ACCIÓN DE NULIDAD - finalidad / ACCIÓN ELECTORAL - Finalidad. Causales de nulidad
Tanto la acción pública de nulidad como la electoral persiguen la protección del orden jurídico vulnerado, por lo cual no existe razón alguna para restringir el ejercicio de la acción electoral a las causales de nulidad que le son propias, es decir aquellas que de una parte miran la legalidad y validez de los procesos electorales inherentes a los sistemas democráticos y de otra parte, a la adecuada representación de quien realiza una gestión en el sector público; de ahí que esta Sala haya admitido y reiterado que además de las causales de nulidad que en forma específica establecen los artículos 223, 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo, la acción de nulidad electoral también puede fundamentarse en cualquiera de las causales generales de nulidad previstas en el artículo 84 ibídem. Así entonces, sobre ese presupuesto la Sala analizará el primer cargo planteado en la demanda.
NULIDAD ELECCIÓN DIRECTOR DE CAR - Improcedencia. Cargo es de período y por ende su provisión no se sujeta normas de carrera administrativa / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Cargo de director no se sujeta a normas de carrera administrativa / DIRECTOR DE CAR - Cargo es de período y por ende su provisión no se sujeta normas de carrera administrativa / CARRERA ADMINISTRATIVA - Elección de director de CAR no está sujeto a este régimen
La accionante considera que el acto de elección demandado se expidió desatendiendo la jerarquía normativa a que debía sujetarse, porque viola, entre otras normas de orden superior, el artículo 125 de la Constitución Nacional y en consecuencia el acto impugnado es nulo. El concepto de violación relacionado con el precepto superior transcrito (artículo 125 CP), puede concretarse en las afirmaciones de la demandante, consistentes en que el cargo de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C.R.C. no es de carrera, porque el nombramiento se hace para períodos de tres (3) años y que por haber exceptuado los empleos de período fijo del régimen de carrera administrativa, no puede deducirse que equivalen a de libre nombramiento; a manera de conclusión y para apoyar tales asertos, señaló que los empleados de las Corporaciones Autónomas Regionales fueron ubicados en el campo de aplicación de la Ley 443 de 1998, normatividad que regula la carrera administrativa. Veamos entonces si, como dice la demandante, el acto acusado debió fundarse en la norma constitucional transcrita. El artículo 125 de la Constitución Nacional prevé una regla general, consistente en que para la provisión de empleos en todos los órganos y entidades del Estado se deben aplicar las normas sobre carrera administrativa, pero así mismo es claro que el aludido precepto también establece unas excepciones constituidas por los empleos que allí mismo señala y por los demás que la ley llegare a determinar. En desarrollo de la atribución que el Constituyente le otorgó al legislador en la norma referida, éste incluyó dentro de la última categoría de funcionarios exceptuados del régimen de carrera administrativa, a los empleos de período, tal como indica el numeral 1° del artículo 5° de la Ley 443 de 1998. La Ley 99 de 1993, "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones", prevé en su artículo 28 que el Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales será designado por el Consejo Directivo de la entidad, para un período de tres (3) años, contados a partir del 1° de enero de 1995, siendo reelegible. Del contenido de las normas citadas se infiere sin mayor esfuerzo que al igual que el de cualquier Corporación Autónoma Regional, el cargo de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C.R.C., es de período y por ende su provisión no se sujeta a las normas reguladoras del sistema de carrera administrativa que, como quedó dicho, fue establecido de manera general en la norma constitucional citada. De lo dicho se concluye que en este caso la demandante no demostró que el acto de elección impugnado hubiera violado el artículo 125 de la Constitución Nacional.
ACTO DISCRECIONAL - Definición doctrinaria. Características. Recursos / ACTO REGLADO - Definición doctrinaria. Características. Recursos
En relación con el aspecto referido, el Tratadista Enrique Sayagués Laso dice: "Actos discrecionales y reglados. La administración desarrolla siempre su actividad bajo constitución y ley; pero varía mucho la medida en que aquéllas encauzan o limitan dicha actividad. En unos casos las normas legales determinan con precisión lo que deben hacer los órganos administrativos: dada una situación de hecho corresponde dictar tal acto administrativo, cuyo contenido y efectos serán tales o cuales. Un ejemplo típico lo brinda el derecho jubilatorio, cuyas normas determinan minuciosamente cuáles son los beneficios que corresponden a los afiliados según sus respectivas situaciones. Otras veces los órganos administrativos se mueven con más libertad; la ley no determina lo que deben hacer en los casos concretos, sino que les acuerda poderes jurídicos y fija simplemente las líneas generales de su acción futura. Así ocurre generalmente en materia de policía del orden, por la propia naturaleza de dicha actividad. Los actos dictados en el primer supuesto se denominan actos reglados, en el segundo actos discrecionales. "La doctrina del siglo pasado admitió de buen grado la distinción, considerando que constituían dos categorías de actos perfectamente definidas y opuestas. De ahí derivan consecuencias importantes, especialmente en cuanto a la procedencia de los recursos contenciosos: los actos discrecionales no eran recurribles en vía jurisdiccional, precisamente porque la administración tenía libertad para actuar como lo creyese conveniente; solamente los actos reglados podían ser impugnados ante los Tribunales. "Este punto de vista fue pronto severamente criticado, señalándose que no es posible considerar los actos discrecionales como constituyendo una categoría excluida del contralor jurisdiccional, sino que en realidad lo que existe es cierto poder discrecional de la administración, más o menos amplio según los casos, que se pone de manifiesto en la generalidad de los actos administrativos, por lo cual no hay razón para excluir a priori de todo recurso jurisdiccional a determinada categoría de actos".
NOTA DE RELATORÍA: Nota de Sayagués Laso, Enrique en Tratado de Derecho Administrativo. T. I, págs. 405 - 406.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ
Bogotá, D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil dos (2002)
Radicación número: 11001-03-28-000-2001-0021-01(2501)
Actor: DOROTHY LUCELLY MOLINA SÁNCHEZ
Demandado: DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL DEL CAUCA C.R.C
Cumplido el trámite previsto en los artículos 232 y siguientes del Código Contencioso Administrativo y sin que se observe causal que amerite anular lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia en el proceso de la referencia.
ANTECEDENTES
LA DEMANDA Y SUS FUNDAMENTOS
En ejercicio de la acción pública electoral la señora Dorothy Lucelly Molina Sánchez demandó la nulidad de la elección del doctor Libardo Antonio Romero Ordóñez, como Director General de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C. R. C., contenida en el acto administrativo proferido por el Consejo Directivo de esa corporación en su sesión de 1° de diciembre de 2000; solicitó además la nulidad del acto de notificación de la referida elección.
