Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 699 de 2025

 

 

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Núm. único de radicación: 250002341000201600699-01 Demandantes: Edilberto León Martin y otro

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997¹

Número único de radicación: 250002341000201600699-01 Demandantes: Edilberto León Martin e Ismenia Cárdenas Cárdenas Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano

Asunto: Expropiación por vía administrativa e incorrección del avalúo del bien inmueble - Reiteración Jurisprudencial

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 17 de marzo de 2023 por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

1. ANTECEDENTES

La demanda

Edilberto León Martin e Ismenia Cárdenas Cárdenas², en adelante la parte demandante, presentaron demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997³.

1 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.

2 Por intermedio de apoderado.

3 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.

Pretensiones

La parte demandante formuló las siguientes pretensiones:

“[…] DECLARACIONES PRINCIPALES

1.- Que acorde con el numeral 4 del Artículo 70 de la ley 388 de 1997, se declare y deje sin efecto el proceso expropiatorio que se surtió con el inmueble ubicado en la Calle 131 F No. 92 - 34 de la ciudad de Bogotá, el cual inici[ó] con la Resolución No. 108915 del 12 de Diciembre de 2014 'Por la cual se determina la adquisición de un inmueble, por el procedimiento de la expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra', y culminó con la Resolución No. 62351 del 14 de Octubre del 2015, 'Por la cual se resuelve un Recurso de Reposición' la cual a su vez confirm[ó] en todas sus partes la Resolución 34477 del 19 de Mayo de 2015, modificada por la Resolución 50426 del 07 de Julio de 2015 y aclarada por la Resolución No. 58213 del 21 de Agosto de 2015, 'Por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa', siendo ésta notificada de manera personal al suscrito, en fecha 26 de Octubre de 2015.

2.- Que como consecuencia de la anterior declaración se Ordene al Instituto de Desarrollo Urbano IDU Restablecer el derecho a mi mandante y surtir nuevamente el proceso expropiatorio del inmueble ubicado en la Calle 131 F No. 92 - 34 de Bogotá, con Cédula Catastral 009204710800000000, CHIP AAA0129PUYN y matrícula inmobiliaria 50N-20331616.

DECLARACIONES SUBSIDIARIAS

1.- Que de no acceder a lo peticionado anteriormente y acorde con el Artículo 58 de la Constitución Política; numeral segundo del Artículo 68 de la Ley 388 de 1997; Sentencia 1074 de 2002 de la Corte Constitucional y Sentencia C-476 del 2007, se declare la Nulidad Parcial de la Resolución No. 50426 del 07 de Julio de 2015, 'POR LA CUAL SE MODIFICA LA RESOLUCION No. 34477 DEL 19 DE MAYO DE 2015, POR LA CUAL SE ORDENA EXPROPIACI[Ó]N POR V[Í]A ADMINISTRATIVA'.

Aclarada a su vez por la Resolución No. 58213 del 21 de Agosto de 2015. Modificando los Artículos SEGUNDO, TERCERO y CUARTO inicial. Parte Resolutiva, toda vez que se encuentra repetido el artículo tercero y cuarto -en lo que concierne al 'VALOR DEL  PRECIO  INDEMNIZATORIO',  FORMA  DE  PAGO  Y  APROPIACIONES

PRESUPUESTALES, Ordenando pagar el Precio Justo.

2.- Que de acuerdo con el Parágrafo 2 del artículo 67 de la Ley 388 de 1997, se declare que mis mandantes se encuentran exentos de los pagos tributarios que por razones de expropiación administrativa le obligaron a cancelar, toda vez que si, optó por la vía contenciosa administrativa, fue por la necesidad a que lo llev[ó] el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, al ofertar y pagar un precio injusto, así como por la falta de negociación, más no por capricho del demandante.

3.- Que como consecuencia de lo anterior se condene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, a ajustar el precio y así pagar a mis mandante[s] EDILBERTO LE[Ó]N MARTIN E ISMENIA CÁRDENAS CÁRDENAS, los valores que

en adelante relaciono y/o de conformidad con lo que resulte probado en el proceso; montos que han de ser actualizados en su valor.

DAÑO EMERGENTE

La suma de DOSCIENTOS OCHO MILLONES SETESCIENTOS SETENTA Y

NUEVE MIL CUARENTA PESOS M/cte ($208.779.040.00), por ajuste al valor ordenado y pagado con la Resolución No. 54426 del 07 de Julio de 2015., por concepto de terreno y construcción del inmueble ubicado en la Calle 131 F No. 92 -

34 de Bogotá, identificado con cédula catastral 009204710800000000, CHIP AAA0129PUYN y matrícula inmobiliaria 50N-20331616.

La suma que corresponda al pago de Notaría y Registro por la compra que deba realizar mi mandante en reposición del bien expropiado, como Gastos Notariales proporcional al valor que se declare en la sentencia, así.

Gastos Notariales: 3X1000 Iva Gastos Notariales: (16%) Gastos de Escrituración Gastos de Registro 0.5 % Beneficencia: (1 %)

Los Gastos de Desconexión de los Servicios Públicos así:

Energía Codensa Retiro de 1 acometida y medidor. Conexión residencial $91.472.00 Acueducto EAAB Un medidor con suministro de tapón macho de hg $171.460.00 Gas Natural: suspensión definitiva $131.964.00.

El valor de CINCO MILLONES SEISCIENTOS VEINTINUEVE MIL SETESCIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS M/cte ($5.629.764.00) equivalente

al 2.5% que le retuvo el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, por enajenación de bienes Raíces, toda vez que se le aplicó la tabla de la tarifa tributaria de manera indebida, ya que mi mandante debe ser exento de la misma por ser expropiación por vía administrativa por la decisión unilateral y arbitraria del precio ofertado y pagado por parte del IDU, y que en el peor de los casos la retención correspondería al 1.5%.

El Valor de UN MILL[Ó]N CIENTO SEIS MIL CUATROSCIENTOS PESOS

M/cte ($1.106.400.00) equivalente al 20 % de Retención que les realizo el IDU de los dineros que reconocieron como Lucro Cesante, en razón a que no hay justificación legal para retener dineros por ingreso de arrendamiento.

El valor de NOVENTA Y SEIS MIL PESOS ($96.000.00) correspondiente al descuento por concepto de Impuesto Predial, toda vez que viola Resolución 1044 del 2014, que modifica la Resolución 898 del 2014, en el entendido de que este factor se tendrá en cuenta pero en trimestre acorde con la época en que se realice la expropiación y a su vez mis mandantes pagaron el impuesto correspondiente.

El valor que se determine a través de perito designado por el Honorable Tribunal, donde se calcule el valor de la Plusvalía no reconocido en la indemnización y que eleva el precio del bien expropiado por el anuncio del proyecto de no haber sido expropiado y que tienen derecho por haber cancelado la valorización.

LUCRO CESANTE

La suma de CUATRO MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS M/cte ($4.200.000.00)

por concepto de canon de arrendamiento que le cancelaban los Señores ARIEL ARIAS Y LEONARDO ESTEBAN PÉREZ, quienes fueron censados en su momento por funcionarios de la entidad demandada.

Además de haberse aportado los dos contratos de arrendamiento, es decir en total son 4 pero el IDU, únicamente tuvo en cuenta solo dos de ellos.

4. A la sentencia que le ponga fin al proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 192 del C.C.A. […]”⁴.

Presupuestos fácticos

4 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 4-7.

La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones⁵:

El inmueble ubicado en la Calle 131 F # 92 – 35 -identificado con cédula catastral núm. 009204710800000000, CHIP AAA0129PUYN y matrícula inmobiliaria núm. 050N-20331616- fue adquirido por prescripción adquisitiva de dominio declarada en sentencia de 16 de junio de 1999, proferida por el Juzgado Once (11) Civil del Circuito de Bogotá, y protocolizada mediante Escritura Pública núm. 5237 de 4 de diciembre de 2001, suscrita en la Notaría Primera de Bogotá.

El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU determinó, mediante Resolución núm. 108915 de 12 de diciembre de 2014, que adquiría el inmueble por expropiación vía administrativa, constituyendo oferta de compra inicial con los siguientes precios de indemnización:

El valor de doscientos once millones quinientos ochenta y seis mil ciento sesenta pesos m/cte ($211.586.160) por precio indemnizatorio.

La suma de cinco millones trescientos cincuenta y dos mil pesos m/cte ($5.352.000) por lucro cesante.

La suma de cinco millones trece mil quinientos noventa y seis pesos m/cte ($5.013.596) por daño emergente.

Posteriormente, la autoridad expidió la Resolución núm. 27601 de 18 de abril de 2015 subsanando un vicio de procedimiento contenido en la Resolución núm. 108915 de 2014, consistente en organizar el registro presupuestal correspondiente, el cual fue ordenado con registro de disponibilidad núm. 1655 de 11 de mayo de 2015.

La oferta de compra fue realizada de acuerdo con el avalúo comercial núm. 2014-1896 de 22 de octubre de 2014, ajustado el 19 de mayo de 2015 en la antigüedad del inmueble, de acuerdo con lo indicado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD. La modificación anterior se realizó sin tener en cuenta, en primer lugar, que el bien contaba con categoría comercial; en segundo lugar, lo definido en la jurisprudencia, por ejemplo, en la sentencia C-476 de 2007;

5 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C03_CD1 FOLIO 588-DEMANDA(.zip) NroActua 2.

y, en tercer lugar, lo previsto en las normas como el Decreto 1420 de 24 de julio de 1998⁶ y las Resoluciones 620 de 2008, 898 y 1044 del 2014.

Para el 22 de octubre de 2014, fecha en la que se realizó el avalúo comercial, el inmueble era estrato dos; sin embargo, en respuesta a una petición presentada el 23 de abril de 2015 ante la Secretaría de Planeación, aquella entidad manifestó que la manzana donde se encontraba ubicado el inmueble era estrato tres.

En ese sentido, indicó que hay errores en la indemnización debido a que el avalúo comercial que fundamentó la Resolución fue omisivo en los rubros de daño emergente y lucro cesante, destacando que no se tuvo en cuenta una serie de factores como: i) la construcción de tres plantas en el inmueble, desde el año 2008, teniendo como antigüedad nueve años y no quince; ii) el bien se encuentra distribuido en apartamentos independientes que generaban ingresos para los propietarios; iii) el área de construcción no era de 217 metros sino de 252,05 metros; y iv) el área de terreno era de 73,12 metros y no de 72 metros.

Teniendo en cuenta que el ofrecimiento no se acercaba al valor comercial del inmueble objeto de expropiación, generando un detrimento patrimonial a los demandantes, decidieron no aceptar la oferta y, en consecuencia, la demandada decidió, mediante Resolución núm. 34477 de 19 de mayo de 2015, continuar con la expropiación por vía administrativa. Dicho acto administrativo fue modificado por la Resolución núm. 50426 de 7 de julio de 2015 que, posteriormente, fue aclarado a través de la Resolución núm. 58213 de 21 de agosto de 2015.

