ACCIÓN POPULAR - Determinación del nombre del demandado: formalidad / DERECHO DE DEFENSA - No se conculca en acción popular por no denominar correctamente al demandado
La Sala encuentra que si bien es cierto la demanda efectivamente fue dirigida contra el "Director de LIME" y esa denominación corresponde a la sigla de la persona jurídica denominada Limpieza Integral y Mantenimientos Especiales S.A. ESP, no lo es menos que la empresa demandada fue perfectamente identificada y pudo participar activamente en el proceso para contestar la demanda, oponerse a las pretensiones de la misma, solicitar pruebas, contradecir las pruebas existentes y presentar alegatos de conclusión. Entonces, aunque técnicamente debe demandarse a la persona jurídica contra la que se dirige la demanda, ese requisito debe matizarse en la acción popular en aquellos casos en donde existe total identificación del demandado, siempre y cuando con ello no se viole su derecho de defensa. Ello, por cuanto esta acción constitucional es pública y, por tanto, su trámite debe desarrollarse con base en el criterio de informalidad de este tipo de acciones. Además, debe tenerse en cuenta que si la determinación del nombre del demandado no afecta sus derechos sustanciales, ese requisito se convierte en una simple formalidad que debe ceder frente a los derechos sustanciales prevalentes, de un lado, del demandante de acceso a la administración de justicia y, de otro, de la colectividad, en tanto se le garantiza el derecho a defender sus intereses. Luego, la excepción propuesta no prospera.
ACCIÓN POPULAR - Inexistencia de violación del derecho a la salubridad pública. Recolección de basuras / DERECHO A LA SALUBRIDAD PÚBLICA - Inexistencia de violación. Recolección en tiempo de basuras / DERECHO AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO - Afectación por disposición inadecuada de basuras en vías públicas por vecinos del sector / BASURAS - Indebida disposición por vecinos. Recolección
La acumulación o la disposición inadecuada de basuras o desperdicios en las vías públicas o en los andenes puede originar la violación de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al espacio público y el derecho al goce del mismo. Teniendo en cuenta lo expresado por los demandados en el proceso, la Sala concluye que en el barrio Bachué se encuentran residuos sólidos y desperdicios en la vía pública, pues ellos se depositan después de que pasa el vehículo recolector o se acumulan los días domingo cuando no se presta ese servicio público domiciliario. Luego, es cierto que existe un manejo inadecuado de basuras en ese sector que, conforme lo dispone el artículo 8º del Decreto 2811 de 1974, es un factor de deterioro del ambiente. No obstante, la Sala considera que la acumulación de basuras en la zona de Bachué no produce la afectación de la salubridad pública, pues existen indicios que permiten inferir que el depósito de residuos en la vía pública es transitorio y no es prolongada, pues el servicio público de recolección se presta 6 de los 7 días de la semana. De acuerdo con el material probatorio que reposa en el expediente, para la Sala es claro que el depósito de basuras y el indebido manejo de ellas en el barrio Bachué se origina en la acción de los residentes del sector. En este orden de ideas, el derecho de los ciudadanos a tener un servicio público de recolección de basuras de buena calidad -continua, frecuente y eficiente- (artículos 1º y 102 del Decreto 605 de 1996), es correlativo a su deber de manejar los desperdicios sólidos con las condiciones técnicas y sanitarias que disponen las normas que regulan el tema. En tal virtud se descarta, a título de acción, la responsabilidad de los demandados, puesto que es claro que los habitantes del sector incumplen las disposiciones que establecen, de un lado, la prohibición de arrojar las basuras en zonas de uso público y, de otro, el deber de almacenar los residuos sólidos hasta 3 horas antes de la hora en que se inicie el proceso de recolección de basuras. La Sala considera que no existe omisión de las autoridades públicas ni del particular en la recolección de basuras del barrio Bachué, puesto que el servicio se presta en forma continua y con una frecuencia superior a la que establecen las normas pertinentes.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil tres (2003)
Radicación número 25000-23-24-000-2002-0190-01(AP)
Actor: GERMAN HUMBERTO RINCÓN PERFETTI
Demandado: DISTRITO CAPITAL Y OTROS
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 6 de febrero de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, denegó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Germán Humberto Rincón Perfetti, en ejercicio de la acción popular.
I. ANTECEDENTES
1. LA SOLICITUD
A.- PRETENSIONES
Se promovió la acción popular contra el Distrito Capital, la Alcaldía Local de Engativá y el Director del Consorcio Limpieza Integral y Mantenimientos Especiales S.A. ESP - LIME S.A-, con el objeto de que se protejan los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad pública y de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública. Para ese efecto se pretende lo siguiente:
1ª. Ordenar a los demandados que inicien la construcción de una infraestructura para el depósito de basuras, teniendo en cuenta las dimensiones demográficas del barrio Bachué y las necesidades de sus habitantes.
2ª. Ordenar a los demandados que realicen en forma permanente y oportuna la recolección de basuras y el mantenimiento del depósito de basuras, para garantizar el mínimo de calidad de vida de los habitantes del barrio Bachué.
B.- HECHOS
Como fundamento de las solicitudes se tienen, en resumen, los siguientes hechos:
1º. En el barrio Bachué, ubicado en la localidad de Engativá de esta ciudad, no hay una infraestructura adecuada para el depósito de basuras. Por ello, los habitantes de ese sector deben arrojar los desperdicios orgánicos e inorgánicos en las vías públicas y las zonas verdes.