Los hechos de la demanda se sintetizan así:
1° La accionante sostiene que después de efectuada la respectiva convocatoria, en sesión realizada el 1° de diciembre de 2000 el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, C.R.C., eligió al Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez como Director de esa entidad; que para tal elección el entonces Gobernador del Departamento, César Laureano Negret Mosquera, ejerció todo su poder en favor de la designación del Ingeniero Romero Ordóñez, quien se había desempeñado como miembro de su gabinete en el cargo de Secretario de Obras Públicas; que la C.R.C. dispone de dinero que puede servirle a la campaña política del señor Negret Mosquera, quien a toda consta quiere ser Representante a la Cámara; que en septiembre de 1999 el señor Negret se había comportado de idéntica manera, para hacer elegir en el mismo cargo al mencionado ingeniero Libardo Romero, lo que logró pasando por encima de las más elementales normas de ética y por tal razón dicha designación también fue demandada; que el concurso para realizar la elección impugnada en el sub-judice no se realizó en forma clara y transparente; que el Gobernador Negret Mosquera suspendió al Alcalde de El Bordo - Patía, miembro del Consejo Directivo de la C.R.C., al sospechar que no votaría por su candidato Libardo Romero, con lo cual le impidió participar en la elección de director realizada el 1° de diciembre de 2000; que en su calidad de Presidente del Consejo Directivo de la C.R.C., el Gobernador César Negret también impidió que las representantes del Presidente de la República y del Ministro del Medio Ambiente participaran en la deliberación previa al nombramiento, e impuso su amañada mayoría que nombró al Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez; que el Gobernador del Cauca debió declararse impedido al tenor de lo dispuesto en los artículos 30 inciso primero y 150 numerales 1°, 5°, 9° y 12 del Código de Procedimiento Civil.
2° El Consejo Directivo de la C.R.C. conoció la Directiva N° 007 de 30 de septiembre de 1997, mediante la cual el Procurador General de la Nación recomendaba a los Gobernadores y a los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, que en la elección de sus Directores Generales emplearan procedimientos democráticos, que hicieran efectivo el derecho fundamental de participación de todos los ciudadanos que aspiraran en condiciones de igualdad a ejercer dichos cargos.
3° El acto administrativo de nombramiento de Director de la Corporación Autónoma Regional del Cauca es reglado y los que se demandan en este proceso fueron expedidos con desviación de poder y violando el bloque de la legalidad constitucional y legal al que debían estar sujetos.
Primer cargo La accionante sostiene que los actos impugnados infringen las siguientes normas en que debían fundarse y por los motivos que la Sala resume así:
Artículo 125 de la Constitución Nacional. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 99 de 1993, el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C.R.C., realiza el nombramiento de Director General para un período de tres (3) años, es decir que no es un cargo de carrera en términos del artículo 5° numeral 1° de la Ley 443 de 1998; el artículo 6° (sic) ibídem ubicó en el campo de su aplicación a los empleos de las Corporaciones Autónomas Regionales y por haber exceptuado los de período fijo del régimen de carrera (art. 5-1 L. 443/98) no puede deducirse que éstos equivalen a de libre nombramiento y remoción, pues entonces el legislador no debió hacer la diferenciación que hizo en el numeral 2° del artículo 5° de la Ley 443 de 1993.
Artículo 36 del Código Contencioso Administrativo. En relación con este precepto la demandante dice que si el nombramiento en los empleos de período fijo no está completamente reglado, no significa que pueda efectuarse discrecionalmente, pues decisiones de esta índole deben adecuarse a los fines que la norma autoriza y deben ser proporcionales a los hechos que les sirven de causa; que dicho precepto es considerado como un límite jurídico a la discrecionalidad y que sobre este tema y en particular sobre la discrecionalidad indeterminada, debe observarse lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia T-442 de 10 de junio de 1992.
Artículo 1° del Decreto 2555 de 1997. Según el cual, la designación de Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales se hará consultando los principios de transparencia, publicidad e igualdad; por el primero se entiende la no intervención de circunstancias ajenas al proceso objeto de convocatoria, para que pueda desarrollarse sin interferencia alguna, lo que no ocurrió en este caso, porque según lo expuesto en los hechos de la demanda, factores externos al proceso influyeron en él y lo desvirtuaron. Sobre el principio de publicidad la demandante dijo que aun cuando en este caso se observó, solo fue para cumplir una formalidad porque la componenda ya estaba montada.
Artículo 4° del Decreto 2555 de 1997. Esta norma fue citada al referirse al principio de igualdad señalado en el artículo 1° ibídem. La demandante dice que de acuerdo con el citado artículo 4°, el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca debió conformar con algunos de sus miembros, un comité encargado de estudiar y evaluar las Hojas de Vida de los aspirantes; de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994; de elaborar un informe sobre las Hojas de Vida que cumplieran los requisitos, para posteriormente someterlas a consideración del Consejo; que dicho comité contaba con cinco (5) días hábiles, contados a partir de la fecha de cierre de recepción de documentos, para presentar el informe referido y que en este caso el comité ni siquiera se nombró legalmente, por lo cual se violó el artículo 29 de la Constitución Nacional; también dice que no se trataba de hacer una simple verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, por cuanto esa norma habla del estudio y evaluación de las Hojas de Vida.
Al sustentar este cargo la demandante reitera que en su calidad de Presidente del Consejo Directivo, el Gobernador del Cauca debió declararse impedido para participar en el proceso de selección, toda vez que estaba incurso en las causales de recusación establecidas en el artículo 30 inciso 1° numeral 2° del Código Contencioso Administrativo y en los numerales 1°, 5°, 9° y 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil; además sostuvo que si el candidato Libardo Romero estaba apadrinado por quien debía efectuar la elección, a los demás aspirantes no se les podía garantizar los derechos a la igualdad (art. 13 C.N.) y de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40-7 C.N.).
Artículo 21 Literal c) del Decreto 1768 de 1994. Dice la demandante que la expresión actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales, contenida en la norma citada, debe tener algún significado específico e imponer por lo tanto un requisito particular; que dichas actividades no pueden confundirse o asimilarse a las que son propias de otras artes o disciplinas profesionales; que ello por cuanto en su anterior nombramiento, el Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez no cumplía con el requisito de experiencia en las actividades mencionadas.
Sin tener relación con la norma precitada, la demandante relata que el Contralor del Cauca solicitó a la Procuraduría Departamental adelantar investigación disciplinaria entre otros, contra el alcalde del Municipio de Patía, miembro del Consejo Directivo de la C.R.C.; que como el Gobernador sospechaba que éste no iba a votar por su favorito, lo suspendió en el ejercicio de su cargo mediante Resolución N° 2300-11-2000 de 30 de noviembre de 2000 y nombró como encargado a uno de sus subalternos, el Jefe de Asuntos Municipales del Departamento y lo puso a votar por su preferido; dicha maniobra la efectuó el Gobernador 24 horas antes de la elección.
Segundo cargo. La demandante afirma que en este caso hubo desviación de poder y apoyándose en la jurisprudencia y la doctrina sostuvo que, tal como disponen las normas que citó como violadas, el Consejo Directivo de la C.R.C. está facultado para nombrar al Director General de esa entidad (arts. 27 lit. j) L.99/93 y 22, inc. 2° D.1768/94), para que de acuerdo con el objeto de la Ley 99 de 1993 (art. 30) y de su naturaleza (art. 23), cumpla las funciones previstas en el artículo 29 ibídem; que dicha finalidad se deslegitima cuando con el nombramiento se persiguen fines distintos; que la componenda para lograr el nombramiento demandado no va a beneficiar el interés público y general sino a satisfacer los intereses políticos y personales del ex - gobernador del Cauca César Laureano Negret Mosquera, por ello escogió para ese cargo a su subalterno.