La parte demandante presentó recurso de reposición el 14 de octubre de 2015, el cual fue resuelto mediante Resolución núm. 34477 de 19 de mayo de 2015, expedida por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU.

Respecto al dinero de indemnización, adujo que no fue puesto a disposición de la parte demandante de forma inmediata sino hasta el 27 de noviembre de 2015, fecha en la que se hizo “[…] entrega de los cheques cada uno por un valor de ciento catorce millones noventa y un mil novecientos veintitrés pesos m/cte. ($114.091.923.00) […]”.

6 “[…] Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley

Además, la parte demandante señaló que la entidad le retuvo un monto de cinco millones seiscientos veintinueve mil setecientos sesenta y cuatro pesos m/cte. ($5.629.764), por concepto de enajenación de bienes raíces, junto a otros descuentos que fueron fijados en la resolución de expropiación como “[…] el impuesto predial del lucro cesante […]”.

De acuerdo con el avalúo comercial núm. 9901 de 19 de enero de 2015, realizado por la firma Sarmiento & Osorio Soluciones Inmobiliarias, en cumplimiento de las condiciones legales, el valor del inmueble es de cuatrocientos treinta y tres millones novecientos sesenta y nueve mil seiscientos pesos m/cte. ($433.969.600).

Normas violadas

La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas:

Artículos 2, 4, 6, 13, 58, 83 y 124 de la Constitución Política.

Artículos 68 y 70 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997⁷.

Artículos 21 y 32 del Decreto 1420 de 24 de julio de 1998⁸.

Concepto de violación

La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de la violación, así:

Primer cargo: Falsa motivación

Los actos administrativos impugnados se expidieron con base en un avalúo comercial que tiene graves falencias, como el desconocimiento de la antigüedad del inmueble y falta en el rubro de lucro cesante por no tener en cuenta los contratos de arrendamiento, considerando que la única facultada para solicitar su verificación e impugnación era la entidad expropiante sin que lo haya hecho.

Para la elaboración del acto administrativo de expropiación por vía administrativa no se puede tener en cuenta únicamente el avalúo comercial, debido a que ese monto corresponde a una oferta en etapa de negociación, el precio indemnizatorio que se debe pagar por la expropiación del bien corresponde a otro monto que la administración debe fijar mediante acto administrativo motivado en

7 “[…] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones […]”.

8 “[…] por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley

donde, además de exponer los motivos de utilidad pública, debe ponderar tanto los intereses de la comunidad como los del interesado.

Segundo cargo: Desviación de poder

Adicional a lo mencionado, al dejar de pagar el precio de indemnización justo, la entidad vulneró los postulados de imparcialidad y buena fe desconociendo los fines esenciales del Estado e incurriendo en un enriquecimiento sin causa. Incluso, la entrega de los dineros se realizó a los cinco meses de haber expedido la resolución que modificó la orden de expropiación administrativa, excusándose en que dicha entrega depende del procedimiento interno de la entidad.

Igualmente, señaló que la entidad se limitó a ordenar el pago de un avalúo que realizó otra entidad del Distrito vulnerando la posición del particular al proferir una resolución de expropiación sin motivar la indemnización reconocida; además, fue evidente que la Secretaria de Planeación tenía conocimiento de la expropiación de los predios por cuanto, en más de diez años, no les modificó el estrato para determinar los valores de adquisición, congelándolo en estrato dos cuando en realidad correspondían a estrato tres.

Contestación de la demanda

El Instituto de Desarrollo Urbano⁹ contestó la demanda, y se opuso a las pretensiones de la parte demandante¹⁰, así:

Las Resoluciones demandadas se ajustan a la ley y el proceso de expropiación se llevó a cabo de acuerdo con la norma a la que están supeditados los reglamentos internos de la entidad, especialmente el método de comparación o de mercado que se utilizó en el avalúo fue siguiendo los lineamientos de la Resolución núm. 620 de 2008, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.

La información sobre la estratificación nueva del inmueble fue recibida una vez quedó ejecutoriado el acto administrativo de expropiación, el 27 de octubre de 2015, fecha en la que también se iniciaron los trámites administrativos para realizar el pago del valor indemnizatorio fijado en la resolución de expropiación. Además, no

9 Por intermedio de apoderado.

10 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C05_01 OTROS-CUADERNO 5 PRINCIPAL-CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA - RESERVADO(.pdf) NroActua 2.

está comprobado que el cambio de estrato del sector modifique significativamente el precio del bien expropiado.

En el estudio del inmueble se tuvieron en cuenta los conceptos de arrendamiento, razón por la cual se estableció un monto de lucro cesante por pérdida de utilidad por renta. Adicionalmente, frente a las inquietudes de la parte demandante sobre la vetustez del inmueble, se complementó el informe técnico del avalúo.

El término “inmediato” establecido en el artículo 70 de la Ley 388 corresponde a la mayor brevedad posible, sin que ello suponga un plazo perentorio o precluyente; por lo tanto, se debe entender en perjuicio de los trámites presupuestales que implican el desembolso del valor indemnizatorio, el cual se pondrá a disposición del propietario, una vez ejecutoriada la Resolución de expropiación y efectuados los respectivos tramites financieros. Respecto a los tiempos alegados, el pago se realizó el 26 de noviembre de 2015 y la entrega del inmueble expropiado se adelantó el 8 de febrero de 2016.

En cuanto al avalúo elaborado por la firma Sarmiento & Osorio, mencionó que se había expedido cuando aún estaba vigente aquel realizado por Catastro Distrital, además, que no cuenta con respaldo técnico ni jurídico por no dar cumplimiento a lo señalado en el artículo 13 de la Resolución 620 de 23 de septiembre de 2008¹¹ ni hacer referencia a la fuente de la cual obtuvo el valor de reposición asignado al predio incurriendo en un error grave en la determinación del avalúo.

Por último, propuso las excepciones denominadas “falta de elementos que desvirtúen la presunción de legalidad del acto administrativo atacado” y “legalidad de los actos administrativos demandados”.

Llamamiento en garantía

La parte demandada, en escrito de 13 de julio de 2017¹², solicitó el llamamiento en garantía de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, en virtud del Convenio Interadministrativo núm. 1321 de 2013, suscrito entre el Instituto

11 “[…] Por la cual se establecen los procedimientos para los avalúos ordenados dentro del marco de la Ley 388 de 1997 […]”.

12 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C04_01 OTROS-CUADERNO 4 PRINCIPAL-CUADERNO DE LLAMAMIENTO EN GARANTÍA - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 2-5.

de Desarrollo Urbano – IDU y la mencionada entidad, por su función en la elaboración del avalúo comercial para el inmueble objeto de este proceso.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 10 de julio de 2018¹³, negó el llamamiento en garantía con fundamento en que el proceso contencioso administrativo mediante el cual se controvierte la decisión de expropiación no incluye la posibilidad de vincular terceros al proceso.

Sentencia apelada

La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 17 de marzo de 2023¹⁴, resolvió:

“[…] PRIMERO.- DENIÉGASE las pretensiones solicitud de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO.- Por Secretaría, se devolverá a la parte actora el remanente de los gastos de proceso, previa liquidación.

TERCERO.- CONDÉNASE en costas a la parte demandante; en consecuencia, por Secretaría, LIQUIDÁNSE las costas procesales, de conformidad con la parte motiva de esta decisión […]”.

Consideraciones del Tribunal

El Tribunal adujo que no se demostró ninguno de los cargos de nulidad invocados en la demanda, respecto al pago inmediato señalado en el numeral 2 del artículo 70 de la Ley 388, mencionó que aquel se realizó antes de la entrega del inmueble y estuvo supeditado a los trámites financieros respectivos. En sustento de ello, explicó que el 27 de noviembre de 2015 se entregaron los sobres sellados, contentivos de los números de identificación del pago solicitado al Banco de Occidente el 26 de julio de 2015, para que cada uno de los demandantes reclamara el cheque por valor de ciento catorce millones noventa y un mil novecientos veintitrés pesos ($114.091.923), dicho pago se hizo efectivo el 30 de noviembre de 2015 por lo que no quedó demostrada ninguna vulneración.

Al realizar la comparación del avalúo utilizado por el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU con el dictamen aportado por la parte demandante, destacó que el segundo no logró desvirtuar la legalidad de lo señalado por la Unidad Administrativa

13 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 302-308.

14 Cfr. índice 10 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 250002341000201600699-00. Archivo denominado: 8_SENTENCIA(.pdf) NroActua 89.

Especial de Catastro Distrital – UAECD. El dictamen no precisó cuál fue el método utilizado para determinar el valor del m² de terreno, así como tampoco determinó cómo se calculó el valor del m² de construcción ni las razones por las cuales el área se incrementó.

Adicionalmente, no se comprobó una indemnización injusta por parte del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, teniendo en cuenta la función reparatoria de la indemnización que, si se tratara de sujetos de especial protección constitucional, se aplicaría la función restitutiva.

La entidad avaluadora está facultada para adelantar dichas actividades por lo establecido en el artículo 2 del Decreto 583 de 15 de diciembre de 2011¹⁵ y realizó su gestión teniendo en cuenta los datos entregados por la entidad solicitante, así como la información brindada por los propietarios al momento de la visita.

El parágrafo del artículo 12 del Decreto 1420 de 1998 establece que “[…] [d]entro del término de la vigencia del avalúo, no se podrá solicitar el mismo avalúo a otra entidad autorizada, salvo cuando haya vencido el plazo legal par[a] elaborar el avalúo contratado […]” y, en este caso, la parte demandante acudió a una entidad distinta durante la vigencia del avalúo oficial.

Para valorar los contratos de arrendamiento que serían sustento para el rubro de lucro cesante se evidenció, a folio 216 de los antecedentes administrativos, que dos de los cuatro contratos no suplían los requisitos de ley por cuanto se encontraban enmendados, no coincidía el valor de arrendamiento, no tenían fecha de inicio y los mismos arrendadores fungían como arrendatarios. Por lo mencionado, únicamente se reconocieron dos contratos de arrendamiento para el cálculo del lucro cesante.

Frente al cambio de estratificación del inmueble, el Director de Estratificación de la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá modificó el estrato asignado, mediante la Resolución núm. 0008 de 27 de febrero de 2015, en fecha posterior al término de ejecutoria de los avalúos, en donde se describió el sector dentro del estrato socioeconómico dos para predios destinados a vivienda.

El pago del daño emergente, señalado en el avalúo, se realizó de conformidad con lo establecido en la resolución que ordenó la expropiación administrativa debido

15 “[…] Por medio del cual se reglamenta la prestación del servicio de avalúos comerciales de inmuebles, de que trata el literal e) del artículo 63 del Acuerdo 257 de 2006 […]”.

a que la tradición del dominio se efectuó con la inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente de la Resolución de Expropiación sin que los expropiados incurrieran en gastos de escrituración. Por no haberse adelantado una enajenación voluntaria, la parte demandante no se hizo acreedora de los beneficios tributarios señalados en el parágrafo 2 del artículo 67 de la Ley 388.

