Radicado: 11001-03-27-000-2023-00023-00 (27782)
Demandante: Surtigas SA ESP
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN
Bogotá D.C., tres (03) de julio de dos mil veinticinco (2025)
Referencia: Nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 11001-03-27-000-2023-00023-00 (27782)
Demandante: Surtigas SA ESP
Demandada: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD)
Tema: Contribución especial 2022. Presupuesto de la SSPD.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad, con acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por Surtigas SA ESP contra los actos administrativos por los cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fijó la base gravable y la tarifa de la contribución especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para el año 2022 y liquidó el tributo a cargo de la demandante.
ANTECEDENTES
Actuación administrativa
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios mediante la Resolución SSPD- 20221000669505 del 22 de julio de 2022, estableció la tarifa y base gravable de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para la vigencia 2022 a cargo de las entidades sometidas a inspección, vigilancia y control.
Con base en ese acto general, expidió la Liquidación Oficial 20220000083336 del 28 de julio de 20222, en la que determinó la contribución especial 2022 a cargo de Surtigas SA ESP en la suma de $2.662.345.000. Contra esa decisión la demandante interpuso los recursos de reposición y subsidiario de apelación, resueltos mediante Resoluciones 20225300963975 del 19 de octubre de 20223 y 20235000130215 del 16 de febrero de 20234, respectivamente, que confirmaron el acto recurrido.
Demanda
En ejercicio de los medios de control de nulidad, y nulidad y restablecimiento del derecho, previstos en los artículos 137 y 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones:
1 Samai CE índice 2, «ED_DEMANDAY_ANEXO720220722(.pdf) NroActua 2». Igualmente determinó que «existe justificación para acudir al uso del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 por existir faltantes presupuestales».
2 Samai CE índice 2, «ED_DEMANDAY_ANEXO420220728(.pdf) NroActua 2».
3 Samai CE índice 2, «ED_DEMANDAY_ANEXO820221019(.pdf) NroActua 2».
4 Samai CE índice 2, «ED_DEMANDAY_ANEXO1020230216(.pdf) NroActua 2».
Solicito que el H. Tribunal profiera las siguientes o similares declaraciones y condenas: Primera. - Que se declare la simple nulidad de la Resolución No. SSPD-20221000669505 del 22 de julio de 2022, mediante la cual se estableció la tarifa para el año 2022 de la Contribución Especial, a la que se encuentran sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios y quienes desarrollen actividades complementarias del servicio.
Segunda. - Que se declare nulidad de:
- La Liquidación Oficial No. 20220000083336 del 28 de julio de 2022.
- La Resolución No. SSPD - 20225300963975 del 19 de octubre de 2022, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición en contra de la Liquidación Oficial No. 20220000083336 del 28 de julio de 2022.
- La Resolución No. SSPD – 20235000130215 del 16 de febrero de 2023, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación en contra de la Liquidación Oficial No. 20220000083336 del 28 de julio de 2022.
Tercera. - Que, como consecuencia de la prosperidad de la pretensión segunda, y para restablecer el derecho lesionado de Surtigas, se ordene a la Superintendencia liquidar la contribución especial del año 2022 para la empresa Surtidora de Gas del Caribe S.A. E.S.P. en cumplimiento del numeral 85.1 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, excluyendo los gastos de inversión y de servicio de la deuda de la apropiación presupuestal de la SSPD5 para la vigencia fiscal 2022 a recaudar por contribución especial y devolver lo pagado en exceso por el demandante por concepto de contribución especial de la SSPD vigencia 2022 o imputarlo al pago de la contribución especial de la SSPD a cargo del demandante de la siguiente vigencia a la de proferido el respectivo fallo.
Cuarta. - Que se condene a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al pago de todas las costas y agencias en derecho del proceso, si se llega a oponer a esta demanda.
Invocó como vulnerados el artículo 338 de la CP (Constitución Política) y el numeral 85.1 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, bajo el siguiente concepto de violación6:
Adujo que el acto general es nulo, por la inclusión de los gastos de inversión y gastos al servicio de la deuda en el presupuesto de la propia SSPD que pretende recuperar vía contribución especial, lo que incrementa injustificadamente el faltante presupuestal, vulnerando el numeral 85.1 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que solo permite incluir los gastos de funcionamiento de la entidad. Por tal razón, los actos particulares que liquidaron el tributo en $2.662.345.000 devienen nulos. Al excluirse los gastos referidos, la contribución debe reducirse en $481.834.405,708.
Contestación de la demanda
La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda.9 Indicó que el acto general que fijó la contribución está ajustado al marco constitucional y legal, con descripción de los conceptos que integraron la base gravable para el año 2022, justificando el faltante presupuestal conforme al parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y la jurisprudencia. Destacó que la legalidad del acto general deviene de la presunción de constitucionalidad de las leyes del presupuesto nacional -en el que se incluye el de la SSPD-, que se mantiene hasta tanto exista pronunciamiento al efecto de la Corte Constitucional.
