, por cuanto (i) hubo violación del debido proceso, una expedición irregular de los actos administrativos y desconocimiento del derecho de defensa, debido a que no les fueron notificados a los habitantes aledaños a la mina para que estuvieran enterados de la situación y pudieran dar a conocer sus opiniones por ser directamente afectados con las decisiones; (ii) infringieron las normas en que debían fundarse, porque a) en el plan de manejo ambiental definido en el acto expedido por CORPOBOYACÁ no se contempló la explotación con explosivos ni se definió el área de influencia directa de la onda explosiva, cuando en realidad se hace así y ello ha deteriorado el paisaje y con ello desvalorizado los predios vecinos, lo cual significa que aunque se implementó un plan de manejo ambiental, “las autoridades no adoptaron los mecanismos legales para lograr mitigar el impacto ambiental que causa perjuicios a los vecinos del sector”, las autoridades que expidieron los actos debían establecer la gravedad de los

impactos y medidas y acciones para prevenirlos, controlarlos, mitigarlos, compensarlos y corregirlos, pero, ninguna de esas medidas fue tenida en cuenta al momento de evaluar el impacto ambiental, y b) la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá otorgó la licencia por 10 años, cuando la viabilidad ambiental se concedió solo por 4 años, sin justificación alguna; también le otorgó licencia además del señor Luis Alberto Calderón, a quien se le había reconocido en la viabilidad, al señor Ángel Octavio Mendoza, a quien no se lo había reconocido en dicha viabilidad.

Trámite procesal

La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, quien la admitió (fls. 51 a 52 cdno. ppal.) y tramitó el proceso hasta los alegatos de conclusión, sin embargo, cuando estaba para dictarse sentencia, dicho tribunal, en auto del 17 de agosto de 2016, advirtió la falta de competencia y ordenó el envío del expediente al Consejo de Estado por cuanto uno de los actos demandados fue emitido por CORPOBOYACÁ, entidad pública del orden nacional, para lo cual la competencia recae sobre este último en única instancia, según lo previsto en el numeral primero del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo (fls. 323 a 324 cdno. ppal).

Por auto de ponente proferido el 1 de marzo de 2018, esta Corporación avocó el conocimiento del asunto en única instancia, declaró la nulidad de todo lo actuado por el Tribunal Administrativo de Boyacá desde el auto admisorio de la demanda, pero, otorgó valor probatorio a las pruebas recaudadas, y admitió la demanda (fls. 336 a 345 cdno. ppal.).

Posición de los demandados

El departamento de Boyacá (fls. 377 a 379 cdno. ppal.) se opuso a todas las pretensiones dirigidas en contra de la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá y propuso las excepciones de i) “falta de integración de listis consorcio”, toda vez que dicha secretaría perdió competencia como autoridad minera, la cual ahora se encuentra en cabeza de la Agencia Nacional de Minería, motivo por el cual se hace necesaria su vinculación, de conformidad con los artículos 3 y

4 del Decreto 4134 de 2011, y ii) “pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución no. 00511-15”, debido a que en el catastro minero nacional se evidencia que el 2 de abril de 2008 se inscribió la caducidad del título minero otorgado con dicho acto administrativo, además, a través de la Resolución no. 00706 del 17 de diciembre de 1997 la Secretaría de Minas y Energía ordenó la suspensión y el cierre provisional de los frentes de trabajo de explotación por parte del señor Luis Alberto Calderón en la mina La Quinta en cumplimiento de una orden judicial, de manera que la explotación de esa mina solo pudo ser ejercida por él por un periodo aproximado de ocho meses, medida que estaba vigente cuando se interpuso la presente acción, aunado a ello, la mina se encontraba cerrada desde septiembre de 1997; agregó que la pérdida de fuerza ejecutoria fue tal que incluso el ahora actor presentó desistimiento de la demanda el 23 de septiembre de 2013 ante el Tribunal Administrativo de Boyacá¹.

CORPOBOYACÁ (fls. 389 a 391 cdno. ppal.) se opuso a la pretensión en contra de ella por cuanto la Resolución no. 834 del 30 de diciembre de 1996 se profirió de acuerdo con las facultades otorgadas por la Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios, y porque para el momento en que se presentó la demanda el acto ya había perdido su fuerza ejecutoria, motivo por el cual propuso la excepción de “improcedencia de la acción por haber perdido su fuerza ejecutoria el acto administrativo cuya nulidad se pretende”; explicó que por orden judicial fue suspendida y cerrada provisionalmente la mina y que hasta el año 2004 no había sido levantado la medida, de manera que, si se tiene en cuenta que el término de cuatro años por el cual la entidad autorizó la explotación de la mina expiró el 30 de diciembre de 2000 y que no se ha vuelto a conceder otra licencia por el mismo asunto, el acto dejó de producir efectos, en consecuencia, el caso se adecúa a los casos previstos en los numerales primero y quinto del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

