SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Contra acto de elección de los representantes del sector privado ante el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos para su decreto
La Ley 1437 de 2011 (…) consagró la facultad en cabeza del juez de lo contencioso administrativo, para decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. La única medida cautelar procedente en el proceso de nulidad electoral es la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, de acuerdo el tenor literal del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. (…). La regla específica de la suspensión provisional en el proceso de nulidad electoral [artículo 277 de la Ley 1437 de 2011] consiste en que dicha petición debe resolverse en el mismo auto admisorio de la demanda. Igualmente, esta institución se configura como una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, teniendo incidencia particularmente respecto de su carácter ejecutorio. (…). De lo anterior [artículo 231 de la Ley 1437 de 2011] se colige respecto de la suspensión provisional del acto en materia electoral que: (i) la solicitud del accionante procede por violación de las disposiciones normativas constitucionales o legales invocadas en el escrito correspondiente; (ii) dicha violación surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la misma. (…). Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, en la demanda o en escrito separado antes de la admisión de la misma, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como violadas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito de demanda para que sea procedente la medida precautelar. Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos con los argumentos y pruebas sumarias presentadas en esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia. Además, la apreciación jurídica que se hace al decidir sobre la medida cautelar, que por supuesto es provisional, no constituye prejuzgamiento ni impide que al fallar el caso, el operador judicial asuma una posición distinta.
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Marco jurídico de la elección de los representantes de las organizaciones del sector privado ante el consejo directivo / SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Se niega al no advertirse que el establecimiento de una fase para subsanar requisitos formales afecte la convocatoria pública
Corresponde a la Sala determinar si es procedente la suspensión provisional (…) por haber establecido en el cronograma previsto en la convocatoria un plazo para subsanar requisitos formales. (…). Con la creación del Ministerio del Medio Ambiente y la reordenación del Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables ordenada por la Ley 99 de 1993, se fijó la política ambiental colombiana y se determinó la naturaleza jurídica y los órganos de dirección y administración de las corporaciones autónomas regionales. El artículo 26 de esta norma dispuso que el consejo directivo sería el órgano de administración de la corporación y estaría conformado, entre otros miembros, por dos (2) representantes del sector privado. Este precepto fue modificado por la Ley 1263 de 2008 que en el parágrafo 3 del artículo 1° de la Ley 1263 de 2008, previó que: "El proceso de elección de los representantes del sector privado, ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, deberán realizarlo los integrantes de su mismo sector". En virtud de este mandato se expidió el Decreto 1850 de 2015, (…), disposición que estableció el procedimiento para la elección de los representantes del sector privado ante los consejos directivos de las corporaciones. El artículo 2.2.8.5A.1.2 del Decreto 1850 de 2015 prescribió los parámetros del aviso en el que se formula la invitación pública para realización de la elección de los interesados en participar en la elección de los representantes del sector privado ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales. (…). De acuerdo con la anterior disposición, la Corporación Autónoma Regional debe atenerse al cumplimiento de los siguientes aspectos: a) Publicación de lugar, fecha y hora para recibir la información requerida. b) Publicación de lugar, fecha y hora en la que se realiza la reunión de elección. c) Publicarse el aviso en un diario de amplia circulación regional o nacional, en las carteleras de la sede y subsedes de la entidad y en su página web. d) El aviso se debe publicar mínimo 30 días antes de la reunión de elección. Como se puede apreciar, la norma está realizando una enumeración de los elementos que son necesarios para permitir la mayor cantidad de participación en la elección de los representantes del sector privado, en un órgano de decisión fundamental de una Corporación Autónoma Regional, como lo es el Consejo Directivo. (…). [E]ncuentra la Sala que al confrontar la Ley 99 de 1993 y el Decreto reglamentario 1850 de 2015, no advierte la violación alegada por el demandante, toda vez que la Corporación es titular de una facultad reglamentaria residual, puesto que está facultada para realizar y materializar la convocatoria, con el objeto de “facilitar la adecuada participación del sector privado”, pues no debe perderse de vista que los representantes del Sector Privado ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, son elegidos por ellos mismos, de manera que el decreto se ocupa de reglamentar algunos asuntos del trámite de la susodicha elección. Es así como, la Sala comparte el criterio expuesto por el Ministerio Público referido al establecimiento de esta etapa prevista desde la misma convocatoria, aspecto que fue dispuesto previo a la entrega de los documentos, etapa que fue conocida y aplicada para todos los participantes en el proceso electoral y contrario a restringir la participación, lo que propugnó fue por ampliar la cantidad de sujetos que harían parte de la gesta democrática, toda vez que se le brindó al 100% de los postulantes la misma posibilidad de subsanar los requisitos formales para efectos de no excluir por éstos a los candidatos. (…). Advierte la Sala que de las 890 entidades del sector privado inscritas para participar en proceso electoral, solo 123 entregaron la totalidad de la documentación en el plazo previsto en el cronograma. Sin embargo, en virtud de la etapa discutida por el actor, 570 entidades presentaron documentos para subsanar requisitos formales y a 528 se les habilitó por cumplir con los requisitos señalados en la ley. En consecuencia, se cuadruplicó el número de entidades que pudo votar, toda vez que el total de entidades habilitadas fue de 651, por lo tanto, no se advierte que con el establecimiento de la mentada etapa, se vulneren los principios de transparencia, igualdad y debido proceso, toda vez que fue una regla general y conocida por todos los participantes, previamente a la presentación de documentos y en igualdad de condiciones. (…). En esta etapa del proceso, observa la Sala que el establecimiento de una fase para subsanar requisitos formales en la convocatoria pública para la elección de representantes principales y suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación Regional de Risaralda – CARDER- período 2020 – 2023, no resulta contraria prima facie, a las normas que regulan este proceso democrático. En conclusión, en este caso no se cumple el requisito consistente en la violación de la disposición invocada del decreto reglamentario, como lo indica el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 y por ende, la medida cautelar de suspensión provisional debe ser negada.