Demandante: Procurador 8 Judicial II Agrario Ambiental de Valledupar Demandado: Corporación Autónoma Regional del Cesar Radicación No.: 20001-23-33-000-2023-00174-01
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA
Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL
Bogotá D.C., nueve (09) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)
| Referencia: | ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO |
| Radicación: | 20001-23-33-000-2023-00174-01 |
| Accionante: | PROCURADOR 8 JUDICIAL II AGRARIO Y AMBIENTAL DE VALLEDUPAR |
| Accionado: | CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CESAR |
Tema: Confirma ? Accede a pretensiones.
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SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionada contra la sentencia de 21 de septiembre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Cesar.
ANTECEDENTES
Demanda
El señor Camilo Vence de Luques, actuando en calidad de Procurador 8 Judicial II Agrario y Ambiental de Valledupar, promovió acción de cumplimiento contra la Corporación Autónoma Regional del Cesar (en adelante Corpocesar). Con su solicitud pretende que se le ordene a la autoridad accionada el acatamiento de lo dispuesto en los artículos 22 y 25 de la Resolución 627 de 2006 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial1.
Como consecuencia del obedecimiento de las normas invocadas, solicitó que se le ordene a Corpocesar la elaboración del mapa de ruido ambiental de la ciudad de Valledupar y con ocasión a este, el plan de descontaminación respectivo, con su cronograma de implementación.
Hechos
La parte accionante manifestó que, a través de oficio N.º 3600008 ? 095 del 13 de marzo de 2023, requirió a la accionada para que informara si había realizado; (i) el mapa de ruido correspondiente a la ciudad de Valledupar y; (ii) el plan de descontaminación por ruido de dicho territorio.
1 Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial.
A través de oficio DG 433 del 27 de marzo de 2023, Corpocesar manifestó que ha venido adelantado acciones de monitoreo de ruido ambiental y emisiones de ruido conforme la normatividad legal vigente. Precisaron que en los años 2021 y 2022 realizaron monitoreos en dicha capital y con base en ellos, efectuarían las gestiones de elaboración y/o actualización del mapa de ruido según la capacidad técnica y financiera de dicha entidad.
De conformidad con la respuesta proporcionada por la corporación accionada, la Procuraduría 8 Judicial II Agraria y Ambiental de Valledupar libró el oficio N.º 3600008 ? 159 del 14 de abril de 2023. El propósito de este escrito era constituir en renuencia a la entidad accionada. En dicho documento solicitó el cumplimiento de los artículos 22 y 25 de la Resolución 627 de 2006 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Corpocesar, por su parte, manifestó en oficio 03750 del 17 de mayo de 2023 que ya había proporcionado respuesta a través del oficio DG ? 0433 del 27 de marzo de 2023.
Actuaciones procesales en primera instancia
La demanda inicialmente correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Valledupar. Esta autoridad judicial, en providencia del 10 de julio de 2023, admitió la acción de cumplimiento en primera instancia. En consecuencia, ordenó la notificación personal de Corpocesar y del Agente del Ministerio público delegado ante ese despacho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 199 del CPACA.
Una vez surtidas las notificaciones personales, mediante auto de 11 de agosto de 2023, la autoridad judicial remitió la demanda al Tribunal Administrativo del Cesar. Esta decisión por considerar que el competente para adelantar la controversia de la referencia es el referido tribunal.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Cesar avocó conocimiento de la demanda de cumplimiento en providencia del 29 de agosto de 2023.
Contestaciones e informes
Corporación Autónoma del Cesar ? CORPOCESAR-
Solicitó que no se accediera a las pretensiones de la demanda habida cuenta que dicha autoridad ha venido adelantando las actuaciones pertinentes para dar cumplimiento a lo dispuesto por las normas.
Refirió que, dentro de las acciones que han realizado está el «Diagnóstico de ruido ambiental y plan estratégico de gestión para la descontaminación del ruido en la cabecera municipal de Valledupar, departamento del Cesar», el cual
se encuentra en actualización. Agregó que han venido ejecutando labores tendientes al monitoreo del ruido ambiental, los cuales servirían de base como insumos técnicos para la elaboración y ejecución del mapa de ruido.
