Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 857 de 2024

 

 

 

 

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Número único de radicación: 250002324000 2011 00857 01

Actora: VANSOLIX S.A.

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Número único de radicación: 250002324000 2011 00857 01 Referencia: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Actora: VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN

TESIS: CONFIRMA SENTENCIA RECURRIDA. NO FUE DESVIRTUADA LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS MEDIANTE LOS CUALES SE EXPROPIÓ UN BIEN DE LA ACTORA. LOS PERJUICIOS RECLAMADOS TIENEN CAUSA EN LA EXPROPIACIÓN DE VARIOS INMUEBLES, UNO INCLUSIVE, FRENTE AL CUAL LA ACTORA NO TIENE LA TITULARIDAD DEL DERECHO REAL DE DOMINIO.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 29 de agosto de 2019, proferida por la SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO  DE  CUNDINAMARCA¹,  que  denegó  las

pretensiones de la demanda.

1 En adelante el Tribunal.

I.- ANTECEDENTES

I.1.- La sociedad VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN²,

actuando por conducto de apoderado, promovió demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, CCA³, contra la EMPRESA DE RENOVACIÓN URBANA DE BOGOTÁ -ERU⁴, el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU, la EMPRESA DE TRANSPORTE DEL TERCER MILENIO -

TRANSMILENIO y BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL, con la finalidad de discutir la legalidad de los siguientes actos administrativos:

Resolución núm. 00273 de 15 de octubre de 2010, expedida por la ERU, “Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, del inmueble ubicado en la calle 25A # 13A-28 de Bogotá, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 50C-323007.

Resolución núm. 000324 de 1o. de diciembre de 2010, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”, emanada de la misma entidad, mediante la cual se resolvió el recurso

2 En adelante VANSOLIX S.A.

3 En adelante CCA.

4 En adelante ERU.

de reposición, en el sentido de confirmar en todas sus partes la citada Resolución.

Además de la nulidad de los actos administrativos referidos, como restablecimiento del derecho, la actora elevó las siguientes pretensiones:

“[…] SEGUNDA. A título de restablecimiento del derecho solicito que se ordene a la Empresa de Renovación Urbana–

E.R.U. - y a la Empresa de Transporte del Tercer Milenio –

Transmilenio S.A. la devolución del predio ubicado en la Calle

25 A No. 13 A – 28/30 de la ciudad de Bogotá D.C., identificado con el folio de matrícula inmobiliaria número 50C- 323007.

TERCERA. En caso que por cualquier circunstancia sea imposible dicha devolución, solicito que a título de restablecimiento del derecho se condene a la Empresa de Renovación Urbana– E.R.U.-, y/o al Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá, al Instituto de Desarrollo Urbano y a la Empresa de Transporte del Tercer Milenio – Transmilenio S.A. a pagar la indemnización plena a que tiene derecho mi representada por motivo de la expropiación del predio ubicado en la Calle 25 A No. 13 A - 28/30 de la ciudad de Bogotá D.C., identificado con el folio de matrícula inmobiliaria número 50C- 323007 que es la siguiente:

CIENTO TRECE MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y TRES

MIL QUINIENTOS PESOS M/C ($113.973.500) correspondiente a la diferencia del valor comercial del inmueble objeto de expropiación.

CIENTO VEINTE MILLONES SEISCIENTOS DOCE MIL TRESCIENTOS SESENTA Y SIETE M/C ($120.612.367) a

VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN como reparación del daño emergente causado con la expropiación de su inmueble.

DOS MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y UN MIL NOVECIENTOS  OCHENTA  PESOS  M/C  ($2.531.980).)  a

VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN como reparación del

lucro cesante causado con la expropiación de su inmueble.

CUARTA. Ordenar que la condena respectiva sea actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.

QUINTA. Ordenar a la parte demandada que dé cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.

2. SUBSIDIARIAS

En caso de no prosperar las pretensiones principales, solicito a los Honorables Magistrados acceder a las siguientes:

PRIMERA. Condenar a la Empresa de Renovación Urbana de Bogotá – E.R.U.-y/o al Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU- y la Empresa de Transporte del Tercer Milenio – Transmilenio, a pagar a favor de mi representada las sumas de dinero que se señalan a continuación como reconocimiento del precio real de la indemnización que se le debe con ocasión de la expropiación adelantada:

CIENTO TRECE MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y TRES

MIL QUINIENTOS PESOS M/C ($113.973.500) correspondiente a la diferencia del valor comercial del inmueble objeto de expropiación.

CIENTO VEINTE MILLONES SEISCIENTOS DOCE MIL TRESCIENTOS SESENTA Y SIETE M/C ($120.612.367) a

VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN como reparación del daño emergente causado con la expropiación de su inmueble.

DOS MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y UN MIL NOVECIENTOS OCHENTA PESOS M/C ($2.531.980) a

VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN como reparación del lucro cesante causado con la expropiación de su inmueble.

[…]

CUARTA. Ordenar que la condena respectiva sea actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la de ejecutoria del correspondiente fallo

definitivo.

QUINTA. Ordenar a la parte demandada que dé cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 176 y 177 del

C.C.A. […]”.

I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, la actora señaló los siguientes:

Manifestó que es una compañía dedicada a la comercialización, suministro, distribución, compraventa y calibración de equipos, aparatos, instrumentos, maquinaria y toda clase de bienes muebles de origen suizo, como consta en el objeto social de la firma contenido en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá.

Aseveró que el 12 de junio de 2003, celebró un contrato de outsourcing con la sociedad HILTI COLOMBIA S.A., compañía dedicada a la inversión en empresas de carácter industrial.

Comentó que compartía con la sociedad HILTI COLOMBIA S.A., instalaciones administrativas, bodegas de almacenamiento y laboratorios en 4 inmuebles, entre los cuales estaba el ubicado en la calle 25 A # 13 A-28 de la ciudad de Bogotá.

Precisó que era propietaria del bien referido, así como de otros dos ubicados en la calle 25 A # 13 A -18 y calle 26 # 13 A – 37, mientras que HILTI COLOMBIA S.A ostentaba la titularidad de derecho de dominio sobre un inmueble situado en la calle 13 A # 25 A- 09.

Indicó que conforme con el artículo 71 del Decreto Distrital 190 de

22 de junio de 2004⁵, actual Plan de Ordenamiento Territorial - POT⁶, en la zona donde se ubica el predio referido, el Distrito previó llevar a cabo la denominada operación estratégica “Centro Histórico Centro Internacional”.

Expresó que el IDU, mediante comunicaciones con consecutivos núms. 006, 003 y 009 de 19 de abril de 2006, le informó sobre el inicio de la ejecución del contrato IDU-133-2005, cuyo objeto fue la realización de los “estudios y diseños de la troncal calle 26”, y le remitió volantes de divulgación e invitaciones al taller para la caracterización e identificación de los impactos socioeconómicos y culturales que se generarían durante la fase constructiva.

Señaló que a través del Decreto Distrital núm. 492 de 26 de

5 “Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003”.

6 En adelante POT.

octubre de 2007⁷  fue dispuesta la ejecución del proyecto de

renovación urbana denominado “Estación Central”.

Anotó que en el citado decreto también se incluyó la reglamentación de la Unidad de Planeamiento Zonal UPZ 93 Las Nieves, que estableció una serie de condiciones urbanísticas para el sector en el cual se ubicaban los 4 predios aludidos anteriormente.

Afirmó que mediante comunicación de 27 de febrero de 2008, en nombre propio y como aliada estratégica de HILTI COLOMBIA S.A., manifestó al IDU que la construcción del portal de Transmilenio Calle 26 afectaría a las dos compañías por cuanto llevaban más de 80 años funcionando en ese sitio.

Sostuvo que el IDU, mediante comunicación núm. 068495 DTDP- 800 de 18 de marzo de 2008, informó que los predios en cuestión se encontraban en una zona de reserva vial para el proyecto troncal Calle 26 Estación Central, por lo que en su momento se adelantarían los procesos de adquisición predial.

Explicó que mediante oficio de 21 de julio de 2008 el IDU le

7 “Por el cual se adopta la Operación Estratégica del Centro de Bogotá, el Plan Zonal del Centro - PZCB- y las Fichas Normativas para las Unidades de Planeamiento Zonal -UPZ- 91 Sagrado Corazón, 92 La Macarena, 93 Las Nieves, 94 La Candelaria, 95 Las Cruces y 101 Teusaquillo”.

informó que las obras correspondientes al proyecto de adecuación de la Calle 26 al Sistema Transmilenio se iniciarían a partir del 16 de octubre siguiente.

Expresó que el 25 de agosto de 2008 funcionarios del IDU levantaron un acta de vecindad, en la cual hicieron una descripción completa de los predios y de las instalaciones en las que operaban ambas sociedades.

Afirmó que, a través de comunicación de 15 de diciembre de 2008, el Distrito le informó que había declarado las condiciones de urgencia para la adquisición de los inmuebles necesarios para el desarrollo del proyecto integral de renovación urbana.

Señaló que la ERU, con fundamento en lo dispuesto en el inciso final del artículo 61 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997⁸, suscribió con la sociedad TRANSMILENIO S.A., el Convenio Interadministrativo núm. 215 de 2009, en virtud del cual se comprometió a adquirir los predios requeridos para la construcción de la Estación Central del sistema de transporte masivo.

8 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.

Añadió que ante las circunstancias inminentes el 25 de septiembre de 2009, HILTI COLOMBIA S.A. celebró un contrato de promesa de compraventa con la sociedad CONMIL S.A., para la adquisición de dos bodegas y unos parqueaderos en el Parque Industrial Puerto Central en la localidad de Fontibón, al cual se trasladarían las instalaciones de las dos compañías.

Aseguró que por medio de la Resolución núm. 125 de 6 de mayo de 2010, la ERU determinó la adquisición del inmueble ubicado en la Calle 25 A # 13 A-28, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 50C-323007, formuló oferta de compra y realizó unos reconocimientos económicos así:

Resolución No.	Folio de matrícula inmobiliaria	Precio indemnizatorio	Reconocimientos adicionales
125 del 6 de mayo de 2010	50C-323007	$876.856.500	$17.311.424

Expresó que como consecuencia de la oferta de compra y con el fin de determinar el valor comercial del predio identificado con el folio de matrícula núm. 50C-323007, contrató con la CÁMARA DE LA PROPIEDAD RAÍZ la elaboración de un avalúo corporativo.

Precisó que, en relación con el predio aludido, la CÁMARA DE PROPIEDAD RAÍZ DE BOGOTÁ entregó el avalúo corporativo núm. CPR 6048/2010, en el que concluyó que al no haberse expedido por parte del DISTRITO CAPITAL el plan parcial de renovación urbana denominado “Estación Central”, el predio no contaba con una norma urbanística que permitiera su desarrollo, pues si bien la UPZ 93 las Nieves le asignaba usos, la plancha núm.

3 de la misma reglamentación no le asignaba edificabilidad y, en esas condiciones, era imposible que los predios pudieran desarrollarse, es decir, no podían obtener licencia de construcción que permitiera su desarrollo.

Mencionó que la referida firma explicó que para hacer los avalúos comerciales se debía aplicar la Resolución núm. 620 de 23 de septiembre 2008⁹, en cuyo artículo 23 señala que cuando los predios estén condicionados a la expedición de un plan parcial o a norma urbanística que permita su desarrollo y estos no se hayan expedido, los avalúos deben realizarse con fundamento en la norma que le era aplicable con anterioridad a la entrada en vigencia del POT, que para el caso era el Decreto Distrital 1042 de 1987.

9 “[…] Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997 […]”.

Explicó que mientras el avalúo de la oferta de compra propuesto por la ERU por el predio en cuestión era de $876.856.500, el elaborado por la CÁMARA DE LA PROPIEDAD RAÍZ fue por

$990.830.000, es decir, en una diferencia de $ 113.973.500.

Destacó que el 28 de junio de 2010 presentó ante la ERU una solicitud de revocatoria directa, entre otras, de la Resolución núm. 125 de 6 de mayo de 2010, petición que fue negada mediante oficio

E.R.U. DT-0383 del 23 de agosto de ese año.

Resaltó que, a través de la Resolución núm. 00273 de 15 de octubre de 2010, la ERU ordenó la expropiación por vía administrativa del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 50C-323007, con un precio indemnizatorio de

$876.856.500 como valor del predio y $8.066.930 por daño emergente.

Indicó que contra el referido acto administrativo interpuso el recurso de reposición, resuelto a través de la Resolución núm. 00324 de 1o. de diciembre de 2010, en la que se confirmó la decisión inicial.

Precisó  que,  no  obstante,  la  ERU  aclaró  la  forma  de  pago

determinada en la Resolución núm. 00273 de 2010 y ordenó poner a disposición de sus deudores hipotecarios las sumas de dinero correspondientes al valor de las obligaciones que estaban siendo garantizadas con el predio expropiado, dándose por concluida la vía administrativa.

