CONTRIBUCION PARA LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS - Entidades sometidas a ella y finalidad / ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Están obligadas a pagar una Contribución a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos / CONTRIBUCION A CARGO DE LAS ENTIDADES DE SERVICIOS PUBLICOS - Tarifa y base gravable
La Ley 142 de 1992 “Ley de servicios públicos domiciliarios” estableció en su artículo 85 dos contribuciones especiales, una a favor de las Comisiones de Regulación y otra a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a cargo de las entidades sometidas a su regulación, control y vigilancia, con el fin de recuperar los costos del servicio de regulación que preste cada comisión, y los de control y vigilancia que preste el Superintendente. Para establecer la tarifa de la contribución especial a las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios correspondiente al año 2004, el procedimiento para su liquidación y recaudo, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios expidió la Resolución SSPD 1350 de 2004 y señaló en su artículo 1 que la tarifa sería del 1% de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente causados en el año 2003, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia.
BASE GRAVABLE EN CONTRIBUCION DE EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS - Son los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación / GASTOS DE FUNCIONAMIENTO EN ENTIDADES PUBLICAS - Concepto / GASTO DE PENSIONES EN ENTIDADES PUBLICAS - Concepto
Cuando el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 señala que la base para liquidar la contribución es el valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación, no se refiere solamente a aquellos gastos que están directamente dirigidos al desarrollo de la operación básica o principal de la entidad, pues estos son los gastos de operación definidos así, por el Sistema Nacional de Contabilidad Pública, sino a los gastos que aunque no estén directamente relacionados con la prestación del servicio u operación básica, si le son concernientes. Los gastos de funcionamiento son aquellas erogaciones que tiene por objeto atender las necesidades de las entidades para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución Política y en la Ley; y una de esas necesidades es cumplir con la carga pensional de sus trabajadores, pues los gastos de personal son las erogaciones que debe hacer el Estado como contraprestación de los servicios que recibe, ya sea por una relación laboral o a través de contrato, lo cual incluye, tal como reconoce el actor, garantizar el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que determina la ley 100 de 1993. De manera que si la empresa tiene esta carga pensional es fundamentalmente con el factor humano, entre otros, que una empresa prestadora de servicios funciona. Dentro de las dinámicas de las cuentas del PGCP, los gastos de administración, dentro de los cuales se encuentran los gastos de pensiones, se indica, que “son cuentas representativas de los valores causados para el funcionamiento en desarrollo de actividades que sin tener relación directa con el cometido estatal del ente público, sirven de apoyo para el cumplimiento de la misión.”
GASTO DE PENSIONES EN ENTIDADES DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Aunque no tenga relación directa con el cometido estatal, si es un gasto de funcionamiento / PRINCIPIO DE CLASIFICACION CONTABLE - Concepto / GASTOS DE FUNCIONAMIENTO EN ENTIDADES DE SERVICIOS PUBLICOS - Incluyen los gastos de pensiones al incurrirse en ellos dentro del giro normal de la actividad / CONTRIBUCION A CARGO DE LAS ENTIDADES DE SERVICIOS PUBLICOS - Hacen parte de su base gravable los gastos de pensiones
De acuerdo con lo anterior, aunque el gasto de pensiones no tenga una relación directa con el cometido estatal de prestación del servicio público, sí sirve de apoyo para el cumplimiento de la misión y por tal razón es un gasto de funcionamiento. Esta descripción no sólo responde al principio de clasificación, conforme al cual los hechos económicos deben ser apropiadamente clasificados según su naturaleza, de manera que se registren en las cuentas adecuadas (artículo 53 del Decreto 2649 de 1993), sino al principio de asociación del Sistema Nacional de Contabilidad Pública, en virtud del cual, el reconocimiento de ingresos debe estar asociado con los gastos necesarios para la ejecución de las funciones de cometido estatal y con los costos y/o gastos relacionados con el consumo de recursos necesarios para producir tales ingresos. De manera que los gastos de pensiones en cualquier actividad son considerados como gastos de funcionamiento porque se incurre en ellos dentro del giro normal de la actividad de un ejercicio económico determinado y están directamente relacionados con la gestión administrativa de la entidad. La Sala de Consulta y Servicio Civil también ha considerado que el pago de pasivos pensionales constituye en realidad, un gasto de funcionamiento y no puede considerarse como gasto de inversión
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil ocho (2008)
Radicación: 11001-03-27-000-2005-00061-00(15771)
Actor: EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ S.A. E.S.P.