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la regla específica, de que la solicitud de suspensión provisional debe resolverse en el mismo auto admisorio de la demanda, consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 4 de mayo de 2017, radicación 11001-03-28-000-2017-00011-00, M.P. Rocío Araujo Oñate; y, auto de 30 de junio de 2016, radicación 85001-23-33-000-2016-00063-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. En cuanto a los requisitos para que proceda la suspensión provisional, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, radicación 11001-03-28-000-2018-00133-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Con respecto a los requisitos para que sea procedente la medida precautelar, consultar entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 18 de febrero de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00014-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez; y, auto del 3 de marzo de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016-00027-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 277 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 26 / LEY 1263 DE 2008 - ARTÍCULO 1° PARÁGRAFO 3 / DECRETO 1850 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.8.5A.1.2
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Bogotá D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-28-000-2020-00032-00
Actor: CARLOS MANUEL GRAJALES ADARVE
Demandado: DIEGO ALONSO MEJÍA, GERMÁN CALLE - REPRESENTANTES DEL SECTOR PRIVADO DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA “CARDER” - PERÍODO 2020-2023
Referencia: NULIDAD ELECTORAL - Auto que admite la demanda y decide la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto enjuiciado
AUTO ADMISORIO CON SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
Procede la Sala a pronunciarse sobre: i) la admisibilidad de la demanda presentada contra el acto de elección de los señores Diego Alonso Mejía (principal) y Germán Calle (suplente) como representantes del Sector Privado de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda “CARDER” – para el período 2020-2023 y, ii) la solicitud de suspensión provisional de los efectos de dicho acto.
ANTECEDENTES
La demanda
El ciudadano Carlos Manuel Grajales Adarve, interpuso el 29 de enero de 2020 demanda de nulidad electora, con el fin de que se declare la nulidad (parcial) del acta en la que consta la elección del representante principal Diego Alonso Mejía y del suplente Germán Calle ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER- por el sector privado, para el periodo institucional 2020 – 2023, de fecha 27 de noviembre de 2019.
Igualmente, solicitó la inaplicación del acto de convocatoria por considerarlo contrario a la Constitución y a la Ley.
1.2. Hechos
Relató que de acuerdo con el literal e) del artículo 26 de la Ley 99 de 1993 el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, está conformado entre otros por dos representantes del sector privado, elegidos acorde con los estatutos.
Indicó que el Acuerdo No. 005 de 2010 (estatutos) y el Decreto 1076 de 2015, adicionado por el Decreto 1850 de 2015, CARDER dispuso que se debe realizar una “convocatoria pública” para fijar fecha y hora para la celebración de la reunión de las “Organizaciones del sector privado”, para realizar la elección de los representantes de este sector.
Narró que el 10 de octubre de 2019, CARDER publicó en el periódico regional “EL DIARIO”, la convocatoria pública para la realización de la elección, la cual sería el 27 de noviembre de 2019 a las 9:00 a.m., que además dicha convocatoria, dispuso en el punto 6 del cronograma “…plazo para subsanar requisitos formales…” configurándose una irregularidad, porque en las convocatorias públicas de escogencia de personal, no es factible enmendar documentos, por ir en contravía del artículo 13 de la Constitución Política.
El actor señaló que la elección enjuiciada deviene en nula, por violación de normas superiores en que debería fundarse, puesto que ellas establecen un plazo perentorio mínimo de 30 días para la presentación de documentos, y de la lectura del decreto no se desprende que se permita la subsanación de requisitos formales, como lo dispuso CARDER en el acto de convocatoria, lo cual es una vulneración al derecho a la igualdad. Adicionalmente, la Corporación permitió adjuntar a la propuesta, información que reposaba en la entidad, de trámites contractuales, con el argumento que la ley prohíbe exigir documentación que se encuentre en la misma.
Manifestó que en el acta de verificación de los requisitos para elección de representantes principales y suplentes del sector privado – Consejo Directivo de la CARDER, periodo 2020 – 2023, se evidencia que los señores Diego Alonso Mejía (principal) y Germán Calle (suplente) no cumplieron con la totalidad de los documentos al momento de cierre de la convocatoria y tuvieron que subsanar para ser habilitados, situación que vulnera el derecho a la igualdad de los otros participantes.
Expuso que el único candidato que cumplió con los requisitos de la convocatoria fue el señor Carlos Manuel Grajales Adarve, tal como se evidencia en el acta de verificación de la documentación para elección de representantes principales y suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER periodo 2020 – 2023.
Pese a lo anterior y en atención a que se otorgó un plazo para subsanar, se eligió entre otros a los señores Diego Alonso Mejía como miembro principal y Germán Calle como miembro suplente del sector privado ante el Consejo Directivo de CARDER, en la asamblea de 27 de noviembre de 2019.