Anotó que el 27 de diciembre de 2010, recibió de parte de TRANSMILENIO S.A. el pago, mediante cheque, de los precios indemnizatorios, así.

IDENTIFICACIÓN DEL PREDIO	NÚMERO DE CHEQUE	PROPIETARIO	VALOR ENTREGADO
50C-323007	7697	VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN	$673.259.933

I.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

En apoyo de sus pretensiones, la parte actora adujo la violación de los artículos 6, 21 y 58 de la Constitución Política; 67, 68, 70 y 119

de la Ley 388; y 23 de la Resolución núm. 620 de 2008.

Para tal efecto, indicó que los actos administrativos están viciados de nulidad, por infracción a las normas en que debían fundarse y

formuló los siguientes argumentos:

. “La propiedad de los predios pasó de las firmas expropiadas a la empresa TRANSMILENIO S.A. y no al patrimonio de la EMPRESA DE RENOVACIÓN URBANA”.

Manifestó que de conformidad con los artículos 68 y 70 de la Ley 388, la titularidad del derecho de dominio de los inmuebles expropiados debe transferirse directamente a la entidad expropiante, sin que dichas disposiciones prevean la posibilidad de que la expropiación pueda hacerse en favor de terceros.

Explicó que las normas aludidas fueron transgredidas porque los bienes que fueron expropiados por la ERU pasaron directamente a formar parte del patrimonio de TRANSMILENIO S.A, situación que a su vez vulneró los artículos 6 y 121 de la Constitución Política, en la medida en que estas disposiciones establecen que las autoridades solo pueden ejercer las funciones y competencias expresamente atribuidas en la ley.

.“Los avalúos hechos por el IGAC que sirvieron de soporte para adelantar el proceso de expropiación desconocieron la normatividad urbanística que les era aplicable”.

Señaló que por medio de la Resolución núm. 620 de 2008, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, -IGAC¹⁰, se establecieron los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388, entre los cuales se incluyen los que corresponde a los procesos de expropiación por vía administrativa.

Explicó que para los predios ubicados en las zonas de renovación urbana sujetas a planes parciales que no hayan sido expedidos o que no cuenten con norma específica para su desarrollo, conforme con el artículo 23 de la Resolución núm. 620 de 2008, la valoración de los predios debe hacerse con base en las normas urbanísticas vigentes antes de la adopción del POT.

Precisó que de acuerdo con el artículo 334 del Decreto Distrital 190 de 2004, los instrumentos urbanísticos de una zona están compuestos por el POT y de, forma específica, por las Unidades de Planeamiento Zonal – UPZ ¹¹ y los planes parciales.

Indicó que, en virtud de lo anterior, el alcalde mayor de Bogotá expidió el Decreto Distrital 492 de 2007, mediante el cual reglamentó la UPZ 93 Las Nieves, en la cual está comprendido el

10 En adelante IGAC.

11 En adelante UPZ.

predio expropiado.

Agregó que, como parte integral del decreto referido, fueron expedidas las planchas núms. 1 a 4 en las cuales están incluidas las fichas reglamentarias aplicables al inmueble en discusión, que según el POT deben definir las normas urbanísticas específicas que permitan su desarrollo.

Adujo que, al revisar las fichas reglamentarias contenidas en las planchas, se aprecia que el predio expropiado pertenece al Sector Normativo 4, Subsector de Usos II y Subsector de Edificabilidad B.

Añadió que, con respecto a las normas de edificabilidad, se observa que en la ficha reglamentaria correspondiente al Subsector B no se asignó edificabilidad al lote en el cual se encuentra el inmueble objeto de la controversia, porque se dispuso que ésta se debe definir en otro de los instrumentos reglamentarios del POT, a saber, el Plan Parcial.

Indicó que la UPZ 93 no definió ninguna edificabilidad ni altura para el sector al cual pertenece el predio expropiado, dado que, pese a que este cuenta con la reglamentación adoptada por el Decreto

aludido, este mismo dispone que la norma de edificabilidad específica se determinará en otro instrumento normativo denominado Plan Parcial, que según lo establece el numeral 5 del artículo 27 de la Ley 388, debe ser adoptado por decreto del alcalde mayor.

Reiteró que al haberse realizado avalúos con fundamento en una reglamentación urbanística no le era aplicable al predio tal avalúo, así como las resoluciones núms. 00273 y 00324 de 2010 de la ERU, por lo que transgredieron el artículo 23 de la Resolución núm. 620 de 2008 del IGAC y los artículos 6 y 121 de la Constitución Política.

“La forma de pago contenida en las resoluciones objeto de esta acción desconoce los derechos de opción y de preferencia”.

Argumentó que, conforme con el artículo 119 de la Ley 388, en la enajenación voluntaria o en la expropiación que se adelante en proyectos de renovación urbana, el precio de la adquisición se debe pagar preferentemente “mediante permuta con uno o varios de los inmuebles resultantes del proyecto o en derechos de edificabilidad, participando como socio del mismo”, y el propietario del predio está

en libertad de escoger entre esas posibilidades o, si a bien lo tiene, optar por el pago en dinero.

Arguyó que desde el inicio de la expropiación administrativa, en la etapa de enajenación voluntaria directa la demandante no tuvo opción de escoger la forma de pago de sus inmuebles, bien sea mediante permuta o derechos de edificabilidad, sino que, por el contrario, únicamente se ofreció el pago en efectivo, lo cual es distinto al derecho de preferencia que pueda tener en el futuro para hacer el proyecto.

“Controversia respecto del precio indemnizatorio”.

Manifestó que la Corte Constitucional, a través de varias sentencias, determinó el alcance de la indemnización derivada de la expropiación y reconoció que la misma debe ser justa, plena, reparatoria y comprender, además del pago del valor comercial del bien, el de los daños y perjuicios causados con ocasión de la expropiación.

Alegó que sobre este aspecto, en la respuesta a la solicitud de revocatoria directa de las ofertas de compra así como al decidir el

recurso de reposición que se interpuso contra las resoluciones que decretaron la expropiación, la ERU señaló que los perjuicios solo son aquellos que se puedan probar desde la fecha en que se expidieron las ofertas de compra de los inmuebles que eran de su propiedad, por cuanto las situaciones ocurridas con anterioridad no tienen nexo de causalidad con la actuación de negociación y expropiación adelantada.

Explicó que los actos acusados son el resultado de una actuación que inició con las primeras etapas de la puesta en marcha del programa de renovación urbana Estación Central.

Afirmó que tanto HILTI COLOMBIA S.A. como ella tienen derecho a que se les reconozcan los costos en que incurrieron antes y después de la oferta de compra derivados de la necesidad de trasladar sus sedes con motivo de la ejecución del proyecto de renovación urbana denominado Estación Central, además de que se deben reconocer todos los gastos que cubrieron ambas empresas para trasladar sus instalaciones, pues entre ellas no existía ninguna relación de comodatarios o depositarios, sino que con fundamento en el convenio de colaboración (contrato de outsourcing) ellas tenían que responder no solo por los bienes de su propiedad, sino

por los bienes que les habían sido entregados para el desarrollo de su actividad comercial.

Advirtió que, conforme con los artículos 61 y 67 de la Ley 388, el valor que debe reconocerse y pagarse por los inmuebles que se expropien corresponde al valor comercial del bien, el cual se determinará con base en las normas urbanísticas y atendiendo a la destinación económica del mismo.

Expresó que, en el presente caso, el IGAC determinó, mediante avalúos, el valor del precio indemnizatorio de los inmuebles que fueron expropiados, pero que dichas cuantificaciones no corresponden al valor comercial de los predios, conforme con los avalúos corporativos realizados por la CÁMARA DE LA PROPIEDAD RAÍZ.

Alegó que el daño emergente debe incluir aquellos gastos en los que incurrieron las dos sociedades, debido a las obligaciones adquiridas como consecuencia del proceso de expropiación, y no solo los gastos por traslado y desconexión de servicios públicos, considerados como daño emergente en las resoluciones que rodearon la expropiación.

Hizo una relación de gastos en los que incurrió, así como aquellos asumidos por HILTI COLOMBIA S.A., por conceptos de asesorías legales e inmobiliarias, gastos fijos de operación, avalúos de los predios, costos de oportunidad, impuestos y otros, que atribuyó de manera conjunta a la expropiación de los 4 predios en los que operaban.

En relación con el lucro cesante, manifestó que deberá indemnizarse a aquellas sumas de dinero que se dejaron de percibir con ocasión del cierre y del traslado de las compañías y que por esta razón no entraron al patrimonio de las mismas.

I.4.- Trámite de la demanda en primera instancia

VANSOLIX S.A. e HILTI COLOMBIA S.A presentaron una demanda conjunta inicial que dio lugar al proceso con número único de radicación 25000232400 2011 00401 00, en la que discutían la legalidad de los actos administrativos de expropiación de los 4 predios en que operaban, incluido el relacionado con el presente asunto.

No obstante, mediante auto de 15 de septiembre de 2011, el

Tribunal ordenó escindir la demanda para conformar un expediente por cada uno de los predios en discusión.

Una vez VANSOLIX S.A. adecúo los hechos y pretensiones del escrito introductorio, en relación con los actos administrativos cuestionados en el presente asunto, la demanda fue admitida contra la EUR, mediante auto de 6 de septiembre de 2012 y, posteriormente, se vinculó a TRANSMILENIO S.A, por una parte, en razón a que la primera entidad fue quien expidió los actos acusados; y, por la otra, porque la empresa de transporte masivo fue quien pagó las sumas derivadas de la expropiación.

Por lo anterior, fueron excluidas de la litis las demás entidades demandadas.

I.5.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

I.5.1- La ERU se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, para lo cual formuló las siguientes excepciones:

I.5.1.1.- “Inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones”

Manifestó que la actora combinó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho con la controversia sobre el precio indemnizatorio, situación que, a su juicio, es improcedente, dado que conforme con el artículo 71 de la Ley 388, en procesos como el de la referencia el interesado solo puede optar bien sea para discutir la legalidad del acto de expropiación o para discutir el monto reconocido por el bien, sin que sea posible la acumulación de ambos asuntos.

I.5.1.2.- “Validez del convenio interadministrativo 215 de 2009, suscrito entre la empresa de TRANSMILENIO y la ERU”

Expresó que los convenios interadministrativos son una herramienta de gran utilidad para la ejecución de sus fines y la prestación de los servicios públicos, dado que constituyen un objeto o técnica especial para la gestión pública y la realización de los fines atribuidos por el ordenamiento jurídico a las entidades estatales.

Argumentó que el proyecto Estación Central se sujetó a los lineamientos generales fijados en el Decreto Distrital 190 de 2004, sobre  la  política  de  renovación  urbana,  además  de  que  las

expropiaciones que adelantó en favor de TRANSMILENIO S.A. tuvieron fundamento en el Convenio Interadministrativo 215 de 2009, frente al cual no se ha puesto en discusión su legalidad.

I.5.1.3.- “Elaboración del avaluó comercial en debida forma”

Sostuvo que el avalúo comercial que realizó el IGAC observó los preceptos normativos que regulan la materia, no solo porque la entidad avaluadora es competente para su elaboración sino porque, además, se ajustó a los criterios, parámetros y metodologías contenidos en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, en el Decreto 1420 de 24 de julio de 1998¹² y en la Resolución núm. 620 de 2008, en razón a que tuvo en cuenta la normativa urbanística vigente al momento de su realización, esto es, la UPZ 93 Las Nieves, que clasifica a los inmuebles expropiados dentro del sector normativo 4, subsector b, asignándoles un tratamiento de renovación urbana en la modalidad de desarrollo.

Explicó que, conforme con el artículo 23 de la Resolución 620 de 2008, los inmuebles que se encuentran ubicados en zonas de renovación  urbana,  como  ocurría  con  el  predio  objeto  de

12 “Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos”.

controversia, su valoración comercial debe hacerse de acuerdo con el plan parcial o la norma específica para su desarrollo y, en su defecto, con la norma urbanística vigente antes de la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial.

Indicó que si bien a la fecha en que se elaboró el avalúo por parte del IGAC, aún no se había expedido el correspondiente plan parcial, la zona en la que se encontraban ubicados los inmuebles tenía una norma específica para su desarrollo, ya que mediante el Decreto Distrital 492 de 2007 se reglamentó la UPZ 93 Las Nieves, norma que regula lo atinente al desarrollo urbanístico del sector que se comenta; y que de acuerdo con lo establecido por el artículo 43 del Decreto Distrital 190 de 2004 constituye un instrumento de planeamiento en virtud del cual se desarrollan y complementan las disposiciones del POT.