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS
Referencia: ACCION DE NULIDAD CONTRA LA RESOLUCIÓN SSPD 1350 DE MAYO 5 DEL 2004 DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
F A L L O
La Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., a través de apoderado en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad parcial del artículo 2 de la Resolución SSPD 001350 de 5 de mayo de 2004 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios “Por la cual se fija la tarifa de contribución especial a las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios correspondiente al año 2004, se establece el procedimiento para su liquidación y recaudo y se dictan otras disposiciones”.
EL ACTO DEMANDADO
Es el aparte resaltado del artículo 2° de la Resolución SSPD-1350 de 2004, cuyo texto es el siguiente:
RESOLUCIÓN SSPD 001350
(05 MAY 2004)
Por la cual se fija la tarifa de contribución especial a las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios correspondiente al año 2004, se establece el procedimiento para su liquidación y recaudo y se dictan otras disposiciones.
LA SUPERINTENDENTE DE SERVICIOS PÚBLICOS
En ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 5º del artículo 79 de la Ley 142 de 1994 modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 y el numeral 32 del artículo 7° del Decreto 990 de 2002, y
(…)
RESUELVE:
ARTÍCULO 1°.- TARIFA DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL. FIJAR la tarifa de la contribución especial que deben pagar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios las entidades sometidas a su inspección, control y vigilancia, por la vigencia del año 2004, en el uno por ciento (1%) de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente causados en el año 2003, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia.
(…)
ARTICULO 2º.- GASTOS DE FUNCIONAMIENTO. Se entiende por gastos de funcionamiento los siguientes:
- Los gastos de administración (grupo 51 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos).
- Las provisiones, agotamientos, depreciaciones y amortizaciones (Grupo 53 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos).
- Otros Gastos (Grupo 58 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos).
(…)
LA DEMANDA
La actora solicita que se decrete la nulidad parcial de la Resolución SSPD 001350 de 2004 expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por incluir en los componentes de la base gravable el rubro “gastos de pensiones” (Código Contable 51 del Plan General de Contabilidad Pública), porque solamente se pueden incluir en la base gravable los gastos relacionados directamente con la prestación del servicio sometido a regulación el año inmediatamente anterior.
Como consecuencia de la nulidad solicita que se le ordene a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que no incluya en la base gravable para determinar la contribución de que trata el artículo 85.2 de la Ley de Servicios Públicos los gastos relacionados con las pensiones.
La demandante cita infringido el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 que establece las contribuciones especiales a cargo de las entidades sometidas a cada una de las Comisiones y Superintendencias, con el fin de recuperar los costos de regulación, control y vigilancia que prestan.
El artículo 85 de la Ley 142 de 1994 establece que:
ARTÍCULO 85. CONTRIBUCIONES ESPECIALES. Con el fin de recuperar los costos del servicio de regulación que preste cada comisión, y los de control y vigilancia que preste el Superintendente, las entidades sometidas a su regulación, control y vigilancia, estarán sujetas a dos contribuciones, que se liquidarán y pagarán cada año conforme a las siguientes reglas:
85.1. Para definir los costos de los servicios que presten las Comisiones y la Superintendencia, se tendrán en cuenta todos los gastos de funcionamiento, y la depreciación, amortización u obsolescencia de sus activos, en el período anual respectivo.
85.2. La superintendencia y las comisiones presupuestarán sus gastos cada año y cobrarán dentro de los límites que enseguida se señalan, solamente la tarifa que arroje el valor necesario para cubrir su presupuesto anual.
La tarifa máxima de cada contribución no podrá ser superior al uno por ciento (1%) del valor de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación, de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia y de las Comisiones, cada una de las cuales e independientemente y con base en su estudio fijarán la tarifa correspondiente.
En desarrollo de esta facultad de cobrar, la Superintendencia profirió la Resolución demandada que en su artículo 2 establece cuáles son los gastos de funcionamiento, entre ellos, los de administración, así:
ARTICULO 2º.- GASTOS DE FUNCIONAMIENTO. Se entiende por gastos de funcionamiento los siguientes:
Los gastos de administración (grupo 51 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos).
A su vez, según el Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios dentro del Código 51 se registran los pagos de pensiones.
Aunque es claro que los gastos de pensiones no están asociados a la prestación del servicio regulado por el ente de control, la Superintendencia sí los ha incluido para liquidar la contribución, lo cual no está legalmente autorizado.