¹ En memorial allegado el 23 de septiembre de 2013, el demandante desistió de la demanda “por pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo demandado”, para lo cual explicó que la Resolución no. 00511 del 30 de diciembre de 1996 otorgó la licencia minera por diez años, término que expiró desde el año 2007 y “al parecer no ha sido prorrogado y en caso de haber ocurrido lo anterior, sería otro el acto administrativo que otorgó la explotación y por ello la acción no tiene procedencia alguna” (fl. 202 cdno. ppal.); no obstante, por auto de ponente del 23 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó la solicitud de desistimiento de la demanda debido a que la acción de simple nulidad es de naturaleza pública y su finalidad es salvaguardar el orden jurídico, de manera que los particulares no pueden disponer libremente de esta y, por lo tanto, no es procedente el desistimiento de la acción; agregó que “si bien no es ejecutable el acto acusado actualmente, surtió efectos en el tiempo que tuvo vida jurídica, por lo [cual] es viable hacerle el control de legalidad” (fls. 205 a 207 cdno. ppal.).

Los señores Luis Alberto Calderón Plazas y Ángel Octavio Méndez guardaron silencio.

Alegatos de conclusión

CORPOBOYACÁ (índice 79 SAMAI) insistió en sus argumentos de defensa, según los cuales el acto administrativo expedido por esa entidad y ahora demandado perdió fuerza ejecutoria, pues, el tiempo de su vigencia expiró hace más de veinte años.

El Departamento de Boyacá (índice 82 SAMAI) también reiteró su postura en relación con la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos demandados.

La parte actora y los señores Luis Alberto Calderón Plazas y Ángel Octavio Méndez guardaron silencio.

El Ministerio Público (índice 81 SAMAI) solicitó que se acceda de manera parcial a las pretensiones de la demanda y se declare la nulidad parcial del artículo primero de la Resolución no. 0511-15 del 30 de diciembre de 1996 expedida por la Secretaría de Minas y Energía del Departamento de Boyacá “al encontrar configurado el vicio de infracción en las normas en que debía fundarse, si se tiene en cuenta que el término de licencia para la explotación del yacimiento debía corresponder al mismo término otorgado en la licencia ambiental, esto es, por cuatro (4) años, conforme a la interpretación normativa del artículo 23 del Decreto 1753 de 1994”; a los demás cargos de nulidad no se debe acceder, porque no se encuentran probados.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de

nulidad que invalide lo actuado², procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) vigencia de los actos demandados, 3) análisis de la legalidad de los actos demandados, 4) conclusión y, 5) condena en costas.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión

La demanda se dirige a obtener la declaración de nulidad de las Resoluciones nos. 834 y 00511-15 del 30 de diciembre de 1996 expedidas por CORPOBOYACÁ y la Secretaría de Minas y Energía de la Gobernación de Boyacá, respectivamente, a través de las cuales se concedió viabilidad ambiental a una explotación minera y se otorgó la correspondiente licencia minera para la explotación de un yacimiento de arenisca y arcilla en el municipio de Sogamoso (Boyacá) a unos particulares, por considerar la parte demandante que dichos actos violaron la normatividad relativa a i) el debido proceso para su expedición por no haber vinculado a los habitantes aledaños a la mina que se verían afectados, ii) la exigencia para establecer los impactos ambientales y determinar las medidas preventivas de control, mitigación, compensación y corrección de estos y, iii) la que prevé que la licencia minera debe ser otorgada bajo las mismas condiciones de la viabilidad ambiental, específicamente en cuanto a la vigencia y a los beneficiarios.

La Sala mantendrá la legalidad del acto administrativo expedido por CORPOBOYACÁ, por cuanto no existe censura de ilegalidad frente a este, pero, anulará el acto expedido por la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá por ser contrario a los artículos 5 y 23 del Decreto 1753 de 1994 (vigente para el momento de expedición de ambos actos administrativos) por el hecho de

² La Sala precisa que, aunque los actos administrativos demandados son de carácter particular y concreto, la acción de nulidad simple interpuesta por el demandante es procedente por cuanto con esta se pretende la protección del medio ambiente y de la salud pública de los habitantes aledaños a la mina, de manera que se trata un interés para la comunidad; al margen de que el demandante pueda tener un interés directo por tratarse de uno de esos habitantes (ello se refleja en el proceso posesorio que inició por perturbación y en unos derechos de petición, de los cuales se hará referencia más adelante), el estudio a realizar solo recaerá sobre la legalidad de los actos en abstracto, sin que se definan derechos particulares y concretos; además, no habría un restablecimiento del derecho automático para el actor debido a que los actos perdieron su vigencia, como también se explicará más adelante.

haber otorgado la licencia minera por un término distinto al concedido en la viabilidad ambiental.