Comentó que el hecho de que una UPZ regule el régimen de usos, pero restrinja la edificabilidad del sector, no puede llevar a concluir que no existe una norma que regule el desarrollo de los inmuebles en la respectiva zona.

Afirmó que por esa razón el IGAC, dando aplicación a la disposición

que la misma entidad elaboró, reforzó la correcta interpretación dada en el presente caso para efectos de la elaboración de los avalúos comerciales, pues tuvo en consideración la UPZ 93 Las Nieves, en tanto el sector sí cuenta con una norma urbanística para su desarrollo.

I.5.1.4.- “Insuficiencia probatoria de la relación entre HILTI COLOMBIA S.A. y VANSOLIX S.A”

Explicó que para establecer el alcance de la relación comercial entre HILTI COLOMBIA S.A. y VANSOLIX S.A, mediante oficios de 14 de febrero de 2010, les cuestionó sobre las áreas o espacios ocupados por cada una en los predios a expropiar, el detalle sobre dotaciones de equipo y contratos de arrendamiento o acuerdos vigentes entre las dos sociedades.

Expresó que, en respuesta al requerimiento aludido, el 10 de marzo de 2010 las sociedades informaron que desde junio de 2003 existía un convenio de cooperación (contrato outsourcing) según el cual VANSOLIX S.A. prestaba su estructura comercial para la comercialización de los productos de HILTI S.A y en contraprestación esta pagaba un porcentaje sobre el total de las

ventas.

Adujo que ante la insuficiencia de la información suministrada por las actoras, el único comportamiento jurídicamente permisible para establecer la extensión del daño emergente y del lucro cesante era remitirse a la documentación disponible al momento de la tasación, como en efecto acaeció.

I.5.1.5.- “Ausencia de nexo de causalidad entre la actuación de administración y los daños reclamados”

Manifestó que para efectos de determinar la indemnización por la expropiación del bien objeto de controversia, realizó una serie de visitas en las que solicitó a las actoras la información documental pertinente a los titulares del derecho de dominio y adelantó un censo y un diagnóstico en virtud de los cuales se estableció el alcance de las compensaciones pagadas, sin que las interesadas hubiesen aportado pruebas suficientes para que se modificaran los valores ofrecidos.

Destacó que solo son objeto de indemnización los daños que ocurran como consecuencia del proceso de adquisición, que se inicia con la

notificación de la respectiva oferta de compra, por lo que no es jurídicamente posible resarcir supuestos perjuicios generados con anterioridad a la comunicación de la decisión administrativa correspondiente.

I.5.1.6.- “Adecuación de las formas de pago a lo establecido por la ley, el proceso de adquisición predial y derecho de preferencia”

Explicó que conforme con el artículo 119 de la Ley 388, en lo que concierne a la renovación urbana, el precio de la indemnización por la expropiación de los inmuebles puede pagarse mediante la permuta de los inmuebles resultantes del proyecto o con derechos de edificabilidad, para que el expropiado participe como socio del mismo.

I.5.2.- TRANSMILENIO S.A. contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de sus pretensiones.

Aseveró que la expropiación administrativa en favor de terceros sí está regulada y es procedente, conforme con los artículos 44, 58 y 63 de la Ley 388, en particular, cuando el tercero carece de capacidad

para expropiar, pero su objeto misional guarda relación con el motivo de utilidad pública o interés social invocado.

Afirmó que no participó en la elaboración y expedición de los actos administrativos, razón por la cual no existe nexo causal para que se le endilgue la responsabilidad alegada la actora, además porque tampoco participó en la elaboración de los avalúos que definieron el precio de la indemnización por la expropiación reprochada.

Resaltó que en el Convenio Interadministrativo 215 de 2009, con base en el cual fue vinculado al proyecto, no se pactó que debía ser solidariamente responsable por los eventuales reclamos que se iniciaran contra la ERU y mucho menos por presuntos e inexistentes perjuicios atribuidos a la entidad expropiante, derivados de acciones, extralimitaciones, vías de hecho u omisiones acaecidas con ocasión al proceso de expropiación.

II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA

El Tribunal, mediante sentencia de 29 de agosto de 2019, denegó las pretensiones de la demanda.

Para tal efecto, en relación con la excepción de ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones formulada por la ERU recordó que, mediante auto de 15 de septiembre de 2011, dentro del proceso con radicación 2011-00401, ordenó la escisión de la demanda por haberse demandado varios actos, los cuales tuvieron un trámite administrativo independiente pese a su similitud en cuanto a las partes, el contenido y el sentido de la decisión, por lo cual dicha situación había sido subsanada.

Frente a la presunta imposibilidad de que el bien expropiado haya sido transferido de forma a directa a TRANSMILENIO S.A, indicó que tanto esta sociedad como la ERU son entidades del orden distrital que, con el objetivo de desarrollar un proyecto de transporte público para mejorar la calidad del servicio, celebraron el Convenio Interadministrativo 215 de 2009.

Explicó que conforme a las disposiciones del convenio en mención la ERU tenía la obligación de adquirir los predios necesarios para el desarrollo del proyecto de Renovación Urbana denominado Estación Central, dentro del macro proyecto Transmilenio Fase III, a favor de TRANSMILENIO S.A.

Agregó que, por ese motivo, las demandadas contaban con un marco jurídico suficiente para sustentar la transferencia del derecho de dominio sobre los predios expropiados, en favor de TRANSMILENIO S.A, esta última que además asumió la obligación de efectuar los pagos generados en el marco del proceso de adquisición de los predios.

En lo que concierne a los reproches formulados contra el avalúo efectuado por el IGAC, destacó que esta entidad en el informe respectivo señaló que para el predio objeto de controversia, la reglamentación era la dispuesta para la UPZ 93 Las Nieves, por ser la norma específica que regula el sector.

Sobre los demás cargos relativos a la inconformidad de la actora por los montos de las indemnizaciones, advirtió que el avalúo con base en el cual la ERU fijó el precio de los perjuicios se ajustó a las exigencias legales, en razón a que para su elaboración se emplearon varios de los métodos establecidos en la Resolución núm. 620 de 2008.

Resaltó que, en cuanto al valor real del inmueble en discusión, mediante auto de 7 de noviembre de 2013, fue decretado un

dictamen pericial presentado por el perito avaluador JOSÉ VICENTE DÍAZ SUÁREZ, frente al cual encontró algunas inconsistencias.

Señaló que si bien el perito anunció la utilización del método de costo de reposición para avaluar el inmueble, también lo es que el dictamen presenta falencias en la medida en que no se tuvieron en consideración los lineamientos técnicos previstos en el artículo 13 de la Resolución núm. 620 de 2008, relativos al método de reposición.

Puntualizó que, en efecto, en el avalúo aludido no se indicó cuál es la suma de los costos directos, los costos indirectos, los financieros y los de gerencia del proyecto, en los que se debió incurrir para la realización de la obra, y tampoco se indicaron los volúmenes y las unidades requeridas para la construcción, circunstancia que desconoce los parámetros fijados en la resolución mencionada, por lo que el dictamen no revistió de las características que permitieran desvirtuar la legalidad del avalúo comercial realizado por el IGAC.

Advirtió que, según el dictamen pericial, también fue aplicado el método comparativo de mercado, no obstante, no fueron explicadas las investigaciones efectuadas en el terreno, con base en las cuales

el perito hizo las comparaciones para establecer o concluir cuál era el valor del predio.

Agregó que para el cálculo de los perjuicios por lucro cesante y daño emergente había decretado un dictamen pericial a cargo de un contador avaluador de la lista de auxiliares de la justicia, no obstante, a su juicio, el informe rendido por éste adolecía de inconsistencias.

Explicó que el perito señaló que los perjuicios ocasionados a HILTI COLOMBIA S.A y a VANSOLIX S.A. se produjeron con ocasión de la expropiación de cuatro (4) bienes inmuebles, pese a que, en el presente caso, solo se estaba verificando la expropiación realizada sobre uno de los predios referidos.

Expuso que, asimismo, fueron incluidos valores que no hacen parte de la liquidación del daño emergente, por ejemplo, los servicios profesionales de consultoría inmobiliaria que contrató VANSOLIX

S.A. con el fin de negociar el inmueble al que se trasladaría junto con HILTI COLOMBIA S.A., impuestos, comisiones, gastos legales, adecuaciones de nueva sede y compra de muebles, porque no  son  causados  de  manera  directa  por  la  expropiación

administrativa y, en todo caso, debían ser pagados por las sociedades referidas.

Por lo anterior concluyó:

“[…] ante las inconsistencias que presentan los dictámenes allegados por los peritos, y debido a la falta de claridad sobre los valores obtenidos en el mismo, la Sala acogerá el estudio de mercado que hace parte del informe de avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi para determinar el valor del metro cuadrado en la época en la que se realizó dicho avalúo, el cual no fue desvirtuado por la demandante, quien tenía la carga de la prueba, conforme ha sido señalado por el H. Consejo de Estado.

En consecuencia, la Sala mantendrá la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados; y no emitirá pronunciamiento alguno sobre la objeción por error grave [formulada por la parte demandada], pues habría lugar a ello siempre y cuando se hubiesen anulado las resoluciones acusadas, hipótesis en la cual habría lugar a resolver sobre tal cuestión procesal, debido al correspondiente restablecimiento del derecho.

En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda

[…]”.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

La actora recurrió la sentencia proferida en primera instancia, para lo cual manifestó que el a quo efectuó una indebida fijación del litigio, en razón a que lo limitó al debate sobre el valor comercial del inmueble, sin precisar sobre la discusión relativa a la legalidad

de los actos administrativos demandados.

Reiteró que los actos administrativos son nulos por infracción a las normas en que debían fundarse, de una parte, porque para la época de su expedición no podían efectuarse expropiaciones en favor de terceros; y, por la otra, porque los avalúos no se ajustaron al Decreto 1420 y a la Resolución núm. 620 de 2008.

Adujo que conforme con el artículo 23 de la Resolución aludida, el avalúo de los predios ubicados en zonas de renovación urbana sujetas a planes parciales que aún no hayan sido expedidos debe realizarse atendiendo las normas urbanísticas anteriores a la adopción del POT, para el caso en concreto, a las contenidas en el Decreto 1042 de 29 de mayo de 1987¹³.

Expresó que los avalúos realizados por la CÁMARA DE LA PROPIEDAD RAÍZ y por el perito dentro del presente proceso coincidieron en que el valor del inmueble expropiado es superior al establecido por el IGAC.

Resaltó que los dos avalúos que sustentan sus argumentos contienen los requisitos establecidos en la Resolución núm. 620 de

13 “Por el cual se dictan, reglamentan y unifican las normas para el Área Central de Bogotá Distrito

Especial”.

2008, razón por la cual desvirtúan el contenido del informe realizado por el IGAC.

Alegó que no era válido que el a quo desestimara el avalúo practicado dentro del presente proceso, por el hecho de que no cumpliera con los requisitos sobre el método de reposición, en razón a que el dictamen se basó también en la comparación de mercado.

Arguyó que el a quo no hizo una interpretación armónica de la Resolución núm. 620 de 2008, al señalar que el avalúo no discriminó los ítems de costos directos, indirectos, financieros y de gerencia del proyecto, lo cual, a su juicio, sería cierto si el perito hubiere utilizado un solo método y su finalidad hubiese sido la de determinar el valor de construcción de una edificación similar al bien expropiado.

Afirmó que el avalúo parte del hecho de que la edificación no cuenta con bienes situados en el mercado comparables por su naturaleza, por lo que no podría a futuro construirse un inmueble con las mismas características.

Precisó que, en relación con el método de comparación de mercado, mal podría interpretarse que el perito no realizó investigaciones en terreno, cuando el dictamen está soportado en encuestas de opinión con otros expertos en finca raíz y con su firma aquel manifiesta que su opinión es independiente y corresponde a su convicción profesional.

Aseguró que, en lo relativo al dictamen sobre los perjuicios materiales adicionales causados, en efecto, estos debían ser calculados con base en la expropiación de los 4 inmuebles de propiedad de VANSOLIX S.A. e HILTI COLOMBIA S.A, en razón a que, como lo indicó el perito, estaba demostrado que ambas compañías compartían instalaciones desde hacía más de 80 años, razón por la cual desde un principio se había presentado una única demanda.

Explicó que los perjuicios no se dieron de forma independiente por cada uno de los predios, dado que, como la misma ERU lo reconoció en las comunicaciones previas a la expropiación, los inmuebles donde se ubicaban las compañías formaban parte del área requerida por el Distrito, para llevar a cabo el proyecto Estación Central de Transmilenio.

