AUTONOMIA TRIBUTARIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Están facultadas para establecer los elementos de los tributos cuya creación autorice la ley / IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO - Elementos. Los concejos municipales están facultados para fijarlos con fundamento en las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Reiteración jurisprudencial / PRECEDENTE JUDICIAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Noción y alcance / IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO - No es nulo el Acuerdo 011 de 14 de mayo de 1997 porque el Concejo Municipal de Valparaíso estaba facultado por la Constitución y la ley para establecer los elementos del tributo en su jurisdicción
La disconformidad del demandante, entiende la Sala, radica en el hecho de que, a su juicio, las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 son inaplicables en la actualidad, ora porque no fijaron los elementos del impuesto de alumbrado público, ora porque carecen de legitimidad al amparo de la Constitución de 1991. La Sala discrepa de las razones aducidas por el demandante, por cuanto fue la misma Corte Constitucional la que, en la sentencia C-504 de 2002, declaró exequible el literal d) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 con fundamento en que, precisamente, el artículo 338 de la Carta Política faculta a los concejos municipales para fijar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada Ley […] Las sentencias que dicta la Corte Constitucional, en ejercicio de la función de guardiana de la Constitución Nacional, constituyen precedente no solo vinculante sino obligatorio para todos los funcionarios judiciales y la comunidad en general. La citada sentencia fue acogida por esta Sección en la sentencia del 9 de julio de 2009, la que retomó los planteamientos generales sobre la potestad impositiva de las entidades territoriales que ya había expuesto la Sala en otra oportunidad, concretamente en la sentencia del 15 de octubre de 1993,( Exp. 9456) en la que se precisó que “(…) en virtud del denominado principio de “predeterminación”, el señalamiento de los elementos objetos de la obligación tributaria debe hacerse exclusivamente por parte de los organismos de representación popular, en la forma consagrada en el artículo 338 de la Constitución, que asignó de manera excluyente y directa a la ley, la ordenanza o el acuerdo la definición y regulación de los elementos estructurales de la obligación impositiva, al conferirles la función indelegable de señalar “directamente” en sus actos: los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos”. También, se acogió de la sentencia citada que, “(…) creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que ésta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular” (…) La Sala se apartó de las sentencias del 11 de diciembre de 2008 y del 17 de julio de 2008 porque desconocieron el precedente judicial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional. Y, por eso, con fundamento en la doctrina judicial expuesta, ha venido reiterando que Acuerdos como el demandado no son nulos, fundamentalmente, porque: - El artículo 338 de la Constitución Política le otorgó autonomía a los municipios para fijar los elementos del impuesto. - El artículo 1 de la Ley 97 de 1913 creó el impuesto de alumbrado público y mediante la Ley 84 de 1915 facultó a los concejos municipales para fijar los elementos del impuesto. - La ley que crea o autoriza la creación de un tributo territorial debe gozar de tal precisión que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo. - La norma municipal que desarrolle la autorización legal debe tener referencia con el hecho imponible, o que se derive de él, o se relacione con éste. - El precedente jurisprudencial del Consejo de Estado ha sido rectificado, en virtud de la sentencia C-504 de 2002. Por lo expuesto, no le asiste la razón al demandante cuando señala que el Acuerdo 011 de 1997 es nulo por la falta de competencia del Concejo Municipal de Valparaíso y por estar falsamente motivado, pues es claro que ese concejo contaba con la autorización de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 para adoptar el impuesto de alumbrado público en su jurisdicción. Por ende, resulta acertada la posición que adoptó el Tribunal, razón para confirmar la sentencia apelada.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 338 / LEY 97 DE 1913 ARTICULO 1 LITERAL D / LEY 84 DE 1915 ARTICULO 1
NORMA DEMANDADA: ACUERDO 011 DE 1997 (14 de mayo) CONCEJO MUNICIPAL DE VALPARAISO CAQUETA (No anulado)
NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: Se estudió la legalidad del Acuerdo 011 de 14 de mayo de 1997, por el cual el Concejo de Valparaíso (Caquetá) estableció la tarifa para el cobro del impuesto de alumbrado en el municipio. La Sala confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo del Caquetá que negó la nulidad, porque concluyó que dicho Acuerdo se expidió en ejercicio de las facultades que la Constitución Política le reconoce a los municipios en materia tributaria (artículo 338 Constitución Política) y con fundamento en la autorización que las Leyes 97 de 1913 (art. 1 literal d) y 84 de 1915 (art. 1) les confieren para fijar los elementos del tributo en mención.