1.3. Señalamiento de las normas violadas y concepto de violación
Precisó que el artículo 2.2.8.5A.1.2. del Decreto 1076 de 2015 adicionado por el Decreto 1850 de 2015, que regula el aviso para la elección de representantes del sector privado, claramente señala que: “la respectiva Corporación deberá formular una invitación pública en la cual se indicará el lugar, fecha y hora límite en la que se recepcionará la documentación requerida”, lo cual supone que no está permitida la subsanación en los términos planteados en la convocatoria.
Realizó una transcripción de los artículos 29 y 125 Superiores, 26 de la Ley 99 de 1993 y 30 del Acuerdo No. 005 de 2010, para concluir que en ninguna de tales normas se permite la subsanación de requisitos formales.
Indicó, que la convocatoria pública realizada por CARDER no respetó las normas señaladas por haber permitido subsanar requisitos, para lo cual sobre el particular indicó que la Sección Segunda del Consejo de Estad– ha dejado claro que en los procesos de selección de personal, solo se tendrán en cuenta los documentos presentados al momento del cierre de la convocatoria, por ello CARDER con su proceder vulneró los principios al debido proceso, a la igualdad, a la imparcialidad, de responsabilidad y de eficacia previstos en el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011.
Solicitud de suspensión provisional
En un capítulo aparte en la misma demanda, solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, repitiendo las razones que expuso en la demanda, para considerar que la convocatoria para la elección de representantes principales y suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER periodo 2020 – 2023, al incluir un plazo para subsanar requisitos formales, no respetó las normas superiores, incurriendo en irregularidades sustanciales que vician el proceso por desconocimiento del derecho al debido proceso.
Actuaciones procesales
1.5.1 Traslado de la solicitud de suspensión provisional
En cuanto a la inminencia o gravedad del perjuicio, se consideró que la medida cautelar solicitada debía tramitarse por el procedimiento ordinario en aras de contar con todos los elementos de juicio pertinentes a fin de establecer si existe o no mérito para suspender provisionalmente el acto que declaró la elección de los señores Diego Alonso Mejía como representante principal y Germán Calle como suplente de las organizaciones del sector privado, ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER – periodo 2020 - 2023.
Lo anterior en atención a que prima facie no se observó que el acta controvertida y las explicaciones que realizó la parte demandante alrededor de la misma, justificaran ante la supuesta transgresión del ordenamiento jurídico, la procedencia de la medida cautelar de urgencia de acuerdo con lo normado en el artículo 234 de la Ley 1437 de 2011.
En consecuencia, mediante auto de 11 de febrero de 202, la Magistrada Ponente dispuso comunicar a los señores Diego Alonso Mejía, Germán Calle, al Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER a través de su representante legal, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público, la solicitud de suspensión provisional del Acta de elección de los representantes principales y suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo de CARDER.
Intervención del demandado Diego Mejía
Por medio de apoderado judicial, el demandado solicitó negar la pretensión del accionante de suspender de manera provisional el Acta que contiene la elección de los representantes principales y suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo de CARDE–, para lo cual manifestó que la medida cautelar solicitada, no cumple con los requisitos transcribiendo el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 en su totalidad.
Consideró que no se cumplen los presupuestos que dispone el artículo 231 ibídem respecto de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional, indicando que no se acredita el requisito que la demanda esté razonablemente fundada en derecho porque a su juicio las reglas de la convocatoria fueron aplicadas en igualdad de condiciones a todos los aspirantes sin ningún tipo de discriminación.
Continuó haciendo referencia a los numerales del artículo 231 ejusdem, asegurando que no se cumplió el numeral 2 porque el demandante perdió en las elecciones del sector privado, las cuales califica como legítimas; igualmente en cuanto al numeral 3 manifestó que no se estaba afectando el interés público, que al contrario, la CARDER atendió la decisión adoptada por las mayorías de comerciantes y en cuanto al numeral 4 alegó que no aportó material probatorio que permitiera constatar las afectaciones que sucedieron en la convocatoria y en la elección, por haber permitido la subsanación.
Intervención de Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER
Mediante memorial de 24 de febrero de 202–, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, a través de apoderada judicial solicitó se niegue la medida cautelar por las siguientes consideraciones.
Indicó que CARDER, en su conformación del Consejo Directivo cuenta con dos consejeros representantes del sector privado, cuyo trámite de elección se encuentra previsto en el Decreto 1850 de 2015, particularmente, el artículo 2.2.8.5A.1.2. establece que la respectiva corporación está facultada para formular invitación pública.
Señaló que en el aviso de convocatoria, se informó a todos los interesados en participar, el cronograma del proceso de elección de representantes y suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo, con las actividades, fecha y hora y lugar, siendo una de las etapas, el plazo para subsanar requisitos formales, la cual se llevaría a cabo desde el 14 al 18 de noviembre de 2019, etapa que se estableció con el aval de la Procuraduría Judicial, Agraria y Ambiental de Pereira, en aras de ser garantistas dentro del proceso.
Manifestó que durante el trámite del proceso para la elección de los representantes del sector privado ante el Consejo Directivo de CARDER se presentaron 890 entidades y se postularon 6 candidatos, de las cuales después de la evaluación final de requisitos y de haber resuelto los recursos pertinentes, quedaron habilitadas 652 entidades y 6 candidatos.
Expuso las disposiciones sobre las medidas cautelares de la Ley 1437 de 2011 y extractos de providencias del Consejo de Estado sobre las mismas, para concluir que el demandante no cumplió así fuera sumariamente, con alguna de las causales para el decreto de la medida cautelar, porque éste decidió participar de forma voluntaria en la convocatoria pública y aceptó las etapas y reglas que se debían cumplir por parte de todos los aspirantes a consejeros de la CARDER en representación del sector privado.
Adicionalmente, adujo que el señor Carlos Manuel Grajales Adarve no se puede ver favorecido si se adopta la medida de suspensión provisional a sabiendas que él actuó en el proceso en igualdad de condiciones con los demás candidatos y perdió como consecuencia de no haber alcanzado la votación necesaria.
Señaló que la demanda se fundó en que no se podía permitir un periodo de subsanación en la convocatoria pública, sin embargo, lo cierto es que no está prohibido por la Constitución y la ley. Agregó que la parte accionante no aportó prueba alguna que permita a la Sala, constatar las afectaciones que según se manifiestan en los hechos sucedieron en la convocatoria pública.
Intervención de Germán Calle Zuluaga
Mediante memorial recibido el 24 de febrero de 202–, el señor Germán Calle Zuluaga en nombre propio, solicito que se abstuvieran de decretar la medida cautelar, al considerar que no es procedente por falta de mérito en la misma, dado que no hay violación de las disposiciones invocadas en el escrito de solicitud de medida cautelar del demandante.
Señaló su desacuerdo con la posición sostenida por el demandante sobre la supuesta violación de normas de carácter superior, toda vez que a su juicio, el proceso de elección de los representantes principal y suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo de CARDER, se realizó con estricta sujeción a los requerimientos que para el efecto indicó la Corporación, como fueron la convocatoria, la recepción de la respectiva documentación y la elección.
Resumió la etapa de convocatoria y a renglón seguido aseguró que en la etapa de recepción de documentos, el 5 de noviembre de 2019 en la diligencia de “Evaluación de los documentos exigidos como requisitos en la convocatoria pública para representes principales y suplentes del sector privado”, en el acta quedó consignado entre los postulados que cumplieron la totalidad de los requisitos en el primer renglón su nombre, toda vez que la documentación fue radicada el 31 de octubre del mismo año.
Indicó que el 19 de noviembre de 2019 en la diligencia de “Evaluación definitiva de los documentos exigidos como requisitos en la convocatoria pública para representantes principales y suplentes del sector privado” cuyo objeto fue evaluar la documentación remitida para subsanar, de manera extraña y sorpresiva, ya no aparecía su nombre.
Adujo que con base en lo sucedido, el 21 de noviembre de ese año solicitó corrección y/o recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el acta definitiva, fundamentado en la vulneración al derecho al debido proceso. Prosiguió afirmando que el 25 de noviembre de 2019, mediante acta de evaluación reclamación de los documentos exigidos como requisitos en la convocatoria pública para representantes principales y suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo de la CARDER, período 2020 – 2023, la comisión para la revisión de la documentación, modificó la lista de candidatos habilitados, quedando su nombre de nuevo en el primer renglón.
Consideró que siempre se actuó con relación a todo el trámite de convocatoria y elección, en estricta sujeción a las normas que regulan dicho procedimiento.
Intervención del Ministerio Público
Mediante memorial recibido el 24 de febrero de 202–, solicitó negar la medida cautelar solicitada del acto de elección de Diego Alonso Mejía y Germán Calle por las siguientes razones.
Para el Ministerio Público, los Decretos 1076 y 1850 de 2015 señalan que para la elección de los representantes del sector privado ante los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales, la respectiva entidad debe realizar una “invitación pública en la cual se indique el lugar, fecha y hora límite en la que se recepcionará la documentación requerida”.
Indicó que de la anterior normatividad no se deduce que en el cronograma para la elección de los mencionados representantes, no se pudiera abrir un espacio para que se subsanaran defectos en la postulación de los candidatos y gremios llamados a votar. Si la etapa es para todos aquellos interesados en participar, no se evidencia contraria a los derechos a la igualdad y al debido proceso como lo advierte el demandante.
A juicio de la Delegada, se advierte que la etapa de subsanación, es una forma de proteger y garantizar los derechos democráticos de elegir y de ser elegido y permite que los diferentes participantes, puedan acreditar los requisitos exigidos por la ley y que no fueron allegados en su momento, lo que permite en igualdad de condiciones, contar con el mayor número de participantes en el ejercicio electoral.
Manifestó que en el presente caso, la facultad de “subsanar” se le concedió a la totalidad de los aspirantes y candidatos, etapa que se fijó en la convocatoria y no como resultado de la evaluación del comité evaluador, es decir, su inclusión en el cronograma no tuvo como fin impulsar la candidatura de uno u otro aspirante, en tanto para ese momento no se habían presentado.
Señaló que no es claro para el Ministerio Público en esta etapa procesal, cómo la inclusión de la posibilidad de “subsanar documentos”, es contraria a los derechos al debido proceso e igualdad, así como tampoco evidencia por qué es contrario a los mínimos que fueron regulados en el los Decretos 1076 y 1850 de 2015.
Por otra parte, indicó que de la lectura del acta de 12 de noviembre de 2019 “por medio de la cual se rindió informe sobre la evaluación de los documentos exigidos como requisitos de la convocatoria pública” se postularon 6 candidatos como aspirantes a ser representantes principales y suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo de la CARDER, de los cuales 4 cumplieron con la totalidad de los requisitos y se concedió el tiempo establecido en el cronograma de la convocatoria para que las empresas que no habían cumplido con las exigencias allí contenidas, pudieran subsanar las mismas.
Así mismo, encontró que la única aspirante que subsanó en el periodo concedido para el efecto, fue Lina María Vélez quien, a la postre no resultó electa.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
La Sala es competente para resolver sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional del acto de elección, con fundamento en lo dispuesto en el inciso final del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011, el numeral 3 del artículo 149 del mismo estatuto y lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019–Reglamento del Consejo de Estado.
Sobre la admisión de la demanda
Compete a la Sala pronunciarse sobre la admisión de la demanda, por lo que se debe establecer el cumplimiento de los requisitos formales indicados en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011. Para ello, es del caso verificar los anexos relacionados en el artículo 166 ídem y la presentación de la demanda en este medio de control, dentro del plazo previsto en el literal a) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La demanda que ocupa la atención de la Sala se ajusta formalmente a las exigencias de los artículos 162 y 166 Ibídem, pues están debidamente designadas las partes, las pretensiones fueron formuladas de manera clara y precisa, se narran los hechos en que se fundamentan, se identificaron las normas que se consideran violadas, se desarrolló el concepto de la violación y se explicó por qué, a juicio del demandante, el acto de elección de Diego Alonso Mejía (principal) y Germán Calle (suplente) como representantes del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER-, para un período de cuatro años, está viciado de nulidad por presuntamente infringir las normas superiores en que debería fundarse, al establecer en la convocatoria una etapa para subsanar requisitos formales.
Asimismo, es de anotar que: i) con la demanda se anexaron y solicitaron pruebas, ii) se suministraron las direcciones para las notificaciones personales de las partes, y iii) la demanda puesta a consideración tiene como pretensión principal la nulidad (parcial) del Acta de elección de representante principal Diego Alonso Mejía y del suplente Germán Calle, como representantes del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, por vulneración de los artículos 29 y 125 de la Constitución Política, artículo 26 de la Ley 99 de 1993, artículo 3 numerales 1,2,3,11 de la Ley 1437 de 2011, artículo 2.2.8.5A.1.2. del Decreto 1076 de 2015 adicionado por el Decreto 1850 del mismo año, y artículo 30 del Acuerdo del Consejo Directivo No. 005 de 2010.
De igual manera, se advierten cumplidos los requisitos en relación con los anexos de la demanda. De otro lado, con el escrito de demanda se advierte que la parte actora no hizo una indebida acumulación de pretensione, por cuanto alega un vicio de índole neutro con el que pretende para demostrar la ilegalidad del acto de designación, como lo es la infracción de norma superior, que lo asimila con la expedición irregular, por haber establecido en la convocatoria para la elección de los representantes del sector privado ante el Consejo Directivo de la CARDER, un plazo para subsanar documentos formales.
En cuanto al término de caducidad, la demanda se presentó el 29 de enero de 2020 y el acto de elección fue expedido el 27 de noviembre de 201, es decir, el medio de control se presentó dentro del término previsto en el literal a) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, por ende se concluye que la demanda ha de admitirse.
Sobre la suspensión provisional de los efectos del acto demandado
La Ley 1437 de 2011, a diferencia del Decreto-Ley 01 de 1984 derogado, superó la concepción tradicional de la protección cautelar como mera garantía del control de la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se circunscribió en su momento a una sola: la suspensión provisional. En su lugar, consagró la facultad en cabeza del juez de lo contencioso administrativo, para decretar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso.
La única medida cautelar procedente en el proceso de nulidad electoral es la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, de acuerdo el tenor literal del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011:
“…Artículo 277.- En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación.”
La regla específica de la suspensión provisional en el proceso de nulidad electoral consiste en que dicha petición debe resolverse en el mismo auto admisorio de la demand. Igualmente, esta institución se configura como una de las causales de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, teniendo incidencia particularmente respecto de su carácter ejecutori
Los requisitos para decretar esta medida cautelar, fueron consagrados expresamente por el legislador en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, en los siguientes términos:
“Artículo 231.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. (…)”
De lo anterior se colige respecto de la suspensión provisional del acto en materia electoral que: (i) la solicitud del accionante procede por violación de las disposiciones normativas constitucionales o legales invocadas en el escrito correspondiente; (ii) dicha violación surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la mism.
Al respecto, la doctrina ha destacad que con la antigua codificación, -Código Contencioso Administrativo-, se requería para la procedencia de la suspensión provisional, la existencia de una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas como violadas, esto es, una infracción grosera, de bulto, observada prima faci. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, en la demanda o en escrito separado antes de la admisión de la misma, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como violadas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito de demanda para que sea procedente la medida precautela.
Así las cosas, el juez de lo contencioso administrativo debe efectuar un estudio y análisis de los argumentos expuestos por el demandante y confrontarlos con los argumentos y pruebas sumarias presentadas en esta etapa del proceso para efectos de proteger la efectividad de la sentencia.
Además, la apreciación jurídica que se hace al decidir sobre la medida cautelar, que por supuesto es provisional, no constituye prejuzgamiento ni impide que al fallar el caso, el operador judicial asuma una posición distinta, dado que con el transcurrir de la actuación procesal es factible que el arribo de nuevas pruebas o la presentación de nuevos argumentos, persuadan al juez de resolver en sentido contrario al que ab initio se adoptó.
Caso concreto
Corresponde a la Sala determinar si es procedente la suspensión provisional, del acto de elección de los señores Diego Alonso Mejía y Germán Calle como representantes de las organizaciones del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER por haber establecido en el cronograma previsto en la convocatoria un plazo para subsanar requisitos formales.
Metodológicamente se abordara i) el marco jurídico de la elección de los representantes de las organizaciones del sector privado ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas y ii) plazo de subsanación en el cronograma dispuesto en el aviso de convocatoria.
Marco jurídico del proceso de elección
Con la creación del Ministerio del Medio Ambiente y la reordenación del Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables ordenada por la Ley 99 de 1993, se fijó la política ambiental colombiana y se determinó la naturaleza jurídica y los órganos de dirección y administración de las corporaciones autónomas regionales. El artículo 2
de esta norma dispuso que el consejo directivo sería el órgano de administración de la corporación y estaría conformado, entre otros miembros, por dos (2) representantes del sector privado.
Este precepto fue modificado por la Ley 1263 de 2008 que en el parágrafo 3 del artículo 1° de la Ley 1263 de 2008 previó que: "El proceso de elección de los representantes del sector privado, ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, deberán realizarlo los integrantes de su mismo sector". En virtud de este mandato se expidió el Decreto 1850 de 2015, Por el cual se adiciona el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con el trámite de elección de los representantes del Sector Privado ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, disposición que estableció el procedimiento para la elección de los representantes del sector privado ante los consejos directivos de las corporaciones.
El artículo 2.2.8.5A.1.2 del Decreto 1850 de 2015 prescribió los parámetros del aviso en el que se formula la invitación pública para realización de la elección de los interesados en participar en la elección de los representantes del sector privado ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales:
“Aviso. Para la elección de los representantes del sector privado ante los consejos directivos de las Corporaciones, la respectiva Corporación deberá formular una invitación pública en la cual se indicará el lugar, fecha y hora límite en la que se recepcionará la documentación requerida, así como la fecha, hora y lugar para la celebración de la reunión en la cual se hará la elección.
La invitación se publicará por una sola vez en un diario de amplia circulación regional o nacional, en las carteleras de las sedes y subsedes de la respectiva Corporación así como en su página web, con una antelación mínima de treinta (30) días hábiles a la fecha de la elección.”
De acuerdo con la anterior disposición, la Corporación Autónoma Regional debe atenerse al cumplimiento de los siguientes aspectos:
- Publicación de lugar, fecha y hora para recibir la información requerida
- Publicación de lugar, fecha y hora en la que se realiza la reunión de elección
- Publicarse el aviso en un diario de amplia circulación regional o nacional, en las carteleras de la sede y subsedes de la entidad y en su página web
- El aviso se debe publicar mínimo 30 días antes de la reunión de elección
Como se puede apreciar, la norma está realizando una enumeración de los elementos que son necesarios para permitir la mayor cantidad de participación en la elección de los representantes del sector privado, en un órgano de decisión fundamental de una Corporación Autónoma Regional, como lo es el Consejo Directivo.
Plazo de subsanación en el cronograma dispuesto en el aviso de convocatoria
Se encuentra en el expediente la copia del aviso de convocatoria pública de la “Elección de representantes principales y suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER – período 2020 – 2023, del 9 de octubre 2019, publicado el 10 del mismo mes y año en el periódico regional “EL DIARIO” según lo manifestado por el demandante y la apoderada de la Corporación Autónoma, con el siguiente punto:
6. CRONOGRAMA DEL PROCESO DE ELECCIÓN DE REPRESENTANTES Y SUPLENTES DEL SECTOR PRIVADO ANTE EL CONSEJO DIRECTIVO
| ACTIVIDAD | FECHA Y HORA | LUGAR |
| Publicación de aviso de convocatoria | Octubre 10 de 2019 | Periódico de amplia circulación regional, la cartelera de la Sede Principal de la CARDER; así como en la página web: www.carder.gov.co |
| Plazo para presentar documentos (recepción de requisitos) | Del 21 al 31 de octubre de 2019, en el siguiente horario: de lunes a jueves de 7:00 am a 12 m y de 2:00 pm a 5:00 pm y viernes 7:00 am a 3:30 pm jornada continua | Avenida la (sic) Américas No. 46 – 40, Unidad de Correspondencia CARDER |
| Verificación de la documentación | Del 01 de noviembre al 13 de noviembre de 2019 | Avenida la (sic) Américas No. 46 – 40, oficina 214, Secretaría General - CARDER |
| Plazo para subsanar requisitos formales | Del 14 al 18 de noviembre de 2019 | Avenida la (sic) Américas No. 46 – 40, Unidad de Correspondencia – CARDER |
| Divulgación del resultado de la verificación de documentos | 19 de noviembre de 2019 | Cartelera Sede Principal y Página Web CARDER. |
| Celebración de reunión de Elección | Fecha: 27 de noviembre de 2019 Hora: 9:00 am | Sala de Juntas de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, Oficina 209, ubicada en la Avenida Las América (sic) No. 46 – 40, Pereira Risaralda |
Nota: Sólo se tendrá en cuenta la documentación presentada dentro del plazo establecido para presentar documentación (Recepción de Requisitos) conforme al cronograma de la convocatoria.