5 Nótese que la pretensión está dirigida a la exclusión de unos rubros del presupuesto de la propia SSPD, que no de la base gravable de la contribución.
6 Samai CE índice 2, «ED_DEMANDAY_DEMANDASURTIGASCE(.pdf) NroActua 2».
7 Fijado en 36,58% cuando en su criterio debió ser de 29,05%
8 Con lo cual, a su juicio, debe liquidarse en $2.180.510.594,3.
9 Samai CE índice 18, «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CONTESTAD_CONTESTACIONDEMANDA(.pdf)
NroActua 18».
La existencia de un faltante presupuestal habilita a la Superintendencia a recurrir a gastos operativos en la proporción indispensable, como se liquidó en el acto particular acusado, con lo cual debe mantenerse su legalidad.
Trámite de sentencia anticipada
En razón a que el presente litigio versa sobre un asunto de puro derecho que no requiere práctica de pruebas, por auto del 13 de octubre de 202310 se dispuso la aplicación de la figura de sentencia anticipada prevista en el artículo 182A del CPACA.
Alegatos de conclusión
La demandante11 insistió en que, tanto el acto general como los particulares que liquidaron oficialmente la contribución, vulneran el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, al pretender recuperar los gastos de inversión y al servicio de la deuda, cuando solamente podrían recuperarse los de funcionamiento de la entidad. No se discute si, ante la existencia de faltante presupuestal, la SSPD estaba facultada para ampliar la base gravable con otros gastos; lo que se cuestiona es la inclusión en el presupuesto de la propia SSPD de gastos de inversión y al servicio de la deuda. Y, por ende, que la contribución especial debería reliquidarse en $2.180.510.594,3 y devolverse el monto en exceso pagado por $481.834.405,70.
La demandada12 expresó que el acto general se encuentra acorde con la autorización del parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que, a efectos de determinar la base gravable de la contribución, permite, en casos de faltante presupuestal, acudir a gastos operativos en la proporción indispensable para cubrirlo, aspecto respaldado por la jurisprudencia. El faltante se encuentra demostrado, en línea con el criterio del Consejo de Estado. Reiteró la presunción de constitucionalidad de las leyes del presupuesto nacional -en el que se incluye el de la SSPD-.
El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Problema jurídico
La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad, con acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por Surtigas SA ESP contra el acto administrativo general por el cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fijó la tarifa de la contribución especial del año 2022 y contra los actos particulares que liquidaron el tributo a cargo de la demandante.
En concreto, conforme con la fijación del litigio y los planteamientos de las partes demandante y demandada, corresponde establecer si la inclusión en el presupuesto de la SSPD de gastos de inversión y servicio de la deuda para recuperar vía contribución especial de la vigencia 2022, quebranta el numeral 85.1 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, teniendo en cuenta que, como lo aduce la entidad demandada, al existir un faltante
10 Samai CE índice 25, «AUTOQUERECONSIDERALAPROCEDENCIADESENTENCIAANTICIPADAYCONTINUACONELTRAMITE(.pdf)
NroActua 25».
11 Samai CE índice 49, «61ALEGATOSDECON_ALEGATOS_58ALEGATOSDECONALEGA(.pdf) NroActua 49».
12 Samai CE índice 48, «57ALEGATOSDECON_ALEGATOS_CORREOSECRETARIASECC(.pdf) NroActua 48».
presupuestal, la SSPD podía dar aplicación a la excepción contenida en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, esto es, conformar la base gravable de la contribución con los rubros indispensables para cubrirlo.
Nótese que la pretensión está dirigida a la exclusión de unos rubros del presupuesto de la SSPD, que no de la base gravable de la contribución. En efecto, el reparo de la demandante no es si ante la existencia de un faltante la demandada estaba facultada para ampliar la base gravable con otros gastos, pues lo que cuestiona es la inclusión en el presupuesto de la propia SSPD de gastos de inversión y servicio de la deuda, que en su entender no pueden ser recuperados vía contribución especial.
Análisis del caso concreto
La demandante reclama la nulidad de la Resolución SSPD-20221000669505 del 22 de julio de 2022, acto general mediante el cual la demandada fijó la contribución especial para los prestadores de servicios públicos domiciliarios del periodo 2022, y de los actos particulares que liquidaron el tributo. Al efecto, señala que se incluyeron gastos de inversión y servicio de la deuda dentro del presupuesto de la entidad que pretende recuperarse vía contribución especial, en contravención del numeral 85.1 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que solamente autoriza cubrir los gastos de funcionamiento. En esa línea, afirma que la incorrecta determinación del faltante impacta en los actos particulares, con lo cual deben anularse y devolverse el pago en exceso realizado.
En oposición, la demandada defiende que el acto general se encuentra ajustado a la Constitución y la ley, siguiendo el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado que permite incluir en la base gravable de la contribución los gastos operativos en la proporción indispensable para cubrir el faltante presupuestal. Dicho acto se sustenta en la presunción de constitucionalidad de las normas del Presupuesto General de la Nación
-incluido el de la SSPD- y que los actos particulares fundados en el acto general deben mantener su legalidad.
A efectos de dirimir el debate planteado se reiterará el criterio expuesto por la Sección en un asunto con identidad fáctica y jurídica, -correspondiente al año 2019-, en la sentencia del 04 de julio de 2024 (exp. 27908, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello), en la cual se cuestionaba por la empresa actora la inclusión en el presupuesto de la propia SSPD, entre otros, de gastos de inversión y servicio de la deuda, que en su entender no se podían recuperar vía contribución especial.
En la citada jurisprudencia, la Sala destacó que: «[…] el reparo que presenta la demandante por la inclusión de rubros presupuestales se dirige contra la conformación del presupuesto de la SSPD para el año 2019, mediante la Ley 1940 de 2018 (Presupuesto General de la Nación) y el Decreto 2467 del mismo año. En efecto, dichas normas prevén la clasificación de gastos de funcionamiento, dentro de los cuales se encuentran las sentencias y conciliaciones, servicio de la deuda pública e inversión, y asignan el presupuesto de la entidad demandada». (se resalta)
Nótese que, en este caso, como en el precedente invocado, el cuestionamiento de la actora respecto de la legalidad del acto general se restringe a que en el presupuesto de la SSPD para el año 2022 (según la Ley 2159 del 12 de noviembre de 2021 y el Decreto de Liquidación del Presupuesto General de la Nación 1793 del 21 de diciembre de 2021) se incluyeron gastos de inversión y servicio de la deuda, que a su juicio incrementaron injustificadamente el faltante presupuestal.
Sin embargo, acorde con el precedente, los reproches de la demandante no son susceptibles de estudiarse a través del presente medio de control, pues para la Sala «[…]
los reparos de la parte actora contra la ley de presupuesto escapan al objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Y, de igual modo, se observa que la actora no pretendió la nulidad del decreto de liquidación del presupuesto de 2019, por lo que tampoco puede ser objeto de estudio de legalidad». (se resalta)
Lo anterior, sumado a que, en los argumentos de la demanda, la actora refiere asuntos relacionados con la liquidación del presupuesto general de la entidad demandada, que demostrarían que el monto a recaudar vía contribución especial incluyó, en su entender, además de los gastos de funcionamiento, gastos de inversión y servicio de la deuda. Al efecto, pretende que se liquide la contribución «excluyendo los gastos de inversión y de servicio de la deuda de la apropiación presupuestal de la SSPD». Este tema escapa del juicio de legalidad de los actos acusados, dado que, como se ha señalado en reiteradas oportunidades, el análisis de aspectos relacionados con el presupuesto de las superintendencias «constituye un análisis ajeno al proceso de la referencia, pues el objeto en litigio se limita a determinar la legalidad de actos administrativos de carácter general que establecieron la base gravable de la contribución especial a cargo de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios».13
Por lo demás, el argumento de la Superintendencia sobre la existencia del faltante presupuestal no será objeto de pronunciamiento, porque, como se indicó en precedencia, la empresa actora no discute si ante la existencia de un faltante la demandada estaba facultada para ampliar la base gravable con otros gastos, pues lo cuestionado era la inclusión en el presupuesto de la propia SSPD de gastos de inversión y servicio de la deuda, aspecto que, como ya se reiteró, escapa al objeto de este medio de control.
Según lo expuesto, en el caso, desestimado el argumento de la demandante respecto del acto general que fijó la contribución especial para el año 2022, su legalidad se mantiene incólume. Así, en la medida en que los actos administrativos de carácter particular demandados liquidaron la contribución especial correspondiente al año 2022 conforme a lo dispuesto en la resolución general examinada, se concluye que no hay lugar a declarar su nulidad.
Conclusión
Por lo razonado en precedencia se establece que en el caso los reparos de la demandante en torno al presupuesto de la entidad demandada escapan al objeto del presente medio de control. Acorde con lo anterior, no hay lugar a anular los actos administrativos acusados.
Costas
No se condena en costas de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
Negar las pretensiones de la demanda.
13 Sentencias del 10 de octubre de 2019 (exp. 22394, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), del 10 de mayo de 2018 (exp. 22972. CP. Milton Chaves García), del 10 de febrero de 2022 (exp. 25721, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto). Reiteradas en sentencia 21 de marzo de 2024 (exp. 28083, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto)
Sin condena en costas.
Notifíquese y comuníquese. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
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