NOTA DE RELATORIA: Sobre la facultad impositiva territorial en la sentencia se citan los fallos del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 15 de octubre de 1999, Exp. 9456, M.P. Julio Enrique Correa Restrepo y de 9 de julio de 2009, Exp. 16544, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
NOTA DE RELATORIA: Sobre el precedente judicial se cita la sentencia C-539 de 2011 de la Corte Constitucional.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil catorce (2014).
Radicación número: 18001-23-31-000-2009-00254-01(18866)
Actor: LUIS ALFREDO CARBALLO GUTIERREZ
Demandado: MUNICIPIO DE VALPARAISO – CAQUETA
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto el señor Luis Alfredo Carballo Gutiérrez contra la sentencia del 31 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que negó la pretensión de nulidad del Acuerdo 011 del 14 de mayo de 1997, proferido por el Concejo Municipal de Valparaíso.
ANTECEDENTES
LA DEMANDA
En ejercicio de la acción de nulidad, el señor Luis Alfredo Carballo Gutiérrez, en nombre propio, pidió la nulidad del Acuerdo 011 del 14 de mayo de 1997, proferido por el Concejo Municipal de Valparaíso, cuyo texto es el siguiente:
“ACUERDO No. 011
(MAYO 14 DE 1997)
“POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA PARCIALMENTE EL ACUERDO No. 008 DE MAYO 28 DE 1996”
El Honorable Concejo Municipal de Valparaíso Caquetá, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales y…
CONSIDERANDO
a.- Que el Honorable Concejo Municipal mediante Acuerdo No. 008 de mayo 28 de 1996, estableció el cobro del impuesto de alumbrado público sobre el consumo de energía eléctrica facturado por Electrocaquetá a cada uno de los clientes.
b.- Que la tasa establecida en el mencionado acuerdo no alcanza a cubrir los costos calculados por Electrocaquetá, caso en el cual le corresponde al Municipio de Valparaíso Caquetá asumir directamente el excedente y demás costos, los cuales no está en capacidad de asumir o cubrir.
c.- El Honorable Concejo Municipal sin entrar en más considerandos.
ACUERDA:
ARTÍCULO PRIMERO: El artículo segundo quedará así:
Cóbrese por impuesto de alumbrado público el veinte por ciento (20%) sobre el consumo de energía eléctrica facturado por Electrocaquetá a cada uno de los clientes.
ARTÍCULO SEGUNDO: El artículo cuarto quedará así:
Los costos de los materiales para el mantenimiento y la expansión estarán a cargo del Municipio, y la mano de obra para mantenimiento y expansión estará a cargo de Electrocaquetá.
ARTÍCULO TERCERO: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
(…)”
Normas violadas
El demandante invocó como normas violadas las siguientes:
- Constitución Política: artículos 150 [1, 2, 12 y 13] y 313 [4].
- Ley 97 de 1913
- Ley 84 de 1915
- Ley 136 de 1994
- Ley 617 de 2000
Concepto de la violación
Infracción de las normas en que debería fundarse. Violación de los artículos 150 [numerales 1, 2, 12 y 13] y 313 [4] de la Constitución Política
El demandante adujo que el Acuerdo demandado viola el artículo 338 de la Carta Política en cuanto consagra el principio de legalidad tributaria, según el cual, debe existir una ley previa que señale los elementos de la obligación fiscal. Que este principio garantiza la representación popular en la adopción de impuestos y brinda certeza a los contribuyentes sobre las obligaciones fiscales que les corresponde.