Adicionalmente, adujo que la demanda es improcedente teniendo en cuenta que las normas invocadas tienen implícita la condición de requerir para su cumplimiento erogaciones o gastos dispuesto en el artículo 9 de la Ley 393 de 1997. Finalmente, solicitó de manera subsidiaria que, en caso de acceder a las pretensiones, se estableciera un término prudencial para su cumplimiento.
Fallo de primera instancia
En sentencia de 21 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo del César accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento. Para fundamentar su decisión explicó que Corpocesar incumplió la obligación contenida en los artículos 22 y 25 de la Resolución 627 de 2006 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
En este orden, señaló que la Resolución 627 de 2006 contiene un mandato imperativo e inobjetable que resulta incuestionable para Corpocesar. Máxime si se tiene en consideración de que los resultados del censo nacional de población y vivienda realizado por el DANE para el año 2019 se determinó que la ciudad de Valledupar tiene una población de 459.349 habitantes2.
Adicionalmente, señaló que, si bien la accionada refirió que efectuó el
«Diagnóstico de ruido ambiental y plan estratégico de gestión para la descontaminación del ruido en la cabecera municipal de Valledupar, departamento del Cesar» lo cierto es que no se verifica que hubiera elaborado el mapa ni el plan de descontaminación por ruido. Esto, a criterio del a quo, transgrede el concepto del plazo razonable, comoquiera que ha tenido un lapso superior a 12 años para atender la exigencia impuesta.
Finalmente, en relación con el argumento desplegado por el accionado en torno a la improcedencia de la demanda por el requisito de gasto, señaló que la obligación está desde el año 2006, motivo por el cual, dicha erogación al presupuesto debió estar asignada por parte de la entidad desde el año 2007.
En vista de ello, otorgó el término de 4 meses contados a partir de la notificación de la providencia para que Corpocesar diera cumplimiento a las previsiones contenidas en las normas invocadas y elabore el mapa de ruido ambiental para la ciudad de Valledupar y su plan de descontaminación respectivo.
2 El artículo 22 impone la obligación de crear un mapa de ruido ambiental en aquellos municipios que superen la cifra de 100.000 habitantes.
Impugnación
La autoridad accionada, solicitó que se revocara la providencia de primera instancia. De forma subsidiaria, pidió que se estableciera un término prudencial para el cumplimiento de las obligaciones, pues a su juicio, el plazo de 4 meses no resulta suficiente para adelantar de manera juiciosa el acatamiento de las disposiciones.
Iteró los argumentos presentados en el escrito de contestación de la presente demanda. Por un lado, señaló que elaboró el «Diagnóstico de ruido ambiental y plan estratégico de gestión para la descontaminación del ruido en la cabecera municipal de Valledupar, departamento del Cesar», con el cual ha dado cabal observancia a la obligación contenida en las disposiciones objeto del presente trámite. Refirió que dicho elemento constituye el insumo a tener como fundamento técnico para la elaboración y ejecución del mapa de ruido de la ciudad de Valledupar.
Por otro lado, expuso que la jurisprudencia pacífica de esta corporación ha considerado la improcedencia de medio de control, cuando se pretende el cumplimiento de una norma de implique gasto.
Actuaciones de segunda instancia
Por auto de 17 de octubre de 2023, el magistrado ponente de esta decisión le ordenó a la Secretaría General de la corporación requerir piezas procesales al Tribunal Administrativo del Cesar. Esto, en atención a que no obraba dentro del expediente la contestación de la demanda realizada por Corpocesar, ni los documentos contenidos a índices 7 y 19 de Samai dentro del radicado 20001-23- 33-000-2023-00174-00 adelantado por la autoridad judicial de primer grado.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Competencia
Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por Corpocesar contra la sentencia de 21 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1253, 1504 y 2435 de la Ley 1437 de 20116, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Esta última disposición establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación
3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20.