2º. La acumulación de basuras en ese sector atrae roedores, insectos y aves que afectan la tranquilidad y estética del sector. Igualmente, cuando llueve se presentan olores nauseabundos que afectan la salud pública.
3º. El carro de recolección de basuras pasa los viernes y vuelve a pasar el lunes por la mañana, por lo que los habitantes del sector deben soportar todo el fin de semana la acumulación de basuras en los andenes y las zonas verdes.
4º. El barrio Bachué tiene áreas comerciales y residenciales muy densas, con lo cual se ocasionan grandes cantidades de desechos. Eso se muestra en fotografías tomadas en la zona el domingo 5 de mayo de 2002, entre las 5 y 6:30 de la tarde.
5º. El sector afectado tiene legalizado el pago del servicio de recolección de basuras y, por lo tanto, tiene derecho a que se presente en forma eficiente.
2. CONTESTACIÓN
2.1.) Por intermedio de apoderada, el Consorcio Limpieza Integral y Mantenimientos Especiales S.A. ESP –LIME S.A. ESP- contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. Al efecto, precisó los siguientes aspectos:
1º. Los artículos 9º y 14 de la Ley 472 de 1998 indican que la responsabilidad por la violación de los derechos colectivos proviene de una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. Ahora, la sociedad demandada no viola los derechos colectivos que invoca el demandante, pues cumple con la prestación eficiente, oportuna y permanente del servicio de recolección de basuras en el barrio Bachué. En efecto, en esa zona la recolección se realiza todos los días de lunes a sábado, por lo que la acumulación de residuos en andenes se debe a la "indisciplina ciudadana".
2º. El Decreto 605 de 1996, reglamentario de la Ley 142 de 1994, dijo que el usuario del servicio público domiciliario de aseo debe almacenar temporalmente los residuos sólidos mientras se presenta el servicio de recolección. De igual manera, dispuso que este servicio público se presta con la tecnología apropiada, con la frecuencia y horarios de recolección y barrido previamente establecidos, garantizando su prestación en forma continua e ininterrumpida. Esa misma normativa señaló los deberes y obligaciones de las empresas prestadoras del servicio y de sus usuarios, a quienes les estableció los deberes de almacenar los residuos sólidos de tal forma que se evite su contacto con la comunidad, de colocar los residuos en los sitios de recolección con una anterioridad máxima de 3 horas a la hora inicial de la recolección establecida para la zona y de colocar los residuos evitando la obstrucción peatonal y vehicular. El incumplimiento de esos deberes acarrea sanciones para los ciudadanos, tal y como lo disponen los artículos 104 y 105 del decreto reglamentario. Por eso mismo, el artículo 88 del Decreto 605 de 1998 preceptuó que la empresa prestadora del servicio público de aseo no será responsable por fallas en la calidad del servicio derivadas de la falta de colaboración del usuario. Ello muestra que la omisión que se reprocha a la empresa en esta acción de tutela no es imputable a ella sino a los usuarios del servicio del barrio Bachué
3º. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto 605 de 1998, a los constructores de inmuebles les corresponde edificar una zona para el adecuado depósito de basuras. Por lo tanto, la empresa LIME S.A. no es responsable de la construcción de infraestructura para el depósito de basuras.
4º. Mediante la publicación en un diario de amplia circulación nacional el 18 de noviembre de 2001, se dieron a conocer las frecuencias y horarios de recolección de basuras por zonas en Bogotá. Y, para el sector de Bachué se señaló una frecuencia diaria de lunes a sábado de 6 de la mañana a 2 de la tarde. Se precisa que la frecuencia mínima a que hace referencia el artículo 37 del Decreto 605 de 1996 es de 2 veces a la semana. Luego, esa empresa no vulnera los derechos invocados por el demandante.
5º. El demandante es consciente de la prestación eficiente y continua del servicio público de recolección de basuras, pues ni siquiera invocó como amenazado el derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. Además, el demandante no afirmó ser parte de la comunidad que habita el barrio Bachué.
6º. Finalmente, propone dos excepciones. La primera, de inexistencia del demandado, pues las pretensiones están dirigidas contra LIME y aquella no es persona jurídica. La segunda, de falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto que el consorcio demandado no es la autoridad relacionada con las conductas de amenaza que se atribuye en la demanda.
2.2.) La Secretaría de Gobierno de Bogotá, por medio de apoderado, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. Al efecto, sostuvo, en resumen, lo siguiente:
1º. Conforme lo señala el Decreto 605 de 1996, la construcción de una infraestructura para el depósito de basura deben ser construida por los usuarios y propietarios de los inmuebles. Luego, aquello no le corresponde a la administración local. En el mismo sentido, el Decreto 619 de 2000 no hace referencia a depósitos de basuras para los barrios o urbanizaciones sino a un "gran depósito de basuras para toda la ciudad".
2º. La Alcaldía local de Engativá ha realizado reuniones con la comunidad del barrio Bachué y con los representantes del consorcio LIME, en donde "se estableció la falta de compromiso de los habitantes del barrio frente al cumplimiento de los horarios de recolección". De igual manera, permanentemente las inspecciones de policía adelantan campañas pedagógicas tendientes a prevenir la comisión de hechos perturbadores de la seguridad y salubridad públicas.