Que conforme con el artículo 150, numerales 11 y 12, el Congreso es el órgano de representación popular por excelencia y que, por tanto, es al que le competente crear el tributo o fijar sus elementos. Que las asambleas departamentales y los concejos municipales pueden decretar o votar impuestos, pero bajo ciertos condicionamientos, conforme lo disponen los artículos 300-4 y 313-4 de la Carta Política.
Sostuvo que el principio de legalidad tiene una doble caracterización: de un lado, el principio es rígido porque exige a los cuerpos colegiados la determinación de los elementos del tributo, sin que esa facultad pueda atribuirse a una entidad administrativa; de otra parte, los postulados de descentralización y autonomía lo hacen flexible, pues no solamente la ley, sino también las ordenanzas y los acuerdos son los encargados de fijar dichos elementos.
Indicó que el principio político según el cual no hay tributo sin representación, está garantizado constitucionalmente cuando hay participación de autoridades del orden territorial, pues las asambleas y los concejos distritales y municipales son igualmente corporaciones públicas de elección popular, cuyas decisiones están dirigidas a ser cumplidas por los habitantes de la respectiva jurisdicción territorial.
Precisó que si bien es cierto que las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 crearon el impuesto de alumbrado público, también lo es que no señalaron los elementos del mismo. Que, por tanto, el actual ordenamiento legal carece de fundamento jurídico.
Falsa motivación
El demandante alegó que el Acuerdo 011 de 1997 adolece de falsa motivación, pues a pesar de que se fundó en las atribuciones otorgadas por el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política y el artículo 32, numeral 7, de la Ley 136 de 1994, lo cierto es que el legislador no creó el impuesto, y que las leyes de 1913 y 1915 no son aplicables al contexto actual.
LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Municipio de Valparaíso contestó la demanda en los siguientes términos:
Dijo que el acuerdo demandado tiene como fundamento legal los artículos 313, numerales 1, 4 y 10; y 338 de la Constitución Política; y las Leyes 84 de 1915, 136, 142 y 143 de 1994, en concordancia con la Ley 84 de 1915.
Explicó que el Acuerdo 011 de 1997 se originó en la Ley 97 de 1913, en virtud de la cual el legislador autorizó al Distrito Capital de Bogotá para establecer el impuesto de alumbrado, organizar su cobro y darle el destino más conveniente para atender los servicios municipales. Esta facultad fue extendida a las demás entidades territoriales del orden municipal por la Ley 84 de 1915.
Concretamente, y después de explicar la definición de alumbrado público, a la luz de la ley, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Resolución CREG 043 de 1995, indicó que las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 crearon el impuesto de alumbrado público, pero no fijaron los elementos del mismo. Que, por tanto, los concejos municipales tienen autonomía para definir los elementos del impuesto de alumbrado público siempre y cuando no contravengan la Constitución o la ley.
Finalmente, dijo que la representación popular está en cabeza del Congreso, pero que no siempre se agota en ese organismo la facultad para fijar los elementos del tributo, pues tanto las asambleas departamentales como los concejos municipales o distritales pueden acudir, concurrentemente al ejercicio de esa facultad, bajo ciertos condicionamientos fijados en la ley o la Constitución. Añadió que el principio de legalidad mantiene plena vigencia porque deberá mediar siempre la representación popular nacional, acompañada, en algunos casos, de la representación local.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Caquetá negó las pretensiones de la demanda.
Después de hacer el recuento legal y jurisprudencial del Consejo de Estado sobre el impuesto de alumbrado público, dijo que los cuestionamientos del demandante, sobre la facultad impositiva de los concejos municipales para fijar los elementos del impuesto creado por la Ley 97 de 1913, no eran procedentes. Alegó que el Concejo Municipal de Valparaíso, de manera limitada, pero reforzada, en virtud de la descentralización y autonomía que los caracterizan, era competente para expedir el acuerdo demandado, que fijó las tarifas del impuesto, dado que la ley no las señaló.
Precisó que de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política, una vez que el legislador crea un impuesto sin regular los elementos básicos, corresponde a los concejos municipales fijarlos, pues la misma Constitución les otorga dicha facultad. Que, en esa medida, el principio de legalidad del impuesto de alumbrado público, cuestionado por el demandante, debe entenderse cumplido por la autorización conferida en las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.