4 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26.
5 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62.
6 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..]
para conocer de «...las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento».
Generalidades sobre la acción de cumplimiento
La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente.
En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.
Para que la demanda proceda, se requiere:
Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]7.
Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º).
Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(...) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (...)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8.º).
Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.
Pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º).
7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
El acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º).
De la renuencia
La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste8 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «...el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»9.
Sobre este tema, esta Sección10 ha dicho que:
Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.
El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.
Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido
Sobre el particular esta Sección ha dicho: "La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto)
- Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo.
- Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia.
de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos11". (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente:
Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «...tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».12
La parte actora probó que le dirigió una petición a la accionada el 14 de abril de 2023. En el escrito solicitó expreso cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 22 y 25 de la Resolución 627 de 2006 expedida por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial. En consecuencia, requirió a Corpocesar la elaboración del mapa de ruido de la ciudad de Valledupar, así como el plan de descontaminación por ruido.
De acuerdo con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia de la norma cuya atención solicita, ante la autoridad accionada.
Así, la Sala debe reiterar que la renuencia busca que se atienda una obligación establecida en una norma con fuerza de ley o acto administrativo. Por ende, no es suficiente con que conteste la petición o el requerimiento en renuencia. Para que no sea procedente la acción de cumplimiento se debe demostrar que se acató la obligación que se le exige.
11 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla
12 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019.
De la procedencia de la acción de cumplimiento
La parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se ordene a Corpocesar que, en cumplimiento de los artículos 22 y 25 de la Resolución 627 de 2006 del Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se elabore el mapa de ruido y plan de descongestión de la ciudad de Valledupar. Por ende, es evidente que se cumple con el requisito de que la norma que se solicita acatar tenga rango de ley o acto administrativo.
Igualmente se satisface el requisito de que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas. Lo anterior porque expresamente la obligación fue atribuida a las Corporaciones Autónomas Regionales, a las de Desarrollo Sostenible y a las Autoridades Ambientales.
Respecto del requisito de subsidiariedad, se evidencia que lo pretendido por el accionante no involucra la protección directa de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela. Tampoco existe otro mecanismo judicial para hacer efectiva la obligación establecida en los artículos 22 y 25 de la Resolución 627 de 2006. Adicionalmente, se advierte que la norma de la que es objeto de la demanda se encuentra actualmente vigente, en la medida en que no fue derogada, modificada o sustituida en el ordenamiento jurídico.
Finalmente, respecto del gasto, previo a definir esta situación, se realizará un análisis de las normas invocadas para evaluar si se satisface este requisito de procedibilidad. Para tal efecto, es importarte empezar por transcribir las normas en cuestión:
Artículo 22. Obligatoriedad de la realización de mapas de ruido. Corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, y el artículo 13 de la Ley 768 de 2002, elaborar, revisar y actualizar en los municipios de su jurisdicción con poblaciones mayores de cien mil (100.000) habitantes, mapas de ruido ambiental para aquellas áreas que sean consideradas como prioritarias. En cada uno de estos municipios, la elaboración del primer estudio y sus respectivos mapas de ruido se deben efectuar en un período máximo de cuatro (4) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente resolución. Los estudios y mapas de ruido de los municipios mayores de cien mil (100.000) habitantes se deben revisar y actualizar periódicamente cada cuatro (4) años. Los mapas de ruido se elaborarán de acuerdo con las especificaciones del Anexo 5. Las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, y el artículo 13 de la Ley 768 entregarán copia del mapa de ruido por municipio al IDEAM.
Artículo 25. Planes de descontaminación por ruido. Las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, y el artículo 13 de la Ley 768 de 2002, deben establecer y ejecutar planes de descontaminación por ruido. Estos planes deben ser desarrollados con base en los mapas de ruido
elaborados para cada una de las áreas evaluadas de que trata el artículo 22. (Sic a toda la cita).