En el evento de que la E.T.B. E.S.P. no siguiera prestando el servicio de operador de telecomunicaciones sujeto a regulación, no por ello dejaría de cumplir con la obligación de proveer los recursos económicos para salvaguardar los gastos por pensiones, por lo tanto, como no está íntimamente ligado a la prestación del servicio, no debería ser tenida en cuenta dentro de la base para determinar la contribución.
Una cosa es que la contabilidad pública haya resuelto incluir en el código 51 (gastos) las pensiones y otra, que estos gastos, por estar incluidos allí desde el punto de vista técnico contable, deban entenderse asociados a la prestación del servicio sujeto a regulación del año inmediatamente anterior al que es objeto de la contribución.
Los Gastos de Administración los define el numeral 1.2.7.1.4 del Plan General de Contabilidad Pública, además existen ciertos principios de contabilidad pública que se encuentran previstos en el Capítulo II del Plan General de Contabilidad Pública, tales como el “reconocimiento” de los hechos financieros, económicos y sociales, “asociación de ingresos, costos y gastos” y “esencia sobre forma” de los cuales se puede concluir que dentro de los gastos de administración no se pueden incluir los gastos por pensiones, porque no corresponden a erogaciones con propósito de generación de ingresos, sino que obedecen al mandato legal de la Ley 100 de 1993 de garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte.
En el caso concreto de la E.T.B. los gastos por pensiones se dan para los actuales pensionados que no están vinculados con el proceso de prestación del servicio de telecomunicaciones, por lo que se registra como un gasto de ejecuciones anteriores.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL
Por medio de auto de 17 de noviembre de 2005 la Sección negó la solicitud de suspensión provisional de la resolución demandada, debido a que se presentó el decaimiento del acto conforme al numeral 5 del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, pues las entidades prestadoras de servicios públicos debieron presentar la autoliquidación a más tardar el 31 de mayo de 2004.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contestó la demanda y consideró que los gastos por pensiones sí forman parte de la base para liquidar la contribución de que trata el artículo 85 de la Ley 142, y que la Resolución 1350 de 5 de mayo 2004 no es violatoria de la citada disposición legal.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en ejercicio de sus funciones establecidas en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, expidió y adoptó el Plan de Contabilidad para las entidades prestadoras de servicios domiciliarios, en observancia de la normatividad y metodología establecida en el Plan General de Contabilidad Pública de la Contaduría General de la Nación. Por ello, el gasto en que se incurre para el pago de pensiones y la amortización de su cálculo actuarial es un gasto administrativo operacional que forma parte de los gastos de funcionamiento de los entes prestadores de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y no corresponde a la codificación 58 Otros Gastos como lo aduce la actora, pues el Grupo 58 no permite el reconocimiento y revelación de gastos originados en pasivos pensionales.
En relación con las pensiones de jubilación, advierte que la Contaduría General de la Nación, mediante circular externa 024 de 1998, impartió instrucciones de obligatorio cumplimiento relacionadas con la estimación y registro de los pasivos pensionales. A su vez el Consejo de Estado -Sala de Consulta- en Concepto 1323 de 23 de febrero de 2001 indica que dentro de los gastos de funcionamiento se encuentran los gastos de personal y dentro de éstos los gastos por pensiones.
Así mismo la Superintendencia de Sociedades a través del Oficio 310-53515 de 20 de noviembre de 1996 se pronunció sobre la amortización del cálculo actuarial para pensiones de jubilación y los pagos de pensiones en el sentido de que son partidas operacionales pues tienen una relación directa con el desarrollo de las operaciones de la sociedad.
Sobre el registro contable de los gastos por pensiones y la amortización del cálculo actuarial, la Contaduría General de la Nación mediante conceptos de 14 de septiembre de 2004, 13 de junio de 2005 y 20 de septiembre de 2005, ha respondido a las solicitudes de aclaración de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones y de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá y ha señalado que el gasto por pensiones de jubilación no constituye un gasto extraordinario que deba ser registrado en la cuenta 5810, sin embargo la actora no lo cita en la demanda, no obstante ser de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades del Estado.