Precisó que la facultad impositiva de los entes territoriales fue validada por la Corte Constitucional en la sentencia C-504 de 2002, que declaró exequibles los literales d) e i) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913.
Con fundamento en lo anterior, el Tribunal no acogió los argumentos del demandante, pues reiteró que el Concejo Municipal de Valparaíso estaba facultado constitucional y legalmente para fijar las tarifas del impuesto de alumbrado público en su jurisdicción. Que, por tanto, no se probó la causal de nulidad por infracción de las normas en que se fundó el acuerdo demandado, ni por incompetencia del Concejo Municipal de Valparaíso para proferirlo, ni por falsa motivación.
EL RECURSO DE APELACIÓN
El demandante recurrió la sentencia del Tribunal. Alegó que las sentencias que tuvo en cuenta el a quo para decidir que no se configuró la causal de nulidad por falta de competencia del Concejo Municipal de Valparaíso, para fijar la tarifa del impuesto de alumbrado público en su jurisdicción, no constituyen precedente obligatorio ni mucho menos vinculante, porque también hay otras sentencias del Consejo de Estado que fijaron una posición diferente.
Indicó que las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 que crearon el tributo de alumbrado público perdieron legitimidad frente a la Constitución de 1991. Que, por eso, se está tramitando actualmente en el Congreso de la República un proyecto de ley que regule la materia. Que, mientras tanto, los concejos municipales no tienen competencia para regular el impuesto porque sólo son corporaciones administrativas y no entes legislativos. Que decir lo contrario implicaría contravenir el carácter unitario de la República de Colombia.
Por lo anterior, pidió que se retomara lo dicho por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en las sentencias del 11 de diciembre de 2008 y del 17 de julio de 200, conforme con las cuales, la facultad de establecer tributos a cargo de las entidades territoriales se encuentra sometida al principio de legalidad tributaria, que incluye la participación del órgano de representación popular para el señalamiento de los tributos y la predeterminación de los elementos esenciales de los mismos. Transcribió apartes del fallo del 17 de julio de 2008.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Las partes no presentaron alegatos de conclusión.
El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada. Señaló que los concejos municipales pueden establecer directamente los elementos de los tributos a los que se refiere la Ley 97 de 1913, en razón a las facultades que, en materia tributaria, les concede el artículo 338 de la Constitución Política a las entidades territoriales.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, la Sala decide si es nulo el Acuerdo No. 011 de 1997, expedido por el Concejo Municipal de Valparaíso-Caquetá, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA PARCIALMENTE EL ACUERDO No. 008 DE MAYO 28 DE 1996”.
El demandante cuestionó el fallo del a quo porque consideró que las sentencias en que se fundamentó ese fallo no constituyen precedente obligatorio y mucho menos vinculante. Por eso, pidió que se retomara el criterio que la Sección Cuarta fijó en las sentencias del 11 de diciembre de 2008 y del 17 de julio de 2008.
La Sala desestima el recurso interpuesto por cuanto, conforme se aprecia en el concepto de la violación, la demandante está de acuerdo en que tanto el Congreso de la República como las asambleas departamentales y los concejos municipales regulen, a su juicio, de manera concurrente, los impuestos territoriales, en el entendido de que sea la ley la que cree el tributo y establezca los elementos del impuestos, y los concejos y las asambleas “voten” o “decreten” esos mismos impuestos en la jurisdicción territorial. Ese argumento sólo dista del que ha expuesto la Sección últimamente en el sentido de que los concejos municipales también pueden fijar los elementos del impuesto territorial cuando la ley que autorizó crear el tributo no fijó o fijó tan solo alguno de los elementos.
La disconformidad del demandante, entiende la Sala, radica en el hecho de que, a su juicio, las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 son inaplicables en la actualidad, ora porque no fijaron los elementos del impuesto de alumbrado público, ora porque carecen de legitimidad al amparo de la Constitución de 1991.