En capítulo separado de la demanda la accionante solicitó la suspensión provisional del acto impugnado, argumentando que al confrontar el acta de sesión de 1° de diciembre de 2000, emanada del Consejo Directivo de la C.R.C. , con los artículos 1° del Decreto 2555 de 1997, parágrafo 5° (sic) del Decreto 169 de 2000; 13, 29 y 40 numeral 7° de la Constitución Nacional, citados como fundamento de la medida provisoria, se concluía que el acto debía suspenderse.
CORRECCIÓN DE LA DEMANDA
Por sentencia de 25 de enero de 2001 esta Sala declaró nula la elección del señor Libardo Antonio Romero Ordóñez, como Director Ejecutivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C.R.C., realizada en sesión de 15 de septiembre de 1999; por tal razón la accionante corrigió la demanda y en relación con los hechos dijo que como en la citada sentencia se había encontrado probado el cargo de violación del artículo 21 literal c) del Decreto 1768 de 1994, los efectos ex tunc de dicha providencia conducían a que el acto declarado nulo fuera sacado del mundo jurídico y en consecuencia no podía producir ningún efecto; que así entonces si antes de la expedición del acto anulado, el Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez no cumplía el requisito previsto en el artículo 21 literal c) del Decreto 1768 de 1994, tampoco lo cumplía en relación con la elección realizada el 1° de diciembre de 2000; que un entendimiento contrario llevaría a la absurda conclusión de que la sentencia de 25 de enero de 2001 resultaría inoficiosa; finalmente sostiene que en esas circunstancias el demandado fungía como funcionario de hecho y comprometía su responsabilidad y la de la entidad y sus órganos directivos.
Por auto de 29 de marzo de 2001 (fls. 100-106 cdo. ppl.) y en razón de que cumplía los requisitos legales, esta Sala resolvió admitir la demanda y su corrección y en la misma providencia negó la solicitud de suspensión provisional, por considerar que la violación invocada como fundamento de la medida cautelar no tenía el carácter de flagrante que exige el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo; esta última decisión fue recurrida en reposición por la demandante (fls. 110-114 cdo. ppl.) y confirmada por esta Sala mediante auto de 15 de junio de 2001 (fls. 140-145 cdo. ppl.).
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El apoderado del demandado manifestó que por no tener carácter de actos administrativos, las notificaciones no son susceptibles de anularse; sostuvo que, previo el procedimiento legal de selección, evaluación, e integración de lista de elegibles, el ex - gobernador César Laureano Negret, como cualquiera de los miembros del Consejo Directivo de la C.R.C., tenía derecho a postular el candidato de sus preferencias para el cargo de Director; que afirmar que el Gobernador del Departamento pretendía o pretende servirse de los recursos de la Corporación para una campaña política, implica incorporar a la demanda un hecho falso e injurioso que la demandante está en obligación de demostrar; que para la elección de Director de una Corporación Autónoma Regional la ley no exige concurso, en el sentido que esa figura tiene en el derecho administrativo para la provisión de cargos; que es cierto que el Gobernador suspendió al Alcalde de El Bordo - Patía, Roosevelt Mosquera Vargas, pero no para impedirle participar en la elección demandada, sino porque así lo había solicitado el Contralor Departamental mediante oficio DC-1213 de 30 de noviembre de 2000; que el Consejo Directivo cumplió todos los requisitos sobre publicidad de la convocatoria y adelantó el procedimiento de manera pública, dando oportunidad de intervenir a todos los interesados y con mayor razón a los miembros del Consejo; que inclusive invitó al Procurador Judicial, Ambiental y Agrario, para que participara en la reunión del Comité Evaluador de las Hojas de Vida de los aspirantes, funcionario que asistió a las reuniones de evaluación y de elección del director; que en el acta respectiva aparecen las intervenciones de las delegadas del Presidente de la República y del Ministro del Medio Ambiente y niega que el Gobernador hubiera impuesto groseramente su voluntad.
Sobre las causales de impedimento que según la demandante afectaban al ex –gobernador del Cauca, el apoderado del demandado consideró que ese tema había sido aclarado en la providencia de 11 de mayo de 2000, dictada por esta Sala en el proceso N° 2362 y que en el supuesto de que el Gobernador estuviera impedido para postular a un ex - subalterno suyo, ello no constituye causal de nulidad de la elección; también sostuvo que el acto de designación y el procedimiento administrativo seguido para el efecto, se ajustaron íntegramente a las previsiones de la Directiva N° 007 de 30 de septiembre de 1997 y a las normas que los reglamentan.
En cuanto a la corrección de la demanda precisa que si bien es cierto el fallador no encontró suficientemente demostrado el requisito de la experiencia profesional, consistente en haberse desempeñado por lo menos un (1) año en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables (sentencia de 25 de enero de 2001), la situación frente al acto demandado en el sub-judice es diferente, porque después de establecer el requisito referido, el mismo literal c) del artículo 21 del Decreto 1768 de 1994 agrega de manera disyuntiva, el de haber desempeñado el cargo de Director General de la Corporación y el Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez laboraba en ese cargo desde el 9 de octubre de 1999. Finalmente y para demostrar que no hubo violación de lo dispuesto en el Decreto 2555 de 1997, registró el trámite realizado por el Consejo Directivo de la C. R. C. para la elección de su director.
LOS ALEGATOS
El apoderado del señor Libardo Romero reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, tendientes a demostrar que para la elección impugnada se cumplieron estrictamente tanto el Decreto 2555 de 1997 como el Acuerdo N° 006 de 3 de octubre de 2000.
Manifestó su desacuerdo con los argumentos que condujeron a esta Sala a declarar nula la elección de Director de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, C.R.C., recaída en el Ingeniero Libardo Romero Ordóñez y realizada el 15 de septiembre de 1999, en cuanto en dicha providencia se consideró que el entonces elegido no contaba con el año de experiencia en actividades relacionadas con el medio ambiente (lit. c) art. 21 D. 1768/94); después de transcribir algunos apartes de las certificaciones laborales allegadas al proceso, concluyó que esa prueba documental era suficientemente demostrativa de la experiencia que en materia ambiental tenía el doctor Romero Ordóñez, porque, asegura, no existe norma legal que exija, como dice la sentencia aludida, que tal experiencia se debe adquirir en cargos que constituyan la "ocupación fundamental" de la persona, ni que sean de "dedicación exclusiva", ni que "sobresalga sobre cualquiera otra" , ni que se adelante "permanentemente, todo ello hasta completar el período de un (1) años"; sobre el punto solicita una nueva evaluación del tema, que despeje toda duda respecto a la interpretación que debe darse al literal c) del artículo 21 del Decreto 1768 de 1994.
