LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN – Vigencia y prórroga / LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN – Está sujeta a un plazo / SOLICITUD DE PRÓRROGA DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN – Requisitos / PRÓRROGA DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN – Improcedencia por no haber demostrado el inicio de la obra / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – No se vulnera cuando se niega una solicitud sin el lleno de los requisitos legales
[L]as licencias de construcción son autorizaciones sujetas a un plazo establecido, el cual puede extenderse a través de un trámite reglado que exige el cumplimiento de dos requisitos: efectuar la solicitud dentro del término establecido y certificar el inicio de la obra. Por ello, contrario a lo expresado por los demandantes, la solicitud de la prórroga no es un mero formalismo que dependa de la buena voluntad de los particulares; dicha solicitud en una obligación legal para el titular de una licencia de construcción que pretenda continuar con un proyecto iniciado, más allá del término previsto en la licencia inicialmente concedida. (...) [O]bserva la Sala que de conformidad con lo establecido en el artículo 24 del Decreto 1052 de 1998, la solicitud de prórroga exige el cumplimiento de dos requisitos: formular la solicitud 30 días antes del vencimiento de la licencia de construcción y la certificación del inicio de obras. Esto significa que el análisis de la solicitud de prórroga debe restringirse a la verificación del cumplimiento de estos dos requisitos y no puede convertirse en un examen de fondo sobre la licencia inicialmente concedida, la cual se encuentra amparada por la presunción de legalidad. Por esta razón, la Administración no podía supeditar la expedición de la prórroga al cumplimiento de requisitos que en su momento no fueron exigidos para conceder la licencia, tales como la expedición de un plan parcial, lo que podría materializar una decisión arbitraria sobre ese punto específico. Sin embargo, el alcalde municipal, mediante Resolución 090 de julio 15 de 2009, resolvió el recurso de apelación impetrado y revocó la prórroga otorgada, invocando un fundamento adicional, relativo al inicio de las obras. En dicho acto administrativo se sostuvo, entre otras cosas, que no podía concederse la prórroga solicitada ya que no existía evidencia del inicio de los trabajos en el predio, los cuales debieron iniciarse con 30 días de antelación a la solicitud. En criterio de la Sala, como lo afirmó el alcalde en su decisión, la solicitud de prórroga efectuada el 25 de abril de 2002 por la representante legal de las sociedades demandantes no se presentó en debida forma y no cumplía con uno de los dos requisitos establecidos en el Decreto 1052 de 1998. Lo anterior, puesto porque si bien la solicitud se radicó dentro del término establecido, lo cierto es que contrario a lo que manifestaron los demandantes, del acervo probatorio presente en el expediente puede concluirse que las obras no se habían iniciado.
SOLICITUD DE PRÓRROGA DE LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN / RECURSO DE APELACIÓN EN VÍA GUBERNATIVA – Procedencia de revocar el acto primigenio para corregir yerros / DERECHOS ADQUIRIDOS – No se pueden predicar respecto de solicitudes que están en proceso de evaluación
[N]o es posible configurar un derecho adquirido sobre una solicitud que aún se encuentra en proceso de evaluación, porque aún no se ha consolidado en cabeza de su titular, no existe certeza sobre si cuenta o no con los requisitos de ley, no se encuentra consolidada y por tanto no está jurídicamente garantizada. Ahora bien, en la decisión del recurso de apelación, el Alcalde reconoció la imprecisión cometida y como consecuencia de ello, revocó la prórroga concedida de conformidad con la facultad establecida en el artículo 59 del Decreto 01 de 1984, que dispone: "Artículo 59.- La decisión resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hayan sido antes". En este punto, conviene destacar que la vía gubernativa es el escenario idóneo para que la Administración corrija sus propios yerros y de esta manera, evitar futuros litigios en torno a sus decisiones. Por esta razón, las autoridades se encuentran legalmente facultadas para modificar sus decisiones, dentro de los precisos parámetros fijados en el Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de los hechos. Esta facultad es jurídicamente distinta a la figura de la revocatoria directa, por lo que la decisión del alcalde no requería el consentimiento expreso de los solicitantes y tampoco permite concluir la existencia de una vulneración al derecho al debido proceso de los demandantes por esta causa.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1052 DE 1998 – ARTÍCULO 24 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 59
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-24-000-2003-01158-03
Actor: INVERSIONES PASCUAS EN LIQUIDACIÓN Y OTROS
Demandado: MUNICIPIO DE TENJO
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Fallo de Segunda Instancia
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia dictada el 14 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad.
I.ANTECEDENTES
1. Demanda
Actuando por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo -en adelante CCA-, las sociedades comerciales Inversiones Pascuas S.A. en liquidación, Inversiones Jeremías S.A. en liquidación e Inversiones Uno en Ocho S.A. en liquidación, solicitaron que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos:
Resolución 059 de agosto 1 de 2002, proferida por la Directora del Departamento Administrativo de Planeación y Desarrollo Económico del Municipio de Tenjo "por la cual se resuelve una solicitud de prórroga de licencia de construcción concedida mediante la Resolución Administrativa No. 046 de 29 de junio de 2000".
Resolución 105 de 30 de diciembre de 2002, proferida por la directora del Departamento Administrativo de Planeación y Desarrollo Económico del Municipio de Tenjo, "por la cual se resuelven el recurso presentado por el titular de una licencia de construcción contenida mediante la Resolución Administrativa No. 046 de 29 de junio de 2000, frente a su prórroga concedida por Resolución 059 de 20002 presento recursos. Igualmente se resuelve los memoriales presentados por ciudadanos y juntas del municipio"-sic-.
Resolución 090 del 15 de julio de 2003, proferida por el Alcalde Municipal de Tenjo, "por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el Dr. Rodrigo López Perez apoderado de la Sociedad INVERSIONES PASCUAS S.A. representada legalmente por la Sra. BLANCA CONCEPCIÓN PARRA SUÁREZ, quien es titular de una licencia de construcción concedida habiéndosele concedido una prórroga condicionada según Resolución 059 de 2002; Igualmente se resuelve sobre los memoriales presentados por terceros interesados en la actuación administrativa"-sic-.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, solicitó:
Que se tenga como prorrogada la licencia de construcción otorgada mediante Resolución 046 de 2000, por el término que dispuso en su momento la Resolución 059 de 2002.
Que se condene al municipio a pagar los perjuicios causados a las sociedades demandantes con la expedición de los actos acusados, los cuales estima en veinte mil millones de pesos (20.000'000.000), junto con las actualizaciones e intereses a que haya lugar.
Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos:
El director del Departamento Administrativo de Planeación y Desarrollo Económico de Tenjo expidió la Resolución 046 de 29 de junio de 2000 por la cual otorgó licencia de construcción para el proyecto "Parque Cementerio Jardines La Esperanza", por un término de 24 meses. El mismo acto administrativo dispuso que "si la obra no se ha iniciado en esta fecha se deberá solicitar su renovación, cancelando el valor correspondiente a la tarifa vigente".
Señaló que por esa razón, aunque la obra sí se había iniciado a la fecha de vencimiento de la licencia, no era jurídicamente necesario pedir la prórroga; no obstante, las sociedades demandantes hicieron la solicitud formal el 25 de abril de 2002, con el fin de cumplir un formalismo, por brindar seguridad a los interesados en invertir en el proyecto y por una sugerencia que efectuó la Administración en tal sentido.
Afirmó que las sociedades demandantes certificaron el inicio de las obras dentro del término legal previsto, esto es, dentro de los 30 días calendario anteriores al vencimiento de la licencia, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1052 de 1998.
Mediante Resolución 059 de 1 de agosto de 2002, el Departamento Administrativo de Planeación y Desarrollo Económico de Tenjo concedió la prórroga solicitada por el término de doce (12) meses. Sin embargo, el mismo acto administrativo supeditó la prórroga de la licencia a la obtención y adopción de un plan parcial para el proyecto, desconociendo que en virtud del Decreto Municipal 083 de 2000, la Administración Municipal ya había adoptado el plan parcial respectivo para la vereda en la cual se encuentra ubicado el predio.
Explicó que contra esa decisión se interpusieron los recursos de reposición y apelación, los cuales se decidieron de manera desfavorable a sus intereses.
Destacó que en varias ocasiones el alcalde emitió concepto negativo sobre la legalidad del desarrollo del proyecto por fuera de la actuación administrativa, razón por la cual estaba inhabilitado para decidir el fondo de la controversia. Pese a la recusación formulada por los titulares de la licencia, el citado funcionario guardó silencio frente a la misma y profirió la Resolución 090 de 15 de julio de 2003, por la cual revocó la prórroga concedida y dejó sin vigencia la licencia de construcción otorgada en el año 2000.
Afirmó que con ocasión de la expedición de los actos acusados se han causado cuantiosos perjuicios materiales a las sociedades demandantes, los cuales incluso podrían producir su quiebra.
A su vez, el demandante señaló las siguientes como normas violadas:
Constitución Política: artículos 2, 29, 58, 83, 84, 90, 122, 124, 209 y 333.
Decreto Nacional 01 de 1984: artículos 2, 3 y 84.
Decreto Nacional 1400 de 1970: artículo 150 numeral 12.
Decreto Municipal 083 de 2000: artículo 63.
Como concepto de violación, argumentó que el actuar ilegal de la Administración ha frustrado la realización de un proyecto que se estaba adelantando con cuantiosas inversiones, desconociendo abiertamente las obligaciones estatales en materia de protección a los derechos patrimoniales de los ciudadanos y garantía de los derechos adquiridos.
Explicó que el procedimiento administrativo que concluyó con la revocatoria de la prórroga concedida, desconoció la garantía fundamental al debido proceso, el principio de buena fe y las normas aplicables a la revocatoria directa, razón por la cual se configuró una vía de hecho que desvirtúa la presunción de legalidad de los actos demandados.
Insistió en que aunque el Acuerdo 014 de 20 de junio de 2000 –POT del municipio de Tenjo- exige la promulgación de un plan parcial para la vereda La Punta, en la cual se encuentra ubicado el proyecto, dicho plan fue expedido mediante Decreto Municipal 083 de 28 de diciembre de 2000 y en él se encontraba aprobado el funcionamiento de infraestructura de servicios similares a los contenidos en el Parque Cementerio Jardines de la Esperanza.
De igual manera, el alcalde de Tenjo vulneró los principios que deben orientar la función administrativa contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política, por cuanto no se pronunció frente a la recusación formulada en el marco del proceso administrativo que dio origen la Resolución 090 de 2003, aun cuando se configuró la causal contenida en el numeral 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.
En conclusión, en criterio de los demandantes, los actos demandados incurren en todas las causales de nulidad previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo puesto que no sólo vulneran las normas a las que deberían ceñirse sino que se profirieron con falsa motivación y desviación de poder. Lo anterior, por cuanto los fundamentos de hecho que sirvieron de base para su expedición no son ciertos, no se contó con el consentimiento escrito de los titulares de los actos de carácter particular y concreto para su revocatoria y el móvil para la expedición de los mismos no es otro que los intereses políticos del alcalde de turno.
De igual manera solicitó la suspensión provisional de los actos acusados.
2. Admisión de la demanda y suspensión provisional
El 19 de febrero de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, admitió la demanda y ordenó notificar al Alcalde y al Director del Departamento Administrativo de Planeación y Desarrollo Económico del Municipio de Tenjo. Así mismo, negó la medida cautelar solicitada.
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra dicho auto, el cual fue confirmado por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante providencia del 3 de septiembre de 2004.
3. Contestación de la demanda
El apoderado judicial del municipio de Tenjo se opuso a las pretensiones de la demanda.
Manifestó que para la aprobación de la licencia de construcción era necesario exigir previamente la expedición de la licencia ambiental, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 99 de la Ley 388 de 1997.
Argumentó que la expedición del Acuerdo Municipal 014 del 26 de julio de 2000 saneaba cualquier vicio que pudieran contener los actos administrativos en controversia, puesto que en adelante, cualquier petición de licencia de construcción debe ajustarse al uso condicionado establecido por el Plan de Ordenamiento Territorial, lo que no implica el desconocimiento del contenido del Decreto Municipal 083 de 2000.
Destacó que los demandantes no pueden confundir el plan parcial del proyecto con el plan parcial de la zona en donde pretende desarrollarse, puesto que si bien son complementarios, son diferentes jurídica y materialmente.
Explicó que las manifestaciones públicas del alcalde municipal respecto del referido proyecto se hicieron en el marco de las sesiones ordinarias del Concejo Municipal, convocadas para tratar aspectos relacionados con la licencia otorgada y, que en todo caso, las mismas se restringieron a la explicación del procedimiento administrativo que condujo a la expedición de la licencia. Resaltó además que el escrito de recusación fue radicado el 25 de julio de 2003 y para esa fecha ya se había proferido la decisión de mérito, razón por la cual el acalde dispuso no tramitar la recusación mediante auto 065 del 29 de agosto de 2003.
Manifestó que los actos administrativos en controversia no revisten ninguna causal de nulidad, puesto que fueron expedidos conforme a las normas aplicables a la materia y de conformidad con las competencias asignadas a cada autoridad interviniente en el trámite.
Argumentó que en ningún aparte de los actos demandados se indica que las sociedades demandantes no puedan ejercer su derecho de audiencia y defensa, por lo que no se configuró la vulneración al derecho al debido proceso.
Sostuvo que el proyecto de parque cementerio se encuentra ubicado entre los municipios de Tenjo y Funza, razón por la cual debe evaluarse la proporción de los perjuicios presuntamente ocasionados por la Administración Municipal de Tenjo, con respecto a la totalidad del proyecto.
Destacó que los demandantes no adelantaron ninguna obra tendiente a desarrollar el proyecto durante el término de vigencia de la citada licencia.
Propuso además las siguientes excepciones:
Improcedibilidad de la anulación de un acto revocado, por cuanto los actos demandados no llegaron a surtir efectos, como consecuencia de la revocatoria de la prórroga solicitada por los demandantes.
Falta de integración del contradictorio, teniendo en cuenta que la Resolución 090 de 2003, aquí demandada, no sólo se ocupa de las pretensiones de las sociedades demandantes, sino que resuelve peticiones de otras personas, las cuales no fueron convocadas al proceso. En su criterio, esto vicia el procedimiento porque el juez no puede proferir un fallo que involucre los derechos de personas ajenas al proceso.
4. Trámite del proceso en primera instancia
El 28 de abril de 2005 se decretó la apertura del período probatorio. Entre otras decisiones, dicha providencia negó parcialmente la práctica de las pruebas solicitadas por el municipio de Tenjo.
El apoderado del municipio interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto en mención. El primero fue rechazado por improcedente y el segundo fue concedido en el efecto suspensivo ante el Consejo de Estado.
Mediante providencia de 26 de abril de 2007, la Sección Primera de esta Corporación dispuso revocar la decisión del Tribunal y en su lugar, decretar las pruebas solicitadas por el municipio.
Una vez culminada la etapa probatoria, el 9 de diciembre de 2011 se corrió traslado para alegar de conclusión; el auto fue recurrido por la parte demandada, puesto que a su juicio no estaba totalmente agotada dicha etapa.
El magistrado sustanciador del proceso repuso el auto mediante providencia de 2 de febrero de 2012 y ordenó correr traslado a las partes de la objeción por error grave al dictamen pericial formulada por el apoderado del municipio.
Una vez cerrado el período probatorio, el despacho, nuevamente, corrió traslado para alegar de conclusión.
El municipio reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y añadió que mediante la Resolución 090 de 2003 el Alcalde de Tenjo buscó corregir los errores cometidos por el Departamento Administrativo de Planeación, que otorgó la prórroga de la licencia sin la certificación del inicio de las obras.
También solicitó acceder a la objeción por error grave que formuló contra el dictamen pericial efectuado por el señor Álvaro Amézquita Aguilar, puesto que contiene una relación de gastos que es desproporcionada y que incluso corresponde a fechas en las cuales el proyecto ni siquiera estaba en ejecución.
El apoderado de la parte demandante insistió en los argumentos esgrimidos en la demanda.
6. Concepto del agente del Ministerio Público en primera instancia
El Ministerio Público no se pronunció en esta instancia.
7. Fallo de primera instancia
En sentencia de 14 de febrero de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda.
El Tribunal analizó los cargos de nulidad esgrimidos contra los actos administrativos demandados de la siguiente manera:
- Violación al derecho al debido proceso.
- Expedición de actos administrativos con desviación de poder.
- Expedición de los actos administrativos con falsa motivación.
- Vulneración del derecho al debido proceso y falsa motivación, por la exigencia de requisitos adicionales a los previstos en la ley para la aprobación de la prórroga de una licencia de construcción.
- Nulidad de los actos acusados por desviación de poder, derivada de las declaraciones públicas del alcalde municipal sobre la ilegalidad del proyecto.
Sostuvo que el cargo de nulidad está dirigido a cuestionar la vulneración de los derechos adquiridos de las sociedades demandantes, derivada de la revocatoria de la prórroga solicitada para la licencia de construcción del proyecto Parque Cementerio Jardines La Esperanza.
Sin embargo, del acervo probatorio se concluye que los demandantes no cumplieron con los requisitos establecidos en el Decreto 1052 de 1998, vigente para la época de la solicitud, para otorgar la prórroga de la licencia de construcción otorgada mediante Resolución 046 de 2000. Lo anterior, puesto que no se demostró que las obras ya se hubieran iniciado al momento de efectuar la solicitud, requisito indispensable para conceder el citado permiso.
Así las cosas, una vez transcurridos los 24 meses de vigencia de la licencia inicial, las sociedades demandantes no ejercieron ninguna actividad tendiente a la construcción del proyecto. La única evidencia de la realización de obras dentro del terreno, aparte de las afirmaciones de los solicitantes, son las obras de descapote indicadas en el dictamen pericial, las cuales no tienen la entidad suficiente para predicar el inicio de actividades constructivas.
En criterio del Tribunal, no puede predicarse la vulneración de los derechos adquiridos de los demandantes, por cuanto los derechos contenidos en la licencia de construcción no son permanentes ni absolutos. En el caso bajo estudio, es la propia inacción de los constructores la que impidió el ejercicio pleno de los derechos concedidos y la imposibilidad de prorrogar los permisos otorgados.
Por lo anterior, no procede endilgar responsabilidad alguna a la Administración, quién acertadamente revocó una prórroga que no cumplía con los requisitos establecidos en la ley.
Tampoco puede predicarse la vulneración del derecho al debido proceso de los demandantes por la parálisis de las obras con ocasión de la decisión del municipio, puesto que el hecho de no cumplir con los requisitos para la prórroga de la licencia obtenida no implica que las sociedades constructoras no puedan solicitar una nueva licencia de construcción, con sujeción a las normas aplicables a la materia.
Respecto a la presunta expedición irregular de los actos administrativos, derivada de las manifestaciones públicas del alcalde sobre la ilegalidad de la licencia, el Tribunal consideró que de las actas del Concejo Municipal allegadas al proceso se concluyó que el alcalde, en uso de sus facultades legales y con ocasión de las inquietudes ciudadanas sobre el desarrollo del proyecto, simplemente se refirió a la existencia de una licencia de construcción.
Explicó que esa situación no da lugar a la configuración de la causal contenida en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, puesto que en realidad el funcionario se limitó a explicar a la comunidad la legalidad de la licencia concedida al proyecto.
Destacó además que el escrito de recusación fue radicado con posterioridad a la expedición de la Resolución 090 de 2003, razón por la cual ya carecía de objeto.
Indicó que tampoco se probó durante el proceso la existencia del móvil ilegítimo de las autoridades para expedir los actos censurados.
Explicó que la falsa motivación se configura cuando los antecedentes jurídicos y fácticos de una decisión administrativa no corresponden con la realidad. Sin embargo, en criterio del Tribunal, los actos administrativos corresponden a una solicitud de la parte actora que no cumplía con los requisitos legales, lo cual se encuentra ampliamente acreditado dentro del expediente.
Por lo anterior, concluyó que se encuentran sustentados los antecedentes fácticos y jurídicos de las decisiones administrativas cuestionadas, lo que implica la legalidad de las mismas frente al cargo descrito.
Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal resolvió negar las pretensiones de la demanda y desestimar la objeción por error grave del dictamen pericial que cuantificó los perjuicios exigidos por la parte demandante, puesto que ello carecía de objeto una vez negadas las pretensiones.
7. Recurso de apelación
Inconforme con la sentencia de 14 de febrero de 2013, la parte demandante presentó recurso de apelación en el que solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, y en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:
Manifestó que aunque no era jurídicamente necesario solicitar la prórroga de la licencia, en virtud de lo establecido en el artículo quinto de la Resolución 046 de 2000[1], y teniendo en cuenta que las obras se iniciaron el 29 de junio de 2002, las sociedades demandantes efectuaron la solicitud.
Adujo que de manera equivocada e ilegal, la Administración Municipal les exigió la aprobación previa de un plan parcial para continuar con el desarrollo del proyecto, el cual había sido adoptado mediante Decreto Municipal 083 de 2000.
A su juicio, esta situación vulnera la prohibición constitucional a las autoridades de exigir requisitos adicionales a los particulares que piden la autorización para ejercer una actividad reglada.
Insistió en que la solicitud de prórroga cumplía con los requisitos establecidos en el Decreto 1052 de 1998, puesto que se certificó el correspondiente inicio de obras y fue formulada con más de 30 días de antelación al vencimiento de la licencia.
Adujo que el Tribunal omitió analizar la vulneración del derecho al debido proceso que se configuró con la revocatoria de un acto de carácter particular y concreto, sin el consentimiento expreso del titular.
Agregó que la discusión en vía gubernativa sobre los alcances de la prórroga concedida giró en torno a la necesidad de obtener la aprobación de un plan parcial para el desarrollo del proyecto, razón por la cual el alcalde no podía esgrimir razones distintas para revocar el acto, sin vulnerar el derecho de defensa de los solicitantes.
Reiteró que las obras sí se habían iniciado con anterioridad a la expiración de la licencia concedida, ya que de conformidad con el Clasificador Internacional Industrial Uniforme (CIIU), elaborado por la Organización de las Naciones Unidas, las actividades de explanación y descapote constituyen obras de construcción. Lo anterior configura en su criterio el vicio de nulidad por falsa motivación, puesto que los supuestos fácticos en los que se basó la decisión no corresponden con la realidad.
Sostuvo que todo lo anterior da lugar a la declaratoria de nulidad de los actos demandados y a la indemnización de perjuicios, en el monto establecido por el perito designado.
9. Trámite en segunda instancia
El recurso propuesto fue admitido por el Despacho Ponente[2] el 10 de julio de 2013.
10. Alegatos de conclusión en segunda instancia
Durante este término únicamente se pronunció la parte demandante para solicitar se revoque el fallo recurrido.
11. Concepto del agente del Ministerio Público en segunda instancia
En esta instancia no intervino el Ministerio Público.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 14 de febrero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en los términos del artículo 129 del CCA, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión No. 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación.
2. El impedimento manifestado por el Consejero de Estado Carlos Enrique Moreno Rubio
El Dr. Carlos Moreno Rubio manifestó impedimento para resolver esta apelación por haber sido parte de la Sala que profirió la sentencia recurrida, en la época en la que fungía como Magistrado del Tribunal de Cundinamarca.
El Consejero, entonces, consideró estar incurso en la causal 2ª del artículo 140 del Código General del Proceso -anteriormente contenida en el mismo numeral del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil-.
La Sala aceptó su impedimento y lo separó del conocimiento del caso al constatar la materialización de la causal, ya que de conformidad con el alcance de la misma, esta se configura por "Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente".
3. Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
4. Caso concreto
A partir de los argumentos de la apelación, la Sala procederá a su estudio así:
Respecto del cargo impetrado, la Sala considera pertinente precisar lo siguiente:
El Decreto 1052 de 1998, norma aplicable vigente para la época de la expedición de los actos acusados, se ocupa, entre otros temas, de regular el procedimiento de solicitud de licencias urbanísticas. En el artículo 24, el decreto dispone lo siguiente:
"Artículo 24º.- Vigencia y prórroga. Las licencias tendrán una vigencia máxima de veinticuatro (24) meses prorrogables por una sola vez por un plazo adicional de doce (12) meses, contados a partir de la fecha de su ejecutoria.
Cuando en un mismo acto se conceda licencia de urbanización y construcción, éstas tendrán una vigencia máxima de treinta y seis (36) meses prorrogables por un periodo adicional de doce (12) meses, contados a partir de la fecha de su ejecutoria.
La solicitud de prórroga deberá formularse dentro de los treinta (30) días calendario anteriores al vencimiento de la respectiva licencia, siempre que el urbanizador o constructor responsable certifique la iniciación de la obra" (Subraya fuera de texto).
Lo anterior supone en primer lugar que las licencias de construcción son autorizaciones sujetas a un plazo establecido, el cual puede extenderse a través de un trámite reglado que exige el cumplimiento de dos requisitos: efectuar la solicitud dentro del término establecido y certificar el inicio de la obra.
Por ello, contrario a lo expresado por los demandantes, la solicitud de la prórroga no es un mero formalismo que dependa de la buena voluntad de los particulares; dicha solicitud en una obligación legal para el titular de una licencia de construcción que pretenda continuar con un proyecto iniciado, más allá del término previsto en la licencia inicialmente concedida.
En el caso bajo estudio se profirió la Resolución 046 de 29 de junio de 2000, por la cual el Director del Departamento Administrativo de Planeación y Desarrollo Económico del municipio de Tenjo otorgó licencia de construcción para el proyecto "Parque Cementerio Jardines La Esperanza", a las sociedades demandantes.
A través de escrito de fecha 25 de abril de 2002, la señora Blanca Parra Suárez, actuando como representante legal de las sociedades titulares de la licencia, solicitó la prórroga de la misma. En su escrito, la peticionaria manifiesta a la entidad que las obras de urbanismo y construcción se iniciarían en el mes de mayo[3].
En petición de 15 de junio del mismo año la señora Parra Suárez solicitó a la administración un pronunciamiento oportuno y de fondo sobre la prórroga de la licencia. En el escrito manifestó además que "ha transcurrido el tiempo sin que se hubiese podido iniciar dentro de la vigencia de la Licencia obra alguna".
Mediante un nuevo escrito radicado el 27 de junio de 2002[4], los señores Blanca Concepción Parra y Juan David Balcero manifestaron que la obra había iniciado el 24 de junio de ese mismo año, esto es, dos días antes del vencimiento de la licencia inicialmente concedida.
El 1º de agosto siguiente, la Directora del Departamento Administrativo de Planeación y Desarrollo Económico del municipio de Tenjo expidió la Resolución 059 de 2002, por la cual resolvió la solicitud de prórroga.
En la parte considerativa de este acto administrativo se sostuvo que los solicitantes cumplieron con los requisitos legales exigibles para la expedición de la prórroga; sin embargo, observa la Sala que de manera contradictoria, el acto resolvió:
"Ordénase la prórroga de la Licencia de Construcción (...) por el término de doce (12) meses más no prorrogables, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la presente resolución, para lo cual deberá cumplir con los requerimientos contenidos en el artículo segundo de esta providencia antes de dar inicio a la ejecución de las obras".
Al respecto, advierte la Sala que correspondía a los interesados demostrar que, contrario a lo señalado en esa decisión, las obras sí se habían comenzado a ejecutar. Sin embargo, en el recurso interpuesto contra el acto administrativo, únicamente se reiteró esa afirmación, pero no se aportó ningún elemento probatorio que la sustentara.
Acto seguido, la resolución dispone que los solicitantes debían obtener la aprobación de un plan parcial para el proyecto, en los términos establecidos en el Acuerdo 014 de 2000, plan de ordenamiento territorial del municipio de Tenjo.
Inconformes con esta exigencia, los interesados manifestaron en el recurso que ya existía un plan parcial aprobado para la vereda donde se pretende desarrollar el proyecto y que, según lo manifestado por la Corporación Autónoma Regional, no hay lugar al pronunciamiento de esa entidad sobre la viabilidad ambiental del proyecto.
La Resolución 105 de 2002 resolvió el recurso de reposición impetrado confirmando la decisión, tras considerar que el proyecto debe ajustarse a las disposiciones establecidas por el POT del municipio, el cual exige el pronunciamiento de la CAR sobre la viabilidad del mismo; también explicó que en cualquier caso, en virtud a lo establecido por la Ley 388 de 1997, antes de la expedición de dicho instrumento también se requería la evaluación de los impactos ambientales de las obras.
Sobre el particular, observa la Sala que de conformidad con lo establecido en el artículo 24 del Decreto 1052 de 1998, la solicitud de prórroga exige el cumplimiento de dos requisitos: formular la solicitud 30 días antes del vencimiento de la licencia de construcción y la certificación del inicio de obras.
Esto significa que el análisis de la solicitud de prórroga debe restringirse a la verificación del cumplimiento de estos dos requisitos y no puede convertirse en un examen de fondo sobre la licencia inicialmente concedida, la cual se encuentra amparada por la presunción de legalidad.
Por esta razón, la Administración no podía supeditar la expedición de la prórroga al cumplimiento de requisitos que en su momento no fueron exigidos para conceder la licencia, tales como la expedición de un plan parcial, lo que podría materializar una decisión arbitraria sobre ese punto específico.
Sin embargo, el alcalde municipal, mediante Resolución 090 de julio 15 de 2009, resolvió el recurso de apelación impetrado y revocó la prórroga otorgada, invocando un fundamento adicional, relativo al inicio de las obras.
En dicho acto administrativo se sostuvo, entre otras cosas, que no podía concederse la prórroga solicitada ya que no existía evidencia del inicio de los trabajos en el predio, los cuales debieron iniciarse con 30 días de antelación a la solicitud.
En criterio de la Sala, como lo afirmó el alcalde en su decisión, la solicitud de prórroga efectuada el 25 de abril de 2002 por la representante legal de las sociedades demandantes no se presentó en debida forma y no cumplía con uno de los dos requisitos establecidos en el Decreto 1052 de 1998. Lo anterior, puesto porque si bien la solicitud se radicó dentro del término establecido, lo cierto es que contrario a lo que manifestaron los demandantes, del acervo probatorio presente en el expediente puede concluirse que las obras no se habían iniciado.
Considera la Sala que el otorgamiento de una licencia de construcción impone a sus titulares una especial carga de diligencia, que tiene como fin proteger sus propios intereses y que se traduce en la gestión de todos los procedimientos tendientes a llevar a cabo los proyectos autorizados.
Si bien los titulares de la licencia radicaron un escrito en el cual manifestaron que las obras iniciaron el 24 de junio de 2002, el Departamento Administrativo de Planeación sostuvo en la Resolución 059 de 2000, que concedió la prórroga, que las obras no estaban iniciadas, y aún en contravía de esa evidencia, accedió a la solicitud impetrada.
Como ya se explicó, aunque el alcalde municipal en segunda instancia se percató de esa imprecisión y revocó la decisión, los demandantes insistieron en afirmar que las obras sí se iniciaron antes del vencimiento de la licencia, sin aportar ningún elemento probatorio que sustentara sus afirmaciones. Por ello, la Sala acudirá al material probatorio contenido dentro del expediente.
En el material fotográfico aportado al dictamen pericial radicado por el abogado Álvaro Amézquita Aguilar el 2 de mayo de 2007, no se aprecia ningún rastro en el predio que permita concluir que los trabajos tuvieron lugar.
Ahora bien, en el dictamen pericial suscrito por el ingeniero Pedro Ovidio Ortega Galves, radicado el 10 de junio de 2011, se afirmó que las únicas obras efectuadas en el predio se restringieron a unas afectaciones de descapotes superficiales de carácter vial, que a la fecha de realización del dictamen no evidenciaron ningún vestigio del desarrollo de un proyecto constructivo. Resalta la Sala que de esta evidencia tampoco puede deducirse que los trabajos se hayan realizado antes del vencimiento de la licencia.
En el recurso de apelación se sostuvo también que de conformidad con el Clasificador Internacional Industrial Uniforme (CIIU), elaborado por la Organización de las Naciones Unidas, dichas actividades de explanación y descapote constituyen obras de construcción. Sin embargo este instrumento técnico nunca fue solicitado como prueba ni existe un dictamen pericial que permita a la Sala interpretar los alcances de su contenido, luego no podrá ser tenida en cuenta para los efectos de este proceso.
Así las cosas, no puede predicarse una vulneración al debido proceso por la respuesta negativa de la Administración a una solicitud efectuada sin el lleno de los requisitos legales y mucho menos que con ocasión de ella, que se hayan consolidado derechos adquiridos en favor de los titulares de la licencia.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las características que deben cumplir los derechos adquiridos son: "(i) ser subjetivos; (ii) concretos y consolidados; (iii) cumplen con los requisitos de ley; (iv) se pueden exigir plenamente; (v) se encuentran jurídicamente garantizados; (vi) se incorporan al patrimonio de la persona; (vii) son intangibles y en consecuencia, el legislador al expedir una nueva ley no los puede lesionar o desconocer"[5].
Conforme a los requisitos señalados por la Corte Constitucional, no es posible configurar un derecho adquirido sobre una solicitud que aún se encuentra en proceso de evaluación, porque aún no se ha consolidado en cabeza de su titular, no existe certeza sobre si cuenta o no con los requisitos de ley, no se encuentra consolidada y por tanto no está jurídicamente garantizada.
Ahora bien, en la decisión del recurso de apelación, el Alcalde reconoció la imprecisión cometida y como consecuencia de ello, revocó la prórroga concedida de conformidad con la facultad establecida en el artículo 59 del Decreto 01 de 1984, que dispone:
"Artículo 59.- La decisión resolverá todas las cuestiones que hayan sido planteadas y las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hayan sido antes".
En este punto, conviene destacar que la vía gubernativa es el escenario idóneo para que la Administración corrija sus propios yerros y de esta manera, evitar futuros litigios en torno a sus decisiones. Por esta razón, las autoridades se encuentran legalmente facultadas para modificar sus decisiones, dentro de los precisos parámetros fijados en el Código Contencioso Administrativo, vigente para la época de los hechos.
Esta facultad es jurídicamente distinta a la figura de la revocatoria directa, por lo que la decisión del alcalde no requería el consentimiento expreso de los solicitantes y tampoco permite concluir la existencia de una vulneración al derecho al debido proceso de los demandantes por esta causa.
La Sala observa también que los demandantes tuvieron la oportunidad de conocer y contradecir todas las decisiones proferidas dentro del trámite administrativo. Así mismo, y como lo explicó el Tribunal, la imposibilidad jurídica de conceder la prórroga de la licencia no impedía a los particulares iniciar una solicitud distinta, que les permitiera continuar desarrollando su proyecto.
Por las razones anteriores, no hay lugar a la anulación de los actos acusados por los cargos descritos.
Al respecto la Sala encuentra que el reproche de los demandantes se restringe a las afirmaciones hechas por el alcalde municipal en el marco de una sesión del Concejo Municipal, llevada a cabo el 10 de septiembre de 2002.
En la transcripción de esa sesión se observa que el alcalde se limitó a explicar a los cabildantes los alcances del derecho adquirido por los titulares de la licencia de construcción. En ese contexto, y en consideración a la obligación que tienen los alcaldes de atender las citaciones e inquietudes de los concejos municipales, las explicaciones esgrimidas por el mandatario no lo inhabilitan para dictar la decisión de fondo.
En consecuencia, no son de recibo los reproches endilgados a los actos administrativos demandados y por consiguiente, no hay lugar a su anulación ni a la condena en perjuicios solicitada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
III. FALLA
Primero: Aceptar el impedimento manifestado por el Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio, de conformidad con las razones expuestas en la cuestión previa de esta providencia.
Segundo: Confirmar la sentencia de 14 de febrero de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Tercero: Devolver el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese y Cúmplase.
ROCÍO ARAÚJO OÑATE
Presidente
LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Consejera
ALBERTO YEPES BARREIRO
Consejero
[1] Artículo quinto: "La licencia de construcción tiene un plazo de veinticuatro (24) meses, contados a partir de la fecha de expedición, Si la obra no se ha iniciado, en esta fecha se deberá solicitar su renovación, cancelando el valor correspondiente a la tarifa vigente".
[2] En ese momento fungía como ponente la Consejera María Elizabeth García González.
[5] Sentencia C-983 de 2010. Magistrado Ponente Luis Ernesto Vargas Silva.
