ACCION DE CUMPLIMIENTO - Inclusión en estrato uno de los bienes de interés cultural / TARIFAS DE SERVICIOS PUBLICOS - Estratificación en el Centro Urbano Antonio Nariño sector de interés cultural con vivienda en serie de carácter nacional / PRINCIPIO DE COSA JUZGADA - Identidad jurídica de causa y objeto en acción de cumplimiento
Afirmó el actor en la presente demanda que el Departamento Administrativo de Planeación del Distrito de Bogotá D. C., está obligado a equiparar a los inmuebles que hacen parte del Centro Urbano Antonio Nariño al estrato uno para el cobro de tarifas de servicios públicos, incluyéndolos en el listado de bienes que, según el Decreto Distrital 606 de 26 de julio de 2002, tienen ese beneficio. Como fuente de dicha obligación citó el numeral 2 del artículo 70 del Decreto Distrital No. 619 de 28 de julio de 2000 que declaró al Centro Urbano Antonio Nariño bien de interés cultural de carácter distrital, el Decreto Distrital No. 469 de 2003 que revisó el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital y el Decreto Distrital No. 190 de 2004 mediante el cual se compilan las normas de ordenamiento territorial de Bogotá D. C., y la Resolución No. 0965 del 22 de junio de 2001 del Ministerio de Cultura que declaró al Centro Urbano Antonio Nariño bien de interés cultural de carácter nacional. La sentencia de 12 de octubre de 2006 fue dictada por esta misma Sala dentro de la acción de cumplimiento No. 25000-23-27-000-2005-00150-02, cuya demanda fue presentada por el mismo Centro Urbano Antonio Nariño en contra del Departamento Administrativo de Planeación Distrital; mediante la misma se pretendía que la entidad demandada cumpliera su obligación de equiparar el Centro Urbano Antonio Nariño al estrato 1 para efectos de la facturación de servicios públicos; obligación que consideró establecida en el artículo 369 Decreto Distrital No. 619 de 2000 que declaró al Centro Urbano mencionado como bien de interés cultural de carácter distrital, al igual que el Decreto Distrital No. 469 de 2003 que revisó el plan de ordenamiento territorial, la Resolución No. 0965 de 22 de junio de 2001 que declaró a dicho Centro Urbano bien de interés cultural nacional, los artículos 1º y 9º del Decreto Distrital No. 1096 de 2000 que clasificó al Centro Urbano en la categoría de conservación tipológica y los artículos 4 y 27 del Decreto No. 606 de 2000 que adoptó el inventario de los inmuebles clasificados como de conservación tipológica y señala que el Centro Urbano mencionado tiene derecho a que se emita concepto favorable para su equiparación con el estrato 1. Es claro que existe identidad jurídica de causa y de objeto entre el asunto decidido con la sentencia trascrita y el que se somete a consideración de la Sala en este proceso pues en uno y otro caso el mismo demandante solicitó que se asimile el Centro Urbano Antonio Nariño al estrato 1 para la facturación de servicios públicos y en ambos casos pretendió fundamentar dicha obligación en las mismas normas jurídicas y obtener su efectividad mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento. También existe identidad jurídica entre las partes, aunque esto último no sea necesario cuando se trata de acciones de naturaleza pública, como la que dio origen a este proceso, pues las mismas producen efectos erga omnes, tal como indica el numeral 3º del artículo 332 del C. de P. C. La demandante refiere algunos hechos ocurridos con posterioridad a la expedición de la sentencia en la primera acción de cumplimiento y que no fueron consideradas en ella, relacionados con la emisión de un concepto por parte del Consejo Asesor de Patrimonio de Bogotá D. C., así como las razones por las que considera que el mismo es equivocado, pero ello no modifica la circunstancia de que la obligación que pretendió hacer cumplir en ambos procesos es la misma, e iguales normas jurídicas en las que sustenta su exigibilidad. Tal circunstancia impone a la Sala declarar la existencia de la cosa juzgada y decide revocar la providencia impugnada, mediante la cual el A-quo profirió de manera errada pronunciamiento de fondo, y, en consecuencia, declararse inhibida para decidir sobre las pretensiones de la demanda. La Sala decide Revocar la providencia impugnada por las razones expuestas en la parte motiva de este auto, y en su lugar se declara la Sala inhibida para decidir de fondo las pretensiones de la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO
Bogotá D. C., dos (2) de noviembre de dos mil siete (2007)
Radicación número: 25000-23-26-000-2006-02440-01(ACU)
Actor: CENTRO URBANO ANTONIO NARIÑO
Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION DISTRITAL
Se decide la impugnación presentada por la demandante contra la providencia de 24 de enero de 2006 proferida por la Sección Tercera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negó el mandamiento ejecutivo impetrado en la demanda.
1. ANTECEDENTES
1.1. La demanda.
La Señora Marina Ingrid Stark de Granados, representante legal de la Asociación de Copropietarios del Centro Urbano Antonio Nariño - ASOCUAN - , en ejercicio de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 16 de la Ley 397 de 1997, presentó demanda en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra el Departamento Administrativo de Planeación Distrital para que, previo requerimiento y mediante mandamiento ejecutivo, se le ordene a esa entidad que equipare dicho inmueble “con el estrato uno para el cobro de tarifas de servicios públicos" .