3º. En sentido estricto, al demandante no le interesa la protección de los derechos colectivos que invoca como vulnerados, pues si así fuera hubiese acudido primero a la Alcaldía Local de Engativá para cerciorarse de la realidad, sino que su verdadero interés es obtener el incentivo económico. Y, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el fin esencial de la acción popular es proteger derechos colectivos y no el resarcimiento pecuniario. Por lo tanto, no se puede "tolerar que mediante la acción popular se convierta en una especie de juego aleatorio para buscar obtener (sic) un premio a título de incentivo"
4º. Finalmente, propone la excepción de "improcedencia de la acción popular por no agotamiento de otros procedimientos o vías encaminadas a respetar el derecho colectivo vulnerado". Así, previo a la presentación de la acción popular el demandante pudo acudir a la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos para buscar soluciones en torno al problema de basuras. Igualmente, pudo acudir a la Alcaldía Local de Engativá para averiguar "que acciones se estaban tomando o que se había hecho para evitar que se botaran las basuras en lugares públicos o que se había hecho para evitar que se botaran las basuras en lugares públicos".
2.3.) El Coordinador del Grupo Normativo y Jurídico de la Alcaldía Local de Engativá contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. Al efecto, reiteró lo expuesto por la Secretaría de Gobierno del Distrito Capital y, además, dijo que el Decreto Distrital 787 de 1998 dispone que corresponde a los inspectores de policía conocer en primera instancia de las acciones u omisiones de los ciudadanos relacionadas con el manejo de basuras.
3. VINCULACIÓN OFICIOSA
En el auto admisorio de la demanda, la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió ordenar la notificación personal de la demanda al Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-, por cuanto el último inciso del artículo 22 de la Ley 472 de 1998 dispone que la admisión de la demanda "se le comunicará a la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o interés colectivo afectado".
En efecto, la Subdirectora Jurídica del Departamento Administrativo del Medio Ambiente intervino en el proceso para manifestar, en resumen, lo siguiente:
1º. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 del Decreto 1421 de 1993 y 2º del Acuerdo número 18 de 1999, el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente es la autoridad ambiental dentro del perímetro urbano del Distrito Capital y es encargada de la defensa y protección de los recursos naturales. Y, la autoridad a quien corresponde la defensa del espacio público y la optima utilización de los bienes del Distrito Capital es el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público. Luego, no es obligatoria la presencia de esa entidad en el proceso, por lo que solicitó desvincularlo.
2º. La Ley 9ª de 1979 establece cuáles son los sitios en los que se pueden disponer los residuos y, en especial, dispone que corresponde al Ministerio de Salud autorizar los predios que deberán utilizarse para ese efecto.
4.- PACTO DE CUMPLIMIENTO
El 17 de septiembre de 2002 se llevó cabo la Audiencia de Pacto de Cumplimiento ordenada por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, en razón a que las partes no llegaron a ningún acuerdo, la audiencia se declaró fallida.
5. LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en sentencia del 6 de febrero de 2003, resolvió denegar las pretensiones de la demanda. Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación:
1º. No prosperan las excepciones formuladas por los demandados, por dos motivos. De un lado, aunque si bien es cierto la demanda no mencionó el nombre correcto de la empresa Limpieza Integral y Mantenimientos Especiales S.A. ESP, en tanto que se dirigió únicamente en contra del Director de LIME, es claro que el auto admisorio de la demanda le fue notificado a esa entidad en forma correcta, quien contestó la demanda e intervino en el curso de todo el proceso. Por lo tanto, al proceso compareció la persona jurídica con capacidad procesal para ser parte y ejercer el derecho de defensa. De otro lado, porque la legitimación en la causa es una condición de éxito de la pretensión y no un presupuesto de la acción, por lo que si la demandada "no incurrió en la trasgresión mencionada por el accionante, no significa que la acción no podía instaurarse en su contra".
2º. Después de definir en que consisten los derechos que se consideran vulnerados, se concluye que la acción popular instaurada procede para protegerlos, en tanto que tienen el carácter de colectivos y para su efectividad se consagró esta acción constitucional.
3º. En virtud de lo dispuesto en el artículo 14.24 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 1º de la Ley 689 de 2001, el servicio público de aseo es el de recolección de residuos, principalmente sólidos y también se aplica al transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de los mismos. Y, el artículo 1º del Decreto 605 de 1996, señala que la calidad del servicio público domiciliario de aseo debe entenderse, entre otras, como la prestación con continuidad, frecuencia y eficiencia del servicio, de tal forma que se garantice la salud pública y la preservación del medio ambiente, manteniendo limpias las zonas atendidas.
4º. Los artículos 5º, 9º, 13 y 14 del Decreto 605 de 1996 muestran que si bien es cierto existe obligación de la empresa del servicio de aseo de prestarlo en forma eficiente y continua, también es cierto que es deber del usuario presentar sus basuras con antelación a la hora en que se inicia la recolección y almacenarlas de forma que no entre en contacto con el medio ambiente.
5º. De las pruebas aportadas al expediente se encuentra que el consorcio LIME efectúa la recolección de basuras en el barrio Bachué de lunes a sábado en las horas de la mañana. Incluso, el propio demandante afirmó que las fotografías que aportó a la demanda fueron tomadas un día domingo en las horas de la tarde. Eso muestra, "sin lugar a dubitaciones que los usuarios del servicio de aseo del barrio Bachué, están incumpliendo las obligaciones señaladas en los artículos 13 y 14 del Decreto 605 de 1996, pues es evidente que el deber de almacenar y colocar en el horario indicado los residuos sólidos está siendo desconocido por estos". Luego, el demandante no probó que los demandados vulneraron derechos colectivos.
6º. En relación con la pretensión de construcción de depósitos de basura, es necesario precisar que, de acuerdo con el artículo 21 del Decreto 605 de 1996, la obligación de trasladar la basura hasta el sitio de recolección que determine la entidad prestadora del servicio público de aseo corresponde a los usuarios. Igualmente, esa normativa dispone que en caso de conjuntos residenciales o multifamiliares es un deber el de instalar cajas de almacenamiento dentro de su perímetro. Así las cosas, "la responsabilidad de los usuarios el proceso de almacenamiento de los residuos sólidos para ser presentados al servicio de recolección... motivo por el cual, la construcción de depósitos de basura no es de aquellas actividades que deban cumplir las autoridades públicas o la entidad encargada de prestar el servicio de aseo."
7º. El artículo 29 del Decreto 605 de 1996 señala que la entidad prestadora del servicio público domiciliario de aseo podrá permitir excepcionalmente la localización de áreas públicas para recolectar basura cuando las necesidades del servicio lo exijan. Sin embargo, en este asunto, esa construcción no resulta viable por tres razones. La primera, porque los usuarios deben construir depósitos de basuras. La segunda, porque el barrio Bachué cuenta con el servicio de recolección de basuras durante 6 días a la semana, con lo cual se muestra que no es urgente la medida. La tercera, porque en la prestación del servicio de aseo debe observarse el principio de la cultura de la no basura, entendida como el conjunto de costumbres de la comunidad para reducir sus residuos y aprovechar los reutilizables (artículo 1 del Decreto 605 de 1996). Y, de conformidad con las pruebas que reposan en el expediente, la empresa demandada ha emprendido campañas de trabajo con la comunidad.
6. LA IMPUGNACION
La sentencia del Tribunal fue impugnada por el demandante, en consideración con los siguientes argumentos:
1º. Los demandados se limitaron a manifestar que la realización de la obra que se solicita en esta acción popular es de responsabilidad de los usuarios. Sin embargo, el problema de basuras en el barrio Bachué existe y genera un deterioro ambiental que afecta la salubridad pública. Por lo tanto, pregunta si han sido eficientes las medidas adoptadas por la Alcaldía Local de Negativa y el Director del LIME si los resultados negativos continúan presentándose. De hecho, el artículo 1º del Decreto 605 de 1996 señala que el servicio de aseo deberá garantizar la salud pública y la preservación del medio ambiente manteniendo limpias las zonas atendidas.
2º. El artículo 10º del Decreto 605 de 1996 dispone que deberán existir mecanismos de información a usuarios del servicio de recolección de basuras y deberá elaborarse y difundirse el reglamento de la entidad que presta ese servicio público. No obstante, "hay ausencia de trabajo con la comunidad a ese respecto responsabilidad relacionada con los accionados y ello se traduce en la indisciplina social de los habitantes del sector y el deterioro ambiental".
3º. De conformidad con los artículos 29 y 88 del Decreto 605 de 1996, las empresas prestadoras del servicio público de recolección de basuras deben dar solución a los problemas derivados de la falta de colaboración de la ciudadanía y podrá permitir la localización de zonas para el depósito de basuras cuando las necesidades del servicio lo exijan.
II. CONSIDERACIONES
Esta Corporación es competente para conocer de la apelación de la sentencia, comoquiera que el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 señala que procede el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida en ejercicio de una acción popular, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil.
Excepciones propuestas por los demandados
El Consorcio LIME S.A. ESP propuso las excepciones de inexistencia del demandado y falta de legitimación en la causa por pasiva.
En relación con la primera, la Sala encuentra que si bien es cierto la demanda efectivamente fue dirigida contra el "Director de LIME" y esa denominación corresponde a la sigla de la persona jurídica denominada Limpieza Integral y Mantemientos Especiales S.A. ESP, no lo es menos que la empresa demandada fue perfectamente identificada y pudo participar activamente en el proceso para contestar la demanda, oponerse a las pretensiones de la misma, solicitar pruebas, contradecir las pruebas existentes y presentar alegatos de conclusión.
Entonces, aunque técnicamente debe demandarse a la persona jurídica contra la que se dirige la demanda, ese requisito debe matizarse en la acción popular en aquellos casos en donde existe total identificación del demandado, siempre y cuando con ello no se viole su derecho de defensa. Ello, por cuanto esta acción constitucional es pública y, por tanto, su trámite debe desarrollarse con base en el criterio de informalidad de este tipo de acciones. Además, debe tenerse en cuenta que si la determinación del nombre del demandado no afecta sus derechos sustanciales, ese requisito se convierte en una simple formalidad que debe ceder frente a los derechos sustanciales prevalentes (artículos 228 de la Constitución y 5º de la Ley 472 de 1994), de un lado, del demandante de acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la Carta) y, de otro, de la colectividad, en tanto se le garantiza el derecho a defender sus intereses (artículo 88 superior). Luego, la excepción propuesta no prospera.
De otra parte, en relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, la Sala considera que también debe desestimarse. En efecto, como bien lo sostiene el Tribunal, debe diferenciarse, de un lado, el concepto de legitimación en la causa por pasiva y, de otro, la responsabilidad del demandado en relación con los hechos que se le imputan en la demanda, lo cual, en últimas, determina la prosperidad o el éxito de las pretensiones. De hecho, la legitimación en la causa por pasiva no es un presupuesto de la acción, pues es aquella debe entenderse como la vocación jurídica para ser llamado en un proceso a responder por las pretensiones que se formulan en su contra. Por lo tanto, una cosa es que pueda imputarse la responsabilidad de los hechos que se reprochan a la empresa demandada, lo cual corresponde un asunto de fondo que corresponde resolver en la sentencia, y otra es que la empresa demandada sea un sujeto sobre el cual pueden recaer las acusaciones de la demanda y, por lo tanto, se relacione directa o indirectamente con la actividad propia del servicio público domiciliario de recolección de basuras que es el asunto de que trata el proceso. Luego, bien podía demandarse al consorcio LIME S.A ESP.
Por su parte, la Secretaría de Gobierno del Distrito Capital formuló la excepción de "improcedencia de la acción popular por no agotamiento de otros procedimientos o vías encaminadas a respetar el derecho colectivo vulnerado". La Sala encuentra que tampoco tiene vocación de prosperidad, por cuanto ni el artículo 88 de la Constitución ni la Ley 472 de 1998 que regula el ejercicio de la acción popular establecieron como requisito de procedencia de esta acción constitucional el de agotar procedimientos administrativos o judiciales previamente a la formulación de la demanda. De hecho, a diferencia de la acción de tutela (artículos 86 de la Carta y 6º del Decreto 2591 de 1991), la acción popular es principal. Incluso, el artículo 10 de la Ley 472 de 1998 expresamente señaló que "cuando el derecho o interés colectivo se vea amenazado o vulnerado por la actividad de la administración, no será necesario interponer previamente los recursos administrativos como requisito para intentar la acción popular".
Derechos colectivos cuya protección se reclama
En el asunto sub iúdice el señor Germán Humberto Rincón Perfetti ejerció la acción popular con el fin de que se protejan los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad pública y de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, comoquiera que en el barrio Bachué de la ciudad de Bogotá se acumulan basuras en vías públicas, andenes y zonas verdes. Por ese hecho, solicita que se ordene a los demandados, de un lado, que se construya una infraestructura adecuada para el depósito de basuras en donde los habitantes del sector puedan arrojar los desperdicios y, de otro, que realicen en forma permanente y oportuna la recolección de basuras.
La Constitución de 1991 consagró un conjunto de mecanismos procesales para asegurar la efectividad de los derechos, pues el Constituyente consideró que no basta con la declaración y reconocimiento superior de ellos sino que es indispensable diseñar instrumentos capaces de exigir su cumplimiento. Así, el artículo 88 de la Carta consagró la acción popular como un medio judicial destinado a la defensa de los derechos e intereses colectivos y dejó en manos del Legislador su desarrollo. En efecto, la Ley 472 de 1998 reglamentó la acción popular y señaló, de manera enunciativa, los derechos que se consideran colectivos, esto es, aquellos que interesan a toda la colectividad y no pueden radicarse bajo la titularidad exclusiva de algunos individuos. De igual manera, esa normativa dispuso que las acciones populares "se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible".
Lo anterior muestra con claridad que esta acción solamente procede cuando se demuestra la violación o amenaza de los derechos e intereses colectivos. Por ello, la Sala debe averiguar, de un lado, si los derechos invocados por el demandante tienen ese carácter y, de otro, si su afectación está demostrada en el proceso.
Efectivamente, el propio artículo 88 de la Constitución dispuso que el ambiente, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, son derechos e intereses colectivos que pueden protegerse por medio de la acción popular. De igual manera, el artículo 4º de la Ley 472 señaló que son derechos e intereses colectivos, entre otros, el "goce de un ambiente sano" (literal a), el "goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público" (literal d), "la seguridad y salubridad públicas" (literal g) y "el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública" (literal h). En este sentido, es claro que esos derechos constituyen intereses de toda la colectividad y, al mismo tiempo, son derechos difusos porque su titularidad no se predica de una persona identificable. En consecuencia, la acción popular procede para proteger, preservar y restituir los derechos que invoca el demandante.
A su turno, en relación con el contenido de los derechos colectivos invocados, debe tenerse en cuenta que el artículo 7º de la Ley 472 de 1994 señala que su interpretación y la forma como deben aplicarse debe efectuarse "de acuerdo a como están definidos y regulados en la Constitución, las leyes y los tratados internacionales que vinculen a Colombia".
Entonces, en cuanto a la interpretación del derecho a un ambiente sano, resulta relevante el artículo 8º del Código Nacional de Recursos Naturales, que, en lo pertinente, dispone lo siguiente:
"Se consideran factores que deterioran el ambiente, entre otros:
a) La contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables.
Se entiende por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de inferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente de los recursos de la Nación o de los particulares.
(...)
l) La acumulación o disposición inadecuada de residuos, basuras, desechos y desperdicios"
Respecto de la disposición de basuras, el artículo 14 del Decreto 605 de 1996, reglamentario de la Ley 142 de 1994, señaló:
"PRESENTACION DE RESIDUOS SÓLIDOS PARA RECOLECCION. Los residuos sólidos que se presenten para recolección deberán estar presentados y almacenados de forma tal que se evite su contacto con el medio ambiente y las personas encargadas de la recolección. Los residuos sólidos deberán colocarse en los sitios de recolección con una anterioridad máxima de tres (3) horas a la hora inicial de recolección establecida para la zona.
La presentación se adecuará a los programas de separación en la fuente y reciclaje que establezcan las autoridades competentes"
A su turno, el artículo 26 de la Ley 9ª de 1979 señala que "cualquier recipiente colocado en la vía pública para la recolección de basuras, deberá utilizarse y mantenerse en forma tal que impida la proliferación de insectos, la producción de olores, el arrastre de desechos y cualquier otro fenómeno que atente contra la salud de los moradores o la estética del lugar". También, el artículo 28 de esa misma normativa dispone que "el almacenamiento de basuras deberá hacerse en recipiente o por períodos que impidan la proliferación de insectos o roedores y se evite la aparición de condiciones que afecten la estética del lugar. Para este efecto, deberán seguirse las regulaciones indicadas en el Título IV de la presente Ley"
El artículo 35 del Decreto 2811 de 1974 señala que "se prohíbe descargar, sin autorización, los residuos, basuras y desperdicios y, en general, de desechos que deterioren los suelos o causen daño o molestia a individuos o núcleos humanos". En este mismo sentido, el artículo 104 del Decreto 605 de 1994 es claro en señalar que "se prohíbe arrojar basura en vías, parques y áreas de esparcimiento colectivo".
De otra parte, para entender el significado y el núcleo de protección de interés colectivo de protección al espacio público y el derecho al goce del mismo, es necesario referirse al artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 que define el concepto así:
"Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular ...".
Con base en lo anterior, se deduce que el concepto de espacio público involucra una serie de elementos que definen el uso colectivo de los bienes. Así, hacen parte del espacio público aquellas áreas que se construyen para el uso peatonal, de tal manera que pueden separar las vías públicas y los inmuebles de uso privado y particular. De igual manera, estas zonas permiten la libre locomoción de las personas, favorecen su seguridad personal y comunican las vías en una ciudad planificada.
En este mismo sentido, el artículo 1º del Decreto 605 de 1996 definió el concepto de vía pública así:
"Son las áreas destinadas al tránsito público, vehicular o peatonal, o efectuadas por él, que componen la infraestructura vial de la ciudad y que comprende; avenida, calles, carreras, transversales, diagonales, calzadas, separadores, sardineles, andenes incluyendo las zonas verdes de los separadores viales, puentes vehiculares y peatonales o cualquier otra combinación de los mismos elementos que puedan extenderse entre una y otra línea de las edificaciones".
Lo anterior muestra que, efectivamente, la acumulación o la disposición inadecuada de basuras o desperdicios en las vías públicas o en los andenes puede originar la violación de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al espacio público y el derecho al goce del mismo.
Ahora bien, para averiguar si se encuentra demostrada la afectación de los derechos colectivos que se pretende proteger, deben evaluarse las siguientes pruebas que reposan en el expediente:
- Nueve fotografías aportadas con la demanda, en donde se muestra acumulación de desperdicios sólidos en bolsas de tamaños pequeños y medianos ubicados en los andenes y la vía pública. Sin embargo, no se evidencian direcciones ni se puede establecer con certeza cuál es la zona afectada.
- Concepto técnico número 4220 del 2 de julio de 2002 del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente DAMA. En ese documento, el contratista y la persona que ejerce control y vigilancia sobre el contrato 074/01 y el Subdirector Ambiental Sectorial adelantaron una visita al barrio Bachué el día 26 de junio de 2002 y se "pudo observar que efectivamente si se encuentran bolsas de basura en las áreas públicas (andenes y vías de acceso) pero en bajas proporciones" (folio 80).
- Testimonio del señor Wenceslao Villamil, Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio Bachué. Manifestó que son 2 las causas del problema de las basuras en esa localidad. La primera, "la falta de conscientización de la comunidad" y la segunda, la ausencia de depósitos de basura en las unidades residenciales, pues el Instituto de Crédito Territorial, constructor de esas viviendas no diseñó un lugar apropiado para depositar los residuos mientras se efectúa su recolección. De igual manera, manifestó que desde hace un año se encuentra en ejecución el proyecto "Coresiduos" y, en el momento de la declaración, ya se cuenta con un pequeño cuarto de acopio "para bajar el nivel de basuras de los 1564 apartamentos, 50 edificios o 25 bloques", pero se dedica exclusivamente al reciclaje. Manifestó que la empresa LIME presta el servicio de recolección de basuras de lunes a sábado y "muchas veces pasa dos veces, antes de las ocho de la mañana y antes de las doce del medio día, de igual manera, se nos está prestando un servicio de barrido y recolección de escombros durante los días martes, miércoles y viernes" (folios 143 a 153).
En consideración con lo anterior y teniendo en cuenta lo expresado por los demandados en el proceso, la Sala concluye que en el barrio Bachué se encuentran residuos sólidos y desperdicios en la vía pública, pues ellos se depositan después de que pasa el vehículo recolector o se acumulan los días domingo cuando no se presta ese servicio público domiciliario. Luego, es cierto que existe un manejo inadecuado de basuras en ese sector que, conforme lo dispone el artículo 8º del Decreto 2811 de 1974, es un factor de deterioro del ambiente. Además, es cierto que el depósito de los residuos se realiza en la vía pública y no con anterioridad máxima de 3 horas a la hora que inicia la recolección en la zona, tal y como lo señala el artículo 14 del Decreto 605 de 1996. De consiguiente, ese hecho también permite evidenciar violación del derecho al goce del espacio público, pues no solamente obstruye el tránsito libre de las personas por los andenes y zonas verdes, sino que el olor natural de los desperdicios impide que las personas puedan gozar del uso público de las vías, andenes y zonas verdes. No obstante, la Sala considera que la acumulación de basuras en la zona de Bachué no produce la afectación de la salubridad pública, pues existen indicios que permiten inferir que el depósito de residuos en la vía pública es transitorio y no es prolongada, pues el servicio público de recolección se presta 6 de los 7 días de la semana. Por lo tanto, es claro que los desechos que se dejan por espacios reducidos de tiempo no alcanzan a descomponerse por efectos de la demora en la recolección.
Imputación de responsabilidad por la violación de los derechos colectivos
Como se vio en precedencia, la causa de la violación de los derechos colectivos que se pretende proteger es el depósito de basuras en la vía pública excediendo el plazo señalado en la ley para dejarlas a disposición de las personas que efectúan su recolección. Según el demandante, ese hecho obedece a la ausencia de una infraestructura en las viviendas y edificaciones del sector.