En relación con el mismo requisito dice que la norma precitada agrega de manera disyuntiva "..... o haber desempeñado el cargo de Director General de la Corporación" y que en este caso está demostrado documentalmente que el ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez ejerció en propiedad y de manera ininterrumpida, el cargo de Director de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C.R.C., desde el 9 de octubre de 1999; que con criterio de interpretación exegética podría decirse que la norma se refiere al ejercicio anterior del cargo con el lleno de todos los requisitos legales, pero el desempeño del empleo como hecho irreversible que es, no es susceptible de ser declarado nulo, imprime a su titular una experiencia en el manejo del tema ambiental, de la cual no se le puede despojar por ningún acto jurídico; que la actividad desarrollada plenamente válida, significa para el caso una experiencia adquirida que forma parte del acervo de conocimientos de la persona, que le es intrínseca y que bien puede ser reconocida como suficiente para acreditar el requisito exigido por el Decreto 1768 de 1994. Finalmente y en relación con la declaración rendida por la Delegada del Ministro del Medio Ambiente, dice que consigna hechos contrarios a los que demuestra la prueba documental.
EL CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA
El Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado solicita se denieguen las pretensiones de la demanda. Sostuvo que el artículo 125 de la Constitución Nacional es inaplicable al sub-judice, porque el cargo de Director de Corporación Regional no es de los señalados como de carrera, pues según lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 99 de 1993, tiene establecido un período institucional fijo de tres (3) años y por expresa disposición del artículo 5° de la Ley 443 de 1998, se encuentra excluido del régimen de carrera administrativa; se refirió a la facultad discrecional en la designación de los directores referidos, para cuyo efecto se remitió a su concepto rendido en el proceso 2362, en el que dice que la exclusión del régimen de carrera no implica que para efectos de nombramientos, la autoridad nominadora tenga facultad discrecional; que una decisión en tal sentido debe supeditarse a lo establecido en el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo; que en esas condiciones la prosperidad de la pretensión está condicionada a la demostración de dos supuestos: que la decisión no se adecue a los fines de la norma que la autoriza y que se desconozca la proporcionalidad que debe existir entre la decisión de la administración y los hechos que le sirven de causa y sobre esta base concluyó que carecían de sustento probatorio las manifestaciones de la demandante, consistentes en que la elección no se encaminó a atender en debida forma el buen servicio y los intereses de la comunidad en general y que fue producto de una componenda encaminada a satisfacer los intereses particulares del Gobernador del Departamento del Cauca.
En relación con la acusación de violación del debido proceso por inaplicación del procedimiento señalado en los artículos 1° y 4° del Decreto 2555 de 1997, la Procuraduría Delegada consideró que desde el momento en que mediante Acuerdo N° 006 de 2000, el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C.R.C., estableció el cronograma a seguir para la designación de su Director General hasta cuando se eligió al Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez, el procedimiento se sujetó a las disposiciones que lo regulan; también consideró que en la actuación fueron respetados el debido proceso y los principios de transparencia, igualdad y publicidad. Señaló que del contenido del acta no se apreciaba que en la elección hubiese existido influencia indebida por parte del Gobernador, ni que éste hubiera presionado para que los electores votaran por el Ingeniero Libardo Romero, quien fue postulado por el alcalde del Municipio de Guapi, en representación de 10 de los miembros del Consejo Directivo; que la suspensión del Alcalde de Patía se produjo por petición de la Contraloría y no como dijo la demandante, con ánimo de excluirlo del proceso eleccionario; que el acta no da cuenta que a los participantes se les hubieran cercenado sus derechos de disentir o debatir; que lo que se observa es que una vez puesto en consideración el nombre del Ingeniero Libardo Romero y habiendo obtenido la mayoría de votos, no se postularon más candidatos; que no resulta de recibo la alegación de que el Gobernador violó el régimen de impedimentos y recusaciones, pues la designación del Director de la C.R.C. no le corresponde a éste sino que es producto de la voluntad de un órgano corporativo.
En lo relativo al desconocimiento del principio de igualdad, estimó que la demandante no demostró las razones que sustentan dicha acusación; en cuanto tiene que ver con el cargo de violación del artículo 4° del Decreto 2555 de 1997, observó que ese precepto establece que el Comité que integre el Consejo Directivo se encargará de estudiar y evaluar las Hojas de Vida presentadas por los aspirantes, pero que no señaló de manera precisa sistemas de calificación para efectuar la estimación y que al limitarse a verificar que los candidatos cumplían los requisitos exigidos por la ley para el desempeño del cargo, debía aceptarse que cumplieron a cabalidad su cometido.
Consideró que en el sub-lite no hubo infracción del artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, porque el elegido cumple los requisitos que para el ejercicio del cargo establece esa norma y en relación con la experiencia profesional dijo que al haberse desempeñado entre el 9 de octubre de 1999 y el 31 de diciembre de 2000, como Director General de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, también cumplía una de las dos exigencias establecidas en el literal c) de la norma prealudida; admitió que la sentencia que declaró nula la designación del Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez, como Director de la C.R.C., tiene efectos ex tunc, pero que estos se predican solo del acto de elección y no de los hechos acaecidos en el transcurso del tiempo y sobre el cargo de desviación de poder dijo que debía desatenderse porque carecía de sustento probatorio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
- COMPETENCIA Y OPORTUNIDAD
De conformidad con lo establecido en los artículos 128 numeral 4° y 231 del Código Contencioso Administrativo (Pár. Art. 164 L.446/98), en concordancia con los artículos 23 de la Ley 99 de 1993 y 3° y 8° del Decreto 1768 de 1994, esta Sala es competente para conocer de la acción de nulidad intentada por la señora Dorothy Lucelly Molina Sánchez, contra el acto por medio del cual el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C.R.C, en su sesión ordinaria de 1° de diciembre de 2000, eligió al Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez, como Director General de esa entidad, para el período 2001 - 2003.
La demanda dirigida al Tribunal Administrativo del Cauca fue presentada el 11 de enero de 2001 (fl. 48 cdo. N° 1) y mediante auto de 16 de enero siguiente (fls. 53-54 cdo. N° 1) fue enviada por competencia a esta corporación. Según lo dispuesto en el inciso cuarto del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, la demanda se presentó oportunamente, porque entre las fechas del acto impugnado (1.12/00) y de presentación inicial del libelo (11.01/01), no alcanzaron a transcurrir los 20 días que para el efecto señala el numeral 12 del artículo 136 ibídem.
2. PRIMER CARGO.
La demandante sostiene que los actos impugnados infringieron varias normas en que debían fundarse. Esta acusación se encuentra definida en el marco del objeto de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, que al señalar las causales generales de anulación de los actos administrativos prevé: "La acción de nulidad .... procederá ....cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse".
Tanto la acción pública de nulidad como la electoral persiguen la protección del orden jurídico vulnerado, por lo cual no existe razón alguna para restringir el ejercicio de la acción electoral a las causales de nulidad que le son propias, es decir aquellas que de una parte miran la legalidad y validez de los procesos electorales inherentes a los sistemas democráticos y de otra parte, a la adecuada representación de quien realiza una gestión en el sector público; de ahí que esta Sala haya admitido y reiterado que además de las causales de nulidad que en forma específica establecen los artículos 223, 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo, la acción de nulidad electoral también puede fundamentarse en cualquiera de las causales generales de nulidad previstas en el artículo 84 ibídem. Así entonces, sobre ese presupuesto la Sala analizará el primer cargo planteado en la demanda.
