ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procedencia. Orden a empresa de acueducto y alcantarillado de reliquidar factura / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Configuración. Orden de reliquidar factura: tarifa con tarifa de inquilinato / FACTURA DE SERVICIOS PUBLICOS - Configuración de silencio administrativo positivo. Orden de reliquidar factura con tarifa de inquilinato / EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO - Liquidación de factura con tarifa de inquilinato
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios conoció del asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la demandante y al resolverlo concluyó que el término para resolver la petición por parte de la Empresa demandada venció el 7 de marzo de 2002, sin que ésta se pronunciara de fondo, lo cual vino a suceder el 22 de abril de 2002, por lo que se configuró el silencio administrativo positivo. En consecuencia ordenó a la Empresa reconocer y ejecutar los efectos del mismo respecto de la petición de la demandante. Posteriormente la demandante, mediante solicitud de 14 de enero de 2004, solicitó a la Empresa demandada el cumplimiento de la Resolución número 06679 del 8 de abril de 2003 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en lo que tiene que ver con liquidar las facturas a partir de la número 72 en adelante con la tarifa de inquilinato de 0 a 40 m3 y reintegrarle lo pagado en exceso. Luego de proferida la sentencia de primera instancia el 23 de febrero de 2005, la Empresa demandada mediante oficio S-2005-038924 del 9 de marzo de 2005, comunicó a la peticionaria la reliquidación de la factura 72 conforme a la Resolución de la Superintendencia con clase de uso inquilinato a un solo cargo fijo, lo cual generó un descuento por valor de $94,982, que fue abonado a la peticionaria en la siguiente factura. La realidad probatoria indica que el deber reclamado en la demanda respecto de la reliquidación de las facturas 72 a 80 con tarifas de inquilinato no fue cumplido por la entidad demandada en su totalidad. En efecto, el apoderado de la Empresa y Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. allegó al expediente junto con su escrito de impugnación el oficio número S-2005-038924 del 9 de marzo de 2005, mediante el cual comunicó a la peticionaria la reliquidación de la factura 72 conforme a la tarifa de inquilinato, tal y como lo ordenó la Resolución 0006679 del 8 de abril de 2004, la misma cuya observancia reclama la demandante. Precisado lo anterior, para la Sala es claro que las pruebas antes relacionadas permiten concluir en la validez de la decisión del Tribunal en el sentido de ordenar a la Empresa demandada liquidar con tarifa de inquilinato las facturas 72 a 80, pues logran demostrar que la Empresa demandada no cumplió de forma completa con la obligación señalada en la Resolución 006679 del 8 de abril de 2004 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Como se observó, sólo después de que el Tribunal impuso la obligación de cumplimiento, la Empresa de Acueducto de Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P., procedió a revisar la reliquidación efectuada a la peticionaria respecto de las facturas 72 a 80, verificando que la factura número 72 no había sido reliquidada correctamente, razón por la cual realizó un descuento a la peticionaria por valor de $94.982, reajuste que, según la Empresa, será abonado en la siguiente factura. En ese orden, de ideas queda definido el incumplimiento de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C E.S.P. Por lo tanto la Sala confirmará la sentencia impugnada.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D. C., diez (10) de febrero de dos mil seis (2006)
Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00113-01(ACU)
Actor: REINALDA GARNICA DE ORJUELA
Demandado: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTA D.C. E.S.P
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la Empresa de Acueducto de Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P., contra la sentencia dictada el 23 de febrero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante la cual accedió parcialmente las pretensiones de la demanda presentada por la Señora Reinalda Garnica de Orjuela en ejercicio de la acción de cumplimiento.
I. ANTECEDENTES
1. LA SOLICITUD
A. PRETENSIONES
La Señora Reinalda Garnica de Orjuela, actuando en nombre propio, ejerció la acción de cumplimiento contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P, a fin de que, en cumplimiento del artículo segundo de la Resolución 006679 del 8 de abril de 2003 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, reconozca los efectos del silencio administrativo positivo configurado a su favor.
B. HECHOS
Como fundamento de la acción, la demandante expuso los hechos que se pueden resumir de la siguiente manera:
Mediante escrito presentado el 15 de febrero de 2002 formuló reclamación a la Empresa demandada, con el fin que esta reliquidara la factura Número 72 correspondiente a los meses de noviembre de 2001, conforme a la tarifa de inquilinato y no como multiusuario comercial.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante Resolución número 006679 de 2003, impuso a la Empresa demandada el reconocimiento y ejecución del silencio administrativo positivo configurado a favor de la peticionaria.
En enero de 2004 la peticionaria solicitó a la Empresa demandada el cumplimiento de la citada Resolución y, mediante oficio número S-004-004109, la Empresa argumentó haber cumplido la orden de la Superintendencia. No obstante, lo cierto es que la reliquidación se efectuó sobre las facturas 72 a 80 pero no con la tarifa de inquilinato.
Mediante escrito radicado bajo el número 021390 se controvirtió lo manifestado por la Empresa demandada.
En respuesta a lo anterior la Empresa manifestó que dentro de los usos que maneja no está el inquilinato, correspondiente a la tarifa que venia aplicando y que aparece contemplada en el Decreto Número 302 del año 2000 y en la Resolución CRA 162 de 2001. Además, manifestó que el abono fue realizado de acuerdo a lo ordenado por la Resolución número 006679 de 2003 y que se programó visita para verificar cuantas familias viven en el predio.
La respuesta emitida demuestra la renuencia de la entidad demandada, pues la reliquidación debió ser aplicada hasta la fecha actual con la tarifa de inquilinato y un solo cargo fijo.
Ante la renuencia de la Empresa demandada se radicó una nueva petición, solicitando el cumplimiento de la Resolución de la Superintendencia. Sin embargo, la Empresa mediante oficio Número S-2004-071737 negó la petición y concedió los recursos de ley.
Se interpusieron los recursos de reposición y el subsidiario de apelación, por considerar que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P. está evadiendo el cumplimiento de lo ordenado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, lo mismo que las normas sobre silencio administrativo positivo y el Decreto Número 302 de 2000 y la Resolución CRA 161 de 2001
2. CONTESTACION
La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P. contestó la demanda por medio de su apoderado, para manifestar su oposición a las pretensiones de la misma.
Manifestó que los efectos del silencio administrativo positivo emanados de la Resolución número 006679 están cumplidos como se desprende de las siguientes actuaciones.
Mediante oficio número S-2204-004109 del 20 de enero de 2004, la Empresa demandada comunicó a la peticionaria que se había procedido a reliquidar la factura 72 a 80 correspondiente al consumo del 2 de noviembre de 2001 al 20 de diciembre de 2002, situación que generó un abono descuento a favor de la peticionaria por un valor de $ 93.584.
Adicionalmente procedió a abonar el valor de los intereses de mora, acumulados por recargo de no pago, más el valor de reconexiones por suspensiones de servicio efectuadas estando pendiente la reclamación por valor de $21.850; para un total de $115.434.
Se aclara que la reliquidación de las facturas números 72 a 80 se efectuó utilizando la tarifa de uso inquilinato en lugar de la de uso residencial, por ser lo que, en principio, solicitaba la demandante en la petición que dio origen a la Resolución de la Superintendencia de Servicios Públicos.
Finalmente advierte que la Señora Reinalda Garnica de Orjuela busca, a través de la acción ejercida, silencio administrativo positivo para un periodo diferente al inicialmente cobijado por el acto administrativo cuyo cumplimiento reclama en cuestión y que se determine que el predio se encuentra en la clase de uso de inquilinato.
3. LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 23 de febrero de 2005, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en lo referente a que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P., debe reliquidar las facturas números 72 a 80 con tarifas de inquilinato, para así dar cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución Número 006679 del 8 de abril de 2003 de la Superintendencia de Servicios Públicos dentro del término legal.