En el avalúo comercial se estableció como lucro cesante, la pérdida de utilidad por renta de dos (2) apartamentos que tenían un canon mensual de $500.000 y

$400.000 pesos, respectivamente. Al indagar, se indicó que el lucro cesante se calculó con la documentación que el Instituto de Desarrollo Urbano aportó, con soporte en lo enviado por el propietario, y sólo se reconocieron dos (2) contratos de arrendamiento por falta de cumplimiento de los requisitos en los otros dos.

La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD sí tuvo en cuenta los acabados, el estado del inmueble y su vida útil.

Finalmente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011¹⁶, decidió condenar en costas a la parte vencida.

Recurso de apelación

La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con base en los siguientes argumentos¹⁷:

Los actos administrativos demandados incurrieron en ilegalidad y no contienen una debida motivación por cuanto no se expusieron los motivos por los cuales se realizó la expropiación; además, adujo que el numeral 2 del artículo 68 de la Ley 388 establece que el acto que ordene la expropiación deberá incluir “[…] el valor del precio indemnizatorio y la forma de pago, sin hacer mención al avalúo comercial del inmueble. Si pasada la etapa de negociación[,] la cual fue declarada fracasada[,] corresponderá a la administración mediante nuevo acto administrativo efectuar la indemnización previa de acuerdo al artículo 58 de la constitución política es decir se deben consultar los intereses la comunidad y del afectado […]”.

16 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.

17 Cfr. índice 10 del expediente digital, SAMAI. Radicación: 250002341000201600699-00. Archivo denominado: 11_RECIBEMEMORIALES_RECURSO(.pdf) NroActua 93.

Adicionalmente, adujo que para la realización del avalúo comercial no se consultaron los intereses del demandante ni se tuvieron en cuenta sus condiciones personales.

Se tuvo como fundamento un avalúo comercial con falencias debido a que los insumos del método de reposición, bajo el cual se analizó el valor de la construcción, fueron datos recaudados por la misma entidad avaluadora; razón por la cual no hubo imparcialidad en dicha valoración y ni siquiera se expuso con claridad el origen de donde provenían los “costos por tipología” usados como referencia.

Respecto a una indemnización justa, señaló que en el avalúo oficial se confundió la aplicación de la Ley 388 debido a que el valor comercial se fijó con fórmulas realizadas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC y no atendiendo a la realidad comercial y social “[…] de acuerdo con los valores determinados por particulares al momento de enajenar sus bienes […]”.

Añadió que la indemnización debe ser integral, tener una finalidad reparatoria que comprenda el lucro cesante y daño emergente, ser completa y no estar sujeta a apreciaciones subjetivas de la entidad expropiante.

El Tribunal no mencionó cuál sería el método correcto para el caso concreto, ni evidenció de dónde surgieron los precios de la construcción por parte de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, ni se pronunció respecto a la diferencia de estratificación del inmueble en la realización del avalúo; por lo tanto, solicitó una valoración de las pruebas en contexto e igualdad.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de la expropiación administrativa; y v) el análisis del caso en concreto.

Competencia de la Sala

Vistos el artículo 150¹⁸ del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre la competencia del Consejo de Estado, en

18 “[…] Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las

segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308¹⁹ de la Ley 1437 de 2011²⁰, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13²¹ del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia.

Agotados los trámites inherentes a la acción especial contencioso administrativa prevista en el artículo 71 de la Ley 388, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.

La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 17 de marzo de 2023 por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012²², norma aplicable al presente caso en virtud de lo previsto en el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo²³, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso.

Actos acusados

Los actos acusados son los siguientes:

La Resolución núm. 108915 de 12 de diciembre de 2014²⁴ “[…] por la cual se determina la adquisición de un inmueble, por el procedimiento de expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU que resolvió:

apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]”.

19 “[…] ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. […] Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. […] Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”.

20 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

21 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 2024, ”por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89

y 90”.

22 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”.

23 “[…] Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”.

24 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 32-43.

“[…] ARTÍCULO PRIMERO: Con fundamento en el artículo 66 de la Ley 388 de 1997, determinar la adquisición del inmueble ubicado en la CL 131F 92 34 de la ciudad de Bogotá D.C., identificado con la cédula catastral 009204710800000000 CHIP AAA0129PUYN y matrícula inmobiliaria 050N-20331616 todo de acuerdo con el Registro Topográfico número 44229 cuya copia se anexa, donde aparece delimitado y alinderado, con un área de 72.00 m2 de terreno, 3 pisos placa más 3 pisos placa con enramada(solo piso 1,2 y 3), más piso teja triple altura 217. 56 m2, 3 piso teja con enramada (solo enramada) 25.16 m2, una placa volada de 0.60 m2 y un muro antepecho de 6.00 m2, el cual es objeto de la presente oferta, dirigida a los señores EDILBERTO LE[Ó]N MARTIN […] e ISMENIA CARDENAS CARDENAS […],

titulares del derecho real de dominio; adquisición que se realizará mediante el procedimiento de la expropiación por vía administrativa establecido en el capítulo VII y VIII de la Ley 388 de 1997, con destino a la obra: AVENIDA EL RINC[Ó]N (AK 91 Y AC 131 A) DESDE LA CARRERA 91 HASTA LA AVENIDA LA CONEJERA (TRANSVERSAL 97).

ARTÍCULO SEGUNDO: El presente acto administrativo constituye oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria, advirtiendo al actual titular de derechos reales que si dentro del término de treinta (30) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la presente resolución, no ha sido posible llegar a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, contenido en un contrato de promesa de compraventa o suscrito éste se incumpliere con cualquiera de sus estipulaciones contractuales, el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO con NIT 899.999.081-6, procederá a emitir el acto administrativo de expropiación por vía administrativa según lo dispuesto por el artículo 68 de la citada Ley 388 de 1997.

ART[Í]CULO TERCERO: El valor del precio indemnizatorio que presenta el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, es de DOSCIENTOS VEINTI[Ú]N MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y UN MIL SETECIENTOS CINCUENTA

Y SEIS PESOS ($221.951.756) MONEDA CORRIENTE, el citado valor comprende:

A) DOSCIENTOS ONCE MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL CIENTO

SESENTA PESOS ($211.586.160) MONEDA CORRIENTE por concepto de avalúo terreno y construcción. B) CINCO MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL PESOS ($ 5.352.000) MONEDA CORRIENTE por concepto de Lucro Cesante.

C) CINCO MILLONES MILL TRECE MIL QUINIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS

($5.013.596) MONEDA CORRIENTE por concepto de Daño Emergente. Para dar cumplimiento al artículo 13 de la Ley 9a de 1989 y el artículo 67 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 61 de la misma norma, se anexa fotocopia del informe técnico de avalúo comercial No 2014-1896 del 22 de octubre de 2014, practicado por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital de Bogotá D.C., de acuerdo con los parámetros y criterios establecidos en la normatividad vigente.

ARTÍCULO CUARTO. FORMA DE PAGO: El INSTITUTO DE DESARROLLO

URBANO, se obliga a pagar el precio indemnizatorio, así: En caso de que el propietario, una vez notificado del presente acto administrativo acepte el precio indemnizatorio y suscriba promesa de compraventa para la enajenación voluntaria de que trata el artículo 68 de la Ley 388 de 1997, el pago total se realizará previa expedición de los registros presupuestales y autorización expresa y escrita de la Dirección Técnica de Predios, por la suma de DOSCIENTOS VEINTIUN MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y UN MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y SEIS

PESOS ($221.951.756) MONEDA CORRIENTE, el pago que se realizará en la forma y términos previstos en la promesa de compraventa respectiva, dentro de los treinta

(30) días hábiles siguientes, a la fecha en que se radique (n) la(s) orden(es) de pago en la Dirección Técnica Administrativa y Financiera del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, siempre que el (los) propietarios (s) cumpla (n) las siguientes condiciones: 1) Legalización de la correspondiente promesa de compraventa, 2) Presentación del certificado de libertad y tradición actualizado, en el que conste la inscripción de la oferta de compra, en el evento de que existan limitaciones y/o gravámenes al dominio, éstos deberán levantarse previo al trámite de este pago. 3) Verificación del estado de cuenta por la contribución de valorización y

el estado de cuenta del Impuesto Predial de los últimos cinco (5) años. 4) La entrega real y material del inmueble objeto de adquisición al IDU. 5) La transferencia del derecho de dominio por parte de los PROPIETARIOS al IDU o de la posesión quieta, pac[í]fica, regular e inscrita. En todo caso, el desembolso de este porcentaje únicamente se realizará previa constatación del hecho de que el inmueble objeto de compra, se encuentra libre de condiciones resolutorias, vicios, gravámenes y/o limitaciones al derecho de dominio.

PAR[Á]GRAFO PRIMERO: La transferencia del derecho de dominio y la entrega material del inmueble se llevará a cabo por parte del (los) PROPIETARIO(S) al IDU, dentro del término establecido para tal efecto en la respectiva promesa de compraventa o en el término que acuerden las partes, el cual en todo caso no podrá ser superior a los 30 días hábiles contados a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Igualmente se descontará de la partida equivalente al Daño Emergente, el valor que tenga que asumir el Instituto de Desarrollo Urbano por concepto de los pagos que haya realizado con motivo del traslado de acometidas o taponamientos que haya necesidad de realizar en el predio objeto de la presente oferta, para el efecto desde ya el titular de derecho del dominio o el poseedor inscrito autoriza que se efectúe ese pago directamente a la Empresa de Servicios Públicos correspondiente.

ARTÍCULO QUINTO. APROPIACIONES PRESUPUESTALES: El valor total de la

adquisición se ampara en el presupuesto del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO emitido por la Subdirección Técnica de Presupuesto y Contabilidad, según Certificado de Disponibilidad Presupuestal No 5856 del 12 de diciembre de 2014.

ARTÍCULO SEXTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 de la ley 388 de 1997, el señor Registrador de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Zona Norte, procederá a inscribir la presente resolución en el folio de matrícula inmobiliaria 050N-20331616.

ARTÍCULO S[É]PTIMO: - NOTIFICACIÓN: La presente resolución se notifica al titular del derecho de propiedad conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y contra ésta no procede recurso de acuerdo con lo señalado en los incisos 1º del artículo 13 de la ley 9ª de 1989 y 4º del artículo 61 de la ley 388 de 1997 […]”.