Anotó que, respecto del cálculo del daño emergente, el avalúo pericial tuvo en cuenta los gastos en que incurrieron las compañías con el fin de negociar el inmueble al que se trasladarían, los impuestos, los gastos legales, la adecuación de la nueva sede y la compra de muebles, expensas que fueron desestimadas por el a quo porque, a juicio de este, no fueron causados de forma directa por la expropiación.

Arguyó que, contrario a lo señalado por el a quo, los gastos aludidos sí fueron generados como consecuencia de la expropiación de los 4 predios en comento, porque de no haber sido decretada, no habrían tenido que haber trasladado sus instalaciones.

Alegó que, una vez fue anunciado el proyecto que el Distrito pretendía desarrollar en los predios, el 24 de mayo de 2006 contrató los servicios de la firma HOYOS LUQUE, profesionales inmobiliarios, para negociar la edificación a la que se trasladarían junto con HILTI COLOMBIA S.A.

Explicó que el dictamen fue claro en individualizar los perjuicios de cada una de las dos compañías, por lo cual corresponde determinar a esta jurisdicción el porcentaje a asignar en lo relativo al predio

objeto de controversia en el asunto de la referencia.

Por último, manifestó que en todo caso los perjuicios no solo corresponden al dictamen pericial, sino que están soportados en los documentos aportados con la demanda, que no fueron controvertidos por la parte demandada.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

IV.1.- Vencido el plazo, dentro del lapso concedido para alegar en esta instancia, la actora además de reiterar los argumentos planteados en el recurso de apelación insistió en el cargo relativo a la presunta nulidad de los actos cuestionados por el desconocimiento de su derecho a obtener la indemnización por la expropiación en modalidades distintas al pago en efectivo, como fue planteado en la demanda inicialmente.

IV.2.- Por su parte, la EUR y TRANSMILENIO S.A. allegaron sus alegatos de conclusión en los que reiteraron su posición jurídica sobre la litis.

IV.3.- El agente del Ministerio Público guardó silencio.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El objeto del presente proceso recae sobre la legalidad de los siguientes actos administrativos:

Resolución núm. 00273 de 15 de octubre de 2010, expedida por la ERU, “Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa”, del inmueble ubicado en la calle 25A # 13A -28 de Bogotá, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 50C-323007, en cuya parte resolutiva, dispone lo siguiente:

“[…] ARTICULO PRIMERO. OBJETO: Ordena la expropiación por vía administrativa del inmueble ubicado en la Cl 25 A No.

13 A 28 (antes CL 25 A No. 13 A-28/30) de la ciudad de Bogotá D.C., identificado con Cédula Catastral 003 101013600000000,  CHIP  No.  AAA0209YMDE  y  matrícula

inmobiliaria 50 C-323007, con un área de 288.00 M2 de terreno, una construcción de 1213,55 M 2 conforme al Registro Topográfico 35688A de propiedad de SOCIEDAD "VANSOLIX

S.A. EN REESTRUCTURACION. identificado con Nit: 8600017 10-6. Cuyos linderos específicos son: POR EL NORTE: Del punto P 3 al P 4, en línea recta y distancia de 10.87 mts, lindando con propiedad privada: POR ORIENTE: Del punto P4 al punto P1, en línea recta y distancia de 26.17 mts, lindando con propiedad privada; POR EL SUR: Del punto P1 al punto P2, en línea recta y distancia de 11. 10 mts, lindando con la CL 25 A y POR EL OCCIDENTE: Del punto P2 al punto P3, en línea recta y distancia de 26.28 mts, lindando con propiedad privada y cierra.

PARÁGRAFO: De conformidad con lo pactado en el Convenio Interadministrativo 215 de 2009 en concordancia con lo indicado en el Inciso Final del Artículo 61 de la Ley 388 de

1997, la EMPRESA DE RENOVACION URBANA adelanta el

presente proceso de expropiación administrativa a favor de la EMPRESA  DE  TRANSPORTE  DEL  TERCER  MILENIO

TRANSMILENIO S.A. Por esta razón, la titularidad del inmueble identificado en el artículo primero del presente acto administrativo será transferida en forma directa a la EMPRESA DE TRANSPORTE DEL TERCER MILENIO TRANSMILENIO S.A.,

sin que ingrese al patrimonio de la ERU.

ARTÍCULO   SEGUNDO.   -   VALOR   DEL   PRECIO

INDEMNIZATORIO. - El valor del precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de OCHOCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS VEINTITRES MIL CUATROCIENTOS TREINTA PESOS MONEDA

CORRIENTE ($884.923.430), valor que incluye:

El avalúo comercial por valor de OCHOCIENTOS SETENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS PESOS MONEDA CORRIENTE PESOS MONEDA

CORRIENTE ($ 876.856.500), de conformidad con el informe técnico de avalúo No. 8002009ER10909-52 de fecha 12/10/2009 elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.

La indemnización por daño emergente por valor de OCHO MILLONES SESENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS TREINTA

PESOS MONEDA CORRIENTE ($8.066.930), de conformidad con el documento de tasación de indemnización. […]”.

Resolución núm. 000324 de 1o. de diciembre de 2010, expedida por la ERU, “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”, que confirmó la anterior decisión.

Problema jurídico

La Sala advierte que la decisión en esta instancia estará limitada a los aspectos que fueron objeto de impugnación en el recurso de apelación presentado por la actora.

En ese orden de ideas, el reproche que la demandante hizo en el escrito, que contiene sus alegatos de conclusión, relativo a la forma del pago por la expropiación y los derechos de opción y de preferencia será un asunto sobre el cual no habrá pronunciamiento de fondo en esta instancia, dado que no fue impugnado en el recurso de alzada.

Precisado lo anterior, corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos cuestionados son nulos por infracción a las normas en que debieron fundarse en razón a que, a juicio de la actora: i) el inmueble expropiado no podía pasar de forma directa al patrimonio de TRANSMILENIO S.A.; ii) el avalúo oficial que sustenta las actuaciones no fue elaborado con base en las disposiciones vigentes antes de la adopción del POT, conforme al artículo 23 de la Resolución núm. 620 de 2008; y iii) el pago de las indemnizaciones respectivas debe hacerse de acuerdo con los avalúos practicados en el proceso y demás documentales allegadas como pruebas.

Para resolver el interrogante planteado, la Sala hará referencia al marco jurídico general aplicable a la expropiación administrativa, para enseguida abordar el estudio del caso concreto.

Del procedimiento de expropiación administrativa, generalidades

El artículo 58 de la Constitución Política define el derecho a la propiedad privada, en los siguientes términos:

“[…] Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad.

Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio […]”.

De esta norma se destaca que el derecho a la propiedad no es absoluto y se funda en varios principios que la Corte Constitucional¹⁴ ha decantado como resultado de la interpretación del artículo 58 de la Carta, así:

1. La garantía a la propiedad privada y los demás derechos

14 Así se puntualizó por la Corte Constitucional entre otros en los siguientes pronunciamientos. Sentencias C-147/97, C-589/95, C-00/93, C-428/94, C-216/93 y C-227-11.

adquiridos se hace con arreglo a las leyes civiles; ii) la Constitución Política protege y promueve las formas asociativas y solidarias de la propiedad; iii) se reconoce el carácter limitable de la propiedad; iv) se establecen las condiciones en que prevalece el interés público o social sobre el interés privado; v) se le asigna a la propiedad una función social y ecológica; y, vi) se fijan las modalidades y los requisitos de la expropiación.

De otra parte, y acorde con el desarrollo de este precepto constitucional, la Ley 9ª de 11 de enero de 1989¹⁵ estableció instrumentos para la adquisición y expropiación de inmuebles por motivos de utilidad pública e interés general, potestad que luego se reguló por la Ley 388 de 1997, que modificó la citada Ley 9ª.

Los artículos 63 a 72 de la Ley 388 regulan el procedimiento que se adelanta con el propósito de llevar a cabo la expropiación por vía administrativa.

El artículo 68 de la norma en comento prevé que una vez iniciado el proceso orientado a la adquisición del inmueble y transcurridos 30 días hábiles a partir de la ejecutoria del acto que así lo ordena sin

15 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.

llegarse a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria¹⁶, la autoridad dispondrá, mediante acto motivado, la expropiación administrativa correspondiente.

El acto que se expide en cumplimiento de este procedimiento debe contener: i) la identificación específica del inmueble expropiado, ii) el valor del precio indemnizado y la forma de pago, iii) la destinación que se dará al inmueble expropiado, iv) la inscripción del acto administrativo en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, sobre la transferencia del derecho de dominio, v) la orden de notificar a los titulares del derecho de dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, y la información sobre los recursos procedentes.

Frente a la obligatoriedad de la decisión de expropiación adoptada el artículo 70 ibidem, prevé:

“[…] Una vez ejecutoriada la decisión por vía administrativa, por no haberse formulado el recurso de reposición dentro del término legal o por haber sido decidido el recurso interpuesto en forma negativa, la decisión producirá los siguientes efectos:

1. El derecho de propiedad u otros derechos reales se trasladarán de las personas titulares de ellos a la entidad que ha dispuesto la expropiación, para lo cual bastará con el registro de la decisión en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. El registrador exigirá

16 Lo que se produce a través de la suscripción de un contrato de promesa de compraventa.

que la entidad acredite que el propietario o los titulares de otros derechos reales SOBRE EL INMUEBLE, han retirado el valor de la indemnización y los documentos de deber correspondientes, o que se ha efectuado la consignación correspondiente conforme a lo previsto en el numeral 2 de este artículo.

2. La entidad que ha dispuesto la expropiación pondrá a disposición inmediata del particular expropiado, según sea el caso, el valor total correspondiente o el porcentaje del precio indemnizatorio que se paga de contado y los documentos de deber correspondientes a los cinco contados sucesivos anuales del saldo. Si el particular no retira dichos valores y los documentos de deber dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria, la entidad deberá consignarlos en la entidad financiera autorizada para el efecto a disposición del particular, y entregara copia de la consignación al Tribunal Administrativo en cuya área de jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble dentro de los diez (10) días siguientes, considerándose que ha quedado formalmente hecho el pago.
3. Efectuado el registro de la decisión, la entidad pública podrá exigir la entrega material del BIEN INMUEBLE EXPROPIADO, sin necesidad de intervención judicial, para lo cual podrá acudir al auxilio de las autoridades de policía si es necesario.
4. En caso de que los valores y documentos de deber no se pongan a disposición del propietario o no se consignen dentro de los términos señalados en el numeral 2 de este artículo, la decisión de expropiación por vía administrativa no producirá efecto alguno y la entidad deberá surtir nuevamente el procedimiento expropiatorio.
5. La entidad que haya adquirido el bien en virtud de la expropiación por vía administrativa, adquiere la obligación de utilizarlo para los fines de utilidad pública o interés social que hayan sido invocados, en un término máximo de tres (3) años contados a partir de la fecha de inscripción de la decisión correspondiente en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

Para este efecto, la persona que tenía la calidad de

propietario del bien expropiado podrá solicitar al Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre ubicado el inmueble, la verificación del cumplimiento de dicha obligación, mediante proceso abreviado que se limitará exclusivamente a la práctica de las pruebas que deberán solicitarse exclusivamente en la demanda, durante un término no superior a un mes, transcurrido el cual se pronunciará sentencia inapelable.

En caso de que se compruebe el incumplimiento de la obligación por parte de la entidad, la sentencia así lo declarará y ordenará su inscripción en la respectiva Oficina de Registro, a fin de que el demandante recupere la titularidad del bien expropiado. En la misma sentencia se determinará el valor y los documentos de deber que la persona cuyo bien fue expropiado deberá reintegrar a la entidad pública respectiva, siendo necesario para los efectos del registro de la sentencia que se acredite mediante certificación auténtica que se ha efectuado el reintegro ordenado […]”.

En lo que respecta al reconocimiento y pago de la indemnización, el artículo 67 dispone que “[…] en el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá A LOS PROPIETARIOS, el cual será igual al avalúo comercial que se

utiliza para los efectos previstos en el artículo 61¹⁷ de la presente ley […]”. (Destacado fuera de texto).

17 “[…] ARTICULO 61. MODIFICACIONES AL PROCEDIMIENTO DE ENAJENACION

VOLUNTARIA. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9a. de 1989:

El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica. […].

De acuerdo con esta normativa, una de las características esenciales de la expropiación radica en el hecho que la actuación del Estado se hace por razones de utilidad pública e interés social, previa y justa indemnización del inmueble, en cuando comprende su valor y los perjuicios que se causan al afectado con dicha medida, con el fin de alejarse de un acto confiscatorio.

Sobre el particular, esta Sección¹⁸  ha precisado:

“[…] el principio general que subyace en estas normas de rango superior, indica que los daños y perjuicios que se originen en el acto de autoridad mediante el cual se decrete la incorporación al dominio público de bienes de propiedad particular para satisfacer con ellos una necesidad de interés general, presupone necesariamente la obligación a cargo de la autoridad que ostenta la potestas expropiandi, de indemnizar plena y previamente al afectado, con el propósito de restablecer el equilibrio roto por la privación patrimonial a la cual es sometido de manera forzada. En otras palabras, el hecho de que en estos casos el interés general deba prevalecer sobre los intereses privados, no significa en modo alguno que por dicha circunstancia queden excluidas las garantías que la Constitución reconoce en favor del propietario, pues no puede pretenderse que éste deba asumir a título personal un detrimento en su patrimonio, como consecuencia de la ruptura del principio de igualdad en el reparto de las cargas públicas.

Así las cosas, la indemnización que ha de reconocerse al afectado  en  estos  casos  como  consecuencia  de  la

18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 26 de abril de 2018, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación: 05001-23-31-000-2007- 03162-01.

transmisión imperativa de su derecho de dominio, constituye un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral […]”. (Destacado fuera de texto).

Caso concreto

La Sala pasa a atender los argumentos planteados por la actora en su recurso de apelación, para así resolver los aspectos del problema jurídico que nos ocupa.

De la transferencia del predio expropiado a TRANSMILENIO S.A.

Conforme con el contenido de los actos cuestionados, la ERU adelantó el proceso de expropiación del bien objeto de controversia, no obstante, la referida entidad dispuso que la transferencia del inmueble pasara de forma directa a TRANSMILENIO S.A.

A juicio de la actora, tal situación conlleva la nulidad de los actos administrativos acusados, por cuanto, a su juicio, solo hasta la entrada en vigencia de la Ley 1450 de 16 de junio de 2011¹⁹, el legislador definió las condiciones para la concurrencia de terceros en el proceso de expropiación, a través de la adición del artículo

19 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.

“61 A” al cuerpo normativo de la Ley 388²⁰.

Al respecto, la Sala destaca que incluso con anterioridad a la adición que el legislador efectúo, a través del artículo 122 de la Ley 1450, a la Ley 388 de 1997, esta norma ya tenía prevista la posibilidad de que las entidades públicas competentes adquirieran inmuebles a través de procedimientos de expropiación judicial o administrativa, con la concurrencia de terceros, a cargo de quienes corresponderían los gastos de las adquisiciones.

En efecto, los artículos 44, 61 y 62²¹ de la referida norma, vigentes para la fecha en que fueron expedidos los actos administrativos, establecen:

“[…] ARTICULO 44. EJECUCION DE LAS UNIDADES DE

ACTUACION URBANISTICA. El desarrollo de las unidades de actuación implica la gestión asociada de los propietarios de los predios que conforman su superficie, mediante sistemas de reajuste de tierras o integración inmobiliaria o cooperación, según lo determine el correspondiente plan parcial.

20 “[…] ARTÍCULO 61-A. CONDICIONES PARA LA CONCURRENCIA DE TERCEROS. <Artículo

adicionado por el artículo 122 de la Ley 1450 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial y administrativa de que trata la Ley 388 de 1997, los recursos para el pago del precio de adquisición o precio indemnizatorio de los inmuebles pueden provenir de terceros, cuando el motivo de utilidad pública e interés social que se invoque corresponda a los literales c) o l) del artículo 58 de la presente ley o al artículo 8o del Decreto 4821 de 2010, y se trate de actuaciones desarrolladas directamente por particulares o mediante formas mixtas de asociación entre el sector público y el sector privado para la ejecución de:

a) Programas y proyectos de renovación urbana, de conformidad con los objetivos y usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial […]”.

21 Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012.

[…]

En los casos de unidades de actuación de desarrollo prioritario, si en un plazo de seis (6) meses contados a partir de la delimitación de la unidad de actuación no se hubiese logrado el acuerdo de que trata el aparte anterior, la administración podrá optar por la expropiación administrativa de los inmuebles correspondientes o por la enajenación forzosa de los mismos, de conformidad con lo previsto en el Capítulo VIII de la presente ley. En todo caso, los inmuebles expropiados podrán formar parte de la asociación gestora de la actuación y los recursos para su adquisición podrán provenir de ésta.

[…]

ARTICULO 61. MODIFICACIONES AL PROCEDIMIENTO DE

ENAJENACION VOLUNTARIA. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9a. de 1989:

El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.

La forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos de participación en el proyecto a desarrollar o permuta.

Cuando de conformidad con lo dispuesto en la presente ley se acepte la concurrencia de terceros en la ejecución de proyectos, los recursos para el pago del precio podrán provenir de su participación.

La comunicación del acto por medio del cual se hace la oferta de compra se hará con sujeción a las reglas del Código Contencioso Administrativo y no dará lugar a recursos en vía gubernativa.

Será  obligatorio  iniciar  el  proceso  de  expropiación  si

transcurridos treinta (30) días hábiles después de la comunicación de la oferta de compra, no se ha llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa.

No obstante lo anterior, durante el proceso de expropiación y siempre y cuando no se haya dictado sentencia definitiva, será posible que el propietario y la administración lleguen a un acuerdo para la enajenación voluntaria, caso en el cual se pondrá fin al proceso.

Los inmuebles adquiridos podrán ser desarrollados directamente por la entidad adquirente o por un tercero, siempre y cuando la primera haya establecido un contrato o convenio respectivo que garantice la utilización de los inmuebles para el propósito que fueron adquiridos.

[…]

ARTÍCULO 62. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento para la expropiación previsto en la Ley 9ª de 1989 y en el Código de Procedimiento Civil:

[…]

Cuando de conformidad con lo dispuesto en la presente ley se acepte la concurrencia de terceros en la ejecución de proyectos, los recursos para el pago de la indemnización podrán provenir de su participación.

Contra el auto admisorio de la demanda y las demás providencias que dicte el juez dentro del proceso de expropiación, excepto la sentencia y el auto de que trata el último inciso del artículo 458 del Código de Procedimiento Civil, sólo procederá el recurso de reposición.

[…]

9. Los terrenos expropiados podrán ser desarrollados directamente por la entidad expropiante o por terceros, siempre y cuando la primera haya establecido un contrato o convenio respectivo que garantice la utilización de los inmuebles para el propósito que fueron adquiridos […]” (Destacado fuera de texto).

Ahora bien, en lo que concierne a la transferencia del derecho

real sobre el bien expropiado en favor de TRANSMILENIO S.A., los actos administrativos cuestionados están fundamentados en el inciso último del artículo 61 de la Ley 388, que prevé la concurrencia de terceros, en el procedimiento de expropiación administrativa, siempre y cuando se hubiese suscrito un contrato o convenio respectivo que garantizara la utilización de los inmuebles para el propósito que fueron adquiridos.

La expropiación del bien obedeció a la necesidad de ejecutar el Proyecto Integral de Renovación Urbana “Estación Central” del sistema de transporte masivo.

Para lo anterior, la ERU y TRASNMILENIO S.A. habían suscrito el Convenio Interadministrativo 215 de 2009, con el objeto de “[…] precisar las condiciones de cooperación y coordinación de las partes en la adquisición de los inmuebles para desarrollar […]” el referido proyecto, en el cual acordaron, entre otros aspectos, los siguientes:

“[…] 9) Que para efectos de desarrollar las estrategias de renovación urbana y movilidad anteriormente enunciadas, es necesario que el proyecto se formule de manera integral y en su desarrollo confluyan, en forma coordinada, la iniciativa, la

organización, la gestión y los recursos de las entidades encargadas de su desarrollo.

[…]

Que para efectos de efectuar las referidas estrategias de la Operación Centro, es primordial realizar la adquisición de los inmuebles requeridos para el desarrollo del proyecto de renovación urbana denominado “Estación Central”, incluyendo, por lo tanto, aquellos necesarios para la construcción de la Estación Central de Transmilenio.

Que en los términos del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, la ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios, así como la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo, constituyen motivos de utilidad pública o interés social para la expropiación de inmuebles (literales c y e).

Que de conformidad con lo señalado en el artículo 54 del Decreto Distrital 190 de 2004, en los casos de los proyectos urbanísticos integrados y otras operaciones estratégicas, las entidades distritales utilizarán, de manera prioritaria, la expropiación por vía administrativa, en los procesos de adquisición de suelo por motivos de utilidad pública que se requiere llevar a cabo.

Que de acuerdo a lo señalado en el artículo 59 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 455 del Decreto Distrital 190 de 2004, en el Distrito Capital son entidades competentes para adquirir inmuebles por motivos de utilidad pública, ya sea por enajenación voluntaria o por expropiación, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, siempre que estén autorizadas por sus estatutos.

[…]

Que la Empresa de Renovación Urbana es una Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital, encargada de gestionar, liderar, promover y coordinar los programas y proyectos de renovación urbana en el Distrito Capital, y facultada para adquirir predios por motivos de utilidad pública, según lo señalado en el Acuerdo Distrital 33 de 1999 y el Acuerdo 001 de 2004 de la Junta Directiva de la ERU.

Que el inciso final del Artículo 61 de la Ley 388 de

1997, establece la posibilidad de que la adquisición de predios por motivos de utilidad pública se adelante por una entidad competente, a favor de un tercero, siempre y cuando éste se comprometa a utilizar los inmuebles para el propósito que fueron adquiridos, y se haya suscrito para tal efecto un contrato o convenio.

Que en los términos de la Ley 489 de 1998, el Decreto Ley 1421 de 1993, el Acuerdo Distrital 33 de 1999, el Acuerdo

Distrital 4 e 1999, la Escritura Pública 3280 del 21 de diciembre de 2000 y demás normas concordantes, la ERU y TRANSMILENIO S.A. tienen la facultad de celebrar contratos y/o convenios con otras entidades distritales [...]” (Destacado fuera de texto).

En ese orden de ideas, la Sala advierte que era válido que el bien expropiado pasara al dominio de TRANSMILENIO S.A., en la medida en que su concurrencia al procedimiento, en los términos del inciso último del artículo 61 de la Ley 388, estuvo precedida de la suscripción del convenio respectivo con la entidad expropiante, en el cual se especificó la utilidad que debía darse al inmueble, así como la obligación de dicha sociedad de asumir los costos de la adquisición.

Además, la Sala advierte que tal actuación resultaba lógica teniendo en cuenta, por una parte, que el proyecto que se realizaría en el predio en cuestión integraría la infraestructura del sistema masivo de trasporte; y, por la otra, que conforme con el parágrafo

del artículo 2²² del Acuerdo 33 de 19 de noviembre de 1999²³, la

ERU no podía ejecutar en forma directa obras de urbanismo.

Por lo anterior, la Sala advierte que el reproche de la actora sobre este aspecto no tiene vocación de prosperar.

De la presunta ilegalidad del avalúo elaborado por el IGAC

En criterio de la actora, el avalúo que sirvió de sustento de los actos administrativos acusados para establecer el precio del predio expropiado desconoció el contenido del artículo 23 de la Resolución núm. 620 de 2008, de acuerdo con el cual la valoración de los predios en áreas de renovación urbana, que no cuenten con plan parcial o norma específica para su desarrollo, debe hacerse con base en las normas urbanísticas vigentes antes de la adopción del POT.

Al respecto, la Sala destaca que a través del Decreto 1420 fueron

22 “[…] Artículo 2º.- Objeto. La Empresa de Renovación Urbana de Bogotá, D.C., tiene por objeto, gestionar, liderar, promover y coordinar, mediante sistemas de cooperación, integración inmobiliaria o reajuste de tierras, la ejecución de actuaciones urbanas integrales para la recuperación y transformación de sectores deteriorados del suelo urbano, mediante programas de renovación y redesarrollo urbano, y para el desarrollo de proyectos estratégicos en suelo urbano y de expansión con el fin de mejorar la competitividad de la ciudad y la calidad de vida de sus habitantes. Parágrafo.- En ningún caso la Empresa de Renovación Urbana de Bogotá, D.C., podrá ejecutar en forma directa obras de urbanismo […]”(Destacado fuera de texto).

23 “Por el cual se crea una Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital - Empresa de Renovación Urbana de Bogotá, D.C.”.

reglamentadas las normas, procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos por los cuales debe determinarse el valor comercial de los bienes inmuebles, entre otros, para el caso de expropiación administrativa.

El artículo 23²⁴ del referido Decreto facultó al IGAC para expedir a través de resolución las disposiciones metodológicas para la realización de los avalúos referidos.

En desarrollo de la referida competencia, el IGAC inicialmente expidió las resoluciones 762 de 1998 y 149 de 2002, disposiciones que fueron derogadas por la Resolución núm. 620 de 2008, que en la actualidad establece los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997.

El artículo 23 de la Resolución núm. 620 de 2008, al que refiere la actora dispone:

“[…] Artículo 23.-Valoración de predios en áreas de renovación urbana. La valoración de predios en áreas de renovación urbana que no cuenten con plan parcial o la norma específica para su desarrollo, se hará con base en las normas urbanísticas  vigentes  antes  de  la  adopción  del  plan  de

24 […] Artículo 23. En desarrollo de las facultades conferidas por la ley al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, las normas metodológicas para la realización y prestación de los avalúos de que trata el presente decreto serán señaladas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante resolución que deberá expedir dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la publicación de este decreto, la cual deberá publicarse en el Diario Oficial. […]”.

ordenamiento territorial. Para la estimación del valor comercial se deberá emplear el método de renta y/o de mercado únicamente. […]”. (Destacado fuera de texto)

Ahora bien, la actora sostuvo que el predio expropiado estaba ubicado dentro de los límites territoriales de la UPZ 93 Las Nieves, clasificado dentro del Sector normativo 4, Subsector de Usos II y Subsector de Edificabilidad B.

Además, la demandante afirmó que el subsector B, al momento en que se elaboró el avaluó por parte del IGAC no tenía normas de edificabilidad, porque, conforme con la plancha 3 de la UPZ 93, dicho aspecto debía ser desarrollado a través del Plan Parcial respectivo, por lo cual, a su juicio, para la elaboración del informe la referida entidad debía observar las normas anteriores al POT, en particular, las contenidas en el Decreto 1042 de 29 de mayo de 1987²⁵.

En el presente caso, no hay controversia sobre el hecho de que el predio objeto de discusión se encontraba ubicado en la zona

25 “Por el cual se dictan, reglamentan y unifican las normas para el Área Central de Bogotá Distrito Especial”.

reglamentada por la UPZ 93 Las Nieves, clasificado en el Subsector de Usos II y Subsector de Edificabilidad B, este último sin reglamentación particular.

En efecto, el avalúo elaborado por el IGAC señaló lo siguiente:

“[…] 6. REGLAMENTACIÓN URBANÍSTICA

Según la UPZ 93 Las Nieves; el Decreto 492 de octubre de 16 de 2007, el sector se enmarca en la siguiente normatividad:

Tratamiento	Renovación Urbana
Modalidad	Redesarrollo- Reactivación
Área de Actividad	Central
Zona	Centro Tradicional
Sector de Usos	4
Subsector de Usos	II
Subsector de Edificabilidad	B

Nota. El sector normativo 4, subsector B, se desarrollará mediante plan de implantación para el uso de la Estación Central de Transmilenio y/o en el marco del Plan Parcial de Renovación y Desarrollos inmobiliarios que lo complementen. La altura se definirá por el instrumento que los reglamente […]”. (Destacado fuera de texto)

Ahora, cabe mencionar que tanto las UPZ como los planes parciales son instrumentos de planeamiento urbanístico expedidos a través de actos administrativos, que contienen decisiones para desarrollar

y complementar el POT²⁶.

Respecto de la jerarquía de los instrumentos de planeamiento el artículo 44 del Decreto Distrital 190 de 2004 sitúa en el mismo nivel las UPZ y los Planes Parciales, en los siguientes términos:

“[…] Artículo 44. Jerarquización de los instrumentos de planeamiento (artículo 44 del Decreto 469 de 2003).

Los instrumentos de planeamiento se jerarquizan para garantizar su articulación y su prevalencia sobre las normas definidas en las fichas normativas, de acuerdo con sus propósitos, su escala de aplicación y su ámbito de decisión, de la siguiente manera:

Son instrumentos estructurantes de primer nivel, los planes maestros de servicios públicos domiciliarios y de equipamientos, los cuales tienen un horizonte de largo plazo. Con base en ellos se estructura la estrategia de ordenamiento adoptada y se constituyen en instrumentos que orientan la programación de la inversión y los requerimientos de suelo para el desarrollo de las infraestructuras y equipamientos.

Son instrumentos de segundo nivel, los planes zonales, los planes de ordenamiento zonal, las unidades de planeamiento zonal- UPZ, los planes parciales y los planes de reordenamiento. Estos instrumentos tienen alcance sobre territorios específicos, precisan y ajustan

26 Decreto Distrital 190 de 2004

“[…] Artículo 43. Instrumentos de Planeamiento (artículo 43 del Decreto 469 de 2003).

Los instrumentos de planeamiento urbanístico constituyen procesos técnicos que, mediante actos expedidos por las autoridades competentes, contienen decisiones administrativas para desarrollar y complementar el Plan de Ordenamiento Territorial. Deberán incluir, además, los mecanismos efectivos de distribución equitativa de cargas y beneficios, en los términos señalados en el capítulo anterior.

Son instrumentos de planeamiento, los siguientes: Los planes maestros, los planes de ordenamiento zonal, los planes zonales, las unidades de planeamiento zonal - UPZ, los planes directores para parques, los planes de implantación, los planes de regularización y manejo, los planes de reordenamiento, los planes de ordenamiento minero ambiental las demás reglamentaciones urbanísticas y, en general, las disposiciones contenidas en cualquier otro tipo de acto administrativo de las autoridades competentes, referidas al ordenamiento del territorio del Distrito Capital […]”.

de manera específica las condiciones del ordenamiento de los mismos.

Son instrumentos de tercer nivel, los Planes de Implantación, los Planes de Regularización y Manejo de usos dotacionales y los Planes de Recuperación Morfológica. Estos instrumentos operan sobre porciones reducidas del territorio y permiten prevenir y mitigar los impactos generados sobre el entorno urbano inmediato […]” (Destacado fuera de texto).

La norma en cita, además, prevé que tanto las UPZ como los planes parciales tienen alcance sobre territorios específicos, precisan y ajustan de manera específica las condiciones del ordenamiento de los mismos.

En ese orden de ideas, si bien es cierto que para la fecha en que fue elaborado el avalúo por parte del IGAC, la zona en la que se encontraba el bien expropiado no contaba con un plan parcial, también lo es que sí contaba con una norma específica para su desarrollo²⁷ de la misma jerarquía, esto es, con la UPZ correspondiente (la UPZ 93 Las Nieves), por lo que era válido que el informe fuera elaborado con base en dicho instrumento, razón por la cual el cargo estudiado no tiene vocación de prosperar.

27 Resolución 620 de 2008 “[…] Artículo 23.-Valoración de predios en áreas de renovación urbana. La valoración de predios en áreas de renovación urbana que no cuenten con plan parcial o la norma específica para su desarrollo, se hará con base en las normas urbanísticas vigentes antes de la adopción del plan de ordenamiento territorial. Para la estimación del valor comercial se deberá emplear el método de renta y/o de mercado únicamente […]” (Destacado fuera de texto).

De la inconformidad por el precio indemnizatorio reconocido por el bien expropiado y los avalúos que soportan la posición de la parte actora

La actora argumentó su desacuerdo con el valor que fue determinado por el IGAC como precio del inmueble expropiado con fundamento, por una parte, en el avalúo que contrataron de forma independiente en el año 2010 con la CÁMARA DE LA PROPIEDAD RAÍZ y, por otra, en el dictamen pericial decretado y practicado dentro del presente proceso por el auxiliar de la justicia JOSÉ VICENTE DÍAZ SUÁREZ.

Al respecto, la Sala destaca que mientras el avalúo elaborado por el IGAC señaló, para la fecha de la expropiación del bien, un valor de

$876.856.500.oo, los elaborados por la CÁMARA DE LA PROPIEDAD RAÍZ y el auxiliar de la justicia en mención, determinaron precios de $990.830.000.oo²⁸ y 964.910.000.oo²⁹, respectivamente.

Sobre este asunto, esta Sección ha sostenido que al haber sido incorporado el valor del avalúo comercial en el acto administrativo, este goza de presunción de legalidad y debe tenerse como válido,

28Folio 528 del C. Anexos.

29Folio 401 del C.1.

creíble y fundamentado, por lo que corresponde a la parte que se siente afectada probar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente sus incorreciones y, en

particular, la incidencia de estas en el valor que se ha atribuido al bien expropiado, de la siguiente manera³⁰:

“[…] La Sala recuerda que es reiterada y pacífica la jurisprudencia de esta Corporación en la cual se ha sostenido que el precio establecido en los actos acusados se encuentra amparado por la presunción de legalidad y de certeza de las decisiones de la administración, y que la misma debe ser desvirtuada a través de los diferentes medios de prueba establecidos en el ordenamiento jurídico, lo cual no ocurrió en el sub lite.

Así fue sostenido en sentencia del 14 de mayo de 2009, al analizar objeciones frente al avalúo que sirvió de fundamento para la determinación del monto de una indemnización expropiatoria, y en la cual la Sección Primera sostuvo que “al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario. En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección”.

Recientemente y en el mismo sentido, esta Sección sostuvo que “todo lo anterior conduce a la Sala a considerar que debe tenerse como válido, creíble y fundamentado, el avalúo que sirvió de base a las decisiones enjuiciadas, sin que el mismo pueda ser objeto de modificación dado que la actora, quien tenía la carga probatoria de desvirtuarlo, no lo hizo”.

De conformidad con lo anterior, la Sala considera que, tal y como lo concluyó el juez de primera instancia, el actor no logró demostrar la incorrección del avalúo en virtud del cual el Instituto de Desarrollo Urbano determinó el justo precio de la indemnización expropiatoria

30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de agosto de 15 de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación 25000-23-24- 000-2011-00196-01.

y, en consecuencia, no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, que lo incorporó […]” (Destacado fuera de texto).

Por otra parte, en lo que concierne al alcance de la carga de la prueba para desvirtuar el avalúo oficial, esta Sala³¹ ha precisado lo siguiente:

“[…] Para precisar el alcance de la carga que recae sobre el demandante, atendiendo las presunciones de que gozan los actos de la administración, no es del caso que el escrito de demanda anexe otros avalúos, si se pretende con ellos desvirtuar el realizado por la entidad pública; para atacar la presunción de legalidad y veracidad de que goza el avalúo oficial, es indispensable que el actor, con base en las normas que regulan la materia, indique el defecto en que se ha incurrido y su impacto en el precio oficialmente establecido, pues de lo que se trata es precisamente de llevar al convencimiento del juez de que se ha incurrido en error al establecer el monto de la indemnización, y no simplemente de identificar otras alternativas probables […]” (Destacado fuera de texto).

Conforme con la jurisprudencia en cita, para desvirtuar el valor incorporado en los actos administrativos de expropiación, no basta con que a la demanda se anexen otros avalúos del bien sobre el cual recayó la medida, sino que corresponde al interesado probar los errores del avalúo oficial y, en particular, la incidencia de estos en el precio que fue determinado.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que el día 12 de mayo de

31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de febrero de 2020, C.P. Oswaldo Giraldo López, núm. único de radicación 25000-23-24-000-2011- 00115-01.

2010, VANSOLIX S.A. fue notificada de la Resolución núm. 125 de 6 de mayo de 2010, a través de la cual se le efectúo la oferta de compra del bien por parte de la ERU, además que en dicha diligencia le fue entregada una copia del avaluó elaborado por el IGAC³².

Ahora bien, en relación con el avalúo que fue elaborado el 25 de junio de 2010 por parte de la CÁMARA DE LA PROPIEDAD RAÍZ y que fue aportado con la demanda, la Sala advierte que dicho documento se limitó a señalar de forma autónoma un valor comercial para el bien expropiado, sin que el mismo estuviese encaminado a desvirtuar las conclusiones a las que llegó el IGAC en el avalúo oficial que soportó las actuaciones cuestionadas, sus yerros e implicaciones de estos en el precio del inmueble en cuestión.

Además, cabe mencionar que dicho avalúo evidencia que el mismo está desprovisto de la suficiente fundamentación fáctica y probatoria que permita corroborar la corrección y certeza de sus dichos, esto es, que respalde los valores señalados en el mismo para obtener el valor del inmueble, objeto de expropiación, pues no

existió claridad en cuanto a la forma como se obtuvieron los valores indicados en el mismo, en tanto solo fueron citados, y tampoco sustentó las fuentes o la información en que se basó para utilizar los métodos de comparación o de mercado y de reposición, como se puede ver a continuación:

“[…] 7.2. ESTUDIO ECONÓMICO

Para adoptar el precio se emplearon los siguientes métodos:

Método Comparativo de Mercado: Para el efecto se adelantaron encuestas de opinión con otros expertos en finca raíz.

Método de Reposición: Para la construcción se empleó el método de reposición.

[…]

DETERMINACIÓN DEL AVALÚO

DESCRIPCIÓN	AREA M2	VALOR UNITARIO	VALOR TOTAL
TERRENO	288.00	470.000.00	135.360.000.00
CONSTRUCCIÓN	1.222.10	700.000.00	855.470.000.00

VALOR TOTAL 990.830.000.00

[…]”³³.

De tal forma, que el contenido del avalúo aportado con la demanda no tiene vocación para desvirtuar la presunción de legalidad del avalúo oficial que soporta los actos cuestionados.

33 Folio 528 del C. Anexos.

Ahora bien, respecto del avalúo que fue allegado al proceso como prueba pericial, la Sala advierte que el mismo adolece de inconsistencias que llevan a concluir que el mismo tampoco tiene la aptitud para desvirtuar el avalúo elaborado por el IGAC.

En primer lugar, también se trata de un documento que señala de forma autónoma un valor comercial para el bien expropiado, en cuantía diferente a las determinadas tanto por el IGAC como por la CÁMARA DE PROPIEDAD RAÍZ, sin explicar las razones de tal circunstancia, situación que llama la atención de la Sala, en particular, porque en gran medida se trata de una trascripción literal de este último.

Entre los varios acápites que denotan la transcripción que efectuó el perito en su dictamen de los apartes del avaluó allegado con la demanda, se destaca el siguiente:

“[…] Estudio Económico

Para adoptar el precio se emplearon los siguientes métodos:

Método Comparativo de Mercado: Para el efecto se adelantaron encuestas de opinión con otros expertos en finca raíz.

Método de Reposición: Para la construcción se empleó el método de reposición.

Finalmente se aprobó en el Comité Técnico de Avalúos de la Entidad, el día 24 De Junio de 2010 […]”³⁴³⁵ (Destacado fuera de texto).

El aparte destacado en la cita hace referencia al comité llevado a cabo el 24 de junio de 2010, por la CÁMARA DE LA PROPIEDAD RAÍZ durante la elaboración de su avaluó, situación que se encuentra inexplicable, en la medida en que el perito, en su dictamen rendido el 14 de mayo de 2015, menciona como fundamento de su experticia una diligencia de años atrás en la que ni siquiera participó.

Ahora bien, como se observa, el perito indicó que para establecer el valor del predio expropiado había utilizado los métodos de comparación de mercado y reposición.

En relación con el método de comparación o de mercado, los artículos 1º y 10º de la Resolución núm. 620 de 2008, son del siguiente tenor:

“[…] Artículo 1º.- Método de comparación o de mercado.

34 Folio 401 del C.1., extracto del dictamen pericial decretado y practicado dentro del proceso de la referencia.

35 En el avalúo elaborado el 25 de junio de 2010, por la CÁMARA DE LA PROPIEDAD RAÍZ, se encuentra de manera idéntica dicha información, en el numeral “7.2 ESTUDIO ECONÓMICO”. (Folio 527 del C. Anexos.

Es la técnica valuatoria que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tales ofertas o transacciones deberán ser clasificadas, analizadas e interpretadas para llegar a la estimación del valor comercial.

[…]

Artículo 10º.- Método de Comparación o de mercado. Cuando para la realización del avalúo se acuda a información de ofertas y/o transacciones, es necesario que en la presentación del avalúo se haga mención explícita del medio del cual se obtuvo la información y la fecha de publicación, además de otros factores que permitan su identificación posterior. Para los inmuebles no sujetos al régimen de propiedad horizontal, el valor del terreno y la construcción deben ser analizados en forma independiente para cada uno de los datos obtenidos con sus correspondientes áreas y valores unitarios. Para los inmuebles sujetos al régimen de propiedad horizontal se debe presentar el valor por metro cuadrado de área privada de construcción. Se debe verificar que los datos de áreas de terreno y construcción sean coherentes. En los eventos en que sea posible, se deben tomar fotografías de los predios en oferta o de los que se ha obtenido datos de transacción para facilitar su posterior análisis […]”.

Al respecto, se tiene que, en lo que concierne al método de comparación o de mercado, el perito no indicó cuáles fueron las fuentes con base en las cuales determinó sus conclusiones, ni allegó soportes de sus afirmaciones.

Por el contrario, se limitó a señalar que para tal efecto se adelantaron encuestas de opinión de expertos en propiedad raíz, sin informar si la utilización de esta modalidad (encuestas) se debió a que en el momento de la realización del avalúo no existían ofertas de venta,

arriendo, ni transacciones de bienes comparables al del objeto de estimación, requisito necesario en el caso que el avalúo se soporte únicamente en encuestas, conforme lo exige el parágrafo del artículo 9º de la Resolución núm. 620 de 2008.

En efecto, en cuanto a la utilización de encuestas o consulta a otros avaluadores para la determinación de precio de un inmueble, el parágrafo del artículo 9º de la Resolución núm. 620 de 2008 prevé:

“[…] Artículo 9º.- Consulta a expertos avaluadores o encuestas. Cuando para la realización del avalúo se acuda a encuestas, es necesario tener en cuenta que éstas son un apoyo al proceso valuatorio, pero no son en sí los determinantes del avalúo. En este sentido, es necesario que el perito haya realizado previamente la visita al terreno para conocer la clase de bien que avalúa.

[…]

Parágrafo.- En el caso que el avalúo se soporte únicamente en encuestas, el perito deberá dejar constancia bajo gravedad de juramento, escrita en el informe que la utilización de esta modalidad se debe a que en el momento de la realización del avalúo no existían ofertas de venta, arriendo, ni transacciones de bienes comparables al del objeto de estimación […]” (Destacado fuera de texto).

Corolario a lo anterior, es claro que en lo que respecta al método de comparación o de mercado, el dictamen pericial no se ajusta a los lineamientos de la Resolución núm. 620 de 2008, sin que tampoco sea posible verificar las supuestas encuestas de opinión con otros expertos en finca raíz, que el perito dijo haber utilizado.

Por otra parte, en lo que concierne al método de reposición en el dictamen pericial, tampoco se indicaron los datos que soportaron las conclusiones, toda vez que dicho avalúo solamente indicó que “para la construcción se empleó el método reposición”, sin señalar si se estimó el costo total de la construcción a precios de hoy, el valor de la depreciación acumulada, ni exponer información acerca los costos directos e indirectos de la construcción, entre otros, conforme lo establecen los artículos 3º³⁶ y 13³⁷ de la Resolución núm. 620 de 2008.

Frente a este asunto, cabe mencionar, en lo que respecta al argumento del apelante de que el dictamen pericial parte del hecho de que la edificación no cuenta con bienes situados en el mercado

³⁶ “[…] ARTÍCULO 3o. MÉTODO DE COSTO DE REPOSICIÓN. Es el que busca establecer el valor comercial del bien objeto de avalúo a partir de estimar el costo total de la construcción a precios de hoy, un bien semejante al del objeto de avalúo, y restarle la depreciación acumulada. Al valor así obtenido se le debe adicionar el valor correspondiente al terreno. Para ello se utilizará la siguiente fórmula:

Vc = {Ct – D} + Vt

En donde:

Vc = Valor comercial

Ct = Costo total de la construcción D = Depreciación

Vt = Valor del terreno.

PARÁGRAFO. Depreciación. Es la porción de la vida útil que en términos económicos se debe descontar al inmueble por el tiempo de uso, toda vez que se debe avaluar la vida remanente del bien. Existen varios sistemas para estimar la depreciación, siendo el más conocido el Lineal, el cual se aplicará en el caso de las maquinarias adheridas al inmueble. Para la depreciación de las construcciones se deben emplear modelos continuos y no los discontinuos o en escalera. Deberá adoptarse un sistema que tenga en cuenta la edad y el estado de conservación, tal como lo establece Fitto y Corvini, para lo cual se presentan las ecuaciones resultantes del ajuste para los estados 1, 2, 3 y 4. […]” (Destacado fuera de texto).

37 “[…] Artículo 13º.- Método de Costo de Reposición. En desarrollo de este método se debe entender por costo total de la construcción la suma de los costos directos, costos indirectos, los financieros y los de gerencia del proyecto, en que debe incurrirse ara la realización de la obra. Después de calculados los volúmenes y unidades requeridas para la construcción se debe tener especial atención con los costos propios del sitio donde se localiza el inmueble. Al valor definido como costo total se le debe aplicar la depreciación. […]” (Destacado fuera de texto.

comparables por su naturaleza, que ello no fue informado al momento de hacer referencia al método de reposición, en el dictamen pericial, pues, se reitera, que el mismo solo señaló que “para la construcción se empleó el método reposición”.

En ese orden de ideas, los reproches de la actora frente al valor determinado por el avalúo oficial, en lo que refiere al precio del inmueble expropiado no tienen vocación de prosperar.

De los reproches al monto de la indemnización por daño emergente y lucro cesante

Sobre la indemnización a que hace referencia el artículo 58 de la Constitución Política, así como el artículo 67 de la Ley 388, en sentencia C- 1074 de 2002, con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte Constitucional precisó que en tanto la expropiación constituye la limitación más gravosa al derecho de propiedad, resulta indispensable que el Estado, que actuó motivado por razones de utilidad pública e interés social, reconozca una indemnización previa y justa que comprenda no sólo el valor del bien expropiado sino los perjuicios que se causan al afectado con dicha medida, pues si la indemnización no reúne tales características terminaría por configurarse un acto confiscatorio.

Asimismo, en la sentencia referida, en cuanto al alcance de la indemnización aludida, la Corte Constitucional también precisó lo siguiente:

“[…] No obstante, lo dicho aquí, la Corte constata que el artículo 58 Superior no exige que quien sea expropiado reciba además de la indemnización por el daño emergente y el lucro cesante, también el pago de todos los costos adicionales que sean necesarios para adquirir un bien de las mismas características al expropiado y restituir al particular a condiciones similares a las que tenía antes de la expropiación. La indemnización en caso de expropiación no debe cumplir siempre una función restitutiva y, por eso, no tiene que ser integral […]”. (Destacado fuera de texto)

Ahora bien, el a quo desestimó las conclusiones del dictamen pericial que fue decretado como prueba, por una parte, en razón a que en el documento respectivo fue calculado el daño emergente y el lucro cesante de forma conjunta, por la expropiación de 4 bienes inmuebles, mientras que el presente proceso versa sobre solo uno de ellos; y, por la otra, debido a que fueron incluidos conceptos que, a su juicio, debían ser asumidos por VANSOLIX S.A. y HILTI COLOMBIA S.A., como las asesorías inmobiliarias, legales, pagos de impuestos, adecuaciones de las nuevas sedes y compra de muebles.

Por su parte, la actora reprochó que el a quo haya desestimado las conclusiones del dictamen presentado por el perito, en razón a que,

a su juicio, los perjuicios no obedecieron de forma individual a la expropiación de cada predio, sino a las medidas que recayeron sobre los 4 inmuebles en conjunto, en los que desarrollaba su objeto social, por compartir instalaciones con HILTI COLOMBIA S.A., además porque la indemnización reclamada tiene sustento en las pruebas allegadas con el escrito introductorio.

Así las cosas, es del caso traer a colación algunos apartes del dictamen pericial que fue practicado como prueba sobre los perjuicios reclamados, tanto en lo que concierne al documento inicial, radicado el 29 de mayo de 2015, así como del escrito de aclaración allegado de forma posterior.

Documento inicial:

“[…]

LIQUIDACIÓN DEL DAÑO EMERGENTE

El daño corresponde a:

A los gastos en que incurrieron las Empresas VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN y HILTI COLOMBIA S.A., por causa de la

expropiación de sus inmuebles.

Para cuantificar y verificar lo pretendido por la parte demandante, se tomó uno a uno los soportes de gastos que fueron pagados por cada una de las empresas afectadas, obteniendo el siguiente resultado:

Pagos realizados por VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN:

En el Cuadro No 2, se determinó que VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN realizó pagos por concepto de Honorarios Consultoría Inmobiliaria y elaboración de avalúo de inmuebles por

un valor de $130.304.514.

Adicional a estos gastos, la firma Grant Thornton certificó como revisor fiscal que la sociedad VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN pagó como gastos fijos de funcionamiento la suma de $72.134.620.

(…)

Otro Daño Emergente ocasionado con la expropiación administrativa se sus inmuebles, es la pérdida de manera inmediata de una ganancia producto del desarrollo de sus actividades por la suma de $181.058.685 como costo de oportunidad.

En suma el valor del Daño Emergente causado a VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN por la expropiación de sus inmuebles asciende a la suma de TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS DIECINUEVE PESOS M/CTE.

($388.497.819,00) tal como se presenta en el Cuadro No. 2, Columna No. 3.

Pagos realizados por HILTI S.A.

En el Cuadro No. 3, se determinó que HILTICOLOMBIA S.A. realizó pagos por concepto de Impuestos, Comisiones, gastos legales, adecuaciones de nueva sede y compra de muebles por un valor de

$1.935.642.647.

Adicional a estos gastos, la firma Gran Thornton certificó como revisor fiscal que la Sociedad HILTI COLOMBIA S.A. pagó como gastos fijos de funcionamiento la suma de $43.757.613.

Otro Daño Emergente ocasionado con la expropiación administrativa se sus inmuebles, es la pérdida de manera inmediata de una ganancia producto del desarrollo de sus actividades por la suma de $26.601.856 como costo de oportunidad.

En suma, el valor del Daño Emergente causado a HILTI COLOMBIA S.A. por la expropiación de sus inmuebles asciende a la suma de DOS MIL SEIS MILLONES DOS MIL CIENTO DIECISEIS PESOS M/CTE. ($2.006.002.116,00), tal como se

presenta en el Cuadro No 3, Columna No 3.

(…)

d) Diferencia del valor comercial de los inmuebles expropiados a favor de VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN

Teniendo en cuenta que la Empresa de Renovación Urbano (E.R.U.)

pagó un menor valor de $273.790.780,00 por los inmuebles identificados con Matrícula Inmobiliaria No. 50C-323007, 50C- 406184 y 50C-1495678; dicha diferencia debe ser reconocida a favor de HILTI S.A. como Daño Emergente por menor valor comercial pagado por este inmueble.

(…)

Por consiguiente, el valor total del Daño Emergente que debe ser reconocido a VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN y HILTI COLOMBIA S.A. asciende a la suma de DOS MIL SETECIENTOS DIECINUEVE MILLONES CUATROCIENTOS VEINTIÚN  MIL  OCHOCIENTOS  QUINCE  PESOS  M/CTE.

($2.719.421.815,00); suma que se actualizará en el acápite correspondiente con base en el Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE.

LUCRO CESANTE

Es la ganancia o provecho que deja de reportarse a consecuencia del acto culposo o doloso o por no haberse cumplido la obligación, o cumplido imperfectamente, o el simple retardo en su cumplimiento.

LIQUIDACIÓN DEL LUCRO CESANTE

Para el caso que me ocupa, el lucro cesante se concreta en los ingresos dejados de recibir durante el mes que duró la expropiación de sus inmuebles, para cada una de las empresas demandantes, así.

INGRESOS DEJADOS DE PERCIBIR POR VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN

De acuerdo con la certificación expedida por la firma Grant Thornton como revisor fiscal de VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN, dicha firma certificó que el margen neto de utilidad dejada de percibir durante el mes de octubre de 2010 según análisis de venta e impacto producido por la expropiación de sus inmuebles es de $7.098.604,00.

INGRESOS DEJADOS DE PERCIBIR POR HILTI COLOMBIA S.A.

De acuerdo a la certificación expedida por la firma Grant Thornton cmo revisor fiscal de HILTI COLOMBIA S.A., dicha firma certificó que el margen neto de utilidad dejada de percibir durante el mes de octubre de 2010 según análisis de venta e impacto producido por la expropiación de sus inmuebles es de $6.250.393,00.

En suma, el valor total de los ingresos dejados de percibir que deben ser reconocidos para la parte demandante a título de lucro

cesante es de TRECE MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SIETE PESOS M/CTE

($13.348.997,00); suma que se actualizará en el acápite correspondiente con base en el Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE.

RESUMEN DAÑOS MATERIALES:

DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE

Teniendo en cuenta los valores y conceptos señalados en los puntos anteriores, se establece el valor total de los daños materiales integrados por el daño emergente y el lucro cesante, calculados así:

( PARTIDA … )	CONCEPTO	TOTAL DAÑO MATERIAL
1		Daño Emergente	$2.719.421.815,
5 .			00
e n	2	Lucro Cesante	$13.348.997,00
s u	DAÑO MATERIAL	$2.732.770.812,
		00

m

a, el total de los perjuicios materiales a título de daño emergente y lucro cesante con su indexación e intereses a Abril

30 de 2015 asciende a la suma de CUATRO MIL CIENTO CUARENTA Y CINCO MILLONES OCHOCIEMNTOS SESENTA Y TRES MIL CIENTO CINCUENTA Y DOS PESOS M/CTE CON SESENTA Y TRES CVTOS ($4.145.863.152,63), tal como se

presenta en los cuadros No 2, No 3, No 4, No 5.

(…)

De otra parte, es necesario resaltar que sobre los pagos realizados por VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN por concepto de honorarios y gastos de legalización, esta sociedad pago los impuestos correspondientes a Retenciones en la Fuente e IVA, razón por la cual se le deben tener en cuenta. […]”

Del escrito de aclaración:

“[…] 1. Sírvase indicar porque razones tomó el pago de los servicios

profesionales inmobiliarios como parte del daño emergente,

teniendo en cuenta la definición dada por el Código Civil de daño

emergente.”.

RESPUESTA

En cuanto a este punto manifiesto que el valor pagado por los servicios profesionales se tuvieron en cuenta como gastos para determinar el valor del daño emergente, toda vez que el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, el 10 de marzo de 2006 invitó a VANSOLIX  S.A.  EN  REESTRUCTURACIÓN  a  la  reunión  de

presentación del contrato Instituto de Desarrollo Urbano 129-2005 para los “estudios y diseños de la troncal carrera 10 de avenida Villavicencio (Calle 34 Sur) a la Calle 28 Carrera 7 de la Calle 28 a Calle 34, en Bogotá”. Invitación que fue ratificada el 18 de marzo de 2006.

Divulgado el inicio del Contrato IDU-133-2005 cuyo objeto era la realización de los “estudios y diseños de la troncal calle 26”, se expuso que el Distrito proyectaba ubicar sobre los predios de la parte demandante la futura Estación Central de TRANSMILENIO, implicando el traslado inminente de las dos compañías (VANSOLIX y HILTI); motivo por el cual VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN

el 24 de mayo de 2006 contrató los servicios profesionales de consultoría con la firma HOYOS DUQUE, con el fin de negociar el inmueble al que se trasladarían las dos compañías.

Por lo anterior, de no haberse presentado la ejecución del contrato por parte del IDU, la Sociedad VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN los desequilibrios organizacionales y económicos.

Por lo anterior, de no haberse presentado la ejecución del contrato por parte del IDU, la Sociedad VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN no hubiera contratado los servicios profesionales de la firma HOYOS LUQUE para negociar el nuevo inmueble a donde se trasladarían de manera inmediata.

Por consiguiente, la parte demandada se vio en la obligación de buscar un nuevo lugar para ubicar sus instalaciones, situación que le generó desde esa fecha (marzo de 2006) un desequilibrio organizacional y posteriormente económico con el que no contaba por tener que trasladarse a otro lugar, tal vez más pequeño o en su defecto más costoso que el que tenían.

En suma. El valor de los servicios profesionales en inmobiliaria y de acuerdo con la definición de Daño Emergente, ésta rubro cumple con todas las formas de lugar, modo y tiempo para ser reconocido como DAÑO EMERGENTE, toda vez que VANSOLIX S.A. EN

REESTRUCTURACIÓN tuvo que pagar una asesoría con la que no contaba, producto de la iniciación del Contrato IDU-133-2005.

2. Sírvase indicar porque tuvo en cuenta comprobantes de egreso anteriores a la apertura de la negociación de los predios.

RESPUESTA

Si bien es cierto, la negociación de los predios se dio en Mayo 12 de 2010 con pago cierto de los inmuebles en Diciembre 27 de 2010, también es cierto que antes de dicha negociación existió una etapa preliminar que inicio con el Contrato IDU-133-2005 en el mes de Marzo de 2006, fecha en la que realmente comenzaron para VANSOLIX S.A. EN REESTRUCTURACIÓN los desequilibrios organizacionales y económicos.

Por lo anterior, todos los gastos en que tuvo que incurrir VANSOLIX

S.A.S. EN REESTRUCTURACIÓN desde el inicio hasta el final de la expropiación de los inmuebles, son ciertos y forman parte directa de los perjuicios.

(…)

Independiente de que la máxima autoridad en materia catastral sea el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, también le asiste el derecho a la parte demandante a solicitar un avalúo comercial con el fin de verificar si lo que estaban ofertando se encontraba ajustado al comportamiento de oferta y demanda en materia inmobiliaria, y si el valor del avalúo realizado por la Cámara de Propiedad Raíz resulto ser favorable para la parte demandante, no veo porque no se puede tener otro concepto inmobiliario con el fin de que los interesados se les pague el valor real de los predios materia de expropiación. […]”.

Tanto en la demanda como en el dictamen se discriminan sumas relativas al lucro cesante y daño emergente causadas a la actora y a HILTI COLOMBIA S.A en conjunto por la expropiación de 4 bienes, en la medida en que según los hechos del escrito introductorio las dos sociedades compartían instalaciones en dichos inmuebles.

Ahora bien, esta Sala³⁸ ha tenido la oportunidad de precisar que la legitimación para impugnar el valor de la indemnización reconocida por la expropiación de un bien, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en procesos, como el que nos ocupa, recae de forma exclusiva en el titular de los derechos reales del inmueble objeto de la controversia, de manera que quienes no son propietarios deben discutir lo concerniente, mediante el ejercicio de la acción de reparación directa.

Sobre el particular, la Sala advierte que conforme con los hechos de la demanda VANSOLIX S.A. es propietaria de 3 de los predios expropiados, uno de los cuales concierne a los actos cuestionados en el presente asunto, mientras que HILTI COLOMBIA S.A ostenta la titularidad del inmueble adicional.

Lo anterior implica que, aunque respecto a las referidas compañías se discriminen los gastos en que cada una incurrió, como las asesorías inmobiliarias, legales, pagos de impuestos, adecuaciones de las nuevas sedes y compra de muebles, los presuntos perjuicios que se reclaman en el presente caso no pueden tener como fuente común la expropiación que recayó sobre 4 predios, porque sobre

38 Al respecto ver sentencia de 18 de julo de 2019 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación 05001- 23-31-000-2004-04088-01).

estos las sociedades aludidas no compartían en forma concurrente los derechos reales de dominio, además de que en el presente proceso únicamente se está analizando la legalidad del acto administrativo que ordenó la expropiación de un solo inmueble, esto es, del ubicado en la calle 25A #13A- 28 de Bogotá, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 50C-323007, así como del que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra esa decisión.

Además, la Sala advierte que la misma situación implica que sea imposible determinar con certeza el nexo causal de los supuestos perjuicios, en razón a que en asuntos como el que nos ocupa es necesario que el daño que se alega y la tasación de su reparación tengan una relación directa con el acto administrativo que se impugna, situación que no se acredita en el presente caso porque los conceptos que reclama la actora, como ella misma lo afirma, no devienen en particular de la expropiación contenida en el acto cuestionado, sino de las medidas que afectaron los 4 inmuebles en los que operaba, uno de los cuales ni siquiera era de su propiedad.

Al respecto, esta Sala ha señalado³⁹:

“[…] No sobra precisar que, para poder obtener la reparación de los daños accesorios que hubieren podido consumarse con la expropiación, es indispensable que los mismos sean ciertos y que exista necesariamente un nexo de causalidad entre ellos y la decisión administrativa mediante la cual se decretó la expropiación [...]” (Destacado fuera de texto)

En ese orden de ideas, en los términos en que fueron sustentados los perjuicios adicionales que reclama la actora, la Sala estima que los mismos deben ser denegados porque su causación está atribuida indistintamente a una pluralidad de expropiaciones, situación que impide individualizar con certeza aquellos que tienen una relación directa con los actos administrativos acusados en el proceso de la referencia y, en particular, al bien sobre el cual recayó la medida.

En conclusión, la Sala considera que los avalúos realizados por la CÁMARA DE LA PROPIEDAD RAÍZ y el auxiliar de justicia JOSÉ VICENTE DÍAZ SUÁREZ están desprovistos de la suficiente fundamentación fáctica, así como de las pruebas idóneas que respalden los mayores valores que arrojaron esos dos avalúos y

39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de febrero de 2020, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación 08001-23-31-000-1997- 12256-01.

que reclama la parte demandante y, por ende, que no se descartó el valor del precio indemnizatorio del bien expropiado, establecido en el avalúo oficial, realizado por el IGAC.

Frente a este asunto, la Sala destaca y reitera que los avalúos que se controvierten en este tipo de procesos judiciales, por medio de los cuales se determina el precio indemnizatorio, al formar parte del procedimiento administrativo especial de expropiación administrativa se encuentran cobijados por la presunción de legalidad, lo cual significa que corresponde a quien demanda su declaratoria de nulidad, demostrar que la decisión en ellos contenida no se ajustó a la Ley, tarea que no se llevó a cabo por la parte actora.

En consecuencia, en la medida en que los argumentos plasmados en el recurso de apelación estudiado no tienen vocación de prosperar, la sentencia recurrida será confirmada, como en efecto, se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En cuanto a la condena en costas, la Sala considera que de conformidad con el artículo 171 del CCA y atendiendo la conducta asumida por las partes, no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, por

lo que se abstendrá de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.

SEGUNDO: No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de junio de 2024.

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co