En síntesis, conforme a lo señalado por la Contaduría General de la Nación, el Plan General de Contabilidad Pública PGCP respeta lo establecido en el Decreto 1517 de 1998 en el sentido de reconocer la obligación y pago de pensiones de jubilación y la amortización del cálculo actuarial afectando directamente cuentas de resultado, aunque tales gastos y reservas no generen una contraprestación.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La parte demandada solicita que además de tener en cuenta los argumentos y pruebas expuestos en la contestación de la demanda, se considere la omisión probatoria por parte de la demandante quien no presenta ninguno de los conceptos por ella solicitados ante la Contaduría General de la Nación y que sirven para esclarecer el presente caso. La interpretación de ilegalidad de la demandante no tiene fundamento normativo, tal como se demuestra en los antecedentes de la Resolución 1350 de 2004 y, va en contravía de las consideraciones hechas por la Superintendencia de Sociedades, la Contaduría General de la Nación y el Consejo de Estado, quienes sostienen que las erogaciones por pensiones sí constituyen gastos de funcionamiento. Finalmente, resalta que ningún otro prestador de servicios públicos ha demandado la resolución acusada.
La parte demandante afirma que los gastos por pensiones no son gastos de funcionamiento asociados al servicio regulado, pese a que estén consignados en el Código 51 del Plan General de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios y así lo disponga la contabilidad pública. La cuenta de gastos por pensiones de jubilación no consiste en gastos con el objeto de generar algún tipo ingresos, consiste en garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez o la muerte, y por tanto no puede considerarse como gastos de funcionamiento asociado al servicio de telecomunicaciones, en observancia de la realidad económica de la empresa.
Si bien es cierto que las normas de contabilidad pública por su carácter técnico son las llamadas a soportar las definiciones requeridas por la Superintendencia, no deben desbordar la finalidad de la norma que pretenden asistir, en este caso los gastos de funcionamiento requeridos por la ley. La demandada si bien allega los conceptos de Contaduría Pública, no se refiere frente al fondo del asunto esto es, determinar si los gastos de pensiones son asociados a la prestación de servicio, y en caso de ser afirmativa la conclusión entonces ¿porqué se seguirían cancelando estos gastos si cesa el ejercicio del objeto empresarial?
MINISTERIO PÚBLICO
Solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda por las siguientes razones:
El concepto de “gastos de funcionamiento” conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencias de 9 de noviembre de 2001 exp. 11790 y 10 de noviembre de 2001 exp. 10051) son los gastos operacionales u ordinarios, estos son, aquellos en que incurre una empresa para la realización de su objeto social y por tanto están directamente relacionados con la elaboración o producción de los bienes de la empresa o con la prestación de un servicio y constituyen su fuente principal de ingresos. El gasto pensional entonces como carga laboral ineludible, es una erogación obligatoria en el giro ordinario de los negocios de la empresa.
Los gastos de pensiones como gastos de funcionamiento son inherentes al servicio prestado por la entidad obligada a pagar la contribución especial, pues coadyuvan al desarrollo de la actividad económica y, por ende, al mismo cometido estatal (prestación del servicio público domiciliario), como lo reconoce la Contaduría General de la Nación en el Concepto 20059-43587 de 20 de septiembre de 2005.
Estos se causan para que la empresa pueda funcionar, desarrolle la actividad que le es propia, se generan de manera ordinaria y no esporádica, de manera que, son erogaciones asociadas al servicio que la empresa presta y por tanto deben ser incorporados a la base gravable de la contribución especial que se paga a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En los términos de la acción pública de nulidad impetrada por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá debe decidir la Sala la legalidad de la expresión “(grupo 51 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos)” contenida en el artículo 2° de la Resolución SSPD-1350 de 2004 en cuanto en dicho grupo se incluyen los gastos de pensiones para efectos de calcular la contribución especial de los operadores de telecomunicaciones para el año 2004.
La demandante en síntesis considera que el acto demandado viola el artículo 85.2 de la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios porque para determinar la contribución que allí se consagra, solamente se puede incluir en la base gravable los gastos relacionados directamente con la prestación del servicio sometido a regulación el año inmediatamente anterior, lo cual no se predica de los gastos de pensiones. A su juicio, los gastos de pensiones no están asociados a la prestación del servicio regulado por el ente de control de manera que la Superintendencia no podía incluirlos como gastos de funcionamiento para efectos de liquidar la contribución.
La Ley 142 de 1992 “Ley de servicios públicos domiciliarios” estableció en su artículo 85 dos contribuciones especiales, una a favor de las Comisiones de Regulación y otra a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a cargo de las entidades sometidas a su regulación, control y vigilancia, con el fin de recuperar los costos del servicio de regulación que preste cada comisión, y los de control y vigilancia que preste el Superintendente.