A juicio del demandante, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda no podía establecer una fase para subsanar documentos formales, toda vez que el artículo 2.2.8.5A.1.2 del Decreto 1850 de 2015 no lo consagra expresamente y al hacerlo, se vulneraron los derechos a la igualdad, al debido proceso, a la transparencia y en general los principios que rigen las actuaciones administrativas.
Al respecto, encuentra la Sala que al confrontar la Ley 99 de 1993 y el Decreto reglamentario 1850 de 2015, no advierte la violación alegada por el demandante, toda vez que la Corporación es titular de una facultad reglamentaria residual, puesto que está facultada para realizar y materializar la convocatoria, con el objeto de “facilitar la adecuada participación del sector privado, pues no debe perderse de vista que los representantes del Sector Privado ante el Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible, son elegidos por ellos mismos, de manera que el decreto se ocupa de reglamentar algunos asuntos del trámite de la susodicha elecció.
Es así como, la Sala comparte el criterio expuesto por el Ministerio Público referido al establecimiento de esta etapa prevista desde la misma convocatoria, aspecto que fue dispuesto previo a la entrega de los documentos, etapa que fue conocida y aplicada para todos los participantes en el proceso electoral y contrario a restringir la participación, lo que propugnó fue por ampliar la cantidad de sujetos que harían parte de la gesta democrática, toda vez que se le brindó al 100% de los postulantes la misma posibilidad de subsanar los requisitos formales para efectos de no excluir por éstos a los candidatos.
Prueba de lo anterior se encuentra consignado en el “Acta de evaluación definitiva de los documentos exigidos como requisitos en la convocatoria pública para representantes principales y suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, período 2020 – 2023 del 19 de noviembre de 2019 así:
“Presentaron documentación para subsanar los requisitos para participar en la elección de representantes principales y Suplentes del Sector Privado ante el Consejo Directivo de la Corporación para el período 2020 – 2023, 570 Entidades, de las cuales 528 cumplieron con los requisitos señalados.
/…/
Por lo tanto a continuación se relacionan las 651 entidades que cumplieron con la totalidad de los requisitos y estas (sic) habilitadas para participar en el proceso de elección de Representantes Suplentes del Sector Privado ante el Consejo Directivo de la Corporación para el Período 2020 – 2023”
Advierte la Sala que de las 890 entidades del sector privado inscritas para participar en proceso electoral, solo 123 entregaron la totalidad de la documentación en el plazo previsto en el cronograma. Sin embargo, en virtud de la etapa discutida por el actor, 570 entidades presentaron documentos para subsanar requisitos formales y a 528 se les habilitó por cumplir con los requisitos señalados en la ley. En consecuencia, se cuadruplicó el número de entidades que pudo votar, toda vez que el total de entidades habilitadas fue de 651, por lo tanto, no se advierte que con el establecimiento de la mentada etapa, se vulneren los principios de transparencia, igualdad y debido proceso, toda vez que fue una regla general y conocida por todos los participantes, previamente a la presentación de documentos y en igualdad de condiciones.
Así mismo, no resulta aplicable la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estad, en tanto se trata de la impugnación de una acción de tutela en la que se decidió revocar la sentencia de primera instancia que rechazó la demanda por improcedente, para en su lugar negar el amparo, toda vez que en un concurso público de méritos, se encontró acreditado que el actor no adjuntó un documento fundamental para valorar la experiencia, sino una certificación bancaria, alegando que se trató de un error del sistema. Por lo tanto, era claro para el juez que lo se pretendía era que con la tutela se le permitiera subsanar un error que se debió a su falta de cuidado y que de permitirse, vulneraría el derecho a la igualdad de quienes entregaron todo dentro de los términos de la convocatoria. Igualmente, las reglas de las convocatorias varían de proceso a proceso.
Según el actor, el único candidato que presentó los documentos completos fue el mismo actor, sin embargo, al revisar las pruebas aportadas hasta el momento se puede apreciar lo siguiente:
En el Acta de evaluación de 5 de noviembre de 201– quedó consignado:
“Se postularon 6 candidatos para ser elegidos como Representantes principales y Suplentes del Sector Privado ante el Consejo Directivo de la Corporación para el Período 2020 – 2023, los cuales de igual manera tienen las observaciones en el cuadro anexo.
/…/
Los candidatos postulados que cumplen con la totalidad de los requisitos se relacionan a continuación
| Germán Calle Zuluaga |
| Diego Alonso Mejía |
| Sebastián Mejía Gaviria |
| Carlos Manuel Grajales |
Acta de evaluación definitiva de 19 de noviembre de 201–:
“Se postularon 6 candidatos para ser elegidos como Representantes principales y Suplentes del Sector Privado ante el Consejo Directivo de la Corporación para el Período 2020 – 2023, de los cuales 4 quedan habilitados, teniendo en cuenta que la postulación del candidato está sujeta al cumplimiento de los requisitos por parte de la Organización que lo postula.