La Sala discrepa de las razones aducidas por el demandante, por cuanto fue la misma Corte Constitucional la que, en la sentencia C-504 de 2002, declaró exequible el literal d) del artículo 1 de la Ley 97 de 1913 con fundamento en que, precisamente, el artículo 338 de la Carta Política faculta a los concejos municipales para fijar los elementos de los tributos cuya creación autorizó la citada Ley. Dijo la Corte:
“(…) tal como lo ha venido entendiendo esta Corporación, el artículo 338 superior constituye el marco rector de toda competencia impositiva de orden nacional o territorial, a cuyos fines concurren primeramente los principios de legalidad y certeza del tributo, tan caros a la representación popular y a la concreción de la autonomía de las entidades territoriales.
Ese precepto entraña una escala de competencias que en forma directamente proporcional a los niveles nacional y territorial le permiten al Congreso de la República, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales imponer tributos fijando directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas. En Consecuencia con ello el artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política y la ley, siempre y cuanto ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos.
(…)
Destacando en todo caso que mientras el Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos de carácter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mínimo crear o autorizar la creación de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer algunos de sus elementos, tales como el sujeto activos y el sujeto pasivo, al propio tiempo que le respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los demás elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonomía fiscal que la Constitución le otorga a las entidades territoriales. Es decir, en la hipótesis de los tributos territoriales el Congreso de la República no puede establecerlo todo.
(…)
Al respecto nótese cómo la norma establece válidamente el sujeto activo y algunos sujetos pasivos –empresas de luz eléctrica y de gas-, y los hechos gravables, dejando al resorte del Concejo de Bogotá la determinación de los demás sujetos pasivos y de las tarifas”.
Las sentencias que dicta la Corte Constitucional, en ejercicio de la función de guardiana de la Constitución Nacional, constituyen precedente no solo vinculante sino obligatorio para todos los funcionarios judiciales y la comunidad en general
La citada sentencia fue acogida por esta Sección en la sentencia del 9 de julio de 200, la que retomó los planteamientos generales sobre la potestad impositiva de las entidades territoriales que ya había expuesto la Sala en otra oportunidad, concretamente en la sentencia del 15 de octubre de 1993,( Exp. 9456) en la que se precisó que “(…) en virtud del denominado principio de “predeterminación”, el señalamiento de los elementos objetos de la obligación tributaria debe hacerse exclusivamente por parte de los organismos de representación popular, en la forma consagrada en el artículo 338 de la Constitución, que asignó de manera excluyente y directa a la ley, la ordenanza o el acuerdo la definición y regulación de los elementos estructurales de la obligación impositiva, al conferirles la función indelegable de señalar “directamente” en sus actos: los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos”.
También, se acogió de la sentencia citada que, “(…) creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que ésta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular”. (Negrilla fuera de texto).
La Sala se apartó de las sentencias del 11 de diciembre de 2008 y del 17 de julio de 2008 porque desconocieron el precedente judicial vinculante y obligatorio de la Corte Constitucional. Y, por eso, con fundamento en la doctrina judicial expuesta, ha venido reiterando que Acuerdos como el demandado no son nulos, fundamentalmente, porque:
El artículo 338 de la Constitución Política le otorgó autonomía a los municipios para fijar los elementos del impuesto.
El artículo 1 de la Ley 97 de 1913 creó el impuesto de alumbrado público y mediante la Ley 84 de 1915 facultó a los concejos municipales para fijar los elementos del impuesto.
La ley que crea o autoriza la creación de un tributo territorial debe gozar de tal precisión que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo.
La norma municipal que desarrolle la autorización legal debe tener referencia con el hecho imponible, o que se derive de él, o se relacione con éste.
El precedente jurisprudencial del Consejo de Estado ha sido rectificado, en virtud de la sentencia C-504 de 2002.
Por lo expuesto, no le asiste la razón al demandante cuando señala que el Acuerdo 011 de 1997 es nulo por la falta de competencia del Concejo Municipal de Valparaíso y por estar falsamente motivado, pues es claro que ese concejo contaba con la autorización de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 para adoptar el impuesto de alumbrado público en su jurisdicción. Por ende, resulta acertada la posición que adoptó el Tribunal, razón para confirmar la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia apelada, por las razones esgrimidas en la parte considerativa de esta providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Presidente
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ
