DERECHO A UN AMBIENTE SANO - Vulneración. Urbanización que no cuenta con infraestructura de acueducto y alcantarillado / DERECHO A LA SALUBRIDAD PUBLICA - Vulneración. Urbanización que no cuenta con infraestructura de acueducto y alcantarillado / VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL - El hecho de obtener la legalización de construcción del barrio no exime al urbanizador de la responsabilidad de legalizar las redes de acueducto y alcantarillado / ACCIÓN POPULAR - Legalización de redes de acueducto y alcantarillado por urbanizador
El demandante invoca la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura del servicio público de acueducto y alcantarillado, a que se garantice la prestación eficiente y oportuna de éste en el Barrio Marandú, ubicado en Ciudad Bolívar. A la fecha en que se ejerció la acción popular, la red de acueducto y alcantarillado de la urbanización Marandú no cuenta con aprobación de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, en tanto que existen discrepancias técnicas con la autoridad que tiene a su cargo liquidar el Instituto de Crédito Territorial. La conducta asumida por las partes en el proceso permite inferir que es cierto que mientras se adelantan los trámites administrativos dirigidos a obtener la legalización de la red de acueducto y alcantarillado en la urbanización Marandú, los residentes deben soportar constantes cortes del servicio público de agua, inundaciones y vertimientos de aguas lluvias y negras en sus viviendas. Es claro que los habitantes de la urbanización Marandú encuentran afectados sus derechos al ambiente sano, salud y salubridad públicas, puesto que es razonable sostener que las inundaciones a que están sometidas las viviendas más afectadas pueden dañar la salud, principalmente, de sus habitantes. Además, los hechos descritos en precedencia muestran que los residentes de la urbanización Marandú no cuentan con la infraestructura suficiente del servicio público de acueducto y alcantarillado ni se les garantiza la prestación eficiente y oportuna del mismo. Así las cosas, no cabe duda, entonces, que en el presente caso existe una real afectación de los derechos e intereses colectivos que invoca el demandante y que la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial es responsable por la violación de los derechos e intereses colectivos que invoca el demandante.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil dos (2002)
Expediente número: 25000-23-25-000-2002-0872-01(AP-624)
Actor: RUBÉN DARÍO HERNÁNDEZ ECHAVARRIA
Demandado: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DEL INSTITUTO DE CRÉDITO TERRITORIAL
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 15 de julio de 2002, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda presentada por el Señor Rubén Darío Hernández Echavarria, en su calidad de Presidente del Consejo Comunal del Barrio Marandú, en ejercicio de la acción popular.
I. ANTECEDENTES
1. LA SOLICITUD
A.- PRETENSIONES
Se promovió la acción popular contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. y la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura del servicio público de acueducto y a que se garantice su prestación en forma eficiente y oportuna en el Barrio Marandú, ubicado en la localidad 19 de Ciudad Bolívar. Para ese efecto se formularon las siguientes pretensiones:
1ª. Que se ordene a la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial que adelante las gestiones pertinentes ante la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, para que ésta última instale los medidores y adopte las medidas necesarias para corregir inconsistencias y poner en funcionamiento las redes de aguas lluvias y las de aguas negras encausarlas hacia el tubo madre, con el fin de prestar en forma eficiente el servicio.
2ª. Que se fije un término perentorio e improrrogable para la realización de las obras.
3ª. Que se otorgue el incentivo consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, a favor de la comunidad que habita en el barrio Marandú.
B.- HECHOS
Como fundamento de las solicitudes se tienen, en resumen, los siguientes hechos:
1°. A través del programa de vivienda de interés social sin cuota inicial por autoconstrucción fueron seleccionados 444 adjudicatarios para conformar la urbanización Marandú. Dentro de los criterios de selección se tuvieron en cuenta los escasos recursos económicos del grupo familiar, la carencia de vivienda propia y que tuvieran conformado su núcleo familiar.
2°. El Instituto de Crédito Territorial organizó grupos de liderazgo en la comunidad beneficiaria y nombró profesionales para que asuman la responsabilidad técnica del proyecto. A su turno, el SENA capacitó a los adjudicatarios favorecidos para la autoconstrucción.
3º. El 26 de marzo de 1983 se inició la ejecución del programa con la participación del 80% de la comunidad y el 20% del Instituto de Crédito Territorial. A este último le correspondió adelantar las obras de urbanismo, tales como el movimiento de tierra con maquinaria pesada, la demarcación de calles, excavación para redes de acueducto y alcantarillado, instalaciones de tuberías de aguas negras, construcción de gaviones y muros de contención que dividen los patios de las viviendas y los parqueaderos de la media torta.