La Resolución núm. 34477 de 19 de mayo de 2015²⁵ “[…] por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU que resolvió:

“[…] ART[Í]CULO PRIMERO: Ordenar la expropiación por vía administrativa a favor del Instituto de Desarrollo Urbano IDU del inmueble ubicado en la […] CL 131F 92 34 de la ciudad de Bogotá D.C., identificado con la cédula catastral 009204710800000000 CHIP AAA0129PUYN y matrícula inmobiliaria 050N- 20331616 todo de acuerdo con el Registro Topográfico número 44229 cuya copia se anexa, donde aparece delimitado y alinderado, con un área de 72.00 m2 de terreno, 3 pisos placa más 3 pisos placa con enramada (solo piso 1,2 y 3), más piso teja triple altura de 217. 56 m2, 3 piso teja con enramada (solo enramada) 25.16 m2, una placa volada de 0.60 m2 y un muro antepecho de 6.00 m2, conforme al Registro Topográfico número 44229 elaborado por la Dirección Técnica de Predios en el mes de mayo de 2014, cuyos linderos específicos son: POR EL NORTE: Del punto A al punto B en línea recta y distancia de (6.00 mts.), con propiedad particular; POR EL ORIENTE:

25 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 100-106.

Del punto B al punto C en línea recta y distancia de (12.00 mts.) con propiedad particular. POR EL SUR: Del punto C al punto D en línea recta y distancia de (6.00 mts.), con la CL 131 F; POR EL OCCIDENTE: Del punto D al punto A en línea recta y distancia de (12.00 mts.), con propiedad particular.

Los titulares inscritos del inmueble objeto de expropiación son los Señores

EDILBERTO LE[Ó]N MARTIN […] å ISMENIA CARDENAS CARDENAS […].

ARTÍCULO SEGUNDO.- VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.- El valor del

precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de DOSCIENTOS VEINTI[Ú]N MILLONES CINCUENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y DOS PESOS ($221.051.872.00) MONEDA CORRIENTE, de acuerdo

con el Avalúo Comercial No. 2014-1896 del 22 de octubre de 2014, elaborado por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CATASTRO DISTRITAL Gerencia de

Información Catastral, Subgerencia de Información Económica y el informe de Reconocimiento Económico del 14 de mayo de 2015, el citado valor incluye:

La suma de DOSCIENTOS ONCE MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL CIENTO SESENTA PESOS ($211.586.160) MONEDA CORRIENTE por

concepto de avalúo de terreno y construcción.

La suma de CINCO MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL

PESOS ($ 5.352.000) MONEDA CORRIENTE por concepto de Lucro Cesante.

La suma de CUATRO MILLONES CIENTO TRECE MIL SETECIENTOS DOCE

PESOS ($4.113.712.00) MONEDA CORRIENTE por concepto de Daño Emergente.

PARÁGRAFO: Que la presente resolución de expropiación no implica la aplicación del artículo 129 de la ley 142 de 1994 que establece la cesión de los contratos de servicios públicos con ocasión a la transferencia del dominio: 'En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa. La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio', teniendo en cuenta que los predios adquiridos por el IDU por motivos de utilidad pública e interés social son destinados exclusivamente a la construcción de obras de infraestructura vial lo que implica un cambio en la naturaleza del mismo que pasa de ser un inmueble con vocación de domicilio para convertirse en un bien de uso público dejando por ello de ser destinatario de servicios públicos domiciliarios, motivo por el cual continuará siendo responsable del consumo, deudas y demás cargos que se generen hasta la cancelación de los mismos los Señores EDILBERTO LE[Ó]N MARTIN […] e ISMENIA CARDENAS CARDENAS […].

ART[Í]CULO TERCERO.- FORMA DE PAGO.- El trámite de pago se efectuará por la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano, previa autorización expresa y escrita de la Dirección Técnica de Predios, una vez ésta radique la(s) orden(es) de pago así: Un cien por ciento del valor del precio indemnizatorio, o sea la cantidad de DOSCIENTOS VEINTI[Ú]N MILLONES CINCUENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y DOS PESOS ($221.051.872.00) ÌÏNEDA CORRIENTE, el citado valor,

será puesto por parte de la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano a disposición de los Señores EDILBERTO LE[Ó]N MARTIN […] e ISMENIA CARDENAS CARDENAS […].

PARÁGRAFO PRIMERO. Si el valor del precio indemnizatorio, una vez puesto a disposición de los Señores EDILBERTO LE[Ó]N MARTIN […] e ISMENIA CARDENAS CARDENAS […], no es retirado dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, este se consignará en la entidad financiera autorizada para el efecto, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2º del artículo 70 de la ley 388 de 1997, remitiendo copia de la consignación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, considerándose que de esta manera ha quedado formalmente efectuado el pago.

PAR[Á]GRAFO SEGUNDO: Para efectos del pago del precio indemnizatorio se efectuarán los descuentos correspondientes a impuestos, tasas y contribuciones aplicables, contemplados en la normatividad vigente.

PARÁGRAFO TERCERO: Para el desembolso de la suma de dinero correspondiente al único contado, se deberá verificar el estado de cuenta por la contribución de valorización; en caso de existir saldo alguno por este concepto, se dará aplicación a la compensación consagrada en los artículos 1714 y 1715 del código civil colombiano.

ART[Í]CULO CUARTO. APROPIACIONES PRESUPUESTALES: El valor total de la

adquisición se ampara en el presupuesto del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, según Certificado de Registro Presupuestal No. 1655 del 11 de mayo de 2015, emitido por la Dirección Técnica Administrativa y Financiera, Subdirección Técnica de Presupuesto y Contabilidad del IDU.

ART[Í]CULO QUINTO.- DESTINACIÓN.- El inmueble referido, será destinado para la construcción de la obra: AVENIDA EL RINC[Ó]N (AK 91 Y AC 131 A) DESDE LA CARRERA 91 HASTA LA AVENIDA LA CONEJERA (TRANSVERSAL 97), de

acuerdo con la Resolución No. 0811 del 15 de Julio de 2014, expedida por la Secretaria Distrital de Planeación.

ART[Í]CULO SEXTO. SOLICITUD CANCELACION OFERTA, GRAVÁMENES Y

LIMITACIONES AL DOMINIO.- Con el objeto de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 68 núm. 4 de la ley 388 de 1997, se ordena cancelar la Anotación número 02 de fecha 08 de enero de 2015, Radicación:2015- 1175 del Folio de Matricula Inmobiliaria 50N-20331616 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Zona Norte, donde se encuentra registrada la Resolución No 108915 del 12 de diciembre de 2014, 'POR LA CUAL SE DETERMINA LA ADQUISICIÓN DE UN INMUEBLE, POR EL PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA Y SE

FORMULA UNA OFERTA DE COMPRA', cuya inscripción se solicitó mediante oficio con RAD IDU No 20143251874481 el 29 de diciembre de 2014.

ART[Í]CULO SÉPTIMO.- ORDEN DE INSCRIPCIÓN.- De conformidad con lo

dispuesto en el artículo 68 núm. 4 de la ley 388 de 1997, ORDENASE al (a) señor (a) Registrador (a) de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos Zona Norte, inscribir la presente resolución en el folio de matrícula inmobiliaria 50N-20331616 con lo que se surtirán los efectos atinentes a la transferencia del derecho de dominio en cabeza del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, identificado con Nit: 899.999.081-6.

ART[Í]CULO OCTAVO. ENTREGA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 numeral 3 de la Ley 388 de 1997, efectuado el registro de la presente resolución el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO exigirá la entrega del inmueble identificado en el artículo primero (1°), para lo cual en caso de renuencia del expropiado, acudirá al auxilio de las autoridades de policía.

ARTÍCULO NOVENO.- Notifíquese la presente resolución de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 66 y ss del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo a los Señores EDILBERTO LE[Ó]N MARTIN […] e ISMENIA CARDENAS CARDENAS […], haciéndoles saber que contra la presente solo procede el recurso de reposición, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de notificación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 76 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.

La Resolución núm. 50426 de 7 de julio de 2015²⁶, “[…] por la cual se modifica la Resolución No. 34477 del 19 de mayo de 2015, por la cual se ordena una expropiación administrativa […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios

(E) del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU que resolvió:

“[…] ART[Í]CULO PRIMERO. Modificar la Resolución 34477 del 19 de mayo de 2015, en el artículo segundo el cual quedará así:

ART[Í]CULO SEGUNDO: VALOR DEL PRECIO INDEMNIZATORIO.- El valor del

precio indemnizatorio de la expropiación que se ordena por la presente resolución es de DOSCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA  Y  CUATRO  MIL  DIEZ  PESOS  ($234.884.010.00)  MONEDA

CORRIENTE, de acuerdo con el Avalúo Comercial No. 2014-1896 del 19 de mayo de 2015, elaborado por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CATASTRO

DISTRITAL Gerencia de Información Catastral, Subgerencia de Información Económica y el informe de Reconocimiento Económico del 10 de junio de 2015, el citado valor incluye:

La suma de DOSCIENTOS VEINTICINCO MILLONES CIENTO NOVENTA MIL QUINIENTOS SESENTA PESOS ($225.190.560.00)

MONEDA CORRIENTE por concepto de avalúo de terreno y construcción.

La suma de CINCO MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL

PESOS ($ 5.352.000) MONEDA CORRIENTE por concepto de Lucro Cesante.

La suma de CUATRO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y UN MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA PESOS ($4.341.450.00) MONEDA

CORRIENTE por concepto de Daño Emergente.

PARÁGRAFO: Que la presente resolución de expropiación no implica la aplicación del artículo 129 de la ley 142 de 1994 que establece la cesión de los contratos de servicios públicos con ocasión a la transferencia del dominio: 'En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa. La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio', teniendo en cuenta que los predios adquiridos por el IDU por motivos de utilidad pública e interés social son destinados exclusivamente a la construcción de obras de infraestructura vial lo que implica un cambio en la naturaleza del mismo que pasa de ser un inmueble con vocación de domicilio para convertirse en un bien de uso público dejando por ello de ser destinatario de servicios públicos domiciliarios, motivo por el cual continuará siendo responsable del consumo, deudas y demás cargos que se generen hasta la cancelación de los mismos los Señores EDILBERTO LE[Ó]N MARTIN […] e ISMENIA CARDENAS CARDENAS […].

ART[Í]CULO SEGUNDO: Modificar la Resolución 34477 del 19 de mayo de 2015, en el artículo tercero el cual quedará así:

ART[Í]CULO TERCERO: FORMA DE PAGO. El trámite de pago se efectuará por la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano, previa autorización expresa y escrita de la Dirección Técnica de Predios, una vez ésta radique la(s) orden(es) de pago así: Un cien por ciento del valor del precio indemnizatorio, o sea la cantidad de DOSCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL DIEZ /PESOS ($234.884.010.00) MONEDA CORRIENTE, el citado

26 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1

valor, será puesto por parte de la Tesorería del Instituto de Desarrollo Urbano a disposición de los Señores EDILBERTO LE[Ó]N MARTIN […] e ISMENIA CARDENAS CARDENAS […].

PARÁGRAFO PRIMERO. Si el valor del precio indemnizatorio, una vez puesto a disposición de los Señores EDILBERTO LE[Ó]N MARTIN […] e ISMENIA CARDENAS CARDENAS […], no es retirado dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, este se consignará en la entidad financiera autorizada para el efecto, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2º del artículo 70 de la ley 388 de 1997, remitiendo copia de la consignación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, considerándose que de esta manera ha quedado formalmente efectuado el pago.