Lo primero que, a juicio de la Sala, resulta importante destacar es que la parte actora con el ejercicio de esta acción busca que la autoridad accionada acate la norma nacional de emisión de ruido ambiental. En ese sentido, pidió que Corpocesar elabore «el plan de descontaminación de ruido ambiental con su cronograma de implementación, debiendo remitir tanto el mapa de ruido ambiental como el plan de descontaminación a la Alcaldía Municipal de Valledupar».
Por su parte, Corpocesar aseguró que no ha incumplido las normas cuyo cumplimiento se depreca, pues profirió el «Diagnóstico de Ruido Ambiental y Plan Estratégico de Gestión para la descontaminación del ruido en la cabera municipal de Valledupar, departamento del César». En dicho instrumento habría adoptado todas las medidas tendientes a la adecuación y ejecución de planes de descontaminación por ruido. En seguida, refirió que es el insumo a tener como fundamento técnico para la realización del mapa de ruido.
Con todo, precisó que el acatamiento de las disposiciones invocadas, se enmarca dentro de la situación prevista en el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997. De conformidad con la norma en cita, la acción de cumplimiento no es procedente para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.
Así las cosas, a efectos de verificar si se configura la causal de improcedencia en estudio, conviene destacar que la jurisprudencia de esta corporación ha establecido en otras oportunidades que cuando la norma cuya aplicación se solicita implica una obligación de hacer, se entiende que la misma no genera gasto.
Sobre el particular, se resalta la sentencia del 24 de febrero de 2022, en la cual se estudió la procedencia de la acción de cumplimiento del artículo 324 de la Ley 1955 de 2019 relacionado con la formulación de una política ambiental13. En dicha oportunidad la Sala consideró que la disposición implicaba una obligación de hacer y por lo mismo, encontró acreditado el presupuesto general de procedencia de la acción de cumplimiento.
En sentencia del 24 de agosto de 2023, la corporación estudió la procedencia de la acción de cumplimento respecto del artículo 87 de la Ley 2277 de 2022 a efectos de que la UGPP determinara un esquema de presunción de costos en el que se integren los datos estadísticos de la U.A.E., DIAN, DANE, Banco de la República, Superintendencia de Sociedades14. Allí se consideró que, como lo pretendido era la expedición de un manual relacionado con una materia en particular, la demanda no implicaba el establecimiento de gasto.
13 25000-23-41-000-2020-00738-01. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
14 25000-23-41-000-2023-00754-01. C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
En el caso puntual, encontramos que el fin de la acción de cumplimiento se dirige a la formulación de una política en torno a la contaminación por ruido en la ciudad de Valledupar. Esta situación descartaría en principio la improcedencia de la demanda.
Además de ello, valga señalar que de conformidad con lo informado por Corpocesar, a través del diagnóstico de ruido ambiental y plan de descontaminación elaborado por dicha autoridad ambiental, se han desarrollado los insumos necesarios para dar cabal cumplimiento a los artículos 22 y 25 de la Resolución 627 de 2006.
Así, al revisar los objetivos generales del estudio acústico y plan de descontaminación de ruido, se observa que la accionada buscó desarrollar la metodología de medición de ruido establecida en la Resolución 627 de 2006 para generar mapas ambientales en diversos escenarios, según inferencias horarias, jornadas, zonas en conflicto y exposición. Al tiempo, quiso elaborar una propuesta de «medidas de corrección, prevención y seguimiento que conforman el Plan Estratégico de Gestión de la Descontaminación por Ruido (PDR) aterrizada a la situación de Valledupar».
Ahora bien, Corpocesar refirió en su escrito de impugnación que el mentado estudio se encuentra actualizado a la fecha.
Está situación en particular, llama la atención de la Sala por dos razones fundamentales. La primera, pues al revisar la Resolución cuyo cumplimiento se pretende, se advierte que la misma entró en vigencia el 12 de abril de 2006. Esto significa que a partir del año 2007 la accionada debía adelantar las gestiones presupuestales y técnicas correspondientes para dar cumplimiento a la norma, comoquiera que incluso desde esa fecha, el municipio superaba los 100.000 habitantes15. Condición que dispone el artículo 22 de la Resolución 627 de 2006.