4º. El trabajo realizado por el Instituto de Crédito Territorial ha presentado múltiples fallas, ya que los muros de contención se han agrietado y deslizado, las canaletas construidas para recoger las aguas lluvias no son resistentes y permiten la filtración del agua en las casas, la tubería de aguas negras no cuenta con la capacidad suficiente, por lo cual se tapa produciendo inundaciones y estancamiento de aguas en las viviendas. Los más afectados con estas fallas son los habitantes de las manzanas 3 y 4 del Barrio Marandú.
5º. Las obras de infraestructura relacionadas con las redes de acueducto y alcantarillado no han sido entregadas por el Instituto de Crédito Territorial a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, puesto que fueron construidas con irregularidades técnicas. Por ello, los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en el barrio no han sido legalizados, razón por la cual los miembros de esa colectividad no han podido ingresar al "programa de gestión compartida".
6º. Desde el 27 de febrero de 1987, fecha en la cual se produjo la entrega de las viviendas, los miembros de la comunidad han presentado a las entidades demandadas varios requerimientos para que resuelvan "el problema". Sin embargo, esas entidades no han resuelto lo solicitado, con lo cual se ha ocasionado perjuicios constantes a los residentes del Barrio Marandú, comoquiera que carecen de la infraestructura de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado y, por ende, de una prestación eficiente y oportuna de los mismos.
2. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA
2.1. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P., por intermedio de apoderado, intervino en el proceso para solicitar que se nieguen las pretensiones de la demanda contra esa entidad. Al efecto, sostuvo lo siguiente:
1º. Propone la excepción de "inexistencia del incumplimiento por parte de la E.A.A.B.", por cuanto esa entidad no es responsable de la afectación de los derechos colectivos de los habitantes del barrio Marandú. De hecho, pese a que esa entidad "es consciente de la situación irregular" en la que se encuentran esas personas y del derecho que les asiste de acceder a la prestación eficiente de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, es indispensable que el Instituto de Crédito Territorial cumpla con el procedimiento establecido para la legalización de sus obras.
2º. El incumplimiento que ha perjudicado a los habitantes del barrio Marandú es atribuible a la Unidad Administradora Especial del Instituto de Crédito Territorial, quien, en su condición de urbanizador, debe entregar las obras cumpliendo con las exigencias técnicas. De consiguiente, mediante una acción popular no es posible que se obligue a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá a asumir las obligaciones del urbanizador ni que se desconozcan los procedimientos establecidos para evaluar si el urbanizador cumplió con "los requerimientos técnicos mínimo -legales exigidos por la E.A.A.B. para contar con el servicio público de acueducto y alcantarillado".
3º. La empresa demandada no puede dejar de exigirle al urbanizador que cumpla con las exigencias técnicas para prestar el servicio público, pues si se acepta una infraestructura deficiente, se vulneran los derechos a la igualdad, a la salud, salubridad y medio ambiente de todos los habitantes del Distrito Capital y, además, sería un antecedente negativo respecto de otros urbanizadores que se encuentran en la misma situación que la Unidad Administradora Especial del Instituto de Crédito Territorial.
4°. Una falla en la infraestructura del Barrio Marandú podría afectar a gran parte de la red y, por lo tanto, se limitaría la prestación del servicio público a los demás usuarios del servicio en Bogotá.
5º. Todo lo anterior demuestra que la empresa no incurrió, ni por acción ni por omisión, en hechos violatorios de derechos colectivos de los habitantes el barrio Marandú. Incluso, ha respondido en forma diligente y oportuna cada una de las solicitudes de los habitantes del sector, indicándoles las razones por las cuales no se han recibido y legalizado las obras que se requieren.
2.2. La Unidad Administrativa Especial del Instituto de Crédito Territorial, por intermedio de apoderado, intervino en el proceso para solicitar se nieguen las pretensiones de la demanda contra esa entidad. Al efecto, sostuvo lo siguiente:
1º. De acuerdo con el informe técnico de la empresa Hidrotec, el diseño inicial de las redes de acueducto y alcantarillado en el barrio Marandú fueron dirigidos a un proyecto de 255 viviendas, pero al paso del tiempo las zonas de reserva fueron invadidas dando origen al barrio la Esperanza, el cual cuenta con aproximadamente 100 viviendas. Además, por las redes del barrio Marandú convergen desagües del sector Juan Pablo II cuya extensión es de 23.6 hectáreas, aproximadamente. Por lo tanto, los flujos de aguas que se evacuan por las redes del barrio Marandú son diferentes a las contempladas en el diseño aprobado por el Instituto de Crédito Territorial.
2°. Pese a lo anterior, conforme al concepto técnico, las redes existentes tienen la capacidad para recibir los vertimientos de toda la zona, en tanto que las altas pendientes del sector garantizan unas condiciones de velocidad adecuada, por lo cual no hay necesidad de crear o instalar redes de refuerzo o alivio al sistema existente.
3º. Las reclamaciones de la comunidad relacionadas con las tuberías pueden ser ocasionadas por obstrucciones de sedimentos provenientes de las partes altas aledañas a la urbanización. De ahí que los problemas se originen en la falta de mantenimiento a las redes, lo cual corresponde a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. Por ello, es necesario que esa empresa realice una confrontación entre el sistema diseñado y las redes existentes a fin de verificar su capacidad y determinar si la parte de cimentación cumple con las normas que lo regulan.
4°. Aunque es cierto que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá no ha recibido las obras de redes del barrio Marandú, esa omisión es imputable a la "falta de voluntad de la empresa", puesto que el Instituto de Crédito Territorial no sólo ha efectuado las acciones tendientes a legalizar las obras, sino que ha sido diligente en la búsqueda de soluciones. Así, esa entidad contrató un informe técnico, ha enviado a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado varios memoriales para solicitar la legalización de las redes y ha respondido todas las solicitudes de la comunidad.
5°. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá es responsable de la afectación de los derechos de la comunidad de Marandú, puesto que ha respondido con evasivas y de manera dilatoria ante la solicitud de recibir las obras de redes de acueducto y alcantarillado.
3. PACTO DE CUMPLIMIENTO
El 17 de abril de 2002, con la presencia del Magistrado conductor del asunto en el Tribunal, los apoderados de las entidades demandadas, la Procuradora Cuarta Judicial Delegada ante el Tribunal, la Personería de Bogotá, la Alcaldesa Menor de Ciudad Bolívar, el Asesor Jurídico de la Alcaldía Local de Ciudad Bolívar, el representante de la parte técnica de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, un Ingeniero de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de Asuntos del Instituto de Crédito Territorial, se declaró fallida la Audiencia de Pacto de Cumplimiento ordenada por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, por inasistencia del demandante.
4. LA SENTENCIA IMPUGNADA
En sentencia del 15 de julio de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, accedió a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, resolvió ordenar a la Unidad Administrativa Especial del Instituto de Crédito Territorial que continúe adelantando las gestiones pertinentes para que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá le reciba las obras correspondientes a la adecuación técnica de los servicios de Acueducto y Alcantarillado del barrio Marandú. De igual manera, ordenó a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado que, una vez se realicen las obras de adecuación y se agoten los tramites necesarios por la Unidad, proceda a la legalización y prestación del servicio.
Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación:
1º. De acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente y con lo afirmado por las entidades demandadas, se concluye que la Unidad Administrativa del Instituto de Crédito Territorial ha actuado en forma negligente, con lo que vulneró los derechos colectivos invocados por el demandante. De hecho, esa entidad no ha adelantado las obras correspondientes para entregar las redes de acueducto y alcantarillado del barrio Marandú, de tal forma que le permita a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá realizar la prestación del servicio.
3°. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 365 de la Constitución, 2º de la Ley 142 de 1994, 4º de la Ley 472 de 1998 y 47 de la Ley 9ª de 1989, la comunidad de Marandú tiene derecho de acceso a la infraestructura del servicio público de acueducto y alcantarillado, a la prestación eficiente y oportuna del servicio, lo cual está condicionado al cumplimiento de las normas técnicas pertinentes.
4º. No se fija incentivo porque el demandante no asistió a la audiencia especial del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, no atendió su carga probatoria ni presentó alegato de conclusión.
6. LA IMPUGNACION
La sentencia del Tribunal fue impugnada por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial del Instituto de Crédito Territorial. Los argumentos centrales que sustentan el recurso se resumen a continuación:
1º. Las tuberías de aguas negras de la urbanización Marandú fueron construidas por el Instituto de Crédito Territorial y, para la época de construcción, eran suficientes. Sin embargo, tal y como se lee en el informe rendido por Hidrotec, la invasión de barrios anexos y la evacuación de desagües que convergen en la red construida por la entidad pública, modificaron el diseño inicial de las redes. De todas maneras, la capacidad de la red es suficiente y adecuada, por lo cual no es necesario instalar redes de refuerzo al sistema existente.
2°. De acuerdo con el concepto técnico, los problemas presentados en la urbanización Marandú se originan en la ausencia de mantenimiento de las redes, lo cual corresponde a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.
3º. El barrio Marandú se legalizó mediante Resolución número 0017 del 22 de enero 1999 de la Dirección de Planeación Distrital. Ahora, tal y como lo dispone el Acuerdo número 6 de 1990, para legalizar una urbanización debe contarse con el concepto técnico favorable de las empresas de servicios públicos. De consiguiente, al legalizar el barrio se entiende que éste cumplió con todas las exigencias técnicas para que las redes de acueducto y alcantarillado funcionen eficientemente.
4º. El mantenimiento de las redes y la prestación oportuna del servicio de alcantarillado, es competencia exclusiva de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. Por lo tanto, en este asunto, no puede vincularse a la Unidad Administrativa del Instituto de Crédito Territorial, porque las acciones tendientes a la entrega de las redes están suficientemente demostradas en el proceso.
5º. El artículo 47 de la Ley 9ª de 1989 es claro en señalar que toda persona tiene derecho a solicitar y obtener los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y energía y, al mismo tiempo, las empresas de servicios públicos deben prestar el servicio y no podrán exigir requisitos adicionales al hecho de ser el titular del derecho, salvo que no se encuentren garantizadas las condiciones técnicas requeridas para la prestación del servicio.
II. CONSIDERACIONES
El artículo 88 de la Constitución consagró la acción popular como un mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos. De ahí que su objetivo sea la prevención o eliminación de los factores que tienen incidencia colectiva y que exceden la afectación de intereses subjetivos. Es así como el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 definió las acciones populares como aquellos "medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos", que "se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible".
Así las cosas, el punto de partida del análisis de procedencia de las acciones populares consiste en averiguar si efectivamente se afectan o amenazan derechos e intereses colectivos, de tal forma que proceda la intervención judicial para su protección.
Pues bien, el demandante invoca la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura del servicio público de acueducto y alcantarillado, a que se garantice la prestación eficiente y oportuna de éste en el Barrio Marandú, ubicado en Ciudad Bolívar.
Evidentemente, de acuerdo con el artículo 4º, literales a), g) y h), de la Ley 472 de 1998, esos derechos e intereses fueron definidos expresamente por el legislador como colectivos. Incluso, el propio Constituyente estableció que los derechos relacionados con la seguridad y la salubridad públicas y el goce a un ambiente sano son de naturaleza colectiva (artículos 88 y 79 de la Carta). Además, el artículo 365 superior señala que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos, los cuales constituyen un fin inherente al Estado.
En tal contexto, la Sala entra a averiguar si se encuentra demostrada la amenaza o violación de los derechos e intereses colectivos que invoca el demandante.
Así, las pruebas tendientes a demostrar la afectación de los derechos e intereses colectivos son las siguientes:
- Varios escritos dirigidos, a partir del año 1989, por el Presidente del Consejo Comunal del Barrio Marandú a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, al Instituto de Crédito Territorial y a la Unidad Administradora Especial Liquidadora de esa entidad, en los cuales informa que en esa urbanización y, principalmente, en la zona ubicada en la carrera 18 con calles 69ª, 69B sur, manzanas 3 y 4, se presentan inundaciones y desagües de aguas negras que "salen por las cajas de los lavaderos" (folios 29, 33, 35, 36 a 39, 60, 80 y 81 entre otros). En esos oficios también solicita que se legalicen las redes de acueducto y alcantarillado del barrio, (folios 17, 18, 19, 45 y 52, entre otros).
- En numerosos oficios suscritos por el INURBE, Instituto de Crédito Territorial y la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial, los cuales fueron dirigidos a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y a los residentes del barrio Marandú de Ciudad Bolívar, se observa que las entidades reconocen que las redes de acueducto y alcantarillado de esa urbanización no se encuentran legalizadas, por lo que no presta el servicio para todo el barrio (folios 31, 32, 46, 50 y 63, 64, entre otros). A manera de ejemplo se tiene el oficio número 008800 del 14 de octubre de 1999, por medio del cual la Subdirectora de Construcciones de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial, se dirige a la oficina de diseño de redes de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, para lo siguiente:
"Estamos interesados en la legalización de los servicios públicos de Acueducto y Alcantarillado de la Urbanización Marandú, proyecto realizado mediante un programa de autoconstrucción respaldado por el Instituto de Crédito Territorial hace 10 años. Es así como con oficio No. 4197 del 8 de junio de 1999, atendiendo lo sugerido en el oficio 7200-98-D-0623 del 6 de abril de 1999, solicitamos a esa empresa elaborar a nuestro cargo los diseños de las Redes de Acueducto y Alcantarillado de la Urbanización Marandú, con base en los planos de loteo enviados con oficio UAE No. 01848 del 16 de abril de 1999.
Reiteramos lo solicitado en el oficio No. 07848 del 17 de septiembre de 1999 (copia anexa), en el sentido de:
- Indicarnos si es necesario emprender por esta Entidad rectificación o complementación de tramos de acueducto...
- Informarnos el costo de diseños y derechos por servicios que estén pendientes por cancelar por el ICT o esta entidad, incluyendo los estudios necesarios para acometer las obras que a criterio de la EAAB sean necesarias para subsanar las deficiencias de la red, en lo que respecta al programa de autoconstrucción ICT" (folio 23)
- Varios escritos suscritos por la empresa prestadora del servicio público en donde se refiere a la ilegalidad de las redes de acueducto y alcantarillado de la urbanización Marandú y a los problemas de inundaciones que se presentan en él. Dentro de esos documentos, se tiene el oficio del 19 de noviembre de 1999, por medio del cual la empresa dijo:
"en aras de solucionar y finiquitar lo referente al recibo de las redes de acueducto y alcantarillado, se verificó que en el plano de loteo del barrio existe afectación por Ronda y Zona de Manejo y Preservación Ambiental de la Quebrada Limas, razón que genera que ciertos predios no tengan posibilidad de servicio" (folio 135)
De igual manera, en oficio del 7 de mayo de 1996, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá le reitera a la entidad pública que dirigió la construcción del barrio una exigencia técnica para "garantizar a los predios riberanos una adecuada protección contra las crecientes y permitir un acceso mínimo para labores de mantenimiento de dicha quebrada" (folio 220).
Del conjunto de pruebas que reposan en el expediente se deduce lo siguiente:
1º. La urbanización Marandú está situada en la localidad de Ciudad Bolívar de Bogotá. Aquella se adelantó en desarrollo de un plan gubernamental, con el Instituto de Crédito Territorial, que impulsó la autocontrucción dirigida de vivienda para personas de escasos recursos económicos.
2º. Pese a lo anterior, tal y como lo informa la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial, esa urbanización sólo contó con la aprobación de Planeación Distrital mediante Resolución número 0017 del 22 de enero de 1999.
3º. Efectivamente, el Instituto de Crédito Territorial construyó la red de acueducto y alcantarillado en la urbanización Marandú. Sin embargo, no contó con el diseño ni la aprobación de la empresa prestadora del servicio público, por lo que después de construido se inició el procedimiento tendiente a la legalización de aquella.
4º. A la fecha en que se ejerció la acción popular, la red de acueducto y alcantarillado de la urbanización Marandú no cuenta con aprobación de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, en tanto que existen discrepancias técnicas con la autoridad que tiene a su cargo liquidar el Instituto de Crédito Territorial.
5º. La conducta asumida por las partes en el proceso permite inferir que es cierto que mientras se adelantan los trámites administrativos dirigidos a obtener la legalización de la red de acueducto y alcantarillado en la urbanización Marandú, los residentes deben soportar constantes cortes del servicio público de agua, inundaciones y vertimientos de aguas lluvias y negras en sus viviendas.
6º. Conforme a lo anterior, es claro que los habitantes de la urbanización Marandú encuentran afectados sus derechos al ambiente sano, salud y salubridad públicas, puesto que es razonable sostener que las inundaciones a que están sometidas las viviendas más afectadas pueden dañar la salud, principalmente, de sus habitantes. Además, los hechos descritos en precedencia muestran que los residentes de la urbanización Marandú no cuentan con la infraestructura suficiente del servicio público de acueducto y alcantarillado ni se les garantiza la prestación eficiente y oportuna del mismo.
Así las cosas, no cabe duda, entonces, que en el presente caso existe una real afectación de los derechos e intereses colectivos que invoca el demandante. Por ello, se procede a analizar si esas violaciones de derechos e intereses colectivos son imputables a las demandadas.
Imputación de la responsabilidad a las entidades demandadas
El artículo 9º de la Ley 472 de 1998 señala que "las acciones populares proceden contra toda actuación u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos". De consiguiente, es necesario identificar correctamente los sujetos que causan la afectación de los derechos colectivos, pues el objeto esencial de la intervención judicial para la protección de esos derechos e intereses se concreta en una orden tendiente a evitar el daño contingente, a hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio de los derechos colectivos o a restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (artículo 2º de la Ley 472 de 1998).
Pues bien, en reiteradas oportunidades, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado ha dicho que no puede legalizar la red de acueducto y alcantarillado construida en el barrio Marandú porque no cumple con las condiciones técnicas que se requieren para la prestación eficiente del servicio. Al respecto, los testimonios rendidos en el proceso por los ingenieros Jairo Armando Rodríguez Triana (Gerente Técnico); Oscar Raúl Sarralde Sánchez (Jefe de la División Técnica de Alcantarillado Sur -e-) y Everardo Roncancio Cortés (Jefe de la División Supervisión de Urbanizaciones de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá), coincidieron en aclarar que el urbanizador del barrio Marandú (Instituto de Crédito Territorial) no adelantó el procedimiento necesario para que la empresa apruebe el diseño de las redes, el cual debe adelantarse antes de la construcción de la urbanización. Sin embargo, en 1999, por solicitud de la entidad pública promotora de la construcción, la empresa adelantó una revisión de la infraestructura ya construida, en la cual concluyó que, en general, cumple con las especificaciones requeridas, salvo en algunos tramos y pozos que presentaron observaciones de carácter hidráulico. Por lo tanto, se solicitaron correcciones para que las obras construidas puedan ser recibidas formalmente, pues sin esas condiciones no pueden legalizarse las redes ni pueden conectarse las acometidas y medidores del caso (folios 328 y 329, 331 y 332, 337 y 338, respectivamente)
Por su parte, la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial manifestó que no es la responsable de la afectación de los derechos colectivos cuya protección se pretende, puesto que la empresa de servicios públicos no ha legalizado una obra que cumple con las directrices técnicas que se imponen. Para sustentar su argumento se apoya en un concepto técnico emitido por una empresa privada de ingeniería que fue contratada por esa entidad para emitir un diagnóstico sobre los "diseños inconclusos" de varias urbanizaciones dirigidas por el Instituto de Crédito Territorial, entre otras, la de Marandú. En ese concepto se concluye lo siguiente:
"De acuerdo a la evaluación efectuada, se concluye que la capacidad hidráulica de las redes que conforman los sistemas de alcantarillado sanitario y pluvial es suficiente y adecuada para el transporte de los caudales de diseño, por lo cual la Consultoría no establece la necesidad de crear y/o instalar redes de refuerzo o alivio al sistema existente, ya que para el cálculo hidráulico se tuvieron en cuenta las áreas y caudales que convergen al sistema.
Lo anterior permite establecer que algunas de las reclamaciones de los habitantes de la urbanización a la UAE-ICT, relacionadas con problemas de capacidad o reflujo de las tuberías, pueden ser causadas por obstrucciones puntuales provocadas quizás por sedimentos y materiales gruesos provenientes de las partes altas aledañas a la urbanización.
(...)
Para el caso particular, las obras de alcantarillado que se quieran plantear no pueden obedecer a soluciones de barrio, si no a soluciones de cuenca por lo que se hace necesario y tal como se lo manifestó la EAAB-ESP, de una verificación y compatibilidad del sistema con las redes oficiales existentes" (folios 129 a 162)
Pues bien, para la construcción de viviendas debe contarse con las respectivas licencias de construcción que otorgan las autoridades competentes. De hecho, de acuerdo con el artículo 50 de la Ley 9ª de 1989 el Instituto de Crédito Territorial y las demás entidades públicas de todos los órdenes que contemplen la función de adelantar planes y programas de vivienda "deberán en todo caso, cumplir con las normas arquitectónicas y urbanísticas previstas en el Plan de Desarrollo o Plan de Desarrollo Simplificado de la localidad donde adelanten dichos planes. Estos deberán localizarse en sitios aptos para la urbanización, en lugares contiguos a zonas ya urbanizadas, en las cuales se minimice el costo de provisión de obras de infraestructura básica y de servicios públicos".