PAR[Á]GRAFO SEGUNDO: Para efectos del pago del precio indemnizatorio se efectuarán los descuentos correspondientes a impuestos, tasas y contribuciones aplicables, contemplados en la normatividad vigente.

PARÁGRAFO TERCERO: Para el desembolso de la suma de dinero correspondiente al único contado, se deberá verificar el estado de cuenta por la contribución de valorización; en caso de existir saldo alguno por este concepto, se dará aplicación a la compensación consagrada en los artículos 1714 y 1715 del código civil colombiano.

ART[Í]CULO TERCERO: Modificar la Resolución 34477 del 19 de mayo de 2015, en el artículo cuarto el cual quedará así[:]

ARTÍCULO CUARTO: APROPIACIONES PRESUPUESTALES: El valor total de la

adquisición se ampara en el presupuesto del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, según Certificado de Registro Presupuestal No. 1655 del 11 de mayo de 2015 y Certificado de Disponibilidad Presupuestal No 2928 del 11 de junio de 2015 emitidos por la Dirección Técnica Administrativa y Financiera, Subdirección Técnica de Presupuesto y Contabilidad del IDU.

ARTÍCULO CUARTO: Confirmar los demás artículos de la Resolución No 34477 del 19 de mayo de 2015.

ARTÍCULO QUINTO: La presente resolución se notificará a los titulares del derecho de propiedad de conformidad con lo previsto en el Código Contencioso Administrativo, y contra ésta no procede recurso alguno de acuerdo a lo señalado por el artículo 66 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 13 inc. 1 de la ley 9ª de 1989 y artículo 61 inciso 4º de la ley 388 de 1997 […]” (Subrayas del texto).

Resolución núm. 58213 de 21 de agosto de 2015²⁷, “[…] por la cual se aclara la Resolución modificatoria de expropiación No 50426 del 07 de julio de 2015 […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios (E) del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU que resolvió:

“[…] ART[Í]CULO PRIMERO. Aclarar la Resolución 50426 del 07 de julio de 2015 'POR LA CUAL SE MODIFICA LA RESOLUCION No 34477 DEL 19 DE MAYO DE 2015, POR LA CUAL SE ORDENA UNA EXPROPIACION ADMINISTRATIVA', en

el artículo quinto el cual quedará así:

ART[Í]CULO QUINTO: Notifíquese la presente resolución de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 66 y ss del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo a los Señores EDILBERTO LE[Ó]N MARTIN […]

27 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1

e ISMENIA CARDENAS CARDENAS […], haciéndoles saber que contra la presente solo procede el recurso de reposición, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de notificación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 76 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

ART[Í]CULO SEGUNDO: Confirmar los demás artículos de la Resolución No 50426 del 07 de julio de 2015 'POR LA CUAL SE MODIFICA LA RESOLUCION No 34477 DEL 19 DE MAYO DE 2015, POR LA CUAL SE ORDENA UNA EXPROPIACI[Ó]N ADMINISTRATIVA' […]”.

Resolución núm. 62351 de 14 de octubre de 2015²⁸, “[…] por la cual se resuelve un recurso de reposición […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU que resolvió:

“[…] ART[Í]CULO PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes la Resolución de expropiación administrativa No 34477 del 19 de mayo de 2015, modificada por la Resolución No 50426 del 07 de julio de 2015, y aclarada por la Resolución No 58213 del 21 de agosto de 2015, del inmueble ubicado en la CL 131F 92 34 de la ciudad de Bogotá D.C., identificado con la cédula catastral 009204710800000000 CHIP AAA0129PUYN y matrícula inmobiliaria 50N-20331616, las cuales fueron notificadas personalmente a los Señores EDILBERTO LE[Ó]N MARTIN […] e ISMENIA CARDENAS CARDENAS […], conforme al registro topográfico número 44229 elaborado por la Dirección Técnica de Predios en el mes de mayo de 2014, por las consideraciones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo.

[…]

ARTÍCULO TERCERO: Notifíquese la presente resolución al Doctor JOS[É] ORLANDO RUBIANO CARRANZA, en calidad de apoderado de los Señores EDILBERTO LE[Ó]N MARTIN […] e ISMENIA CARDENAS CARDENAS […], de

acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 68 y ss del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, informándole que contra la presente providencia no procede recurso alguno y queda agotada la actuación administrativa, según lo establecido en el artículo 69 de la Ley 388 de 1997 […]”.

Cuestión previa

Excepción de falta de jurisdicción por actos susceptibles de control judicial

Vistos los artículos: i) 43, sobre actos definitivos de la Ley 1437; y ii) 100 de la Ley 1564, en especial, el numeral 1.° y atendiendo a que esta Sección ha considerado que el acto mediante el cual la entidad pública hace una oferta de compra para adquirir el bien inmueble, previo a ordenar su expropiación, no es susceptible de control judicial, se reitera:

“[…] En efecto el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 señala que sólo pueden controvertirse ante la jurisdicción, mediante la acción especial contencioso- administrativa, los actos que deciden la expropiación. A propósito, esta norma

28 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 131-138.

dispone:

[…]

De la literalidad de la norma transcrita se infiere, evidentemente, que la demanda ante esta Jurisdicción procede únicamente contra el acto administrativo que decide la expropiación.

[…]

De otro lado, es del caso señalar que los actos referentes a la oferta de compra no están llamados a generar perjuicios al administrado, teniendo únicamente tal potencialidad el acto administrativo de expropiación, por lo que, desde esta perspectiva, tampoco se vislumbra el que proceda la acción incoada por la demandante contra aquellos. Así se puntualizó por esta Sección en Sentencia de 18 de marzo de 2010, Expediente No. 2008-00434-01, con ponencia de quien presenta esta Providencia:

De las explicaciones expuestas, considera la Sala que en la etapa de negociación voluntaria la administración no está efectuando ningún tipo de actividad administrativa que pueda perjudicar al administrado, pues precisamente, los términos en que se presenta la negociación es voluntaria. Lo anterior permite concluir que el acto por medio del cual se hace una oferta al propietario del bien inmueble que puede ser objeto de expropiación administrativa o judicial dependiendo de las circunstancias ya reseñadas, no genera un perjuicio alguno para el actor.

Así las cosas, le asiste razón al a quo cuando afirma que la acción especial contencioso administrativa tendiente a obtener la nulidad y restablecimiento del derecho o a controvertir el precio indemnizatorio, se predica en exclusiva del acto administrativo expropiatorio en los términos del artículo 71 de la Ley 388 de 1997 […]”²⁹ (Destacado fuera de texto).

Por lo expuesto anteriormente, se considera que la Resolución núm. 108915 de 12 de diciembre de 2014, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU del Distrito de Bogotá, mediante la cual se determinó la adquisición del inmueble ubicado en la Calle 131F 92-34 de la ciudad de Bogotá D.C. y se formuló la correspondiente oferta de compra, no es susceptible de control judicial, por cuanto la acción prevista en el artículo 71 de la Ley 388 no procede contra este tipo de actos.

En consecuencia, se declarará de oficio la excepción de falta de jurisdicción, de conformidad con el numeral 1.° del artículo 100 de la Ley 1564³⁰, por tratarse de actos que no son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 29 de octubre de 2020; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación: 25000232400020120057202-01. En el mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 23 de julio de 2015; C.P. María Claudia Rojas Lasso; número único de radicación: 150012331000200504046- 01.

30 En el mismo sentido la siguiente sentencia: “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 29 de octubre de 2020; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 25000-23-24-000-2012-00572-02 […]”.

Problema jurídico

Corresponde a la Sala, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, determinar, por un lado, si los actos administrativos demandados deben ser anulados por haber incurrido en desviación de poder o por encontrarse falsamente motivados; y, por el otro, si en el avalúo oficial se incurrió en alguna incorrección o defecto que afectara el precio indemnizatorio.

En este orden de ideas, la Sala determinará si hay lugar o no a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados y al restablecimiento del derecho solicitado y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Los problemas jurídicos planteados se desarrollarán infra, de la siguiente manera:

Marco normativo de la expropiación administrativa

Visto el artículo 58 de la Constitución Política, “[…] [p]or motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio […]” (Destacado fuera de texto).

El capítulo VIII de La Ley 388 regula la expropiación administrativa, la cual está compuesta por varias etapas: i) la declaratoria de urgencia, de conformidad con los artículos 63 a 65 ibidem, que indica que por motivos de utilidad pública o interés social se puede expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles; ii) la oferta de compra, en los términos del artículo 66 ibidem; iii) la negociación del precio; iv) la enajenación voluntaria; y v) la decisión de expropiación, en caso de no lograrse un acuerdo en la etapa de enajenación voluntaria, como se explicará infra.

Visto el artículo 66 ibidem, la decisión de expropiación por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento correspondiente, mediante acto administrativo formal, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad

sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco

(5) días hábiles siguientes a su ejecutoria. Este mismo acto constituirá la oferta de compra dirigida a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.

Visto el artículo 67 ibidem, en el acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 ibidem³¹. Además, la entidad deberá precisar las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán prever el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco

(5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria.

El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación.

Visto el artículo 68 de la Ley 388, sobre la decisión de la expropiación, indica que cuando hayan transcurrido 30 días hábiles, contados desde la ejecutoria del acto mediante el cual se hizo la oferta de compra, sin que se llegue a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria, la autoridad dispondrá, mediante acto administrativo motivado, la expropiación administrativa del inmueble. La norma señala:

“[…] Artículo 68º.- Decisión de la expropiación. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente Ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente:

La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación.

El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago.

31 Artículo 67 Ley 388.

La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado.

La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación.

La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa […]”.

De acuerdo con las normas citadas supra, el Estado puede adquirir el bien inmueble por medio de una enajenación voluntaria que implica un acuerdo formal de voluntades entre las partes; sin embargo, si esto no es posible dentro del término de treinta (30) días hábiles, contado a partir de la ejecutoria del acto administrativo que determina que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, la autoridad competente, mediante un acto administrativo motivado, debe ordenar la expropiación.

La expropiación por vía administrativa conlleva la obligación, a cargo de la entidad, de reconocer una indemnización justa y plena que comprenda el valor del bien inmueble objeto de expropiación y los perjuicios toda vez que esta “[…] constituye “[…] un instrumento para garantizar que el perjuicio sea transferido a todos los miembros de la colectividad y reparado de manera integral […]”³².

La Ley 388 fue reglamentada por el Gobierno Nacional por medio del Decreto 1420 de 1998, cuyas disposiciones regulan los procedimientos, parámetros y criterios para la elaboración de los avalúos que determinan el valor comercial.

Visto el artículo 2.° ibidem, el valor comercial de un inmueble es el precio más favorable por el cual éste se transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien. En efecto, la determinación del valor comercial de los inmuebles la debe realizar, a través de un avalúo, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o las personas naturales o jurídicas de carácter privado registradas y autorizadas por las lonjas de propiedad raíz del lugar donde se ubiquen los bienes objeto de la valoración³³.

32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 6 de febrero de 2020, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 080012331000199712256-01.

33 Artículo 3.° Decreto 1420 de 1998.

Visto el artículo 20 ibidem, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones y las personas naturales o jurídicas registradas y autorizadas por las lonjas en sus informes de avalúo, especificarán el método utilizado y el valor comercial definido independizando el valor del suelo, el de las edificaciones y las mejoras si fuere el caso, y las consideraciones que llevaron a tal estimación.

Visto el artículo 21 ibidem, para determinar el valor comercial se deben tener en cuenta los siguientes parámetros:

“[…] - La reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la realización del avalúo en relación con el inmueble objeto del mismo.

La destinación económica del inmueble.

Para los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, el avalúo se realizará sobre las áreas privadas, teniendo en cuenta los derechos provenientes de los coeficientes de copropiedad.

Para los inmuebles que presenten diferentes características de terreno o diversidad de construcciones, en el avalúo se deberán consignar los valores unitarios para cada uno de ellos.

Dentro de los procesos de enajenación y expropiación, que afecten parcialmente el inmueble objeto del avalúo y que requieran de la ejecución de obras de adecuación para la utilización de las áreas construidas remanentes, el costo de dichas obras se determinará en forma independiente y se adicionará al valor estimado de la parte afectada del inmueble para establecer su valor comercial.

Para los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses.

Cuando el objeto del avalúo sea un inmueble declarado de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, por no existir bienes comprables en términos de mercado, el método utilizable será el de reposición como nuevo, pero no se descontará la depreciación acumulada, también deberá afectarse el valor por el estado de conservación física del bien. Igualmente, se aceptará como valor comercial de dicho inmueble el valor de reproducción, entendiendo por tal el producir el mismo bien, utilizando los materiales y tecnología con los cuales se construyó, pero debe tenerse en cuenta las adecuaciones que se le han introducido.

La estratificación socioeconómica del bien […]”

Visto, el artículo 22 ibidem, para la determinación del valor comercial de los inmuebles, se deberá tener en cuenta, por lo menos, las siguientes características:

“[…] A. Para el terreno:

Aspectos físicos tales como área, ubicación, topografía y forma.

Clases de Suelo: urbano, rural, de expansión urbana, suburbano y de protección.

Las normas urbanísticas vigentes para la zona o el predio.

Tipo de construcciones en la zona.

La dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, así, como la infraestructura vial y servicio de transporte.

En zonas rurales, además de las anteriores características deberá tenerse en cuenta las agrológicas del suelo y las aguas.

La estratificación socioeconómica del inmueble.

B. Para las construcciones:

El área de construcciones existentes autorizadas legalmente.

Los elementos constructivos empleados en su estructura y acabados.

Las obras adicionales o complementarias existentes.

La edad de los materiales.

El estado de conservación física.

La vida útil económica y técnica remanente.

La funcionalidad del inmueble para lo cual fue construido.

Para bienes sujetos a propiedad horizontal, las características de las áreas comunes […]” (Destacado fuera de texto).

Visto el artículo 25 ibidem, para la elaboración de los avalúos que se requieran con fundamento en las Leyes 9 de 11 de enero de 1989³⁴ y 388 de 1997, se deberá aplicar uno de los siguientes métodos: i) el método de comparación o de mercado;

ii) el de renta o capitalización por ingresos; o iii) el de costo de reposición o el residual.

En suma, para elaborar el avalúo y determinar el valor del bien inmueble objeto de expropiación administrativa, la autoridad debe tener en cuenta la reglamentación urbanística municipal vigente y criterios de carácter objetivo; además, este no puede incorporar meras expectativas sino hechos ciertos y verificables.

Precio indemnizatorio justo: Reconocimiento del daño emergente y el lucro cesante

34 “[…] por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”.

Visto el artículo 58 de la Constitución Política, el cual prevé que, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, el Estado podrá adelantar una expropiación por vía judicial o administrativa, mediante una indemnización previa, la cual se debe fijar previa consulta a los intereses de la comunidad y del afectado.

Visto el artículo 67 de la Ley 388, sobre la indemnización y forma de pago, el cual establece que en “[…] el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley. Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria […]”.

La Corte Constitucional ha considerado que la indemnización debe ser justa y ponderar los intereses de la persona afectada y de la comunidad; asimismo, es necesario atender el principio de igualdad para que los particulares no tengan que soportar una carga pública desproporcionada que afecte el acceso a la propiedad.

En la sentencia C-476 de 2007, esa Corporación explicó que, por regla general, la indemnización no se limita al precio del bien, toda vez que esta pude incluir los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la expropiación; sin embargo, esta es diferente a la indemnización prevista en el artículo 90 de la Constitución Política porque el artículo 58 ibidem no se refiere a un daño antijurídico, sino a una carga que debe soportar el particular.

Además, reiteró que la indemnización que procede como consecuencia de la expropiación no se fundamenta exclusivamente en los intereses privados, toda vez que esta debe tener en cuenta el bienestar común. Por lo tanto, en algunos casos, cuando los intereses de la comunidad asumen una relevancia especial, la indemnización cumple una función compensatoria; no obstante, también puede ocurrir que los intereses de la persona afectada tengan una importancia constitucional especial y, en este caso, la indemnización tiene una función restitutiva.

La Corte Constitucional explicó en la sentencia C-1074 de 2002 las reglas generales que rigen la indemnización, en el marco de la expropiación, así:

“[…] De lo anterior, a la luz de la Constitución y de la jurisprudencia constitucional en la materia, se deducen las siguientes conclusiones:

No puede haber expropiación sin indemnización;

La indemnización debe ser previa al traspaso del dominio del bien del particular al Estado;

La indemnización debe ser justa, es decir, debe ser fijada teniendo en cuenta los intereses de la comunidad y del afectado y, por lo tanto, esos intereses deben ser ponderados caso por caso. La ponderación dentro del marco legal y constitucional la hará el juez civil en el evento de expropiación por vía judicial, y la entidad expropiante o el juez contencioso en el evento de la expropiación por vía administrativa;

La función de la indemnización es, por regla general, de orden reparatorio. Comprende tanto el daño emergente como el lucro cesante. No obstante, en algunas circunstancias, al ser consultados los intereses de la comunidad y asumir dichos intereses un peso especial, ésta puede reducirse y cumplir tan sólo una función compensatoria. De otra parte, en circunstancias diversas, al ser consultados los intereses del afectado y adquirir éstos una relevancia constitucional especial, como en el evento de la vivienda familiar y en otros que serán precisados en esta sentencia, la indemnización puede, tanto en su monto como en su forma de pago, asumir una modalidad que la lleve a cumplir una función restitutiva.

La indemnización no tiene que ser siempre pagada en dinero en efectivo, pero si se paga la indemnización con instrumentos distintos al dinero, éstos han de reunir por lo menos las siguientes características: i) No pueden transformar el pago de la indemnización previa, en un pago futuro, posterior a la trasmisión del dominio del bien expropiado; (ii) deben garantizar un pago cierto de la obligación y no meramente simbólico o eventual; (iii) deben constituir un medio legal de pago de obligaciones, de tal forma que realmente constituyan para el afectado una indemnización; (iv) deben permitir que el valor de la indemnización por expropiación reconocido como justo, en el caso concreto, se mantenga en el tiempo, si el expropiado actúa en los negocios diligentemente; (v) deben ser libre y efectivamente negociables, a fin de garantizar que el afectado pueda convertirlos, en dinero en el momento en que lo desee, inclusive al día siguiente del traspaso del dominio del bien; (vi) no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad que los emite […]”³⁵.

La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 6 de febrero de 2020, con fundamento en los artículos 21.2³⁶ de la Convención Americana sobre Derechos Humanos³⁷ y 17³⁸ de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, reiteró que la expropiación conlleva la obligación de indemnizar plena y previamente al afectado, con el propósito de restablecer el equilibrio. Además, esta Corporación explicó lo siguiente:

35 Corte Constitucional C-1074 de 4 de diciembre de 2002, M.P. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.

36 “[…] 2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley […]” 37 Adoptada en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969; aprobada mediante la Ley 16 de 30 de diciembre de 1972.

38 “[…] Artículo 17. Por ser la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, salvo cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exija de modo evidente, y con la condición de haya una justa y previa indemnización […]”

“[…] Como corolario de lo expuesto, debe entenderse que la decisión de expropiar un bien del dominio privado comporta necesariamente la obligación de indemnizar el daño, todo el daño y nada más que el daño, esto es, sin pecar por exceso o por defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo justo, o que resulte ser parcial o incompleta, se aparta del postulado de justicia consagrado por el constituyente.

[…]

No sobra precisar que, para poder obtener la reparación de los daños accesorios que hubieren podido consumarse con la expropiación, es indispensable que los mismos sean ciertos y que exista necesariamente un nexo de causalidad entre ellos y la decisión administrativa mediante la cual se decretó la expropiación.

El carácter resarcible del daño depende fundamentalmente de la certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe estar revestido entonces de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede dar lugar a una indemnización. Lo anterior no obsta para que se tengan como ciertos aquellos daños futuros que a pesar de no haberse consolidado todavía, no existe ninguna duda acerca de su advenimiento. Para que el perjuicio exista, resulta completamente indiferente que aquél ya se haya presentado como un hecho existente en el plano ontológico o que aparezca como la prolongación cierta y directa de un estado de cosas actual. Al fin y al cabo, el daño futuro no es sino una modalidad del daño cierto, tal como lo ha sostenido, en reiteradas oportunidades esta Corporación.

En todo caso, los daños ajenos a la pérdida del derecho de dominio deben ser acreditados en el proceso por quien reclama su resarcimiento, ya sea por tratarse de lesiones ya causadas o de daños que, si bien no se han producido todavía, existe una alta probabilidad en torno a su ocurrencia […]”³⁹.

De acuerdo con lo expuesto, cuando la persona afectada acude a la jurisdicción contenciosa administrativa porque, a su juicio, la indemnización no fue justa y plena, le asiste la carga de probar la existencia de los perjuicios que reclama

-daño emergente y lucro cesante- y su nexo de casualidad con el acto que dispuso la expropiación.

Acervo probatorio

La Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine

son las siguientes:

Copia de escritura pública núm. 5237 de 4 de diciembre de 2001⁴⁰ a través de la cual los señores Edilberto León Martin e Ismenia Cárdenas Cárdenas adquirieron el inmueble objeto del presente proceso.

39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera; C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia de 6 de febrero de 2020; núm. único de radicación: 08001233100019971225601

40 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1

Copia del Avalúo Comercial de 22 de octubre de 2014⁴¹, elaborado por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital de Bogotá.

Copia de Resolución núm. 108915 de 12 de diciembre de 2014⁴² “[…] por la cual se determina la adquisición de un inmueble, por el procedimiento de expropiación por vía administrativa y se formula una oferta de compra […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU.

Copia del Avalúo Comercial núm. 9.901/2015, elaborado el 19 de enero de 2015 por la firma Sarmiento & Osorio Soluciones Inmobiliarias⁴³.

Copia del certificado catastral, expedido el 28 de enero de 2015 por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital de Bogotá, en el cual consta que el inmueble ubicado en la Calle 131F 92-36 se encontraba en estrato dos (2) y constaba de un área de terreno de 73.12m² y un área de construcción de 252.05m².

Copia de la Resolución núm. 34477 de 19 de mayo de 2015⁴⁵ “[…] por la cual se ordena una expropiación por vía administrativa […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU.

Copia del Avalúo Comercial núm. 2014-1896, elaborado el 19 de mayo de 2015 por la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital de Bogotá⁴⁶, mediante el cual se aclaró aquel realizado el 22 de octubre de 2014 en el sentido de la vetustez de la construcción.

Copia de la Resolución núm. 0028 de 25 de mayo de 2015⁴⁷, “[…] [p]or medio del (sic) cual se resuelve la solicitud de variación de estrato formulado por el señor JORGE ORLANDO RUBIANO CARRANZA, contra el Decreto Distrital 291 del 26 de junio de 2013, con radicación 1-2015-22071 del 23 de abril de 2015 […]”,

41 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 45-64.

42 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 32-43.

43 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 77-90.

⁴⁴ Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Página 152.

45 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 100-106.

46 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C02_01 OTROS-CUADERNO 2 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 167-190.

47 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 108-113.

expedida por el Director de Estratificación de la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá.

Copia de la Resolución núm. 50426 de 7 de julio de 2015⁴⁸, “[…] por la cual se modifica la Resolución No. 34477 del 19 de mayo de 2015, por la cual se ordena una expropiación administrativa […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios

(E) del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU.

Copia de la Resolución núm. 62351 de 14 de octubre de 2015⁴⁹, “[…] por la cual se resuelve un recurso de reposición […]”, expedida por la Directora Técnica de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano – IDU.

Copia de actas de entrega del pago indemnizatorio de 27 de noviembre de 2015⁵⁰, para los señores Edilberto León Martin e Ismenia Cárdenas Cárdenas, en las cuales se indicó que la parte demandante recibiría “[…] sobre sellado que contiene el número de identificación del pago solicitado al Banco de Occidente en fecha 26/07/2015, para reclamar el cheque […] por valor de CIENTO CATORCE MILLONES NOVENTA Y UN MIL NOVECIENTOS VENTITR[É]S PESOS MCTE.

($114.091.923.00), por concepto del pago del precio indemnizatorio señalado en el artículo Tercero de la Resolución de Expropiación número 50426 y 34477 de 2015, con Orden de Pago No 4283 de 2015 del 26/07/2015 [...]”.

Copia del dictamen pericial de 6 de agosto de 2018⁵¹, realizado por el avaluador Rigoberto Acosta Tarazona, y la grabación de la audiencia de contradicción celebrada el 22 de febrero de 2019.

La Sala procederá a apreciar y valorar la totalidad de las pruebas solicitadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564⁵², aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine.

48 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 114-118.

⁴⁹ Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 131-138.

50 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 140-141.

51 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C02_01 OTROS-CUADERNO 2 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 37-71.

52 Visto el artículo 624 de la Ley 1564, esa normativa resulta aplicable al caso sub examine, teniendo en cuenta que el recurso fue interpuesto el 6 de mayo de 2015.

Análisis del caso concreto

De conformidad con los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales indicados supra, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.

La parte demandante manifestó sus inconformidades, en el recurso de apelación, relacionadas con que, en primer lugar, no se expusieron los motivos por los cuales se realizó la expropiación administrativa; en segundo lugar, el acto que la ordenó no necesariamente debía contener el precio del avalúo comercial presentado para la etapa de negociación; y, en tercer lugar, que para la elaboración del avalúo no se consultaron sus condiciones personales.

Igualmente, adujo que es incorrecto que la misma entidad que realizó el avalúo fuera la encargada de recaudar los datos para analizar el inmueble con el método de reposición. Así como que no es adecuado que el avalúo solo haya tenido como sustento las fórmulas indicadas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC y que no se haya pronunciado respecto a la estratificación atribuida al inmueble.

La Sala clarifica que el trámite a adelantar para una expropiación administrativa es necesario surtir varias etapas que consisten en: i) la declaratoria de motivos de utilidad pública o de interés social; ii) la oferta de compra, iii) la etapa de negociación y iv) el proceso expropiatorio en sí mismo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que ordene la expropiación del bien. Se reitera que esta última etapa surgirá siempre que se cumplan dos requisitos, por un lado, que se presenten motivos de interés social o utilidad pública que autoricen este tipo de expropiación y, por el otro, que se configure una condición de urgencia de aquellas mencionadas taxativamente en la ley.

Para el análisis de los cargos expuestos en el caso concreto, la Sala destaca lo señalado por esta Sección respecto a la motivación del acto administrativo, se trata de un requisito de validez del acto que “[…] constituye, entonces, uno de los elementos esenciales o fundamentos de legalidad del acto administrativo, a tal punto que cuando se pretermite, o cuando se demuestra que las razones que sustentan la decisión no son reales, no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que lo invalida[,] […] teniendo en cuenta la presunción de legalidad de la cual goza el acto administrativo, concierne a quien pretende desvirtuarlo por la causal de falsa motivación demostrar el vicio en el elemento causal de la decisión, es decir, la inexistencia o el error de los antecedentes de hecho y

derecho que facultan su expedición o, en otras palabras, que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad […]”⁵³ (Destacado fuera de texto).

Asimismo, la Sección estableció que la falsa motivación de los actos administrativos se configura cuando: “[…] i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen[;] y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión […]”⁵⁴.

En virtud de lo mencionado, se analizará el contenido del avalúo oficial y los elementos probatorios para enfrentarlo con los argumentos que manifestó la parte demandante y determinar si se encuentra demostrada la falsa motivación o la desviación de poder.

En primer lugar, la Sala destaca que el motivo de utilidad pública e interés social fue establecido en el Decreto núm. 450 de 16 de octubre de 2014, expedido por el Distrito de Bogotá, mediante el cual “[…] se declar[ó] la existencia de condiciones especiales de urgencia por motivos de utilidad pública e interés social, para la adquisición de los derechos de propiedad y demás derechos reales sobre los terrenos e inmuebles requeridos para la ejecución de las obras contenidas en el Acuerdo Distrital 523 de 2013 y Acuerdo Distrital 527 de 2013 […]”.

En ese sentido, la entidad territorial relacionó una serie de obras de infraestructura vial que se construirían en la ciudad, dentro de las cuales se encuentra la construcción de la Avenida El Rincón desde la Carrera 91 hasta la Avenida La Conejera (Transversal 97), sector en donde se encontraba ubicado el inmueble objeto de este proceso.

Igualmente, en el artículo quinto del acto administrativo que ordenó la expropiación administrativa se estableció que, de acuerdo con la Resolución núm.

53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 11 de julio de 2019. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Núm. de radicación: 250002324000201200509-01.

54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 12 de diciembre de 2019. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Núm. de radicación: 250002324000200900249-01.

0811 de 15 de julio de 2014⁵⁵, expedida por la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, el inmueble referido sería destinado para la construcción de dicha obra.

En segundo lugar, respecto a la supuesta obligación de establecer un nuevo precio indemnizatorio distinto a aquel señalado en el avalúo comercial realizado desde la etapa de negociación, la Sala reitera que el artículo 67 de la Ley 388 establece que “[…] [e]n el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley […]”.

Así, se tiene que en el citado artículo 61, se prevén las modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria dentro de las que se incluye que el precio de adquisición “[…] será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes […]”; es decir, contrario a lo señalado por el apelante, el precio del inmueble a incluir en el acto administrativo que ordena la expropiación administrativa debe ser aquel que cumpla los lineamientos normativos de la materia, el cual podrá ser el mismo presentado en la etapa de negociación, sin perjuicio de los ajustes que correspondan en cada caso específico.

En este punto, la Sala señala que es el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC quien -de acuerdo con lo previsto en el artículo 23 del Decreto 1420 de 1998- debe establecer los parámetros, criterios y normas metodológicas para la realización y presentación de los avalúos. Así, en cumplimiento de ello, la entidad expidió la Resolución núm. 620 de 2008, a través de la cual estableció los procedimientos para los avalúos señalando los métodos, etapas y fórmulas para su elaboración y, en este caso concreto, en el avalúo oficial se aplicaron dichas instrucciones debido a que se trata de indicaciones dadas por la ley.

En tercer lugar, frente al argumento de no haber tenido en cuenta la condición especial en la cual se encontraba la parte demandante, se evidenció en los avalúos lo siguiente:

55 “[…] Por la cual se define la zona de reserva vial para la Avenida El Rincón desde la Carrera 91 con Calle 128B hasta Avenida La Conejera, y la Avenida El Tabor desde Avenida La Conejera hasta Avenida Ciudad de Cali y se dictan otras disposiciones […]”.

“[…]

Fuente: Información tomada del documento presentado por Edilberto León Martin y constatada contra base catastral.

[…]

8[.] CONSIDERACIONES GENERALES

Adicionalmente a las características más relevantes del predio, expuesta[s] anteriormente, se ha[n] tenido en cuenta para la determinación del valor comercial, las siguientes particularidades:

La localización de la propiedad en estudio en el sector al nororiente de la Ciudad de Bogotá D.C., Jurisdicción de la Localidad Once (11) de Suba, más específicamente sobre el costado norte de la Calle 131F, entre Carrera 92 y la Carrera 93.

La conformación de la zona de estudio por edificaciones desarrolladas por procesos de autoconstrucción desde una (1) hasta cuatro (4) plantas, destinadas básicamente al uso residencial.

La presencia en menor escala de usos comerciales de tipo popular, centralizados en las propiedades que hacen frente a los corredores viales de ingreso al sector y sobre parte de los primeros pisos de las edificaciones.

La condición normativa que regula la zona de estudio y por ende la propiedad en estudio, la cual se encuentra definida por la Unidad de Planeamiento Zonal (UPZ) El Rincón Nº 28, el cual define al predio en el Área de Actividad

Residencial, Zona Residencial con Actividad Económica en la Vivienda, Tratamiento de Mejoramiento Integral con Intervención Reestructurante.

El sector presenta una condición socioeconómica media-baja, clasificada bajo el estrato dos (2) según el Decreto 291 del 26 de Junio de 2013.

El corresponder el bien objeto de avalúo a un predio compuesto por lote y construcción. Que acorde a la petición del IDU se hace una valoración TOTAL de la propiedad.

La disposición de tipo Medianero que presenta la propiedad.

La condición singular de la propiedad en estudio, donde el mismo se encuentra dentro del área de desarrollo e influencia del proyecto vial Avenida El Rincón.

La condición particular que refiere a la aparente reserva vial, la cual no se encuentra inscrita en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria del inmueble, luego en cumplimiento de lo señalado en el Artículo 8 de la Resolución 620 de 2008, para fines del presente avalúo, dicha afectación será considerada como inexistente, es decir de analiza el predio en su globo sin señalar la afectación.

La tipología constructiva, edad y materiales empleados en la construcción de las unidades que lo componen.

El hecho de contar el sector con acceso por la Avenida Carrera 91, vía con un sentido exclusivo de sur - norte, generando una conexión inmediata desde la Avenida Ciudad de Cali y hacia la Avenida Suba. Además de la presencia de la Carrera 93, con sentido exclusivo de norte-sur, la cual desemboca en la Avenida Ciudad De Cali.

La información de áreas ha sido tomada de la respectiva Ficha Técnica Predial aportada por el Instituto de Desarrollo Urbano, para la realización del presente estudio.

El valor asignado corresponde al valor comercial, entendiendo por valor comercial aquel que un comprador y un vendedor están dispuestos a pagar y recibir de contado o en términos razonablemente equivalentes, en forma libre y sin presiones, en un mercado normal y abierto, existiendo alternativas de negociación para las partes.

El valor comercial asignado se entiende como valor presente del inmueble tal y como se encontraba al momento de efectuar la inspección ocular al mismo.

De acuerdo con el Artículo 19 del Decreto 1420 del 24 de Julio de 1998, expedidos por el Ministerio del Desarrollo Económico, el presente avalúo tiene una vigencia de un (1) año a partir de la fecha de expedición de este informe, siempre que las condiciones extrínsecas e intrínsecas que puedan afectar el valor se conserven […]”⁵⁶(Destacado fuera de texto).

De lo observado, la Sala considera que el análisis realizado por la Unidad Especial de Catastro Distrital - UAECD incluyó suficientes elementos específicos del inmueble para llegar a una conclusión técnica apropiada. Asimismo, en el avalúo se

56 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C02_01 OTROS-CUADERNO 2 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 179,185-186.

tuvo en cuenta información aportada por el demandante y la cotejó con aquella registrada en la ficha catastral del inmueble. Adicionalmente, destacó que el valor asignado al inmueble corresponde a aquel que un comprador y un vendedor estén dispuestos a pagar y recibir de contado o en términos razonablemente equivalentes.

Asimismo, se destaca lo señalado por esta Sección cuando indicó que “[…] para poder obtener la reparación de los daños accesorios que hubieren podido consumarse con la expropiación, es indispensable que los mismos sean ciertos y que exista necesariamente un nexo de causalidad entre ellos y la decisión administrativa mediante la cual se decretó la expropiación […] [y que el] agravio debe estar revestido entonces de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede dar lugar a una indemnización […]”⁵⁷ (Destacado fuera de texto).

En cuarto lugar, ante la manifestación de la incorrección del avalúo sobre que la misma entidad que lo realizó no podía ser la encargada de recaudar los datos para analizar el inmueble con el método de reposición y que, si así se hiciere, se incurriría en desviación de poder; la Sala encuentra que no hubo una única fuente de información, si bien la Unidad Especial de Catastro Distrital – UAECD tomó antecedentes de su base de datos como referencia en su estudio, también analizó datos aportados por la parte demandante y, como adujo en una nota del informe técnico del avalúo, sin excluir lo anterior, “[…] la fuente de la información [también] corresponde a los documentos aportados por el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) […]”.

Aunado a lo anterior, es el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC quien tiene la facultad de establecer las directrices sobre la tipología de las construcciones, las cuales consisten en las características de diseño y constructivas especiales; en ese sentido, ya es una tipología establecida de acuerdo a los lineamientos de la entidad encargada a nivel nacional y, en el ejercicio de realizar el avalúo comercial en el Distrito de Bogotá, la Unidad Administrativa Especial Catastro Distrital de Bogotá – UAECD brindó los costos sin que con ello se incurriera en desviación de poder, parcialidad o subjetividad en el ejercicio de sus funciones.

57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera; C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón; sentencia de 6 de febrero de 2020; núm. único de radicación: 08001233100019971225601

En quinto lugar, la parte demandante adujo que no se tuvo en cuenta que el inmueble no era estrato dos; sin embargo, la Sala encuentra que la modificación del estrato ocurrió mediante Resolución núm. 0028 de 2015⁵⁸, expedida por el Director de Estratificación de la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, “[…] generando cambio de estrato de dos (2) a tres (3) a la manzana 00920471 […]” y la estratificación vigente al momento de la elaboración del informe técnico del avalúo fue de un inmueble estrato dos.

La Sala señala que, si bien los efectos de la Resolución núm. 0028 de 2015 inician a partir de su expedición, es decir, el 25 de mayo de 2015; la Resolución núm. 34477, que ordenó la expropiación administrativa del inmueble, fue expedida el 19 de mayo de 2015 y se elaboró con fundamento en un avalúo realizado el 22 de octubre de 2014 y aclarado el 19 de mayo de 2015.

En ese sentido, el avalúo debió realizarse conforme al estrato legalmente establecido en ese entonces, tal como se procedió en este caso concreto, y si bien se modificó el estrato, ello ocurrió posterior a la realización del avalúo y a la orden de expropiación. Lo anterior no constituye un argumento válido para modificar el valor de la indemnización debido a que, conforme al numeral 7° del artículo 22 del Decreto 1420 de 1998, el estrato vigente para el predio en mayo de 2015 era el estrato 2 y, en consecuencia, el avalúo debe basarse en esa estratificación.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado en reiteradas oportunidades que el precio indemnizatorio del avalúo está amparado por la presunción de legalidad, por cuanto este es incorporado al acto administrativo que ordena la expropiación y, por ese motivo, la parte demandante tiene la carga de probar cuál es error o la incorrección del avalúo oficial.

La Sala trae a colación lo mencionado por esta Sección⁵⁹, respecto a la presunción de legalidad del avalúo presentado en los procedimientos de expropiación por la vía administrativa y la obligación de la parte demandante de demostrar en el proceso judicial los errores que se cometieron en ese avalúo, advirtiendo lo siguiente:

“[…] En este punto, la Sala considera relevante precisar el alcance de la carga que recae sobre el demandante, atendiendo las presunciones de que gozan los actos de la administración; no basta entonces con que se argumente que los mismos no

58 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 108-113.

59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 14 de septiembre de 2020. C.P. Oswaldo Giraldo López. Núm. de radicación: 050012331000200700419-01.

cumplieron con lo determinado en la norma para atacar la presunción de legalidad y veracidad de que goza el avalúo oficial. Resulta indispensable que la parte demandante indique el defecto en que se ha incurrido y cuál es el impacto en el precio que se ofreció por la administración conforme las normas que regulan la materia.

Así las cosas, la Sala no comparte las apreciaciones de la parte apelante respecto del avalúo utilizado por el Municipio de Medellín para fijar el valor del precio indemnizatorio, pues no se desvirtuó su presunción de legalidad y, por el contrario, se puede concluir que el avalúo acogió las reglas determinadas en la normatividad aplicable para su determinación […]”.

Al respecto, en el dictamen pericial de 6 de agosto de 2018, realizado por el avaluador Rigoberto Acosta Tarazona, se indicó como inconformidad que el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU “[…] no tuvo en cuenta otro concepto pues de manera unilateral al IGAC, desconociendo que podrían haber realizado una licitación con Unilonjas o peritos privados para así obtener otro concepto más ajustado a la realidad y así llegar a promediar, pues se dejó al arbitrio y autoritarismo de la Administración Distrital […]”; sin embargo, se reitera que el avalúo oficial realizado por la Unidad Especial de Catastro Distrital - UAECD fue elaborado por una entidad que está legalmente facultada para adelantar dicha actividad.

En el dictamen, se aplicó el método de comparación de mercado para la evaluación del terreno y para la evaluación de las construcciones aplicó el de costo de reposición; sin embargo, utilizó un método distinto debido a que en el avalúo oficial para determinar el “[…] valor comercial de otras construcciones o anexos en estudio y de acuerdo a lo establecido en el Decreto No. 1420 del 24 de julio de 1998 […] y su correspondiente Resolución Reglamentaria No. 0620 de octubre de 2008, expedido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, así como también por las premisas básicas del presente informe, se utilizó el método de reposición […]” (Destacado fuera de texto).

Así, se encuentra que el dictamen allegado por la parte demandante no lográ desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, toda vez que no se precisaron los errores de los avaluos aportados por la entidad demandada y respecto de las construcciones se dice que se utilizó el método de costo o de reposicion, sin indicar la fuente de información o la prueba que concluya que el valor asignado realmente corresponda al fijado en el dictamen.

En este caso, si bien se presentó un avalúo comercial realizado el 19 de enero de 2015 por la firma Sarmiento & Osorio Soluciones Inmobiliarias⁶⁰ y un dictamen

60 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C01_01 OTROS-CUADERNO 1 PRINCIPAL - RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 77-90.

pericial de 6 de agosto de 2018⁶¹, realizado por el avaluador Rigoberto Acosta Tarazona, la Sala no encontró desvirtuada la presunción de legalidad por cuanto la información registrada en el avalúo oficial cumplió los elementos requeridos en la normativa y se encuentra acorde con los estudios técnicos propios del bien inmueble objeto del presente proceso.

En virtud de lo señalado, en el caso sub examine el apelante indicó que se configuró el vicio de la falsa motivación y desviación de poder en los actos administrativos demandados; sin embargo, por lo mencionado supra en el análisis de cada argumento, la Sala no evidenció la configuración de una alteración a la realidad o una interpretación errónea y, en ese sentido, no encontró desvirtuada la certeza de las decisiones de la administración por cuanto en el proceso no se demostró que el avalúo oficial sea incorrecto.

La Sala considera que el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, en el caso sub examine, formuló la motivación de las Resoluciones núms. 34477 de 19 de mayo, 50426 de 7 de julio, 58213 de 21 de agosto y 62351 de 14 de octubre de 2015, de conformidad con las normas que rigen la expropiación administrativa, explicando de manera clara y precisa los supuestos fácticos y jurídicos que fundamentaron la decisión, así como el interés general que motivó la expedición de los actos y la idoneidad de las entidades que allí intervinieron; por lo tanto, el cargo de falsa motivación de los actos acusados y de desviación de poder no están llamados a prosperar frente a las resoluciones demandadas.

Conclusiones

La Sala considera que la parte demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados; en consecuencia, se confirmará la sentencia proferida, en primera instancia.

Condena en costas

Vistos los artículos 188⁶² de la Ley 1437 y 365 de la Ley 1564, sobre la condena en costas y atendiendo al criterio objetivo valorativo de las mismas y a que en el expediente no aparecen causadas ni probadas, la Sala no condenará en costas a la parte demandante.

61 Cfr. índice 2 del expediente digital, SAMAI. Archivo denominado: ED_C02_01 OTROS-CUADERNO 2 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 2. Páginas 37-71.

⁶² Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley

1. RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN

respecto de la Resolución núm. 108915 de 12 de diciembre de 2014, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de marzo de 2023 por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado	OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Aclara voto Consejero de Estado
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Aclara voto Consejero de Estado	HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co