La contribución fue consagrada en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 85. CONTRIBUCIONES ESPECIALES. Con el fin de recuperar los costos del servicio de regulación que preste cada comisión, y los de control y vigilancia que preste el Superintendente, las entidades sometidas a su regulación, control y vigilancia, estarán sujetas a dos contribuciones, que se liquidarán y pagarán cada año conforme a las siguientes reglas:
85.1. Para definir los costos de los servicios que presten las Comisiones y la Superintendencia, se tendrán en cuenta todos los gastos de funcionamiento, y la depreciación, amortización u obsolescencia de sus activos, en el período anual respectivo.
85.2. La superintendencia y las comisiones presupuestarán sus gastos cada año y cobrarán dentro de los límites que enseguida se señalan, solamente la tarifa que arroje el valor necesario para cubrir su presupuesto anual.
La tarifa máxima de cada contribución no podrá ser superior al uno por ciento (1%) del valor de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación, de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia y de las Comisiones, cada una de las cuales e independientemente y con base en su estudio fijarán la tarifa correspondiente.
Para establecer la tarifa de la contribución especial a las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios correspondiente al año 2004, el procedimiento para su liquidación y recaudo, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios expidió la Resolución SSPD 1350 de 2004 y señaló en su artículo 1 que la tarifa sería del 1% de los gastos de funcionamiento de la entidad contribuyente causados en el año 2003, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia.
El artículo 2 de la Resolución 1350, en el cual se encuentra la expresión demandada dispone:
“ARTÍCULO 2º.- GASTOS DE FUNCIONAMIENTO. Se entiende por gastos de funcionamiento los siguientes:
Los gastos de administración (grupo 51 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos).
Las provisiones, agotamientos, depreciaciones y amortizaciones (Grupo 53 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos).
Otros Gastos (Grupo 58 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos)”.
Por su parte el Grupo 51 del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios correspondientes a Gastos de Administración, incluye los gastos de pensiones y amortización del cálculo actuarial (folio 285 expediente).
Este Plan de Contabilidad contenido en la Resolución SSPD 006572 de 4 de septiembre de 2001 expedida para actualizar el Plan de Contabilidad conforme a las normas y metodología establecidas en la Resolución 400 de 2000 de la Contaduría General de la Nación, corresponde al desarrollo de una de las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos previstas en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, entre ellas, “establecer los sistemas uniformes de información y contabilidad que deben aplicar quienes presten servicios públicos, según la naturaleza del servicio y el monto de sus activos, y con sujeción siempre a los principios de contabilidad generalmente aceptados.
Pues bien, a juicio de la Sala, los gastos relacionados con las pensiones sí son gastos asociados a la prestación del servicio sometido a regulación, por las siguientes razones:
Cuando el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 señala que la base para liquidar la contribución es el valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación, no se refiere solamente a aquellos gastos que están directamente dirigidos al desarrollo de la operación básica o principal de la entidad, pues estos son los gastos de operación definidos así, por el Sistema Nacional de Contabilidad Públic
http://www.contaduria.gov.co/RegimenContabilidadPublica/plan_general.pdf, sino a los gastos que aunque no estén directamente relacionados con la prestación del servicio u operación básica, si le son concernientes.
Los gastos de funcionamiento son aquellas erogaciones que tiene por objeto atender las necesidades de las entidades para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución Política y en la Le; y una de esas necesidades es cumplir con la carga pensional de sus trabajadores, pues los gastos de personal son las erogaciones que debe hacer el Estado como contraprestación de los servicios que recibe, ya sea por una relación laboral o a través de contrat, lo cual incluye, tal como reconoce el actor, garantizar el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que determina la ley 100 de 1993. De manera que si la empresa tiene esta carga pensional es fundamentalmente con el factor humano, entre otros, que una empresa prestadora de servicios funciona.
Como lo señaló la Sala en sentencia de 9 de noviembre de 200
:
“La expresión “funcionamiento” significa: Acción y efecto de funcionar. Funcionar. Ejecutar una persona, máquina, etc. Las funciones que le son propias. De donde se deduce que los Gastos de Funcionamiento son aquellos flujos de salida de recursos que generan disminuciones del patrimonio realizados para ejecutar o cumplir las funciones propias de su actividad, lo que en términos técnico contables simbolizan los Gastos Operacionales u Ordinarios, es decir los normalmente ejecutados dentro del objeto social principal del ente económico”.