2.1. La accionante considera que el acto de elección demandado se expidió desatendiendo la jerarquía normativa a que debía sujetarse, porque viola, entre otras normas de orden superior, el artículo 125 de la Constitución Nacional y en consecuencia el acto impugnado es nulo.
La norma constitucional precitada es del siguiente tenor:
"Art. 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
"Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
"El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
"En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción" (se subraya).
El concepto de violación relacionado con el precepto superior transcrito puede concretarse en las afirmaciones de la demandante, consistentes en que el cargo de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C.R.C. no es de carrera (art. 5° L. 443/98), porque el nombramiento se hace para períodos de tres (3) años (art. 26 L.99/93) y que por haber exceptuado los empleos de período fijo del régimen de carrera administrativa (art. 5-1 L. 443/98), no puede deducirse que equivalen a de libre nombramiento; a manera de conclusión y para apoyar tales asertos, señaló que los empleados de las Corporaciones Autónomas Regionales fueron ubicados en el campo de aplicación de la Ley 443 de 1998 (art. 2°), normatividad que regula la carrera administrativa.
Veamos entonces si, como dice la demandante, el acto acusado debió fundarse en la norma constitucional transcrita.
Una manera sencilla de definir la carrera administrativa consiste en afirmar que un sistema de administración de personal que se funda en el mérito para el ingreso, ascenso y permanencia de los empleados al servicio del Estado y si bien es cierto la regla general es la carrera administrativa, también lo es que existen excepciones cuando el empleo o sus funciones no se avienen con dicho sistema.
Evidentemente el artículo 125 de la Constitución Nacional prevé una regla general, consistente en que para la provisión de empleos en todos los órganos y entidades del Estado se deben aplicar las normas sobre carrera administrativa, pero así mismo es claro que el aludido precepto también establece unas excepciones constituidas por los empleos que allí mismo señala y por los demás que la ley llegare a determinar.
En desarrollo de la atribución que el Constituyente le otorgó al legislador en la norma referida, éste incluyó dentro de la última categoría de funcionarios exceptuados del régimen de carrera administrativa, a los empleos de período, tal como indica el numeral 1° del artículo 5° de la Ley 443 de 1998 en los siguientes términos:
"...... De la clasificación de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera, con excepción de:
"1 Los de elección popular, los de período fijo conforme a la Constitución y a la ley, aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación y los de los trabajadores oficiales.
"2 .............." (Subrayas y negrillas fuera del texto).
La Ley 99 de 1993, "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones", prevé en su artículo 28 que el Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales será designado por el Consejo Directivo de la entidad, para un período de tres (3) años, contados a partir del 1° de enero de 1995, siendo reelegible.
Del contenido de las normas citadas se infiere sin mayor esfuerzo que al igual que el de cualquier Corporación Autónoma Regional, el cargo de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C.R.C., es de período y por ende su provisión no se sujeta a las normas reguladoras del sistema de carrera administrativa que, como quedó dicho, fue establecido de manera general en la norma constitucional citada.
No sobra aclarar que el análisis realizado en esta oportunidad solo opera para la designación de director general, que no para la de los demás empleados de la C.R.C., cuya vinculación está regulada por otro sistema normativo.
De lo dicho se concluye que en este caso la demandante no demostró que el acto de elección impugnado hubiera violado el artículo 125 de la Constitución Nacional.
2.2. Artículo 36 del Código Contencioso Administrativo, cuyo texto expresa:
"Art. 36. En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa".
La violación de la norma citada con la expedición del acto impugnado no fue ni podía ser demostrada por la accionante, pues de una parte la fundamentación del cargo no es muy precisa, toda vez que se limita a señalar que el precepto transcrito es considerado como un límite jurídico a la discrecionalidad y que sobre este tema y en particular sobre la discrecionalidad indeterminada, debe observarse lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia T-442 de 10 de junio de 1992; de otra parte, la Sala observa que la norma aludida regula lo concerniente a las decisiones discrecionales y la que en este caso se impugna no lo es, pues como se verá posteriormente y lo sostiene la propia accionante (Hecho 10 de la demanda), actos administrativos como el demandado son reglados, toda vez que existen normas jurídicas que regulan tanto el trámite previo como su expedición.
En relación con el aspecto referido, el Tratadista Enrique Sayagués Laso dice:
"Actos discrecionales y reglados. La administración desarrolla siempre su actividad bajo constitución y ley; pero varía mucho la medida en que aquéllas encauzan o limitan dicha actividad. En unos casos las normas legales determinan con precisión lo que deben hacer los órganos administrativos: dada una situación de hecho corresponde dictar tal acto administrativo, cuyo contenido y efectos serán tales o cuales. Un ejemplo típico lo brinda el derecho jubilatorio, cuyas normas determinan minuciosamente cuáles son los beneficios que corresponden a los afiliados según sus respectivas situaciones. Otras veces los órganos administrativos se mueven con más libertad; la ley no determina lo que deben hacer en los casos concretos, sino que les acuerda poderes jurídicos y fija simplemente las líneas generales de su acción futura. Así ocurre generalmente en materia de policía del orden, por la propia naturaleza de dicha actividad. Los actos dictados en el primer supuesto se denominan actos reglados, en el segundo actos discrecionales.
"La doctrina del siglo pasado admitió de buen grado la distinción, considerando que constituían dos categorías de actos perfectamente definidas y opuestas. De ahí derivan consecuencias importantes, especialmente en cuanto a la procedencia de los recursos contenciosos: los actos discrecionales no eran recurribles en vía jurisdiccional, precisamente porque la administración tenía libertad para actuar como lo creyese conveniente; solamente los actos reglados podían ser impugnados ante los Tribunales.
"Este punto de vista fue pronto severamente criticado, señalándose que no es posible considerar los actos discrecionales como constituyendo una categoría excluida del contralor jurisdiccional, sino que en realidad lo que existe es cierto poder discrecional de la administración, más o menos amplio según los casos, que se pone de manifiesto en la generalidad de los actos administrativos, por lo cual no hay razón para excluir a priori de todo recurso jurisdiccional a determinada categoría de actos"–
En relación con el mismo aspecto, la Corte Constitucional expresó:
".......
"En el ejercicio de su potestad reglada hay una mera aplicación obligada de la norma en la que la relativa discrecionalidad de la decisión viene e estar supeditada por el postulado del buen servicio a la colectividad por parte del órgano competente para expedir el acto administrativo correspondiente.
"De esa manera, puede afirmarse que hay facultad o competencia discrecional cuando la autoridad administrativa en presencia de circunstancias de hecho determinadas, es libre (dentro de los límites que fije la ley) de adoptar una u otra decisión; es decir, cuando su conducta no le está determinada previamente por la ley.
"A contrario sensu, hay competencia reglada cuando la ley ha previsto que frente a determinadas situaciones de hecho el administrador debe tomar las medidas a él asignadas en forma expresa y sujetarse a las mismas.
"La discrecionalidad no significa como pretende entenderlo el demandante, que el acto cumplido en ejercicio de ese poder no pueda ser suprimido por las normas preexistentes y los postulados enunciados, ni anulado o controvertido judicialmente, ya que en el evento en que éste sea ilegal, bien por razones de incompetencia, vicios de forma, falsa motivación desvío de poder o violación de la ley, deberá así ser declarado por la jurisdicción competente.
"Los actos discrecionales están por lo tanto sometidos al control jurisdiccional en ejercicio de las acciones pertinentes, cuando se considera que ellos son violatorios de la Constitución o de la ley. Así, la discrecionalidad en cabeza de la administración no faculta al funcionario para imponer sus caprichos ni para incurrir en arbitrariedades: ella estriba en la posibilidad de apreciar libremente la oportunidad o conveniencia de la acción dentro de los límites fijados por la ley, uno de los cuales surge del fin que debe presidir toda actividad administrativa, cual es la prevalencia del interés público. En consecuencia, un fin extraño a él es ilícito y susceptible de ser anulado y controvertido judicialmente, como se anotó.
No debe confundirse lo arbitrario con lo discrecional. En lo arbitrario se expresa el capricho individual de quien ejerce el poder sin sujeción a la ley. El poder discrecional por el contrario, está sometido a normas inviolables como las reglas de derecho preexistentes en cabeza del órgano o funcionario competente para adoptar la decisión en cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, a fin de proteger la vida, honra y bienes de los asociados, así como sus derechos y libertades.
"Dentro de la facultad discrecional, el poder o la competencia no tiene prefijada su decisión de una manera rígida, sino que en atención a la complejidad y variación de los factores de los asuntos sometidos a su jurisdicción, debe aplicar el precepto más adecuado y justo a la situación concreta, ateniéndose a los objetivos fijados por la Constitución y la ley, ajenos a su libre capricho. Tanto es así, que en los sistemas jurídicos más perfectos se ha introducido el recurso contencioso-administrativo por desviación de poder contra aquellos actos discrecionales de la administración en que el agente de la administración se aparta de la finalidad del buen servicio a la colectividad y a los fines propios del Estado de derecho, que de conformidad con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, constituye una de las causales de procedencia de la acción de nulidad de los actos administrativos. (subrayas y negrillas de la Sala)
2.3. Otra de las normas en que según la demandante debía fundarse el acto impugnado y que fue infringida con su expedición, es el artículo 1° del Decreto 2555 de 1997 que dice:
"ART. 1°. La designación de los directores generales de las corporaciones autónomas regionales y las de régimen especial se hará consultando los principios de transparencia, publicidad e igualdad consagrados en las normas constitucionales y legales vigentes".
La accionante considera que la elección de Director de la C.R.C. infringió el principio de transparencia referido en la norma transcrita, porque en el proceso respectivo intervinieron factores externos que atribuye a las acciones del entonces Gobernador del Departamento, César Laureano Negret Mosquera, como son haber ejercido influencia a favor de su candidato el Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez, quien se había desempeñado como miembro de su gabinete en el cargo de Secretario de Obras Públicas; haber suspendido al Alcalde de El Bordo, miembro del Consejo Directivo de la C.R.C., para impedir su participación en la elección de director, pues el Gobernador presumía que ese alcalde no votaría por su candidato Libardo Romero; haber impedido la participación de las representantes del Presidente de la República y del Ministro del Medio Ambiente, en la deliberación previa al nombramiento y haber impuesto su amañada mayoría que terminó eligiendo al Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez, como Director de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C.R.C.
Dentro de los documentos allegados al proceso se destacan los siguientes:
Copia autentica del oficio DC-1213 de 30 de noviembre de 2000 (fl. 8 A cdo. N° 6), por el cual el Contralor Departamental del Cauca solicitó al Gobernador del mismo departamento, César Negret Mosquera, la suspensión de los servidores públicos relacionados en el anexo que acompañaba dicho oficio y en el que aparece varias veces el nombre de Roosevelt Mosquera Vargas, sancionado por Resoluciones Nos. 016 de 23 de febrero de 1999 y 073 y 074 de 21 de junio de 1999 (fl. 2 cdo. N° 6).
Copia autentica de la Resolución N° 2300-11-2000 de 30 de noviembre de 2000 (231-232 cdo. N° 1), por la cual el Gobernador del Cauca atendió la petición del Contralor y resolvió suspender del cargo de Alcalde Municipal, entre otros, al del municipio de Patía, señor Roosevelt Mosquera Vargas.
Copia informal del Decreto N° 1374-11-2000 de 30 de noviembre de 2000 (245-246 cdo. N° 1), mediante el cual el Gobernador del Cauca designó provisionalmente en calidad de alcaldes encargados, entre otros, al señor Álvaro Bustamante Sandoval para el municipio de Patía.
La copia informal del último de los actos administrativos mencionados fue remitida al proceso por el Secretario de Gobierno, Derechos Humanos y Convivencia y Participación Social de la Gobernación del Cauca (fl. 242 cdo. N° 1) y junto con los demás documentos mencionados demuestran que el Gobernador suspendió al Alcalde del municipio de Patía, atendiendo la solicitud que en tal sentido le formulara el Contralor Departamental, con lo cual se desvirtúa la aseveración de la demandante, de que dicha suspensión se produjo en razón de que el Gobernador presumía que el funcionario suspendido no votaría por su candidato Libardo Romero.
Revisada el Acta N° 171 de 1° de diciembre de 2000 (fls. 93-98 cdo. N° 1), contentiva de la sesión ordinaria celebrada por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, C.R.C., se observa que aparece constancia en el sentido de que antes de realizarse la elección demandada se aludió a un recurso interpuesto por el doctor Fabio Salomón Paz Paz, aspirante al cargo de Director de esa entidad, en relación con el cual el Presidente del Consejo solicitó que la Hoja de Vida de dicho aspirante se tuviera en cuenta para el cargo referido; sobre el mismo aspecto la doctora Rosángela Calle, Delegada del Ministro del Medio Ambiente, dejó constancia de que a pesar de no haber estado personalmente en la evaluación de las Hojas de Vida de los aspirantes al cargo de Director, se ratificaba en lo dicho por el funcionario que la antecedió, en el sentido de que el aspirante antes mencionado no cumplía los requisitos para desempeñar el cargo; junto con esa intervención, el acta mencionada da cuenta que la doctora Calle solicitó el uso de la palabra para dar lectura a una carta enviada por el señor Ministro del Medio Ambiente, después de lo cual se procedió a la elección de Director General.
El acta no da cuenta de intervenciones de la Delegada del Presidente de la República en la etapa o debates que antecedieron a la elección del Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez, pero en dicho documento sí obran las siguientes constancias: que una vez abiertas las postulaciones, el Alcalde de Guapi solicitó la palabra para manifestar que en representación de 10 miembros del Consejo Directivo, postulaba el nombre del Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez; que el presidente sometió a consideración el nombre de dicho aspirante y solicitó a quienes estuvieran de acuerdo con esa postulación colocarse de pies y así lo hicieron 11 de los 13 consejeros asistentes; que el Consejo Directivo declaró elegido al señor Libardo Antonio Romero Ordóñez para el cargo de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, período 2001-2003; que después de ello la doctora Rosángela Calle manifestó que no se había dado una elección, porque no hubo oportunidad de debate o voto expreso; que la doctora Olga Lucía Mosquera Paz, representante del Presidente de la República, también intervino para manifestar que existían otros candidatos por los que se podía votar y que al igual que la delegada del Ministro, ella votaba por el candidato Luis Guillermo Salazar, pero que entendía que con 11 votos ya estaba reelegido el Ingeniero Romero Ordóñez; que el Presidente del Consejo pidió dejar constancia de la intención de voto de las dos representantes y concedió el uso de la palabra a los consejeros que a bien tuvieran expresar las razones de su voto, de tales manifestaciones también quedaron las constancias respectivas.