Para adoptar esta decisión, consideró que la Empresa demandada profirió el acto administrativo de fecha 20 de enero de 2004 en cumplimiento a lo dispuesto por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, pues, mediante esa decisión, reliquidó las facturas números 72 a 80.
No obstante, concluyó que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P. no ha dado cumplimiento completo a la Resolución número 006679 del 8 de abril de 2003 en lo referente a la tarifa de inquilinato, que debió tener en cuenta al momento de la reliquidación.
Finalmente en lo relacionado con las facturas posteriores a la número 80, consideró que la cuestión fue definida en virtud de un nuevo procedimiento administrativo originado a partir de la nueva reclamación de la demandante y de las visitas realizadas durante los meses de junio, julio y agosto de 2004, todo lo cual concluyó con la Resolución del 13 de agosto de 2004, en la cual se definió que al predio no debe aplicársele tarifa de inquilinato sino residencial. En consecuencia mal puede disponer el Tribunal que se le de trato de inquilinato en la liquidación de las facturas posteriores, pues si la demandante no está de acuerdo con la clasificación bien puede intentar las acciones contenciosas contra dicho acto una vez la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resuelva el recurso de apelación.
4. LA IMPUGNACION
La Empresa demandada impugnó la sentencia del Tribunal para solicitar que se revoque y en su lugar se declare que no ha existido incumplimiento por parte suya. Como fundamento de su inconformidad expone los argumentos que se resumen de la siguiente manera:
La Empresa demandada reliquidó las facturas 72 a 80 conforme a lo establecido en la Resolución número 006679 del 8 de abril de 2003 proferida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Una vez proferida la Resolución número 006679 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Empresa demandada procedió a reliquidar las facturas del periodo de consumo comprendido entre el 2 de noviembre de 2001 y el 20 de diciembre de 2002, lo cual fue informado a la peticionaria por medio del oficio número S-2004-004109 del 20 de enero de 2004, generando un abono de $ 125.654.
Posteriormente, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C E.S.P. procedió a revisar la reliquidación efectuada observando que la factura número 72 no había sido reliquidada correctamente, razón por la cual se realizó el correspondiente reajuste por valor de $94.982, descuento que fue informado a la peticionaria mediante oficio S-2005-038924 del 9 de marzo de 2005.
En el oficio número S-2004-004109 se informó a la demandante que “se procedió a reliquidar la facturación con clase de uso residencial y una unidad habitacional desde la factura No 72 hasta la factura No 80”, precisando que si bien la reliquidación se realizó con tarifa de “clase de uso residencial y con una unidad habitacional” ello no significa que no se estén aplicando las tarifas de inquilinato mencionadas por el Tribunal.
Los inquilinatos, pese a que tienen una tarifa especial, se ubican dentro de la clase de uso residencial en razón de la destinación del predio a vivienda y con una unidad habitacional, lo que genera un único cargo fijo, que determina conforme a la cláusula vigésima del contrato de condiciones uniformes.
Por lo tanto, la facturación amparada por la Resolución número 006679 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fue reliquidada conforme las tarifas de inquilinato, es decir, con clase de uso residencial y con una unidad habitacional.
II. CONSIDERACIONES
El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.
En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos.
En el caso en estudio la Señora Reinalda Garnica de Orjuela, actuando en nombre propio, ejerció la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P., cumpla lo dispuesto en el artículo segundo de la Resolución numero 006679 del 8 de abril de 2003, proferida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en consecuencia ejecute los efectos del silencio administrativo positivo reconocido en ese acto. El incumplimiento de ese acto administrativo lo sustenta con el argumento de que no obstante el tiempo transcurrido desde la expedición del mismo, la Empresa demandada no ha efectuado la liquidación de las facturas 72 y siguientes conforme a la tarifa de inquilinato.
El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante la sentencia que es objeto de impugnación, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en cuanto consideró que la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. .ES.P. no cumplió la orden impartida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, por tanto, le ordenó liquidar las facturas números 72 a 80 conforme a la tarifa de inquilinato.
La Empresa demandada impugna esa sentencia para plantear que efectivamente cumplió la orden dada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y reliquidó las facturas números 72 a 80 conforme al acto administrativo en cuestión.
Corresponde a la Sala el estudio orientado a definir si, como lo plantea la demandante, la Empresa demandada ha incumplido parcialmente el deber impuesto en la Resolución número 006679 de 2003 que reconoció los efectos del silencio administrativo positivo o si, por el contrario, como lo aduce el apoderado de esa Empresa, ya se cumplieron las órdenes impartidas en dicho acto administrativo.
Ocurre que el día 15 de febrero de 2002 la demandante presentó reclamación por el cambio de tarifa de acueducto durante el periodo comprendido entre el 2 de noviembre de 2001 y el 1 de enero de 2002 manifestando que “venia pagando con la tarifa de inquilinato y la factura Número 72 viene como una sola unidad familiar cuando la verdad es que habitamos tres familias” (folio 3).
Por decisión número 036290 del 22 de abril de 2002, la Empresa demandada resolvió desfavorablemente la reclamación 012241 del 15 de febrero de 2002 por concepto de cambio de tarifa de servicio público de acueducto, del periodo 2 de noviembre de 2001 a 1 de enero de 2002 (folio 36).
Mediante escrito radicado el 2 de mayo de 2002 bajo el número 03846, la demandante interpuso ante la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá S.A., E.S.P, el recurso de reposición y el subsidiario de apelación contra la decisión 036290 (folio 36).
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios conoció del asunto en virtud del recurso de apelación interpuesto por la demandante y al resolverlo concluyó que el término para resolver la petición por parte de la Empresa demandada venció el 7 de marzo de 2002, sin que ésta se pronunciara de fondo, lo cual vino a suceder el 22 de abril de 2002, por lo que se configuró el silencio administrativo positivo. En consecuencia ordenó a la Empresa reconocer y ejecutar los efectos del mismo respecto de la petición de la demandante (folio 4 a 6).
Posteriormente la demandante, mediante solicitud de 14 de enero de 2004, solicitó a la Empresa demandada el cumplimiento de la Resolución número 06679 del 8 de abril de 2003 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en lo que tiene que ver con liquidar las facturas a partir de la Número 72 en adelante con la tarifa de inquilinato de 0 a 40 m3 y reintegrarle lo pagado en exceso (folio 8).
Fue así como mediante oficio numero S-2004-004109 del 20 de enero de 2004, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P adujo que reconoció y reliquidó la facturación para aplicar la tarifa de uso residencial y una unidad habitacional desde la factura 72 hasta la factura 80, generando un abono total de $115.434 (folio9).
Sin embargo, el 2 de marzo de 2004 la demandante insistió en su inconformidad, pues considera que la reliquidación se debe hacer desde la factura 72 a la actual y con clase de uso inquilinato, es decir, por el valor correspondiente al rango de consumo de 0 a 40 m3 (folio10).
En respuesta a esta ultima petición, la Empresa mediante oficio Número S-2004-02839 del 25 de marzo de 2004 argumentó que el servicio se le está facturando con clase de uso residencial y con una unidad habitacional, tomando como punto de suministro el inquilinato, que consiste en dividir el cobro del cargo fijo por el número de familias que viven en el predio; y que el abono realizado según la empresa demandada se liquidó conforme a lo ordenado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, es decir, un solo cargo fijo (folio12)
Luego de proferida la sentencia de primera instancia el 23 de febrero de 2005, la Empresa demandada mediante oficio S-2005-038924 del 9 de marzo de 2005, comunicó a la peticionaria la reliquidación de la factura 72 conforme a la Resolución de la Superintendencia con clase de uso inquilinato a un solo cargo fijo, lo cual generó un descuento por valor de $94,982, que fue abonado a la peticionaria en la siguiente factura (folio 98)
La Empresa demandada en su oficio de impugnación del 11 marzo de 2005 afirmó lo siguiente (folio 93):
“(..) la E.A.A.B procedió a revisar la reliquidación efectuada observando que la factura número 72 no había sido reliquidada correctamente, razón por la actual se realizó un reajuste (descuento) por valor de $94.982. Lo cual le fue informado a la actora en comunicación No S-2005-038924 del 9 de marzo de 2005, la cual se adjunta al presente recurso, para un abono total de $220.636.