Sin embargo, el artículo 9º de la Ley 472 de 1998, señala que "las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenazado violar los derechos e intereses colectivos". Luego, en la acción popular es indispensable que el demandado o las personas o entidades que se hubieren vinculado al proceso puedan ser potencialmente responsables de la amenaza o vulneración del derecho colectivo que se pretende proteger. Por ello, la Sala debe averiguar si puede imputarse responsabilidad por acción u omisión a las entidades y la empresa demandadas.
Ahora bien, de acuerdo con el material probatorio que reposa en el expediente, para la Sala es claro que el depósito de basuras y el indebido manejo de ellas en el barrio Bachué se origina en la acción de los residentes del sector. En efecto, ese hecho lo reconoce el mismo demandante al señalar que por la falta de infraestructura para el depósito de basuras "los habitantes del sector deben arrojar los desperdicios orgánicos e inorgánicos en las esquinas de las cuadras o en zonas verdes". Igualmente, el Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio Bachué reconoció que una de las causas del problema de basuras es la "falta de conscientización de la comunidad".
Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 13 del Decreto 605 de 1996 dispone que:
"El almacenamiento y presentación de los residuos sólidos son obligaciones del usuario. Se sujetarán a las normas que a continuación se presentan y las que establezcan las autoridades competentes, y su incumplimiento generará la aplicación de sanciones en los términos del Título IV del presente Decreto".
Y, debe recordarse que, como se vio en precedencia, el artículo 14 de esa misma normativa señala la forma cómo deben presentarse los residuos sólidos para la recolección.
Y, el artículo 103, numeral 3º, del Decreto 605 de 1996 señala como deber de los usuarios el de "presentar los residuos sólidos para su recolección en las condiciones establecidas en el presente Decreto y en el reglamento de prestación del servicio que expida la entidad prestadora".
En este orden de ideas, el derecho de los ciudadanos a tener un servicio público de recolección de basuras de buena calidad -continua, frecuente y eficiente- (artículos 1º y 102 del Decreto 605 de 1996), es correlativo a su deber de manejar los desperdicios sólidos con las condiciones técnicas y sanitarias que disponen las normas que regulan el tema.
En tal virtud se descarta, a título de acción, la responsabilidad de los demandados, puesto que es claro que los habitantes del sector incumplen las disposiciones que establecen, de un lado, la prohibición de arrojar las basuras en zonas de uso público y, de otro, el deber de almacenar los residuos sólidos hasta 3 horas antes de la hora en que se inicie el proceso de recolección de basuras. De ahí que deberá analizarse si puede imputarse la violación de los derechos colectivos a los demandados por omisión en el cumplimiento de sus deberes.
Así, en relación con la prestación del servicio público de aseo, dentro del cual se encuentra el de recolección de basuras (artículo 14, numeral 24, de la Ley 142 de 1994, tal y como fue modificado por el artículo 1º de la Ley 689 de 2001), se tiene lo siguiente:
El artículo 365 de la Constitución señala que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional de los servicios públicos. Sin embargo, de acuerdo con esa misma norma, esos servicios podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. Pero, en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y vigilancia sobre dichos servicios.
A su turno, el artículo 5º de la Ley 142 de 1994 encomendó a los municipios la responsabilidad de "asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente". Para el caso del Distrito Capital debe entenderse que esta obligación se impone a él.
Evidentemente, para cumplir con su deber de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios en el Distrito Capital, el artículo 149 del Decreto 1421 de 1993 señaló que "el Distrito, sus localidades y las entidades descentralizadas podrán celebrar los contratos, convenios y acuerdos previstos en el derecho público y en el derecho privado que resulten necesarios para el cumplimiento de sus funciones, la prestación de los servicios y la construcción de las obras a su cargo"
Así, mediante contrato de concesión suscrito entre el Distrito Capital de Bogotá y el Consorcio LIME-BOGOTÁ, se dejó en manos del particular "la recolección domiciliaria de basuras, el barrido y limpieza de vías y áreas públicas y el transporte de las basuras recolectadas al lugar de disposición final del Distrito Capital de Santafé de Bogotá para las zonas 2 y 7".
En cumplimiento de ese contrato, la empresa demandada efectúa la recolección de basuras en el barrio Bachué los días lunes a sábado en las horas de la mañana (folio 14 del anexo). Sin embargo, como lo manifestó el señor Wenceslao Villamil en su declaración, "somos privilegiados, por parte de la empresa prestadora de servicios públicos LIME, ya que se nos presta de lunes a sábado y muchas veces pasan dos veces, antes de las ocho de la mañana y antes de las doce del medio día, de igual manera, se nos está prestando un servicio de barrido y recolección de escombros durante los días martes, miércoles y viernes".
Ahora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto 605 de 1996, "la frecuencia de recolección dependerá de los programas de aprovechamiento en operación en la zona. Para residuos que contengan material putrescible, la frecuencia mínima del servicio de recolección será de dos veces por semana. Dependiendo de las características de clima o de la zona, esta frecuencia deberá incrementarse para eliminar los problemas de olores y de infestación de insectos y roedores asociados con la acumulación y putrefacción de tales residuos". Y, específicamente, el día en que no se efectúa la recolección de basuras, se tiene que el artículo 29 de la Ley 9ª de 1979 dice que "cuando por la ubicación o el volumen de las basuras producidas la entidad responsable del aseo no pueda efectuar la recolección, corresponderá a la persona o establecimientos productores su recolección, transporte y disposición final".