El contenido del acta demuestra que antes que impedir la intervención de las señoras delegadas del Presidente de la República y del Ministro del Medio Ambiente, el Gobernador del Cauca y Presidente del Consejo Directivo de la C.R.C., no solo les permitió, como era su obligación, manifestar sus opiniones, sino que fue mucho más allá, pues ante la objeción de la delegada del Ministro, concedió el uso de la palabra a los consejeros que quisieron expresar las razones por las que votaron a favor del ingeniero Libardo Romero, con lo cual no quedó duda de que los votos no solo fueron expresos, sino motivados.
Finalmente, no aparece evidencia alguna que demuestre la aseveración de la demandante, en el sentido de que el Gobernador hubiera impuesto una amañada mayoría que terminó eligiendo al Ingeniero Libardo Romero como Director de la C.R.C., pues la postulación del elegido fue hecha por un consejero diferente a nombre de 10 de los 13 miembros del Consejo y resultó elegido porque obtuvo 11 votos.
Queda así desvirtuada la afirmación de la demandante de que existieron factores externos al proceso eleccionario, que infringieron el principio de transparencia consagrado en el artículo 1° del Decreto 2555 de 1997.
2.4. Para fundamentar la acusación de violación de los derechos de igualdad (art. 13 C.N.) y de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40-7 C.N.), la demandante sostiene que si el candidato Romero Ordóñez estaba apadrinado por quien debía efectuar la elección, los demás aspirantes no tenían garantizados tales derechos.
Sobre el punto la Sala dirá solamente que por mandato del artículo 28 de la Ley 99 de 1993, la elección de Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales es de competencia del órgano de administración de la entidad, es decir del Consejo Directivo y aun cuando de él hacen parte los gobernadores, no puede interpretarse que a éstos se traslada o que son los titulares de la facultad nominadora que la ley claramente atribuye a otra autoridad.
2.5. Según la accionante, el artículo 4° del Decreto 2555 de 1997, en el que también debía fundamentarse la elección acusada, fue infringido por el acto impugnado. El precepto citado dice:
"Art. 4°. El Consejo Directivo de cada corporación conformará con algunos de sus miembros un comité que se encargará de estudiar y evaluar las hojas de vida de los aspirantes, de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, de elaborar un informe sobre las hojas de vida que cumplan con los requisitos y someterlas a consideración del consejo directivo. Dicho comité, contará con cinco (5) días hábiles, contados a partir de la fecha de cierre de recepción de los documentos, para la presentación del informe mencionado".
La demandante afirma, sin explicar por qué en este caso el comité a que alude la norma transcrita no fue nombrado legalmente por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca y considera que, por tal razón, se violó el artículo 29 de la Constitución Nacional; sostiene además que dicho comité se limitó a verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994 y que no cumplió sus funciones de estudiar, evaluar y someter a consideración del Consejo, dentro del término que para el efecto establece la ley, las hojas de vida de los aspirantes.
Mediante el Decreto 2555 de 1997 el Gobierno Nacional estableció el procedimiento para designar Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales, para cuyo efecto determinó que el Presidente del Consejo Directivo realizaría una convocatoria a quienes quisieran optar por el cargo; que la misma se publicaría mediante aviso en un periódico de amplia circulación regional, al menos con 10 días de anticipación a la fecha establecida para la recepción de los documentos requeridos y en ella se indicarían los requisitos para desempeñar el cargo y el lugar, día y hora límites para la recepción de las Hoja de Vidas de los candidatos (art. 2°); también determinó que la designación de Director General se efectuaría en sesión ordinaria o extraordinaria del Consejo Directivo, que se celebraría dentro de los 15 primeros días del mes de diciembre del año anterior a la iniciación del período institucional consagrado en la Ley 99 de 1993 (art. 3°).
En orden a dar cumplimiento no solo al artículo 4° citado en la demanda, sino a los demás del Decreto 2555 de 1997, que reglamentan la elección de Director General, el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca C.R.C. procedió de la siguiente forma:
a) Dictó el Acuerdo N° 006 de 3 de octubre de 2000 (fls. 164-165 cdo. N° 1), que aparece suscrito por el Presidente y el Secretario del Consejo Directivo de la C.R.C.; mediante dicho acto administrativo se estableció el cronograma para la designación del Director General de la Corporación y en su artículo primero se refirió a la convocatoria que se realizaría mediante aviso que debía publicarse en el Diario El Liberal el seis (6) de octubre de 2000, copia del ejemplar del periódico y de la certificación respectiva obran en el expediente (fls. 166-167 cdo. N° 1); para la recepción de documentos se señaló la Secretaría General de la C.R.C. entre las 8:a.m. y 6:00 p.m. y se fijó el 27 de octubre de 2000 como fecha de expiración; también se señaló el 1° de diciembre siguiente a las 9: a.m. para la elección de Director, con lo cual se dio cabal cumplimiento al artículo 2° del decreto citado.
En relación con el informe de evaluación, el artículo 2° del acuerdo precisó que para los efectos del artículo 4° del Decreto 2555 de 1997 se conformaría el comité evaluador con los siguientes miembros: Presidente del Consejo Directivo de la C.R.C.; Delegado del señor Ministro del Medio Ambiente; representante de las Comunidades Indígenas; representante de las Comunidades Negras; Alcalde Municipal de Patía y el Dr. Apolinar Figueroa Casas, Representante ONGs.; el artículo primero del mismo acuerdo precisó que el comité contaría con cinco (5) días hábiles a partir de la fecha de cierre de recepción de documentos, comprendidos entre el veintisiete (27) de octubre y el tres (3) de noviembre de dos mil (2000), para elaborar su informe de evaluación sobre las Hojas de Vida que cumplieran los requisitos.
Finalmente y tal como ordena el artículo 3° ibídem, el 1° de diciembre de 2000, en sesión ordinaria, el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Cauca eligió al Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez como Director General para el período 2001-2003.
Aun cuando lo expuesto demuestra que la actuación de la C.R.C. para realizar la elección demandada se conforma con las normas que establecen el procedimiento que para el efecto señala la ley, en relación con la evaluación de las Hojas de Vida de los aspirantes al cargo, cabe anotar que en el documento visible a folios 172 a 176 del cuaderno principal, el comité designado para el efecto dejó constancia de que se habían inscrito ocho (8) profesionales; de que hubo verificación del cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994 y de haber concluido que solo tres (3) de los candidatos cumplían los requisitos para ser postulados ante el Consejo Directivo de la Corporación y que éstos eran los señores Luis Guillermo Salazar Salazar; Libardo Antonio Romero Ordóñez y Juan José Fernández Mera; en otras palabras, el comité cumplió la exigencia prevista en el artículo 4° del Decreto 2555 de 1997, porque el estudio de las Hojas de Vida de los aspirantes a que alude dicha norma, no exige de la comisión un extenso análisis sobre las calidades profesionales de los candidatos, ni la valoración cualitativa o cuantitativa de ellas, toda vez que el sentido de la norma es que antes de realizar la elección de director, el comité determine cuáles de los aspirantes cumplen los requisitos y calidades exigidos por la ley para desempeñar el cargo de elección varias veces referido.