Sin embargo, en aquellos casos en donde se construyeron barrios o urbanizaciones sin la correspondiente autorización estatal o programas de autoconstrucción sin la aprobación del proyecto urbanístico (artículo 66 del Decreto reglamentario 1052 de 1998), existe reglamentación tendiente a legalizar esa irregularidad. Así, ese procedimiento se encuentra definido por el artículo 1º del Decreto Distrital número 688 de 1996, de la siguiente manera:
"Legalización ó Reconocimiento Oficial. La legalización es el procedimiento mediante el cual se adoptan las medidas administrativas encaminadas a reconocer oficialmente la existencia de un asentamiento, desarrollo o barrio, a dar la aprobación a los planos correspondientes y expedir la reglamentación respectiva.
La legalización implicará, cuando fuere el caso, la incorporación al perímetro urbano de los sectores que comprenden las zonas, barrios, asentamientos o desarrollos legalizados y la regularización urbanística de los asentamientos humanos salvo cuando expresamente se excluyan los usos urbanos en el acto de legalización".
Ahora bien, específicamente para el caso de la legalización de construcciones de vivienda de interés social que no excedan el valor de 90 salarios mínimos legales vigentes, el artículo 66 del Decreto reglamentario número 1052 de 1998, dispone lo siguiente:
"Licencia de construcción en urbanizaciones de vivienda de interés social que no excedan el rango de los noventa (90) salarios mínimos
(...)
Así mismo, en el caso de legalización de urbanizaciones de vivienda de interés social que no excedan el rango de los noventa (90) salarios mínimos legales mensuales, el acto administrativo que ponga fin a la actuación legalizando la respectiva urbanización, hará las veces de licencia de construcción para todos y cada uno de los lotes de la urbanización. Dicho acto también legalizará las construcciones existentes que se ajusten a las normas de construcción que se establezcan en el proceso de legalización. El proceso aquí previsto sólo procederá cuando el barrio, asentamiento o desarrollo y las respectivas construcciones se hayan terminado antes del 9 de agosto de 1996.
En el caso de solicitudes de licencias para ampliar, adecuar, modificar, cerrar y reparar, construcciones de vivienda de interés social que no excedan el rango de los noventa (90) salarios mínimos legales mensuales y que se hayan levantado en urbanizaciones legalizadas pero que no cuenten con la correspondiente licencia de construcción el curador o la entidad municipal o distrital a quien se le solicite el trámite deberá adelantar una inspección técnica ocular al inmueble objeto de la licencia, tendiente a verificar que la construcción existente se adecua a las normas urbanísticas y requerimientos técnicos. Si el resultado de dicha inspección es positivo, podrá proceder a expedir una certificación en ese sentido y la licencia solicitada, siempre que la solicitud de la misma también se ajuste a la norma".
De todas maneras, es claro que ese procedimiento de legalización debe garantizar que los asentamientos humanos cuenten con los servicios públicos básicos. Evidentemente, ese derecho de los usuarios y, al mismo tiempo, obligación de los urbanizadores, se encuentra claramente establecida en el artículo 47 de la Ley 9ª de 1989, así:
"Toda persona o grupo de personas tienen derecho a solicitar y obtener los servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, gas, recolección de basuras, y teléfono para su vivienda. Bastará la prueba de la habitación de personas para ser titular del derecho.
Las empresas o autoridades que presten los servicios públicos a los cuales se refiere el inciso anterior no podrán exigir requisitos adicionales al previsto en el inciso anterior. El derecho a la prestación del servicio quedará condicionado al pago de los costos de conexión a que hubiere lugar y a la posibilidad técnica de la prestación del mismo. Sin embargo, para las viviendas de interés social el pago de los costos de instalación se hará una vez efectuada la conexión, mediante plazos y condiciones que consulten la capacidad económica del usuario, sin exceder los términos previstos en el artículo 44 de la presente ley para la financiación de la vivienda de interés social.
Las entidades sólo podrán negar las peticiones por razones de carácter técnico, mediante resolución motivada de la cual se dará traslado al personero, quien podrá coadyuvar la solicitud de reconsideración de la petición de la comunidad si considera que no existen motivos justificados para negar el servicio.
En todo caso, las autoridades que suministren los servicios públicos definidos en el primer inciso preferirán las solicitudes de los ocupantes de viviendas de interés social".