Vigencia de los actos demandados

Con la Resolución no. 834 del 30 de diciembre de 1996 expedida por CORPOBOYACÁ se concedió viabilidad ambiental para la explotación “por un término único e improrrogable de cuatro (4) años” para la mina La Quinta ubicada en la vereda Cyral del municipio de Sogamoso (Boyacá) (fls. 2 a 5 cdno. ppal.); por su parte, con la Resolución no. 00511-15 de la misma fecha expedida por la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá se otorgó “por el término de diez (10) años” la licencia para la explotación de un yacimiento de areniscas y arcillas en la aludida mina a los señores Luis Alberto Calderón y Ángel Octavio Mendoza.

Como el acto de viabilidad ambiental se notificó personalmente el 11 de abril de 1997 (fl. 285 cdno. ppal.) su vigencia duró hasta abril del año 2001; en cuanto a la licencia minera, debido a que en el expediente no hay prueba de la fecha en que se inscribió en el registro minero, se tiene en cuenta la fecha de su expedición, por lo tanto, dicho acto tuvo vigencia hasta diciembre de 2006; aunado a lo anterior, por orden judicial, la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá, mediante Resolución no. 00706 del 17 de septiembre de 1997, ordenó la suspensión y cierre provisional de la mina, “hasta tanto sea resuelto el interdicto posesorio” (fls. 417 a 418 cdno. ppal.), lo cual ocurrió con la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo (Boyacá) el 21 de noviembre de 2002, que confirmó la denegación de pretensiones (fl. 309 cdno. ppal.).

De conformidad con lo previsto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo³ (norma que fue reproducida con similar contenido en el artículo

91 del CPACA), los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria por suspensión provisional, cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de

³ El proceso tuvo inicio con la presentación de la demanda en el año 2002, razón por la cual, en aplicación de la norma de transición legislativa contenida en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, las actuaciones administrativas iniciaron y debieron culminar con las disposiciones del Decreto-Ley 01 de 1984.

derecho, cuando al cabo de cinco años de estar en firme la administración no ha realizado los actos que le corresponden para ejecutarlos, cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentra sometido el acto y cuando pierden su vigencia; en este caso, es evidente que ambos actos perdieron su vigencia desde hace más de diez años con suspensión provisional incluida, motivo por el cual les asiste razón a las entidades demandadas en cuanto al decaimiento de los actos por pérdida de su fuerza ejecutoria; al respecto, es importante tener en cuenta que dicha consecuencia opera por ministerio de la ley cuando ocurren las hipótesis contenidas en la citada norma, razón por la cual no se trata de una decisión judicial⁴.

En efecto, “la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos no es susceptible de ser declarada por la vía de la acción de nulidad, en tanto corresponde a una circunstancia posterior a su expedición. La pérdida de ejecutoriedad de un acto deviene en la imposibilidad de que, pese a mantenerse su presunción de legalidad, este no pueda ser ejecutado”⁵.

No obstante, debe precisarse que la ocurrencia del decaimiento del acto administrativo no impide que la autoridad judicial se pronuncie sobre su legalidad durante el tiempo que estuvo vigente por razón a los efectos que se pudieron dar en ese lapso⁶, en ese orden de ideas, “la conclusión de legalidad o no sobre un acto administrativo no está condicionada a su vigencia”⁷ puesto que “la nulidad es un mecanismo corrector de vicios en la validez,

⁴ “[L]a figura de la pérdida de fuerza ejecutoria es una consecuencia que opera ipso iure, es decir de pleno derecho, cuando se presentan las circunstancias previstas en la Ley. (…) // En ese orden, el hecho que en una providencia se advierta que el acto cuestionado carece de fuerza ejecutoria, no constituye per se la configuración de un fallo extra petita, o que la autoridad judicial se arrogue competencias respecto de asuntos no tratados en el proceso; se reitera, únicamente corresponde a la evidencia de la concreción de una figura, cuya existencia es de pleno derecho”. En: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, sentencia de tutela proferida el 14 de octubre de 2021, proceso no. 11001-03-15-000-2021-06190-00, MP César Palomino Cortés.

⁵ Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, sentencia del 3 de noviembre de 2020, proceso no. 11001032600020130018600 (49.514), MP Ramiro Pazos Guerrero.

⁶ Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, sentencia del 11 de febrero de 2016, MP William Hernández Gómez.

⁷ Consejo de Estado – Sección Tercera, sentencia del 3 de julio de 2003, proceso no. 11001- 03-26-000-1997-03433-01, MP María Elena Giraldo Gómez.

independientemente de la consideración de la vigencia y eficacia de la norma cuestionada”⁸.

Análisis de la legalidad de los actos demandados

De la expedición irregular por violación del debido proceso

Según el demandante, con la expedición de los actos administrativos demandados se violaron los artículos 29, 58 y 79 de la Constitución Política, así como también los artículos 14, 15 y 35 del Código Contencioso Administrativo y los artículos 70 y 71 de la Ley 99 de 1993, por considerar que los vecinos del lugar donde estaba ubicada la mina no fueron notificados de las decisiones contenidas en esos actos por tratarse de terceros interesados, en el sentido que podían resultar afectados por la actividad de explotación minera, como en efecto ocurrió según lo narrado en la demanda, con lo cual hubo desconocimiento del derecho de defensa y, con ello, del debido proceso.

Al respecto, debe advertirse que los artículos 70⁹ y 71¹⁰ de la Ley 99 de 1993 regulan de modo especial el trámite de las peticiones de intervención ambiental y de la publicidad de las decisiones sobre el medio ambiente, las cuales, por razón de su naturaleza especial prevalecen sobre las de carácter general

⁸ Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, sentencia del 26 de enero de 2023, proceso no. 11001-1032-6000-2013-00089-00 (47688), MP Alberto Montaña Plata; reiterado en la misma Subsección el 25 de mayo de 2023, proceso no. 11001-03-26-000-2019-00138- 00 (64758), Martín Bermúdez Muñoz.

⁹ “ARTÍCULO 70. DEL TRÁMITE DE LAS PETICIONES DE INTERVENCIÓN. La entidad administrativa competente al recibir una petición para iniciar una actuación administrativa ambiental o al comenzarla de oficio dictará un acto de iniciación de trámite que notificará y publicará en los términos de los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo y tendrá como interesado a cualquier persona que así lo manifieste con su correspondiente identificación y dirección domiciliaria. // Para efectos de la publicación a que se refiere el presente artículo toda entidad perteneciente al Sistema Nacional Ambiental publicará un Boletín con la periodicidad requerida que se enviará por correo a quien lo solicite.” (se resalta).

¹⁰ “ARTÍCULO 71. DE LA PUBLICIDAD DE LAS DECISIONES SOBRE EL MEDIO AMBIENTE. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa ambiental para la expedición, modificación o cancelación de una licencia o permiso que afecte o pueda afectar el medio ambiente y que sea requerida legalmente, se notificará a cualquier persona que lo solicite por escrito, incluido el directamente interesado en los términos del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo y se le dará también la publicidad en los términos del artículo 45 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se utilizará el Boletín a que se refiere el artículo anterior.” (se resalta).

contenidas en la Parte Primera del Decreto-ley 01 de 1984, como inclusive así lo dispone expresamente el inciso segundo del artículo 1° de ese cuerpo normativo, en concordancia con lo preceptuado en el numeral 1) del artículo 5 de la Ley 57 de 1887, normas de las cuales se desprende que, para tener a terceros como interesados estas personas deben manifestarlo a la administración, caso en el cual se deberá notificarlas de las actuaciones en los procedimientos ambientales, lo cual significa que las autoridades no tienen el deber de hacerlo de oficio; como en este proceso no se probó que la parte actora u otras personas determinadas hubieren elevado alguna solicitud a las entidades demandadas a efectos de hacerse parte en el trámite ambiental¹¹, estas no estaban en el deber de notificarlas ni vincularlas.

De otra parte, en cuanto a lo dispuesto en los artículos 14¹², 15¹³ y 35¹⁴ del Código Contencioso Administrativo, relativos a citación de terceros en los trámites de peticiones, la Sala encuentra que no son normas aplicables al caso concreto, por cuanto, como se explicó, hay una ley especial que impide la aplicación de dicho código por ser este de carácter general, sin embargo, esa norma especial, particularmente el artículo 70 de la Ley 99 de 1993, prevé de

¹¹ En el expediente solamente obran unas peticiones dirigidas a las entidades demandadas con el fin de solicitar copia de los actos administrativos objeto del presente litigio del 31 de mayo de 2002 (fls. 37 y 38 cdno. ppal.) y una petición dirigida a la Personería Municipal de Sogamoso para que ejerciera las acciones necesarias para que se terminara la explotación minera del 29 de enero de 2001 (fls. 30 a 32 cdno. ppal.), es decir, todas fueron presentadas luego de terminarse el proceso administrativo y no con el fin de hacerse parte en este.

¹² “ARTÍCULO 14. CITACIÓN DE TERCEROS. Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz. // En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición. // Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente.”.

¹³ “ARTÍCULO 15. PUBLICIDAD. Cuando de la misma petición aparezca que terceros no determinados pueden estar directamente interesados o resultar afectados con la decisión, el texto o un extracto de aquélla que permita identificar su objeto, se insertará en la publicación que para el efecto tuviere la entidad, o en un periódico de amplia circulación nacional o local, según el caso.”.

¹⁴ “ARTÍCULO 35. ADOPCIÓN DE DECISIONES. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares. // En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite. // Cuando el peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay. // Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título.”.

manera expresa la aplicación de los artículos 14 y 15 del CCA, respecto de los cuales la Sala encuentra que no es posible afirmar que existían esos terceros (determinados o indeterminados) que pudieran estar directamente interesados o resultar afectados con la decisión, o que las entidades tenían conocimiento de ello para que les sea exigible la aplicación de esas normas; en ninguno de los formularios diligenciados por el peticionario para solicitud de legalización de explotación minera de hecho de pequeña minería se consignó alguna observación respecto de la existencia de terceros (fls. 55, 59 y 60 cdno. ppal.).

En suma, el deber de publicidad de los actos, tanto en la Ley 99 de 1993 (artículo 70) como en el Código Contencioso Administrativo (artículos 14 y 15), presuponía que se identificaran previamente los terceros, lo cual no ocurrió en este caso o, al menos, no se probó.

De conformidad con lo anterior, no hubo una expedición irregular de los actos por violación del debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política alegado, motivo por el cual no prospera este cargo; en relación con los artículos 58¹⁵ y 79¹⁶ ibidem, los cuales hacen referencia a los derechos a la propiedad privada y a gozar de un ambiente sano, como no tienen relación alguna con el vicio invocado, no repercuten en la prosperidad del cargo.

¹⁵ “ARTÍCULO 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. // La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. // El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. // Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio.”.

¹⁶ “ARTÍCULO 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. // Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.”.

De la infracción a las normas en que debían fundarse

Respecto del impacto ambiental y las medidas preventivas

1. Desde otro punto de vista, el demandante considera que los actos demandados fueron expedidos con violación de los artículos 50¹⁷ y 51¹⁸ de la Ley 99 de 1993, y 1¹⁹ y 24²⁰ del Decreto 1753 de 1994, por cuanto no

¹⁷ “ARTÍCULO 50. DE LA LICENCIA AMBIENTAL. Se entiende por Licencia Ambiental la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada.”.

¹⁸ “ARTÍCULO 51. COMPETENCIA. Las Licencias Ambientales serán otorgadas por el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y algunos municipios y distritos, de conformidad con lo previsto en esta Ley. // En la expedición de las licencias ambientales y para el otorgamiento de los permisos, concesiones y autorizaciones se acatarán las disposiciones relativas al medio ambiente y al control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico, expedidas por las entidades territoriales de la jurisdicción respectiva.”.

¹⁹ “Artículo 1.- Definiciones. Para la correcta interpretación de las normas contenidas en el presente Decreto, se adoptan las siguientes definiciones:

(…).

Plan de Manejo Ambiental: Es el plan, de manera detallada, establece las relaciones que se requieren para corregir, mitigar, controlar, compensar, y corregir los posibles efectos o impactos ambientales negativos causados en desarrollo de un proyecto, obra o actividad; incluye también los planes de seguimiento, evaluación y monitoreo y los de contingencia.

Análisis de Riesgo: El estudio o evaluación de las circunstancias, eventualidades o contingencias que en desarrollo de un proyecto, obra o actividad puedan ocasionar peligro de daño a la salud humana, al medio ambiente y a los recursos naturales.

(…).

Medidas de Prevención: Son obras o actividades encaminadas a prevenir, controlar los posibles impactos y efectos negativos que puedan generar u proyecto obra o actividad sobre el entorno humano y natural.

Medidas de Mitigación: Son obras o actividades dirigidas a recuperar, restaurar o reparar las condiciones del medio ambiente afectado.

Medidas de Compensación: Son obras o actividades dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones y las localidades por los impactos o efectos negativos que no puedan ser evitados, corregidos o satisfactoriamente mitigados.

(…).”.

²⁰ “Artículo 24.- Objetivos y alcances. El estudio de impacto ambiental tendrá los siguientes objetivos y alcances: // 1. Describir, caracterizar y analizar el medio biótico, abiótico y socioeconómico, en el cual se pretende desarrollar el proyecto, obras o actividad. // 2. Definir los ecosistemas que bajo el análisis ambiental realizado, a que hace referencia el numeral anterior, sean ambientalmente críticos, sensibles y de importancia ambiental o identificar las áreas de manejo especial que deban ser excluidas tratadas o manejadas de manera especial en el desarrollo o ejecución del proyecto obra o actividad. // 3. Evaluar la oferta y vulnerabilidad de los recursos utilizados o afectados por el proyecto, obra o actividad. // 4. Dimensionar y evaluar los impactos y efectos del proyecto, obra o actividad, de manera que se establezca la gravedad de los mismos y las medidas y acciones, para prevenirlas, controlarlas, mitigarlas, compensarlas y corregirlas. // 5. Identificar los planes gubernamentales a nivel nacional, regional o local que existan para el área de estudio, con el fin de evaluar su compatibilidad con el proyecto, obra o actividad. // 6. Señalar las deficiencias de información que generen incertidumbre en la estimación, el dimensionamiento o evaluación de los impactos. // 7. Diseñar los planes de prevención, mitigación, corrección, compensación de impactos y manejo ambiental a que haya lugar para desarrollar el proyecto, obra o actividad. // 8. Estimar los costos y elaborar el cronograma de inversión y ejecución de las obras y acciones de manejo

establecieron los impactos ambientales que la actividad podía tener y determinar las medidas preventivas de control, mitigación, compensación y corrección de estos; para el efecto explicó que en el plan de manejo ambiental no se contempló la explotación de la mina con explosivos y sus efectos para poder preverlos y mitigarlos.

2. En los considerandos de la Resolución no. 834 de 1996, por medio de la cual CORPOBOYACÁ concedió la viabilidad ambiental, se consignaron, entre otras, las siguientes motivaciones:

“Que por parte de CORPOBOYACÁ se dispuso la práctica de visita de evaluación técnico-ambiental a la zona de explotación y área de influencia, para establecer la viabilidad ambiental de la explotación y definir un PLAN DE MANEJO AMBIENTAL, RESTAURACIÓN Y

ABANDONO, emitiendo concepto técnico respectivo.

Que del concepto técnico presentado se concluye que es ambientalmente viable la explotación minera, y se determinó que la actividad minera es manejable, lo cual induce a la adopción de un PLAN DE MANEJO AMBIENTAL, RESTAURACIÓN Y ABANDONO,

que esta Corporación diseñó para la explotación” (mayúsculas originales).

Asimismo, en la parte resolutiva se dispuso, entre otras determinaciones²¹, lo siguiente:

“ARTÍCULO SEGUNDO: Imponer al interesado el cumplimiento del PLAN DE MANEJO AMBIENTAL, RESTAURACIÓN Y ABANDONO

diseñado por esta Corporación (…).

ARTÍCULO TERCERO: TENGASE como PLAN DE MANEJO AMBIENTAL, RESTAURACIÓN Y ABANDONO el diseñado por

CORPOBOYACÁ, para la mina La Quinta, localizada en la vereda Cyral, Municipio de Sogamoso, el cual forma parte de la presente resolución y deberá ser cumplido en su totalidad.

(…).

“ARTÍCULO QUINTO: La Viabilidad Ambiental a que se hace referencia en el artículo primero de la presente resolución, está sujeta

ambiental. // 9. Diseñar los sistemas de seguimiento y control ambiental que permitan al usuario evaluar el comportamiento, eficiencia y eficacia del plan de manejo ambiental. // 10. Evaluar y comparar el desempeño ambiental previsto del proyecto, obra o actividad contra los estándares de calidad ambiental establecidos en las normas ambientales nacionales vigentes; y la conformidad del proyecto, obra o actividad con los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia. //

Definir las tecnologías y acciones de preservación, mitigación, control, corrección y compensación de los impactos y efectos ambientales a ser usadas en el proyecto, obra o actividad.”.

²¹ Dichas disposiciones fueron sugeridas en el concepto técnico a que se hizo referencia en la parte motiva del acto (fls. 279 a 281 cdno. ppal.).

a las obligaciones que se establecen a continuación y están a cargo de los peticionarios:

Presentar anualmente informe de progreso y desarrollo del PLAN DE MANEJO AMBIENTAL, RESTAURACIÓN Y ABANDONO.

Las labores de recuperación y manejo ambiental deberán ser realizadas simultáneamente con el avance de la explotación, en cuanto no se opongan a los términos y contenido establecidos en el PLAN DE MANEJO AMBIENTAL, RESTAURACIÓN Y ABANDONO.

ARTÍCULO SEXTO: El interesado podrá continuar con sus labores mineras siempre y cuando implemente las medidas de prevención, corrección, mitigación y compensación señaladas en el PLAN DE MANEJO AMBIENTAL, RESTAURACIÓN Y ABANDONO anexo y

adopten el Plan minero y diseños que defina la autoridad minera. (…)” (mayúsculas originales).

3. El plan de manejo y restauración ambiental al que alude el acto administrativo fue allegado al proceso y en él se observa que en la “descripción de los aspectos mineros” se registró que “[e]l arranque se efectúa por medio de explosivos (Anfo y mecha de seguridad)”; por otra parte, se observa un capítulo correspondiente a la “evaluación de impactos ambientales” en el cual se hizo el análisis específico del impacto sobre el suelo, las aguas superficiales, la atmósfera, la flora y la vegetación, la fauna, por proceso dinámicos (erosión y sedimentación), la morfología y el paisaje; además, hay una capítulo específico titulado “plan de manejo ambiental” en el que se consignó lo siguiente: “[a] continuación se va a describir las diferentes obras y medidas que se deben tener en cuenta para prevenir, corregir, mitigar y compensar los efectos causados por la explotación”, las cuales consistieron específicamente en “sistemas de explotación”, “disposición de estériles”, “medidas de rehabilitación vegetal”, “manejo de aguas superficiales y control de fenómenos dinámicos”, “manejo de residuos sólidos” y “medidas de seguridad”, a lo cual anexó gráficas explicativas (fls. 62 a 83 cdno. ppal.).
4. Todo lo anterior demuestra que el acto administrativo demandado no violó las disposiciones legales referidas toda vez que, en primer lugar, no es cierto que el plan no hubiera contemplado la explotación con explosivos, pues, por el contrario, hubo referencia textual a ello, al punto que se ordenó el cambio a explotación a través del sistema de bancos, en los siguientes términos:

“Se debe llevar a cabo una explotación técnica y racional del material, para ello se debe comenzar por la parte alta del límite norte de explotación para luego ir bajando por escalones, obteniendo finalmente un sistema de bancos para reducir la cara del talud final. Se recomienda tener en cuenta los siguientes parámetros técnicos (…)” (fl. 69 cdno. ppal.).

Además, sí se establecieron los impactos ambientales y las medidas preventivas de control, mitigación, compensación y corrección exigidas por las normas aludidas, razones por las cuales este cargo tampoco prospera, pues, no hubo violación a dichas normas.

5. De otra parte, en relación con la Resolución no. 00511-15 de 1996 expedida por la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá, en la parte motiva de dicho acto se explicó, puntualmente, que de acuerdo con la visita y concepto técnicos del 27 de octubre de 1995 la solicitud era viable, concepto que obra en el expediente y en el cual se observa que “la forma de arranque es manual con utilización de explosivos (…)” y se hicieron las siguientes recomendaciones: “realizar un diseño de explotación por bancos”, "acondicionar un lugar para escombrera, colocando la capa vegetal aparte para una recuperación posterior del terreno”, “no hacer voladuras en la pata del banco, sino sobre el piso de este, para evitar los derrumbes”, “todas las aguas deben encausarse hacia un drenaje natural”, “desarrollar más la mina, adelantando el desbroce y descapote del mineral”, “acatar el Decreto 2222/94 sobre seguridad minera en las labores de cielo abierto” y “acatar el artículo 10 literal de y b del Código de Minas” (fls. 57 a 58 cdno. ppal.), de modo que en este acto administrativo también se tuvieron en cuenta las exigencias legales y no hay violación a ninguna norma.
6. El hecho de que los titulares de la licencia minera acataran o no las recomendaciones y exigencias impuestas por las autoridades y afectaran o no a los habitantes vecinos de la mina, no guarda relación con el objeto del presente litigio, pues, se trata de un juicio en la ejecución de los actos y no respecto de la legalidad de esos.

Respecto de la correlación entre la viabilidad ambiental y la licencia minera

Por último, en la demanda igualmente se adujo que, mientras la viabilidad

ambiental se concedió por cuatro (4) años, la licencia de explotación minera se otorgó por diez (10) años, además, en la primera solo se reconoció la viabilidad al señor Luis Alberto Calderón en tanto la segunda se expidió en favor de él y del señor Ángel Octavio Mendoza, todo lo cual, en criterio del actor, transgrede el artículo 3²², el parágrafo tercero del artículo 5²³ y el parágrafo segundo del artículo 23²⁴ del Decreto 1753 de 1994 porque no hay correlación entre ambas decisiones.

En efecto, en el artículo primero de la Resolución no. 834 de 1996 de CORPOBOYACÁ se dispuso lo siguiente:

“CONCEDER viabilidad ambiental para la explotación a la solicitud presentada por la Secretaría de Minas y Energía del Departamento de Boyacá, dentro del proyecto Programa Social de Legalización de Minería de Hecho, por un término único e improrrogable de cuatro (4) años para la mina La Quinta, localizada en la vereda Cyral, Municipio de Sogamoso, siendo interesado el señor LUIS ALBERTO CALDERÓN (…)” (mayúsculas sostenidas originales).

Por su parte, en el artículo primero de la Resolución no. 00511-15 de 1996 la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá previó:

“Otorgar por el término de diez (10) años la Licencia H-0034 a los señores LUIS ALBERTO CALDERÓN, ÁNGEL OCTAVIO

MENDOZA, para la explotación de un yacimiento de Areniscas, Arcillas ubicado en la jurisdicción del Municipio de Sogamoso, departamento de Boyacá (…)” (mayúsculas sostenidas del texto original).

Al respecto, debe advertirse que los parágrafos de los artículos 5 y 23 del aludido decreto imponen la obligación de que el término de la licencia ambiental “debe ser el mismo de la duración del proyecto, obra o actividad”, término que

²² “Artículo 3.- Contenido. La Licencia Ambiental contendrá:

(…) 4. Término de la Licencia Ambiental. (…)”.

²³ “Parágrafo 3.- El término de la Licencia Ambiental será el mismo de la duración del proyecto, obra o actividad. Sin embargo, la autoridad Ambiental, de oficio a petición de parte, podrá establecer un término diferente teniendo en cuenta el estudio de impacto ambiental o la naturaleza del proyecto, obra o actividad.”.

²⁴ “Parágrafo 2.- Para la actividad exploratoria de la industria minera, el respectivo estudio de impacto ambiental deberá corresponder en su contenido y profundidad a la dimensión de la actividad minera que se pretende adelantar, y así lo señalarán los respectivos términos de referencia. Este estudio de impacto ambiental tendrá como principal componente de análisis, el plan de manejo ambiental de las actividades exploratorias.”.

solo puede ser diferente teniendo en cuenta el estudio de impacto ambiental o la naturaleza del proyecto, obra o actividad; asimismo, el estudio de impacto ambiental debe corresponder a la dimensión de la actividad minera que se pretende adelantar; en el presente caso, es evidente que la licencia minera se otorgó por un término de seis (6) años más en relación con la viabilidad ambiental y no hay motivo alguno que explique, válidamente, tal diferencia, razón por la cual es evidente que la Resolución no. 00511-15 de 1996 la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá se expidió con infracción de dichas normas, tal como lo consideró el Ministerio Público y, en ese orden de ideas, el cargo prospera y debe declararse su nulidad.

Finalmente, en cuanto a la censura de que la licencia minera fue otorgada al señor Ángel Octavio Mendoza sin que se le hubiera concedido viabilidad ambiental, la Sala observa que la decisión estuvo motivada y es razonable en el entendido en que tanto dicho ciudadano como el señor Luis Alberto Calderón solicitaron que se tramitara la licencia “a nombre de los dos, ya que se trata de la misma área”, para lo cual se advierte que el señor Mendoza había solicitado una licencia aparte pero, renunció a ella presuntamente por esa razón, además, el concepto técnico se emitió en favor de ambos; en consecuencia, la Sala no encuentra que lo anterior sea motivo de anulación, pues, no se ha infringido ninguna de las normas referidas en la demanda.

En el anterior orden de ideas, la Sala declarará la nulidad del acto administrativo expedido por la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá, para lo cual advierte que no se accede a la excepción propuesta por dicha entidad en cuanto a la falta de integración del litis consorcio de la Agencia Nacional de Minería, pues, aunque en la actualidad es la “autoridad minera” en el país, su vinculación al proceso no es necesaria en tanto el acto demandado no fue expedido por dicha entidad ni asumió la responsabilidad por los actos expedidos por las secretarías de minas y energía del territorio nacional, según el Decreto 4134 de 2011.

Conclusión

No prosperan los cargos de expedición irregular por violación del debido proceso ni de infracción a las normas en que debían fundarse respecto del impacto ambiental y las medidas preventivas, sin embargo, se declara fundado el cargo de infracción de las normas en que debía fundarse relacionadas con la correlación temporal entre la viabilidad ambiental y la licencia minera para el acto administrativo expedido por la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá, respecto del cual se declarará su nulidad.

Condena en costas

En aplicación del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo no hay lugar a la imposición de condena en costas porque el asunto corresponde a una acción pública en la cual se ventiló un interés público.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN

B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1º) Declárase la nulidad de la Resolución no. 00511-15 del 30 de diciembre de 1996, expedida por la Secretaría de Minas y Energía de Boyacá.

2º) Niéganse las demás pretensiones de la demanda.

3°) Sin condena en costas.

4°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las respectivas constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Presidente de la Sala Magistrado Aclara voto

FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado Magistrado

Salva voto

La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.