Debemos indicar que en la contestación a la demanda solo se informó sobre la realización del primer abono, y la información sobre el abono derivado de la segunda reliquidación se informa en el presente caso, dado que para entonces no se contaba con dicha información.
Sin embargo, debemos indicar que pese al error involuntario mencionado, la E.A.A.B. reliquidó la facturación comprendida desde la factura No. 72 hasta la factura No. 80, de acuerdo a lo ordenado por al Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (...)” (negrilla del original).
Se desprende de lo anterior que las obligaciones que se reclaman como incumplidas se desprenden de la Resolución número 00679 de 8 de abril de 2003, la cual ordenó a la empresa demandada liquidar las facturas números 72 a 80 con tarifa de uso inquilinato.
Mediante oficio S-2004-004109 del 20 de enero de 2004, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P. afirmó que puso en conocimiento de la peticionaria las medidas que se adoptaron en orden a ejecutar los efectos del silencio administrativo positivo reconocido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios respecto de la reclamación formulada por la peticionaria. Como se anotó en precedencia, en ese oficio la demandada indicó la forma en que fueron reliquidadas las facturas 72 a 80 conforme a las tarifas de inquilinato.
Así mismo, como lo informa la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P. al Tribunal y se corrobora con los documentos aportados, esas medidas fueron efectivamente ejecutadas, pues la suma de $115.434, objeto del silencio administrativo positivo, fue descontada de la factura número 86069835 correspondiente al periodo de octubre a diciembre de 2003; y $10.220 el 23 de enero de 2003.
No obstante, la realidad probatoria indica que el deber reclamado en la demanda respecto de la reliquidación de las facturas 72 a 80 con tarifas de inquilinato no fue cumplido por la entidad demandada en su totalidad. En efecto, el apoderado de la Empresa y Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.S.P. allegó al expediente junto con su escrito de impugnación el oficio número S-2005-038924 del 9 de marzo de 2005, mediante el cual comunicó a la peticionaria la reliquidación de la factura 72 conforme a la tarifa de inquilinato, tal y como lo ordenó la Resolución 0006679 del 8 de abril de 2004, la misma cuya observancia reclama la demandante.
Precisado lo anterior, para la Sala es claro que las pruebas antes relacionadas permiten concluir en la validez de la decisión del Tribunal en el sentido de ordenar a la Empresa demandada liquidar con tarifa de inquilinato las facturas 72 a 80, pues logran demostrar que la Empresa demandada no cumplió de forma completa con la obligación señalada en la Resolución 006679 del 8 de abril de 2004 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Como se observó, sólo después de que el Tribunal impuso la obligación de cumplimiento, la Empresa de Acueducto de Alcantarillado de Bogotá D.C. E.S.P., procedió a revisar la reliquidación efectuada a la peticionaria respecto de las facturas 72 a 80, verificando que la factura número 72 no había sido reliquidada correctamente, razón por la cual realizó un descuento a la peticionaria por valor de $94.982, reajuste que, según la Empresa, será abonado en la siguiente factura.
En ese orden, de ideas queda definido el incumplimiento de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá D.C E.S.P. Por lo tanto la Sala confirmará la sentencia impugnada.
III. LA DECISION
Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Confírmase la sentencia proferida el 23 de febrero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
Presidente
FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA
Ausente con excusa
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