Efectivamente, de acuerdo con el artículo 5º del Decreto Distrital número 688 de 1996, el proceso de legalización de una urbanización o un barrio debe contar con el reconocimiento de las empresas de servicios públicos. Textualmente la norma dispone:
"Gestiones ante el Departamento Administrativo de Catastro Distrital y las Empresas de Servicios Públicos. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital, enviará la documentación respectiva del proceso de legalización o reconocimiento oficial, al Departamento Administrativo de Catastro Distrital para que este asigne la nomenclatura vial y las cédulas catastrales por manzana a los desarrollos objeto de procesos de legalización o reconocimiento oficial, dentro del mes siguiente a su recibo.
Los interesados deberán tramitar ante el mencionado Departamento de Catastro las cédulas catastrales por lote, luego de expedida la resolución del Departamento Administrativo de Planeación Distrital.
Paralelamente, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital enviará la documentación respectiva del proceso de legalización o reconocimiento oficial, a las empresas de servicios públicos domiciliarios, a la CAR y al DAMA cuando sea pertinente.
Los interesados deberán tramitar ante las empresas de servicios públicos lo concerniente a la instalación o conexión definitiva de los mismos luego de expedida la Resolución del Departamento Administrativo de Planeación Distrital"
De acuerdo con lo informado por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, para que los urbanizadores puedan legalizar las redes construidas sin la autorización estatal y los usuarios puedan obtener los servicios de acueducto y alcantarillado en forma eficiente y oportuna es necesario que se adelante el siguiente procedimiento:
- Debe radicarse una solicitud de servicios
- Debe solicitar los datos técnicos para la elaboración de los diseños de las redes de acueducto y alcantarillado.
- Debe enviar el plano urbanístico
- Una vez aprobada técnicamente la construcción de redes se elabora una carta de compromisos
- Finalmente, debe pagar los compromisos asumidos y los costos de las acometidas (folio 133)
Todo lo anterior le permite a esta Sala concluir lo siguiente:
1º. La Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial, que asumió las obligaciones de ese instituto, es la responsable de adelantar el procedimiento tendiente a la legalización de las redes de acueducto y alcantarillado del barrio Marandú, puesto que fue la autoridad que ejecutó el programa de autoconstrucción del mismo, esto es, fue el director de la urbanización.
2º. Pese a que el acto administrativo que legalizó el barrio Marandú solamente debió expedirse si había reconocimiento oficial de las empresas de servicios públicos domiciliarios, es claro que ese procedimiento se omitió, pues la empresa prestadora del servicio de acueducto y alcantarillado no ha emitido concepto favorable sobre la capacidad de las redes en el barrio Marandú. De todas maneras, el hecho de que se hubiese obtenido la legalización de construcción del barrio no exime al urbanizador de la responsabilidad de legalizar las redes de acueducto y alcantarillado.
3º. De acuerdo con las normas transcritas en precedencia, es claro que la idoneidad técnica de las redes de acueducto y alcantarillado debe ser evaluada, con criterios de razonabilidad técnica y diligencia, por la empresa prestadora del servicio público domiciliario, por lo que no es válido sostener que se omite la legalización de las redes porque existen conceptos de particulares que aceptan las condiciones técnicas de las redes.
Por todo lo expuesto, la Sala concluye que la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial es responsable por la violación de los derechos e intereses colectivos que invoca el demandante. Por ello, la sentencia objeto de apelación debe ser confirmada. Sin embargo, en aras de garantizar el cumplimiento de las decisiones adoptadas, la Sala considera necesario adicionar a la sentencia el término para cumplir con las órdenes impuestas por el Tribunal. Por lo tanto, se dispondrá que, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de esta sentencia, la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial inicie las gestiones pertinentes de adecuación técnica para que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá legalice las redes del barrio Marandú. Y, el trámite de legalización de las redes de acueducto y alcantarillado en el barrio Marandú debe finalizar en un término máximo de 8 meses.
- LA DECISION
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
1º. Confírmase la sentencia de 15 de julio de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "C.".
2º. Adicionar la sentencia objeto de apelación en lo siguiente:
a) Ordenar a la Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial que, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie las gestiones pertinentes de adecuación técnica para que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá legalice las redes de acueducto y alcantarillado del barrio Marandú.
b) El trámite de legalización de las redes de acueducto y alcantarillado en el barrio Marandú deberán finalizar en un término máximo de 8 meses.
3º. Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIO ALARIO MENDEZ
Presidente
ROBERTO MEDINA LOPEZ DARIO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