Para sustentar la demanda afirmó que el numeral 2 del artículo 70 del Decreto Distrital No. 619 de 28 de julio de 2000 y el Decreto Distrital No. 469 de 2003 declararon al Centro Urbano Antonio Nariño bien de interés cultural de carácter distrital. Así mismo, que el Ministerio de Cultura, mediante la Resolución No. 0965 del 22 de junio de 2001, declaró al Centro Urbano Antonio Nariño bien de interés cultural de carácter nacional.
Que la entidad demandada, mediante oficio No. 2-2005-13165, negó la solicitud de incluir al centro urbano mencionado en el inventario de bienes de interés cultural de Bogotá D. C., e informó que la misma sería sometida al Consejo Asesor de Patrimonio y por oficio No. 2-2005-30390 de 2 de diciembre de 2005 le comunicó que en sesión de 8 de septiembre de 2005 dicho Consejo emitió concepto desfavorable. Alegó que el Consejo se extralimitó en el ejercicio de sus funciones porque, de acuerdo con el artículo 301 del Decreto 619 de 2000, le corresponde emitir concepto sobre las propuestas de declaratoria de bienes de interés cultural pero no sobre las solicitudes de incluir en el inventario de bienes de interés cultural los que ya fueron declarados como tales, como es el caso del Centro Urbano Antonio Nariño.
Que el concepto anterior, en cuanto sostuvo que el Decreto 606 de 2001 “no incluyó a los sectores de interés cultural con vivienda en serie, agrupaciones o conjuntos, por cuanto estos pertenecen a una modalidad que a lo largo de la reglamentación del Acuerdo No. 6 de 1990 y el POT vigente se encuentran protegidos por el tratamiento de conservación urbanística estricta (C-1)” se fundó, sin decirlo, en el artículo 1º del Decreto Distrital 736 de 1993 que reglamentó dicho Acuerdo, pero que esta norma fue derogada por el artículo 517 del Decreto 619 de 2000, salvo lo dispuesto en el régimen de transición que trata el artículo 515 ibídem, cuyo numeral 9 indica que las “normas sobre usos y tratamientos contenidas en el Acuerdo No. 6 de 1990 y sus Decretos Reglamentarios se continuarán aplicando hasta tanto se expida la reglamentación del presente plan” y dicha reglamentación se efectuó mediante Decreto Distrital 1096 de 2000 que incluyó al Centro Urbano Antonio Nariño en la categoría de conservación tipológica y de uso residencial.
Que la circunstancia señalada, como lo sostuvo la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia del 12 de octubre de 2006, exp. 00150-02, haría que “dicho inmueble sería merecedor de los beneficios consagrados en el artículo 27 del Decreto Distrital No. 606 de 2001 y que, no obstante lo anterior, los sectores con vivienda en serie, agrupaciones o conjuntos no fueron incluidos dentro del ámbito de aplicación del Decreto No. 606 de 2001, excluyéndolos tácitamente de los beneficios consagrados en el artículo 27 del mismo. Por tanto, dada la clasificación del inmueble objeto de debate no se observa la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, como si la hay respecto de los sectores antiguos y de desarrollo individual frente a los cuales se reglamentó el citado beneficio”.
Que el Consejo Asesor de Patrimonio, al pedir en su concepto a Planeación Distrital que reconsiderara la posibilidad de otorgar los estímulos solicitados, no advirtió que, conforme al folio de matrícula inmobiliaria No. 50C-1242776 del Centro Urbano Antonio Nariño, las residencias universitarias, el Bloque A-2, la Iglesia y la casa cural no son de su propiedad. Agregó que pese a que se les negaron los beneficios solicitados se cumple la obligación de mantener los edificios de propiedad del conjunto como lo ordenan el Decreto Distrital 1096 de 2000 y la Resolución 0965 de 2001 del Ministerio de Cultura, razón por la cual la demandada debe ser forzada a otorgarlos.
Como fundamentos de derecho citó los artículos 1.949 del Código Civil que trata sobre la fuente de las obligaciones; 488 del C. de P. C., sobre el título ejecutivo; 493 ibídem, sobre las obligaciones de dar o hacer; 48 de la Ley 338 de 1997 sobre los beneficios de tratamientos de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, y 306 del Decreto 619 de 2000 sobre inventario, documentación y registro de bienes de interés cultural del Distrito.
1.2. Actuación Procesal.
Mediante auto de 22 de noviembre de 2006, la Sección Tercera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que la competencia para conocer de la demanda correspondía a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá (reparto) a quien dispuso remitirla (fs. 209 y 210) y luego, ante recurso, por auto de 6 de diciembre de 2006 revocó la decisión, asumió el conocimiento del proceso y requirió a la demandada para que informara sobre el acatamiento del Decreto Distrital No. 606 de 26 de julio de 2001 y manifestara si dicho Decreto incluyó al Centro Urbano Antonio Nariño (fs. 224 a 226). La entidad demandada no dio respuesta al requerimiento (f. 229) y mediante providencia de 24 de enero de 2006 el Tribunal negó el mandamiento de pago impetrado (fs. 230 a 244), decisión que en principio fue revocada mediante providencia de esta Sala de 10 de mayo de 2007 que, en su lugar, se declaró inhibida para decidir de fondo sobre las pretensiones de la demanda porque consideró que existía la excepción de cosa juzgada por identidad jurídica de causa y de objeto entre el asunto sometido a su consideración en este proceso y el decidido por la misma Sala en la sentencia de 12 de octubre de 2006, expediente 25000-23-27-000-2005-00150-02 (fs. 267 a 282). Finalmente, esta última decisión fue a su vez declarada nula mediante auto de 15 de agosto de 2007 al resolver el incidente de nulidad provocado por la demandante porque se omitió dar a las partes, antes de decidir la apelación, el traslado de que 359 del C de P. C. (fs. 14 a 19 del cuaderno No. 2).
1.3. La sentencia impugnada.
Mediante sentencia de 24 de enero de 2006, el Tribunal denegó la pretensión de que se ordenara al Departamento de Planeación de Bogotá D. C., incluir al Centro Urbano Antonio Nariño en el listado de inmuebles que, conforme al Decreto Distrital 606 de 26 de julio de 2001, se equiparan al estrato 1 para el cobro de las tarifas de servicios públicos porque, a su juicio, no está obligada a ello por los artículos 48 de la Ley 388 de 1997 y 306 del Decreto Distrital 619 de 2000.
Para sustentar su decisión sostuvo que el artículo 70 del Decreto Distrital No. 619 de 28 de julio de 2000, al referirse a la identificación y delimitación de los bienes de interés cultural localizados en el territorio de Santa Fe de Bogotá D. C., están contenidos en el plano 21 del denominado “Programa de Patrimonio Construido” que hace parte del plan y se identifican como: 1) sectores de interés cultural que comprenden: a) los sectores antiguos y b) los sectores con desarrollo individual declarados bienes de interés cultural que allí se relacionan; 2) los sectores con viviendas en serie, agrupaciones o conjuntos declarados bienes de interés cultural que se relacionan, entre los cuales se encuentra el Centro Urbano Antonio Nariño, y 3) los bienes de interés cultural del ámbito nacional, que son los propuestos o declarados por el Gobierno como tales.
Que el Decreto Distrital No. 1096 de 26 de diciembre de 2000 sobre reglamentación urbanística específica para cada sector normativo contenido en la UPZ No. 107 que corresponde a “Quinta Paredes”, clasificó al Centro Urbano Antonio Nariño en la categoría tipológica y residencial, y tal circunstancia lo haría acreedor de los beneficios establecidos en el artículo 27 del Decreto 606 de 2001 que establece que los propietarios o poseedores de inmuebles de la categoría señalada que se encuentren en buen estado y cumplan las normas relativas a su conservación, tendrán derecho a solicitar ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital concepto para la equiparación del inmueble con el estrato 1, para efectos del cobro de los servicios públicos, pero que el artículo 3º ibídem, que señala el ámbito de aplicación del Decreto, no incluye ni relaciona los sectores de interés cultural con vivienda en serie, agrupaciones o conjuntos y por ello la demandada no está obligada a equiparar al Centro Urbano demandante al estrato 1 para la facturación de los servicios públicos.
1.4. La impugnación.
La demandante impugnó la anterior decisión y para desvirtuar su fundamento afirmó que el Tribunal violó su derecho al debido proceso, porque omitió aplicar los incisos 3º y 4º del artículo 16 de la Ley No. 397 de 1997 cuyas disposiciones deben aplicarse en su totalidad a los bienes declarados de interés cultural, máxime cuando una de las características generales de la ley es mandar, como indica el artículo 4º del Código Civil, y las leyes deben cumplirse conforme al artículo 230 de la Constitución.
Que el procedimiento que corresponde a la acción de cumplimiento sobre bienes de interés cultural es mixto porque el artículo 16 de la Ley No. 397 de 1997 dispone que el procedimiento que le corresponde es el mismo del proceso ejecutivo, establecido en el C. de P. C. Agrega que cuando la entidad demandada no responda oportunamente el requerimiento efectuado por el juez se debe librar el mandamiento ejecutivo y condenar en costas, y que así debió obrar el A-quo, porque la demandada no dio respuesta al requerimiento que se le hizo.
Que el A-quo violó el artículo 17 del Código Civil, pues decidió con fundamento en el artículo 488 del C. de P. C., que es una disposición general, en vez de los incisos 3º y 4º del artículo 16 de la Ley 393 de 1997 que son las disposiciones especiales aplicables. Y también violó los principios del debido proceso y la igualdad procesal entre las partes porque al no librar mandamiento ejecutivo, impidió que la demandada pudiera interponer en su contra excepciones y, contrario a la ley, le facilitó interponer como tales los argumentos expuestos en la sentencia.
Cuestionó las razones expuestas por el A-quo para negar el mandamiento ejecutivo impetrado en la demanda, con los siguientes argumentos:
“Entrando a considerar las razones sustentadas por el A-quo para negar el mandamiento ejecutivo, debo manifestar que el petitum de la demanda es la inclusión en el Decreto 606 de 2001 a fin de lograr la equiparación en las tarifas, ello con base en los artículos 48 de la Ley 388 de 1997 y 306 del Decreto Distrital 619 de 2000 , normas que prestan mérito ejecutivo y de las cuales el juez de primera instancia debió solicitar a la demandada la información acerca de cómo se está dando su acatamiento y no sobre el Decreto Distrital 606 de 2001, ni si está o no incluido en dicha norma mi representado. Además, confunde la equiparación con el cambio de estratificación jamás aquí demandado, por obedecer aquella a un ordenamiento legal, como bien lo ha manifestado el Consejo de Estado en la sentencia relacionada en la demanda. Por último, cita los artículos 69 y 70 del Decreto Distrital 619 de 2000 y 1 y 9 del Decreto Distrital 1096 de 2000, 3 y 27 del Decreto del Decreto Distrital 606 de 2001 y la sentencia del Consejo de Estado calendada 12 de octubre de 2006, todo lo anterior para fundar la negación; normas y sentencias que para el caso no tienen relación con lo solicitado en la demanda”.
Durante el término del traslado para sustentar el recurso de apelación, el demandante reiteró, en lo sustancial, los argumentos anteriores y agregó: “planteada mi inconformidad en la inaplicación de los incisos 3 y 4 del artículo 16 de la Ley 393 de 1997, se entiende interpuesta la apelación en la negativa del Tribunal de dictar el mandamiento ejecutivo contra la entidad demandada, razón por la cual, según el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, el ad quem no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso”. (Negrillas son del texto).
2. CONSIDERACIONES
2.1. El artículo 87 de la Constitución instituyó la acción de cumplimiento, en los siguientes términos:
“Artículo 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.”
La Ley No. 397 de 1997, “Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”, estableció en el artículo 16 una acción pública especial de cumplimiento de las leyes y los actos administrativos relacionados con la protección y la defensa de los bienes de interés cultural.
Señaló dicho artículo que el procedimiento que corresponde a la acción mencionada es el establecido para el proceso de ejecución singular en el C. de P. C., y que antes de librar mandamiento ejecutivo, el juez del conocimiento debe requerir al jefe o director de la entidad demandada para que, por escrito, señale la forma como se está acatando lo dispuesto en las leyes y actos administrativos que sustentan la acción de cumplimiento, de suerte que “pasados ocho (8) días hábiles sin que se obtenga respuesta del funcionario, el juez procederá a decretar la ejecución y condenará en costas al funcionario renuente, y a la entidad que pertenezca, salvo justa causa comprobada, quienes serán solidariamente responsables del pago.”
En el recurso de apelación en estudio el demandante afirmó que, de acuerdo con la norma transcrita, el Tribunal no debió negar el mandamiento ejecutivo con el argumento de que las normas señaladas en la demanda no establecían a cargo de la entidad demandada las obligaciones que aquel reclamaba y que, por el contrario, debió librar mandamiento ejecutivo por el solo hecho de que la entidad demandada omitió informar sobre la forma como estaba acatando lo dispuesto en las normas presuntamente incumplidas.
Para resolver la Sala considera que el argumento anterior no es de recibo, porque se inspira en una interpretación formalista de la disposición comentada, y así desconoce el mandato del artículo 228 de la Constitución que ordena hacer prevalecer el derecho sustancial sobre las formas en el ejercicio de la función judicial y el artículo 4º del C. de P. C., según el cual “al interpretar la ley procesal, el juez debe tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial…”
En efecto, lo que ordena al juez el artículo 16 de La Ley No. 397 de 1997, en armonía con las normas señaladas en el párrafo anterior, es que, luego de haber verificado que la norma jurídica invocada por el demandante contiene una obligación clara, expresa y exigible a cargo del demandado, decrete su cumplimiento cuando el último, previo requerimiento, omita informar al juez, dentro de la oportunidad señalada en la ley, el modo en que ha venido cumpliendo la obligación.
El artículo 16 de la Ley 397 de 1997, a semejanza de lo que dispone el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991 con relación a la acción de tutela, consagra una presunción de veracidad de los hechos afirmados por el demandante en el evento de que el demandado no rinda el informe sobre los mismos que requiera el juez. No obstante, debe precisarse que tal presunción, en la acción de cumplimiento de leyes y actos administrativos relacionados con bienes de interés cultural, no recae sobre las afirmaciones del demandante en relación con la existencia de la obligación, labor que corresponde al juez, sino al incumplimiento por parte del demandado, siempre y cuando, se insiste, el juez encuentre que las normas cuyo cumplimiento se pretenden establecen una obligación clara, expresa y exigible a cargo del demandado.
En suma, si la obligación a cargo del demandado, cuya ejecución se pretende con el ejercicio de la acción de cumplimiento, no está prevista en las leyes o en los actos administrativos invocados en la demanda, debe el juez abstenerse de librar mandamiento ejecutivo, independiente de que aquél incumpla el deber de rendir los informes que se le requieran, pues la fuente de la obligación es la ley o el acto administrativo correspondiente y no lo es la omisión del informe o respuesta.
Como el A-quo procedió conforme a los criterios que se expusieron en esta oportunidad y el apelante no cuestiona u objeta las razones que expuso para negar el mandamiento ejecutivo, por falta de sustentación el recurso de apelación en estudio no está llamado a prosperar.
2.2. El apelante también considera errada la decisión del A-quo porque, insiste, desconoció que las normas que invocó en la demanda le imponen a la entidad demandada una obligación clara, expresa y exigible.
Al examinar las pretensiones para estudiar el recurso de apelación, advierte la Sala que trata sobre el mismo asunto que esta Sala decidió mediante sentencia de 12 de octubre de 2006 en la acción de cumplimiento radicada con el No. 2500-23-27-000-2005-00150-02 que el mismo demandante aportó al proceso, circunstancia que pone de manifiesto la existencia de cosa juzgada, como pasa a demostrarse:
En efecto, afirmó el actor en la presente demanda que el Departamento Administrativo de Planeación del Distrito de Bogotá D. C., está obligado a equiparar a los inmuebles que hacen parte del Centro Urbano Antonio Nariño al estrato uno para el cobro de tarifas de servicios públicos, incluyéndolos en el listado de bienes que, según el Decreto Distrital 606 de 26 de julio de 2002, tienen ese beneficio. Como fuente de dicha obligación citó el numeral 2 del artículo 70 del Decreto Distrital No. 619 de 28 de julio de 2000 que declaró al Centro Urbano Antonio Nariño bien de interés cultural de carácter distrital, el Decreto Distrital No. 469 de 2003 que revisó el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital y el Decreto Distrital No. 190 de 2004 mediante el cual se compilan las normas de ordenamiento territorial de Bogotá D. C., y la Resolución No. 0965 del 22 de junio de 2001 del Ministerio de Cultura que declaró al Centro Urbano Antonio Nariño bien de interés cultural de carácter nacional.
La sentencia de 12 de octubre de 2006 fue dictada por esta misma Sala dentro de la acción de cumplimiento No. 25000-23-27-000-2005-00150-02, cuya demanda fue presentada por el mismo Centro Urbano Antonio Nariño en contra del Departamento Administrativo de Planeación Distrital; mediante la misma se pretendía que la entidad demandada cumpliera su obligación de equiparar el Centro Urbano Antonio Nariño al estrato 1 para efectos de la facturación de servicios públicos; obligación que consideró establecida en el artículo 369 Decreto Distrital No. 619 de 2000 que declaró al Centro Urbano mencionado como bien de interés cultural de carácter distrital, al igual que el Decreto Distrital No. 469 de 2003 que revisó el plan de ordenamiento territorial, la Resolución No. 0965 de 22 de junio de 2001 que declaró a dicho Centro Urbano bien de interés cultural nacional, los artículos 1º y 9º del Decreto Distrital No. 1096 de 2000 que clasificó al Centro Urbano en la categoría de conservación tipológica y los artículos 4 y 27 del Decreto No. 606 de 2000 que adoptó el inventario de los inmuebles clasificados como de conservación tipológica y señala que el Centro Urbano mencionado tiene derecho a que se emita concepto favorable para su equiparación con el estrato 1 (fs. 25 a 45).
Para sustentar la decisión de denegar las pretensiones de la demanda en el fallo de 12 de octubre de 2006 mencionado, afirmó la Sala lo siguiente:
“…En el caso de estudio, la representante legal y administradora del Centro Urbano Antonio Nariño, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de cumplimiento consagrada en el Artículo 16 de la Ley 397 de 1997, presentó demanda en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, con el objeto que, previo requerimiento, mediante mandamiento ejecutivo, se ordene a esa entidad que emita con destino a las empresas de servicios públicos de Bogotá concepto favorable sobre la equiparación al estrato uno (1) del Centro Urbano Antonio Nariño, que fue declarado bien de interés cultural.
En consecuencia, se procede a verificar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, en cabeza de la entidad demandada, relacionada con la emisión de concepto favorable sobre la equiparación al estrato uno (1) del inmueble objeto de debate.
En relación con el Centro Urbano Antonio Nariño, el artículo 70 del Decreto 619 de 2000, mediante el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, señaló lo siguiente:
“Artículo 70. Identificación y Delimitación de los Bienes de Interés Cultural localizados en el territorio de Santa Fe de Bogotá Distrito Capital.
Los Bienes de Interés Cultural del Ambito Distrital se delimitan en el plano No. 21 denominado "Programa de Patrimonio Construido" el cual hace parte integral del presente Plan, y se identifican de la siguiente manera:
(...)
2. Sectores con vivienda en serie, agrupaciones o conjuntos, declarados Bienes de Interés Cultural, son los que a continuación se relacionan:
SECTORES CON VIVIENDA EN SERIE
| La Soledad |
| Polo Club |
| Popular Modelo del Norte, Etapa I |
| Niza Sur I - II - III |
| Primero de Mayo |
| Centro Urbano Antonio Nariño |
| Unidad Residencial Colseguros |
| Conjuntos Multifamiliares Banco Central Hipotecario, calle 26 con carrera 30 |
| Pablo VI, primera etapa |
| Unidad Residencial Jesús María Marulanda |
| Unidad Residencial Hans Dews Arango |
(...)”
Es manifiesto que mediante la norma anterior se efectúa la identificación y delimitación de los Bienes de Interés Cultural ubicados en el territorio del Distrito Capital, simplemente. También, es claro que el Centro Urbano Antonio Nariño quedó identificado como un Bien de Interés Cultural incluido dentro de la categoría de Sectores con Vivienda en Serie. No obstante, del contenido de la norma anterior no se deriva el otorgamiento de beneficios en virtud de tal categorización.
A su vez, el Ministerio de Cultura, mediante la Resolución 0965 de 2001, dispuso lo siguiente:
“Artículo 1. Declarar como Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional EL CENTRO URBANO ANTONIO NARIÑO, localizado entre la carrera 40, la calle 22F, la carrera 36, la Avenida de Las Américas y la Avenida de la Esperanza (diagonal 22B), Zona 13, Localidad de Teusaquillo de Bogotá, D.C.
Artículo 2. En aplicación a lo dispuesto por la Ley 397 de 1997, todas las construcciones, refacciones, remodelaciones y obras de defensa y conservación que deban efectuarse en EL CENTRO URBANO ANTONIO NARIÑO , deberán contar con la autorización por parte del Ministerio de Cultura.”
Mediante el anterior acto administrativo, el Ministerio de Cultura declaró que el Centro Urbano Antonio Nariño es un Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional y especificó su ubicación y linderos. Sin embargo, tampoco dispensó beneficio alguno en virtud de tal declaratoria. Por el contrario, estableció una limitación para la ejecución de obras de construcción, refacción, remodelación, defensa y conservación en dicho inmueble, las cuales requieren de previa autorización del Ministerio de Cultura.
Sostiene la demandante que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 27 del Decreto Distrital número 606 de 2001, el Centro Urbano Antonio Nariño tiene el derecho a que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital emita el concepto favorable para la equiparación del inmueble con el estrato uno (1).
La norma invocada dispone lo siguiente:
“Artículo 27º. Equiparacion con el estrato uno para el cobro de tarifas de servicios públicos. Los propietarios o poseedores de los inmuebles clasificados en las categorías de conservación integral y tipológica, que tengan uso residencial y que se encuentren en buen estado de conservación, tendrán derecho a solicitar ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, concepto para la equiparación del inmueble con el estrato uno (1), para efectos del cobro de servicios públicos.
Los predios que estén disfrutando de este incentivo y cuya declaratoria de conservación se ratifica en el presente Decreto, lo mantendrán por el término máximo de un (1) año contado a partir de la fecha de notificación de la declaratoria, plazo dentro del cual deberán solicitar el concepto antes mencionado. Aquellos que no hayan tenido con anterioridad tal equiparación, podrán solicitar dicho concepto a partir de la notificación referida.
Una vez recibida la solicitud, el Departamento verificará el cumplimiento de las normas aplicables al inmueble, su buen estado y la preservación de las condiciones originales de fachadas, antejardines y andenes.
Si el inmueble cumple con los requisitos establecidos, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital comunicará a las empresas de servicios públicos el concepto de equiparación del inmueble al estrato uno (1), de lo cual informará al peticionario. En el caso contrario, informará al interesado sobre las acciones que debe ejecutar para la expedición del concepto.
El concepto de equiparación de que trata este artículo tendrá una vigencia de tres (3) años, contados a partir de la fecha de su expedición. Vencido este término, se cancelará automáticamente la equiparación con el estrato uno (1). Los propietarios y poseedores podrán renovar el concepto de equiparación, presentando la solicitud en un plazo no inferior a treinta (30) días anteriores a la fecha de su vencimiento.
El inmueble perderá automáticamente la equiparación al estrato uno (1), en caso de que se detecte el incumplimiento de las normas establecidas para la conservación de los Bienes de Interés Cultural o el cambio de uso residencial.”
Del texto de la norma anterior se desprende que:
Para solicitar concepto con el propósito de la equiparación del inmueble al estrato uno (1) para efectos del cobro de servicios públicos se deben reunir las siguientes condiciones:
- La solicitud debe ser hecha por el propietario o poseedor del inmueble
- El inmueble debe estar clasificado en la categoría de conservación integral o tipológica
- Debe tener uso residencial, y
- Debe encontrarse en buen estado de conservación.
En lo demás, la norma establece el procedimiento a seguir y las condiciones de vigencia de la equiparación del inmueble al estrato uno (1) para efectos del cobro de servicios públicos.
Resulta que el artículo 369 del Decreto Distrital 619 de 2000, mediante el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para el Distrito Capital, dispuso que los inmuebles de interés cultural y todos aquellos localizados en sectores de interés cultural, deben clasificarse a partir de la valoración individual que de ellos se realice, en alguna de las categorías de intervención adoptadas por el Plan de Ordenamiento y entre las que relacionó, entre otras, la categoría de conservación tipológica.
En esta categoría se ubican aquellos inmuebles que son representativos de tipos arquitectónicos tradicionales de la época en que se construyeron, que poseen valores arquitectónicos, de organización espacial y de implantación predial y urbana que los hacen parte de un contexto a conservar.
Posteriormente, mediante el Decreto 1096 de 2000 se determinó la reglamentación urbanística específica de la UPZ N°. 107, QUINTA PAREDES, ubicada en la Localidad de TEUSAQUILLO, y se expidieron las fichas reglamentarias correspondientes a los sectores normativos números 2, 4, 7, 8, 9, 10, 11 y 12.
El artículo 9° de este decreto dispuso que los sectores normativos 8 y 12 localizados en la UPZ objeto de dicha reglamentación están comprendidos en la categoría de Conservación Tipológica.
Según el Plano de Edificabilidad Permitida, correspondiente a las fichas reglamentarias del citado decreto, no existe duda que el Sector Normativo 8 se refiere al Centro Urbano Antonio Nariño (reverso del folio 37).
El artículo 1° del decreto en cita, que delimitó los 12 sectores normativos comprendidos en la UPZ N° 107, QUINTA PAREDES, presenta los siguientes cuadros:
| UPZ QUINTA PAREDES 107 LISTADO DE SECTORES NORMATIVOS | ||||
| SECTOR | AREA DE ACTIVIDAD | ZONA | TRATAMIENTO | NORMA ESPECIFICA |
| 1 | Area Urbana Integral | Múltiple | Desarrollo | artículo 4 |
| 2 | Residencial | Residencial con zonas delimitadas de comercio y servicios | Consolidación urbanística | artículo 6 (Incluye Ficha código 107-2) |
| 3 | Rotacional | Equipamiento Colectivo | Consolidación Sectores Urbanos Especiales | artículo 5 |
| 4 | Residencial | Residencial con zonas delimitadas de comercio y servicios | Consolidación con Densificación Moderada | Ficha 107-4 |
| 5 | Rotacional | Servicios Urbanos Básicos | Consolidación Sectores Urbanos Especiales | artículo 5 |
| UPZ QUINTA PAREDES 107 LISTADO DE SECTORES NORMATIVOS | ||||
| SECTOR | AREA DE ACTIVIDAD | ZONA | TRATAMIENTO | NORMA ESPECIFICA |
| 6 | Area Urbana Integral | Múltiple | Desarrollo | artículo 4 |
| 7 | Comercio y Servicios | Comercio Cualificado | Consolidación con Densificación Moderada | Ficha código 107-7 |
| 8 | Residencial | Residencial Neta | Conservación, Sector de Interés Cultural, Agrupaciones o Conjuntos | Ficha código 107-8 |
| 9 | Residencial | Residencial con zonas delimitadas de comercio y servicios | Consolidación urbanística | artículo 6 (Incluye Ficha código 107-9) |
| 10 | Residencial | Residencial con zonas delimitadas de comercio y servicios | Consolidación con Densificación Moderada | Ficha código 107-10 |
| 11 | Residencial | Residencial con zonas delimitadas de comercio y servicios | Consolidación Urbanística | artículo 6 (Incluye Ficha código 107-11) |
| 12 | Residencial | Residencial con zonas delimitadas de comercio y servicios | Conservación Sector de Interés Cultural con agrupaciones y Conjuntos | Ficha código 107-12 |
Todo lo cual lleva a corroborar que el Centro Urbano Antonio Nariño, declarado bien de interés cultural, está clasificado en la categoría de conservación tipológica y es de uso residencial.
Bajo estas solas circunstancias, dicho inmueble sería merecedor de los beneficios consagrados en el artículo 27 del Decreto Distrital número 606 de 2001.
Sin embargo, resulta que el artículo 1° de la Resolución 606 de 2001 estableció que dicha norma tiene como objeto adoptar el inventario de los inmuebles clasificados como de Conservación Integral, Conservación Tipológica y Restitución, considerados como inmuebles de Interés Cultural o localizados en Sectores Antiguos de Interés Cultural con Desarrollo Individual. También, que dicho inventario está expresamente referido a los inmuebles que se encuentran incluidos en el listado anexo número 1, que hace parte integral del decreto (folios 47 al 63).
Adicionalmente, el Artículo 3° del mismo decreto, que trata del ámbito de aplicación, señala que los Bienes de Interés Cultural regulados por la norma son:
“1. Inmuebles de Interés Cultural. Los Inmuebles de Interés Cultural están constituidos por:
Inmuebles localizados en áreas consolidadas: Corresponden a inmuebles localizados fuera de los Sectores de Interés Cultural, que por sus valores arquitectónicos, artísticos o históricos, merecen ser conservados.
Inmuebles localizados en áreas no consolidadas: Corresponde a inmuebles que se encuentran aislados de los contextos consolidados, localizados en áreas que no han sufrido proceso de urbanización en suelo urbano, de expansión o rural del Distrito Capital y que poseen valores arquitectónicos, artísticos y ambientales.
“2. Sectores de Interés Cultural. Los sectores de Interés Cultural incluidos en el ámbito del presente Decreto, son:
Sectores Antiguos: Corresponde a los sectores delimitados en el plano No. 21, denominado Programa de Patrimonio Construido, que hace parte del Decreto Distrital 619 de 2000, con excepción del Centro Histórico declarado Monumento Nacional, que se rige por el Decreto Distrital 678 de 1994 o las normas que lo modifiquen, complementen o sustituyan.
Sectores con Desarrollo Individual: Corresponde a los definidos en el Artículo 70 del Decreto 619 de 2000 y los que en adelante se definan, según lo establecido en el articulo 302 del mismo Decreto.”
El Artículo 68 del Decreto 619 de 2000, que trata del patrimonio construido de la ciudad, señaló que éste está constituido por:
Sectores
Inmuebles
Elementos del espacio público
Caminos históricos, y
Bienes arqueológicos
Los cuales deben tener un valor o un interés histórico, artístico, arquitectónico o urbanístico.
El Centro Urbano Antonio Nariño se encuentra ubicado dentro de los Sectores de Interés Cultural que, según el Artículo 69 del Decreto Distrital 619 en mención, incluye tres categorías, a saber:
“Sectores Antiguos: Corresponden al Centro Tradicional de la ciudad que incluye el Centro Histórico declarado Monumento Nacional, y a los núcleos fundacionales de los municipios anexados: Usaquén, Suba, Engativá, Fontibón, Bosa y Usme.
“Sectores con desarrollo individual: Corresponden a determinados barrios, construidos en la primera mitad del siglo XX, formados por la construcción de edificaciones individuales de los predios, que conservan una unidad formal significativa y representativa del desarrollo histórico de la ciudad, con valores arquitectónicos, urbanísticos y ambientales.
“Sectores con vivienda en serie, agrupaciones o conjuntos: Corresponde a barrios o sectores determinados de casas o edificios singulares de vivienda, construidos en una misma gestión, que poseen valores arquitectónicos, urbanísticos y ambientales, y son representativos de determinada época del desarrollo de la ciudad.”
Como se observa, los sectores con vivienda en serie, agrupaciones o conjuntos no fueron incluidos dentro del ámbito de aplicación del Decreto 606 de 2001, excluyéndolos tácitamente de la aplicación del beneficio consagrado en el Artículo 27 del mismo.
Por tanto, dada la clasificación del inmueble objeto de debate, no se observa la existencia de una obligación clara, expresa y exigible en cabeza del Departamento Administrativo de Planeación Distrital respecto a la expedición del concepto favorable sobre la equiparación al estrato uno (1) para efectos del cobro de servicios públicos en beneficio del Centro Urbano Antonio Nariño, como sí la hay respecto a los sectores antiguos y los sectores con desarrollo individual, frente a los cuales se reglamentó el citado beneficio.
En consecuencia, la Sala no encuentra mérito para librar mandamiento ejecutivo de cumplimiento, por lo que resolverá confirmar el auto impugnado.
Es claro que existe identidad jurídica de causa y de objeto entre el asunto decidido con la sentencia trascrita y el que se somete a consideración de la Sala en este proceso pues en uno y otro caso el mismo demandante solicitó que se asimile el Centro Urbano Antonio Nariño al estrato 1 para la facturación de servicios públicos y en ambos casos pretendió fundamentar dicha obligación en las mismas normas jurídicas y obtener su efectividad mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento. También existe identidad jurídica entre las partes, aunque esto último no sea necesario cuando se trata de acciones de naturaleza pública, como la que dio origen a este proceso, pues las mismas producen efectos erga omnes, tal como indica el numeral 3º del artículo 332 del C. de P. C.
La demandante refiere algunos hechos ocurridos con posterioridad a la expedición de la sentencia en la primera acción de cumplimiento y que no fueron consideradas en ella, relacionados con la emisión de un concepto por parte del Consejo Asesor de Patrimonio de Bogotá D. C., así como las razones por las que considera que el mismo es equivocado, pero ello no modifica la circunstancia de que la obligación que pretendió hacer cumplir en ambos procesos es la misma, e iguales normas jurídicas en las que sustenta su exigibilidad.
Tal circunstancia impone a la Sala declarar la existencia de la cosa juzgada de que trata el artículo 332 del C. de P. C., y revocar la providencia impugnada, mediante la cual el A-quo profirió de manera errada pronunciamiento de fondo, y, en consecuencia, declararse inhibida para decidir sobre las pretensiones de la demanda.
Por lo expuesto, la Sala resuelve:
PRIMERO. Revócase la providencia impugnada por las razones expuestas en la parte motiva de este auto, y en su lugar se declara la Sala inhibida para decidir de fondo las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON SUSANA BUITRAGO VALENCIA
Presidenta
FILEMON JIMENEZ OCHOA MAURICIO TORRES CUERVO
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