Además, resulta importante recordar que el artículo 88 del Decreto 605 de 1996 preceptuó que "las entidades prestadoras deberán prestar un servicio de calidad de conformidad con lo establecido en el artículo 3º de este Decreto. La entidad no será responsable por fallas en la calidad del servicio derivadas de la falta de colaboración del usuario o de casos fortuitos, pero deberá darle solución en el menor tiempo posible".
Así las cosas, la Sala considera que no existe omisión de las autoridades públicas ni del particular en la recolección de basuras del barrio Bachué, puesto que el servicio se presta en forma continua y con una frecuencia superior a la que establecen las normas pertinentes. También, se concluye que la ineficiencia en la recolección de deshechos sólidos en ese sector no obedece a una omisión del particular encargado de la prestación del servicio, puesto que aquellos se abandonan en el espacio público precisamente después de haber efectuado el recorrido correspondiente.
De otra parte, se tiene que el artículo 3º del Decreto 605 de 1996 señala como principio básico para la prestación del servicio público de aseo el de "desarrollar una cultura de la no basura y minimizar el impacto ambiental de la producción de residuos sólidos". Conforme al artículo 1º de esa normativa, la cultura de la no basura es "el conjunto de costumbres y valores de una comunidad que tienden a la reducción de las cantidades de residuos generados por cada uno de sus habitantes y por la comunidad en general, así como al aprovechamiento de los residuos potenciales reutilizables"
Sin embargo, tampoco se encuentra que los demandados hubiesen omitido ese deber, pues en el expediente se evidencia que el particular demandado adelanta campañas de educación a la población en el sentido señalado en la norma en cita. En efecto, realizó reuniones y un taller pedagógico "para sensibilizar y concienciar a los residentes de Bachué I, II y III en cuanto al manejo de los residuos sólidos" (folio 17 del anexo). De igual manera, con la Alcaldía Local de Engativá, la empresa demandada llevó a cabo el "Primer Foro de Servicios LIME EN ENGATIVA" (folio 25 del anexo). En este mismo sentido, el Presidente de la Junta de Acción Comunal del barrio Bachué expresó que los dirigentes comunales y la comunidad en general se han reunido los días jueves, en las horas de la mañana, para adelantar campañas educativas que mejoren el problema del manejo de basuras en el sector (folio 147).
En síntesis, la Sala considera que tampoco puede imputarse a los demandados responsabilidad por omisión en relación con la prestación del servicio público domiciliario de recolección de basuras. Luego, en este aspecto, no es procedente acceder a la pretensión de la demanda en ese sentido.
De otro lado, en relación con la ausencia de infraestructura para almacenar basuras en el barrio Bachué, se tiene lo siguiente:
El artículo 198 de la Ley 9ª de 1979 dispone que "toda edificación estará dotada de un sistema de almacenamiento de basuras que impida el acceso y la proliferación de insectos, roedores y otras plagas".
El artículo 25 del Código Sanitario Nacional señaló que "solamente se podrán utilizar como sitios de disposición de basuras los predios autorizados expresamente por el Ministerio de Salud o la entidad delegada".
A su turno, el artículo 18 del Decreto 605 de 1996 preceptuó:
"SISTEMAS DE ALMACENAMIENTO COLECTIVO DE BASURAS.
Toda edificación para vivienda, comercio, multifamiliar, conjuntos residenciales, centros comerciales, restaurantes, hoteles, plazas de mercado, deberá tener un área destinada al almacenamiento de residuos sólidos que cumplan como mínimo con los siguientes requisitos:
1. Los acabados serán lisos, para permitir su fácil limpieza e impedir la formación de ambientes propicios para el desarrollo de microorganismos en general.
2. Tendrá sistemas de ventilación, de suministro de agua, de drenaje y la prevención y control de incendios.
3. Será construida de manera que se impida el acceso de insectos, roedores y otras clases de animales.
4. Será diseñada con la capacidad suficiente para almacenar los residuos producidos acorde con las frecuencias de recolección establecidas por la entidad prestadora.
5. Deberá permitir el fácil acceso de los vehículos recolectores de la entidad prestadora del servicio de aseo y facilitar el traslado de los residuos sólidos a los mismos.
PARAGRAFO 1: Las áreas a que se refiere este artículo serán aseadas fumigadas y desinfectadas por el usuario, con la regularidad que exige la naturaleza de la actividad que en ellas se desarrolla de conformidad con los requisitos y normas establecidas por la autoridad competente. El municipio aprobará el diseño de estas áreas como uno de los requisitos para la obtención de la licencia de construcción...."
Ello muestra que la infraestructura para el depósito de basuras correspondía a los constructores de las edificaciones del barrio Bachué, con lo cual se descarta la responsabilidad por omisión de los demandados.
En consecuencia, la Sala no encuentra responsabilidad por parte de los demandados por la violación de los derechos colectivos cuya protección se pretende, pues el hecho generador del daño es causa de los habitantes del barrio Bachué y de los constructores de las edificaciones de la zona que no diseñaron lugares destinados al depósito transitorio y almacenamiento de basuras, quienes no fueron demandados en este proceso.
Por las razones expuestas en precedencia, no prosperan las pretensiones de la demanda, por lo que debe confirmarse la sentencia apelada.
III. LA DECISION
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1º. Confírmase la sentencia dictada el 6 de febrero de 2003, por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
2º. Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIO ALARIO MENDEZ
Presidente
ALVARO GONZÁLEZ MURCIA DARIO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