En el Plan General de Contabilidad Pública, el concepto de gastos es explicado así:
“Gastos:
282. Noción. Los gastos son flujos de salida de recursos de la entidad contable pública, susceptibles de reducir el patrimonio público durante el período contable, bien sea por disminución de activos o por aumento de pasivos, expresados en forma cuantitativa. Los gastos son requeridos para el desarrollo de la actividad ordinaria, e incluyen los originados por situaciones de carácter extraordinario.
283. El reconocimiento de los gastos debe hacerse con sujeción a los principios de devengo o causación y medición, de modo que refleje sistemáticamente la situación de la entidad contable pública en el período contable. […]
284. Los gastos se revelan de acuerdo con las funciones que desempeña la entidad contable pública, la naturaleza del gasto, la ocurrencia de eventos extraordinarios y hechos no transaccionales, y las relaciones con otras entidades del sector público; se clasifican en: administrativos, operativos, gastos estimados, transferencias, gasto público social, operaciones interinstitucionales y otros gastos.
285. Los gastos de administración corresponden a los montos asociados con actividades de dirección, planeación y apoyo logístico.
286. Los gastos de operación se originan en el desarrollo de la operación básica o principal de la entidad contable pública, siempre que no deban registrar costos de producción y ventas, o gasto público social, de conformidad con las normas respectivas”. (Subrayas fuera de texto)
Dentro de las dinámicas de las cuentas del PGCP, los gastos de administración, dentro de los cuales se encuentran los gastos de pensiones, se indica, que “son cuentas representativas de los valores causados para el funcionamiento en desarrollo de actividades que sin tener relación directa con el cometido estatal del ente público, sirven de apoyo para el cumplimiento de la misión.”
De acuerdo con lo anterior, aunque el gasto de pensiones no tenga una relación directa con el cometido estatal de prestación del servicio público, sí sirve de apoyo para el cumplimiento de la misión y por tal razón es un gasto de funcionamiento.
Esta descripción no sólo responde al principio de clasificación, conforme al cual los hechos económicos deben ser apropiadamente clasificados según su naturaleza, de manera que se registren en las cuentas adecuadas (artículo 53 del Decreto 2649 de 1993), sino al principio de asociación del Sistema Nacional de Contabilidad Pública, en virtud del cual, el reconocimiento de ingresos debe estar asociado con los gastos necesarios para la ejecución de las funciones de cometido estatal y con los costos y/o gastos relacionados con el consumo de recursos necesarios para producir tales ingresos.
En consecuencia, al ser la carga pensional una obligación ineludible para la entidad prestataria de los servicios públicos domiciliarios, está asociada al giro ordinario de los negocios de la empresa, esto es, al servicio sometido a regulación de la entidad.
Dentro del PUC para comerciantes (Decreto 2650 de 1993) la Cuenta 5 “Gastos” comprende los gastos “Operacionales de administración” (Cuenta 51), dentro de los cuales la 5105 corresponde a Gastos de Personal y dentro de ellos, entre otros, los salarios, sueldos, jornales, cesantías, 510557 Cuotas partes pensiones de jubilación, 510558 Amortización cálculo actuarial pensiones de jubilación y 510559 Pensiones de jubilación.
Y describe que en los gastos de personal se registran los ocasionados por concepto de la relación laboral existente de conformidad con las disposiciones legales vigentes, el reglamento interno del ente económico, pacto laboral o laudo.
De manera que los gastos de pensiones en cualquier actividad son considerados como gastos de funcionamiento porque se incurre en ellos dentro del giro normal de la actividad de un ejercicio económico determinado y están directamente relacionados con la gestión administrativa de la entidad. La Sala de Consulta y Servicio Civil también ha considerado que el pago de pasivos pensionales constituye en realidad, un gasto de funcionamiento y no puede considerarse como gasto de inversió
.
Por las anteriores razones, a juicio de la Sala los gastos de pensiones sí hacen parte de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad de servicios públicos domiciliarios y por tanto hacen parte de la base para liquidar la contribución a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, como lo señala el acto acusado, por lo que no prospera su nulidad.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase
Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
MARIA INES ORTIZ BARBOSA LIGIA LOPEZ DIAZ
Presidente de la Sección
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE HECTOR ROMERO DIAZ