La segunda, porque del dicho de la misma accionada se tiene que ya se sentaron las bases respecto de las cuáles se debe proceder a la elaboración del mapa de ruido y el plan de descontaminación. Conceptos y presupuestos que estarían actualizados a la fecha. De esta manera, es viable inferir que, a partir del año 2014, momento en el cual se presentó el diagnóstico de ruido ambiental y plan estratégico de la descontaminación, la entidad destinó recursos para el fin que predican las disposiciones invocadas.
De lo anterior, se puede deducir que el gasto fue presupuestado desde el momento en el cual Corpocesar decidió realizar el diagnóstico acústico y los estudios de la descontaminación por ruido. Ello es así, porque con este insumo se generaron una serie de erogaciones con cargo a la entidad, dada la
15 Cfr. Censos Nacionales de Población y Vivienda años 2005 y 2018.
especialidad de la materia y la necesidad de que profesionales en el asunto elevaran las recomendaciones respectivas.
Salta a la vista que el estudio referido fue elaborado por la Unión Temporal Aire ? Ruido en virtud del contrato de consultoría K2-Corpocesar N.° 196-0118- 0-2013.
De manera que, la autoridad accionada desde el momento en el cual inició las gestiones respectivas para expedir los documentos que se solicitan por medio de la presente demanda, presupuestó los gastos que serían indispensables para la elaboración del mapa de ruido ambiental y su respectivo plan de descontaminación. A su vez, es importante resaltar que una vez realizado el estudio de diagnóstico, el mapa y plan de ruido se puede establecer sin que se genere un gasto adicional, pues su implementación se efectúa con los hallazgo del estudio ya efectuado.
Así las cosas, para la Sala no son de recibo las alegaciones presentadas por la accionada en torno a que la demanda implica gasto, cuando se evidencia que la entidad ya ha adelantado gestiones presupuestales para dar desarrollo a la Resolución de la referencia. En consecuencia, lo que corresponde, en el evento de encontrarse un mandato imperativo e inobjetable, es la concreción los dichos estudios adelantados por la autoridad. Aspecto que por lo demás, como se indicó previamente, implica una obligación de hacer.
Por lo anterior, para la Sala se cumple con el requisito de que el cumplimiento no genere gasto. En consecuencia, se procederá a analizar si confirma, modifica o revoca la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento deprecada por el Procurador 8 Judicial II Agrario Ambiental de Valledupar.
Caso concreto
Como se estableció, la parte accionante solicita que se le ordene a Corpocesar acatar los artículos 22 y 25 de la Resolución 627 de 2000. En consecuencia, que se elabore el mapa de ruido correspondiente a la ciudad de Valledupar y el plan de descontaminación auditiva.
A juicio del fallador de primer grado, las disposiciones contienen un mandato imperativo e inobjetable que debe atender Corpocesar, teniendo en cuenta que, según el Censo Nacional de Población Nacional y Vivienda de 2018 la ciudad de Valledupar tenía 459.349 habitantes.
El a quo consideró que, el incumplimiento de las disposiciones transgrede el lapso racional de tiempo luego de impuesta la exigencia. Esto, pues han transcurrido más de 12 años sin que se materialice el mandato contenido en la Resolución aludida.
Para la Sala, corresponde confirmar la sentencia de 21 de septiembre de 2023, por las razones que pasan a explicarse.
El artículo 22 de la Resolución establece que las Corporaciones Autónomas Regionales deben elaborar, revisar y actualizar en los municipios de su jurisdicción con poblaciones superiores a 100.000 habitantes, mapas de ruido ambiental. Para el efecto, la norma dispuso de un término máximo de 4 años a partir de la entrada en vigor de la Resolución, para la implementación del primer mapa.