En conclusión, tampoco en este caso la demandante logró demostrar que el acto acusado infringió el artículo 4° del Decreto 2555 de 1997.
2.6. Respecto de la violación del literal c) del artículo 21 del Decreto N° 1768 de 1994, la Sala Observa:
La norma citada dice:
"Art. 21. Calidades del Director General. Para ser nombrado Director General de una Corporación, se deberán cumplir los siguientes requisitos:
"a) Título Profesional Universitario;
"b) Título de formación avanzada o de Postgrado, o, tres (3) años de experiencia profesional;
"c) Experiencia profesional de 4 años adicionales a los requisitos establecidos en el literal anterior de los cuales por lo menos uno debe ser en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables o haber desempeñado el cargo de Director General de la Corporación;
"d) Tarjeta profesional en los casos reglamentados por la ley" ( subrayas y negrillas fuera del texto).
El demandado acreditó el cumplimiento de los requisitos señalados en la norma transcrita con los siguientes documentos:
a) Título Profesional Universitario de Ingeniero Civil de la Universidad del Cauca (fl. 184 cdo. N° 1).
b) Certificado de Especialista en Vías de la Universidad del Cauca - Instituto de Vías (fl. 188 cdo. N° 1).
c) Certificado expedido por el Secretario General de la C.R.C., en el que hace constar que el Ingeniero Libardo Antonio Romero Ordóñez ejerció en propiedad e ininterrumpidamente el cargo de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Cauca, desde el 9 de octubre de 1999 hasta el 31 de diciembre de 2000 (fl. 203 cdo. N° 1).
d) Tarjeta Profesional que acredita al señor Libardo Antonio Romero Ordóñez, para ejercer la profesión de ingeniero y/o arquitecto (fl. 187 cdo. N° 1).
Sobre el requisito previsto en el literal c) de la norma transcrita, la demandante considera que si esta Sala declaró nulo el acto de elección del Consejo Directivo de la C.R.C., fechado el 15 de septiembre de 1999, porque el Ingeniero Libardo Romero carecía del requisito de experiencia profesional previsto en ese literal c), por los efectos ex tunc de esa decisión también carecía del mismo requisito para ejercer el cargo de Director General para el que fue designado mediante el acto demandado en el sub-judice.
Al respecto, cabe precisar que sobre los efectos de nulidad de los actos administrativos, esta corporación ha dicho de tiempo atrás que devuelven las cosas al estado que antes tenían y más recientemente dijo que tales efectos consisten en dejar la situación jurídica como se encontraba antes de la expedición del mismo, pero ese criterio no se puede aplicar a los hechos ocurridos bajo la vigencia del acto anulado pues éstos tienen validez, como en este caso la tiene el ejercicio del cargo de Director de la C.R.C. por parte del demandado; luego, entonces, no es necesario analizar los documentos allegados al proceso para acreditar la experiencia laboral en asuntos ambientales y del medio ambiente, pues como observan el apoderado del demandado y el Procurador Delegado, el artículo 21 literal c) del Decreto 1768 de 1994, establece de manera alternativa el haber desempeñado el cargo de Director General de la Corporación, requisito que, a juicio de la Sala, cumplió el Ingeniero Romero Ordóñez.
Lo expuesto es suficiente para concluir que la acusación relacionada con la violación del literal c) del artículo 21 del Decreto 1768 de 1994 no fue demostrada.
2.7. Sobre la acusación consistente en que el Gobernador del Cauca debió declararse impedido por encontrarse incurso en algunas de las causales consagradas en los Códigos Contencioso Administrativo y de Procedimiento Civil, basta anotar que aun cuando tal hecho estuviera demostrado en el proceso, ello no acarrea nulidad de la elección porque los motivos de impedimento no están previstos en la ley como causales de nulidad de los actos administrativos.
- SEGUNDO CARGO
La demandante afirma que en este caso hubo desviación de poder porque la componenda para lograr el nombramiento demandado no va a beneficiar el interés público y general sino a satisfacer los intereses políticos y personales del ex - gobernador del Cauca César Negret Mosquera, quien por tal razón, escogió para el cargo de director de la C.R.C. a quien fuera su subalterno.
La desviación de poder del funcionario o corporación que profiere el acto, constituye una de las causales generales de nulidad de los actos administrativos prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y ocurre cuando la autoridad administrativa cuenta con plena competencia para producir el acto, pero utiliza esa facultad con un fin distinto del previsto en la norma que le otorgó la respectiva competencia.
En primer lugar, es de anotar que el Gobernador Negret Mosquera no podía proveer el cargo de Director de la C.R.C. porque no era su nominador directo y ni siquiera postuló al demandado y, de otra parte, las pruebas allegadas al proceso no demuestran que al realizar la elección impugnada, el Consejo Directivo de la C.R.C. hubiera utilizado su facultad nominadora con una intención diferente a aquella para la cual le fue conferida por la ley, ni que se hubiera inspirado en motivos diferentes al interés público y general como sostiene la demandante, razón suficiente para despachar el cargo de forma adversa a la accionante.
Tal como se manifestó en auto de 14 de febrero de 2001 (fl. 59 cdo. N° 1) y lo ha reiterado esta corporación, la diligencia de notificación constituye uno de los medios previstos en la ley para que la administración ponga en conocimiento de los interesados sus propias decisiones, pero como no forma parte ni constituye acto administrativo independiente, en la medida en que no es una decisión de la administración, no está sometido al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo cual la Sala no emitirá pronunciamiento de mérito sobre la legalidad de la diligencia referida.
Finalmente se hace un llamado de atención a la accionante para que en lo sucesivo se abstenga de utilizar expresiones desobligantes e injuriosas como las que utilizó en varias ocasiones contra el ex Gobernador del Cauca, señor César Negret Mosquera, a quien repetidamente acusó de querer utilizar el presupuesto de la C.R.C., para adelantar una campaña política y contra quien utilizó términos como "miserable" y "acciones furtivas de animal herido", pues aun cuando se trate de una acción pública, las partes están obligadas a mantener la mesura y respeto tanto frente a su contraparte como a los funcionarios judiciales.
Corolario de lo discurrido es que en este caso las pretensiones de la demandante no tienen vocación de prosperidad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
Deniégase la pretensión de nulidad del acto de elección demandado.
Inhíbese de pronunciarse sobre la legalidad de la notificación impugnada.
En firme esta providencia archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITICÁ MARIO ALARIO MÉNDEZ
Presidente
ROBERTO MEDINA LÓPEZ DARÍO QUIÑONES PINILLA