/…/
Los candidatos postulados que cumplen con la totalidad de los requisitos se relacionan a continuación
| CANDIDATO |
| Diego Alonso Mejía |
| Sebastián Mejía Gaviria |
| Carlos Manuel Grajales |
| Lina María Álvarez Vélez |
Solicitud de corrección y/o recurso de reposición y en subsidio de apelación de 21 de noviembre de 2019, presentado por el señor Germán Calle Zuluag–.
Acta de evaluación de reclamación de los documentos de 25 de noviembre de 201–:
“Por lo tanto y teniendo en cuenta que la reclamación (haciendo referencia a la reclamación presentada por Germán Calle) no se trató de subsanar o aportar documentos nuevos al proceso, sino de ejercer su derecho fundamental al debido proceso, agotando la vía gubernativa con los recursos de ley, frente a lo cual esta comisión pudo establecer, que efectivamente pasó por alto lo antes expuesto en cuanto a la validez de la documentación aportada por dicha entidad, la cual de acuerdo a lo contenido en las normas del código de comercio, y a la jurisprudencia citada, da cuenta de su actividad comercial, y que adicionalmente, reposan en la entidad documentos que soportan su gestión empresarial y contractual incluso con la misma Corporación:
/…/
Según lo establecido, de los seis candidatos postulados para ser elegibles como Representantes principales y Suplentes del Sector Privado ante el Consejo Directivo de la Corporación para el Período 2020 – 2023, 5 quedan habilitados, así:
| CANDIDATO |
| Germán Calle Zuluaga |
| Diego Alonso Mejía |
| Sebastián Mejía Gaviria |
| Carlos Manuel Grajales |
| Lina María Álvarez Vélez |
De lo anterior se desprende que en el primer plazo para la verificación de la información, fueron cuatro los candidatos que cumplieron con la entrega de toda la documentación. Así mismo, que como consecuencia del plazo para subsanar requisitos formales, se habilitó a la señora Lina María Álvarez Vélez y por un error del comité de evaluación se excluyó al candidato Germán Calle, quien había sido habilitado por el cumplimiento de los requisitos, desde el 5 de noviembre.
Como consecuencia de la reclamación interpuesta por el señor Germán Calle, el comité evaluador reconoce el error y vuelve a incluirlo en la lista de candidatos habilitados, de manera que en total quedaron cinco para participar en el proceso de elección respectivo.
Conclusiones
En esta etapa del proceso, observa la Sala que el establecimiento de una fase para subsanar requisitos formales en la convocatoria pública para la elección de representantes principales y suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación Regional de Risaralda – CARDER- período 2020 – 2023, no resulta contraria prima facie, a las normas que regulan este proceso democrático.
En conclusión, en este caso no se cumple el requisito consistente en la violación de la disposición invocada del decreto reglamentario, como lo indica el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 y por ende, la medida cautelar de suspensión provisional debe ser negada.
Lo anterior, sin perjuicio de que surtidas las demás etapas procesales y las pruebas que se recauden en el proceso, se llegue a una conclusión diferente, toda vez que, como se advirtió la decisión sobre el decreto o no de una medida cautelar, en manera alguna implica prejuzgamiento.
En mérito de lo expuesto, la Sala
III. RESUELVE:
PRIMERO: ADMÍTESE la demanda de nulidad electoral (parcial) promovida por el señor Carlos Manuel Grajales Adarve contra el Acta de elección de representantes principales y suplentes del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER.
Para el efecto se dispone
Notifíquese a los señores Diego Alonso Mejía y Germán Calle, como representantes principal y suplente respectivamente del sector privado ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER- en la forma prevista en el literal a) del numeral 1º del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. Para el efecto, en caso de ser necesario, se comisiona al Tribunal Administrativo de Risaralda. Por Secretaría líbrese despacho comisorio al Presidente de esa Corporación, con los insertos del caso, remitiéndole copia de la demanda y de sus anexos, a fin de que por el Magistrado a quien corresponda por reparto el asunto, se adelante la actuación pertinente.
Notifíquese personalmente, de conformidad con el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011 y según lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 277 ibídem, esta providencia al representante legal y al Presidente del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, como autoridades que adoptaron el acto y/o intervinieron en su adopción.
3. Notifíquese personalmente a la agente del Ministerio Público (artículo 277.3 Ib.).
4. Notifíquese por estado esta providencia al demandante (art.277.4 Ib.).
5. Infórmese a la comunidad la existencia del proceso por medio de la página web de esta Corporación (artículo 277.5 Ib.).
6. Comuníquese esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por medio del buzón electrónico, la cual si así lo decide podrá intervenir en la oportunidad prevista en los artículos 277 y 279 de la Ley 1437 de 2011.
7. Adviértase a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER que durante el término para contestar la demanda deberán allegar copia de los antecedentes del acto acusado que se encuentren en su poder, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional del acto acusado.
TERCERO: RECONÓCESE personería jurídica al abogado Rodrigo Andrés Medina Diaz para actuar como apoderado judicial del señor Diego Alonso Mejía Vásquez, en los términos y para los efectos del poder conferido.
CUARTO: RECONÓCESE personería jurídica a la abogada Yolanda Gallego González para actuar como apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER, en los términos y para los efectos del poder conferido.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Presidente
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Magistrada
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Magistrada
CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Magistrado