Descendiendo al caso concreto, se colige que dicha autoridad ambiental tuvo hasta el 12 de abril de 2010 para la presentación del primer mapa de ruido ambiental para la ciudad de Valledupar. Esto, teniendo en cuenta que la Resolución 627 de 2006 entró en vigencia el 12 de abril del 2006, momento para el cual, la ciudad de Valledupar superaba la exigencia de 100.000 habitantes dispuesta por la norma.
A la anterior premisa es posible arribar si se tiene en consideración los datos estadísticos presentados por el DANE en los censos electorales de los años 2005, 2018, así como del documento de estimación poblacional elaborado por dicha entidad16:
No obstante lo anterior, la Sala encuentra que han transcurrido alrededor de 17 años sin que la autoridad demandada cumpla la exigencia prevista por la disposición en cita, pues como fue visto, incluso desde el año 2006 la ciudad de Valledupar había superado los 100.000 habitantes.
En relación con el artículo de 25 del acto administrativo objeto de la presente acción, las consideraciones que lo acompañan son similares. Al analizar con detenimiento el contenido del texto referido, se extrae que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible estableció en cabeza de las Corporaciones
16 Cfr. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/demografia-y-poblacion/proyecciones- de-poblacion
Autónomas Regionales el deber de establecer y ejecutar planes de descontaminación de auditiva, de conformidad con los mapas de ruido diseñados en los términos del artículo 22 visto.
En esos términos, se colige que la autoridad accionada tiene a su cargo la obligación de definir las acciones correctivas, preventivas y de seguimiento que serán empleadas a efectos de implementar el plan de descontaminación por ruido.
En este punto, conviene resaltar que Corpocesar tanto en el escrito de contestación de demanda como en el de impugnación indicó que ha venido adelantando gestiones para dar cumplimiento a la Resolución expedida por el Ministerio de Ambiente. Por ello, señaló que entre otras cosas realizaron el diagnóstico acústico.
Está situación reafirma la decisión que se adopta, pues demuestra que la misma autoridad accionada reconoce el contenido de la obligación que tiene a su cargo y no se opone a su cumplimiento al referir expresamente que está adelantando acciones para lograr su cometido.
Ahora bien, la Sala no desconoce que de la redacción del artículo 25 de la Resolución 627 de 2006 se podría, prima facie, sostener que su cumplimiento está sujeto a una condición según la cual es menester contar con el mapa ruido ambiental. Esto, pues con base en dicho estudio Corporcesar deberá establecer el plan de descontaminación.
No obstante, la Sala advierte que las dos obligaciones, esto es, las dispuestas por los artículos 22 y 25 de la Resolución 627 de 2006 son responsabilidad de la misma entidad y están atadas a un mismo objetivo. Esta finalidad es la protección de los habitantes de Valledupar de la contaminación auditiva que es propio de las ciudades con más de 100.000 habitantes. Igualmente, es importante resaltar que las obligaciones establecidas en ambos mandatos han sido incumplidas por Corporcesar.
De ahí que sea posible inferir que, aunque el cumplimiento del artículo 25 depende de que se elabore el mapa de ruido ambiental en los términos del artículo 22, como se va a ordenar la realización del referido mapa también es necesario que se disponga sobre el plan de descontaminación. Esto, porque ambas obligaciones van encaminadas a la consecución de los fines trazados por la Resolución 627 de 2006 (la protección de los habitantes de Valledupar contra la contaminación auditiva).
Para la Sala está plenamente probado que tanto la obligación de realizar el mapa como la de elaborar el plan se encuentran en mora desde hace 14 años y se trata de un asunto que requiere atención inmediata por parte de entidad
accionada. En efecto, con el cumplimiento de estos deberes se garantiza la satisfacción de importantes derechos fundamentales como el mantenimiento adecuado para la ciudadanía del orden público -salubridad y tranquilidad-, goce de un ambiente sano y el aseguramiento de la convivencia pacífica de los habitantes de Valledupar.
Además, el cumplimiento de los principios constitucionales de celeridad procesal y prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, permiten que este juez constitucional pueda ordenar el cumplimiento del mandato de elaborar el plan de descontaminación. Lo anterior porque cuando la administración acate la orden de realizar el mapa se hará evidente que existe una mora de más de una década en el obedecimiento del deber de efectuar el citado plan de descontaminación auditiva.
En este sentido, para la satisfacción real de los derechos de los habitantes de la ciudad de Valledupar no basta con que se declare el incumplimiento del artículo 22 de la Resolución 627 de 2006. En efecto, este mandato esta estrechamente atado a que una vez realizado el mapa y de manera inmediata se elabore el plan de descontaminación. Por ende, como ambas obligaciones fueron desatendidas por parte de la misma entidad no tiene sentido que la omisión del cumplimiento del artículo 22 sea una excusa válida para evitar exigir a la entidad morosa el acatamiento de la obligación establecida en el artículo 25 de la misma resolución.
Escenario distinto fuese que este segundo deber estuviese en cabeza otra entidad. Es decir, para la Sala en este caso el incumplimiento por parte de Corporcesar de la obligación establecida en el artículo 22 de la citada resolución no puede ser una excusa válida para eximir a la misma entidad de cumplir con lo dispuesto en el artículo 25.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidos los presupuestos exigibles para ordenarle a la autoridad accionada que acate las obligaciones que se derivan de los artículos 22 y 25 de la Resolución 627 de 2006. Se tiene que las normas contienen mandatos claros, expresos y actualmente exigibles que no se han atendido y obligan a la accionada a establecer el mapa de ruido ambiental para la ciudad de Valledupar y el plan de descontaminación.
En razón a ello, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró incumplida la obligación y ordenó al representante legal de Corpocesar el acatamiento de las previsiones contenidas en los artículos 22 y 25 de la Resolución 627 de 2006 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Sin perjuicio de lo anterior, se modificará el término de 4 meses concedido por el a quo, para en su lugar otorgarle a la autoridad accionada el lapso de 6 meses contados a partir de la notificación de la providencia, para que adelante todas las actuaciones que resulten necesarias para elaborar el mapa de ruido
ambiental y el correspondiente plan de descontaminación, con su cronograma de implementación.
De esos 6 meses dispondrá de 3 de ellos para la elaboración del mapa de ruido ambiental en los términos del artículo 22 de la Resolución 627 de 2006 y los 3 siguientes para efectuar el plan de descontaminación por ruido ambiental conforme dispone el artículo 25 ibidem.
Esto obedece a la necesidad constitucional de acatar los mandatos fidedignos expedidos por las autoridades correspondientes en desarrollo de la función administrativa y con ello, cumplir los fines del Estado, máxime cuando el incumplimiento de las obligaciones se ha prolongado por un largo periodo de tiempo y la entidad demandada refiere que ha efectuado diversas gestiones y cuenta con insumos para acatar los mandatos solicitados con la presente demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR el numeral primero del fallo del 21 de septiembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar que declaró el incumplimiento de Corpocesar de los artículos 22 y 25 de la Resolución 627 de 2006 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral segundo de la providencia del 21 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en los siguientes términos:
ORDENAR al representante legal de la Corporación Autónoma Regional del Cesar, o quien haga sus veces, que en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta providencia proceda a dar cumplimiento a las previsiones contenidas en los artículos 22 y 25 de la Resolución 627 de 2006 expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. En ese orden, dispondrá de los primeros 3 meses para la elaboración el mapa del ruido ambiental correspondiente para la ciudad de Valledupar y, de los 3 meses siguientes para efectuar su respectivo plan de descontaminación de ruido ambiental con su cronograma de implementación. En dicho plazo deberá rendir informe al juez de la primera instancia sobre el mentado cumplimiento y las acciones concretas para tal fin.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Presidente
OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ
Magistrado
PEDRO PABLO VANEGAS GIL
Magistrado
Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
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