ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para controvertir legalidad de actos administrativos / ACTO ADMINISTRATIVO - Improcedencia de la acción de cumplimiento para controvertir su legalidad
Advierte la Sala que la pretensión del demandante envuelve el reconocimiento de un derecho, pues como consecuencia del cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 79 de 1988, el Decreto 1980 de 2003 y el Acuerdo del 9 de octubre de 2002 pretende que se ordene a las autoridades demandadas que dispongan lo pertinente para que la concesión para la importación, transporte, almacenamiento y/o distribución de combustibles en las zonas de frontera del Departamento de La Guajira se autorice, en forma exclusiva, a la cooperativa que resulte de la fusión entre las Cooperativas ECUI, WAYUUCOOP y COONVECOMA. Pero ocurre que una decisión sobre el particular corresponde adoptarla la autoridad que de conformidad con la ley tiene competencia para ese efecto. Y, precisamente, se encuentra demostrado que el Director de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, mediante Resolución número 124070 del 4 de agosto de 2003, aprobó la inscripción de la Cooperativa AYATAWACOOP para la celebración de contratos con ECOPETROL S.A. para la importación de combustibles líquidos derivados del petróleo y su distribución en las zonas de frontera del Departamento de La Guajira. Esta decisión se adoptó teniendo en cuenta, entre otros documentos, el escrito suscrito el 3 de abril de 2003 por quienes manifestaron ser los Gerentes de las Cooperativas ECUI, COOVENCOMA y WAYUUCOOP, mediante el cual informan al Gobernador del Departamento de La Guajira que tales Cooperativas fueron fusionadas en una sola llamada Cooperativa multiactiva de introductores y comercializadores de hidrocarburos y sus derivados de los indígenas de la frontera colombo-venezolana, AYATAWACOOP. Así mismo, obra en el expediente copia de la Resolución número 124009 del 6 de febrero de 2004, mediante la cual el Director de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía renovó el registro autorizado mediante Resolución número 124070 del 4 de agosto de 2003. Tales autorizaciones constituyen actos administrativos revestidos de presunción de legalidad y, por tanto, susceptibles de impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en este caso, mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en atención al interés particular y concreto del demandante. Así las cosas, de haberse interpuesto en tiempo dicha acción, esta le hubiera permitido al demandante pedir la nulidad de la citada autorización y el consiguiente restablecimiento del derecho y, además, en el evento de que considerara que ese acto administrativo vulneraba de manera manifiesta una norma superior, solicitar la suspensión provisional de sus efectos. Significa lo anterior que el demandante dispuso de instrumentos judiciales para discutir el derecho que alega en su favor y obtener del juez competente una decisión de fondo, circunstancia que, en términos del artículo 9º, inciso segundo, de la Ley 393 de 1997, torna en improcedente la acción de cumplimiento.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de febrero de dos mil cinco (2005).
Radicación número: 44001-23-31-000-2004-00367-01(ACU)
Actor: COOPERATIVA DE COMERCIANTES Y TRANSPORTADORES WAYUU DE LA FRONTERA COLOMBO VENEZOLANA WAYUUCOOP LTDA.
Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Y OTRO
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 30 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de cumplimiento por la Cooperativa de Comerciantes y Transportadores Wayuu de la frontera colombo venezolana WAYUUCOOP Ltda.
I. ANTECEDENTES
1. LA SOLICITUD
A. PRETENSIONES
El representante legal de la Cooperativa WAYUUCOOP Ltda. ejerció la acción de cumplimiento contra el Ministerio de Minas y Energía y la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL S.A., con el objeto de que se les ordene el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 79 de 1998, en el Decreto 1980 de 2003 y en el Acuerdo suscrito el 9 de octubre de 2002 entre el Gobierno Nacional y los introductores de combustibles de la frontera colombo venezolana. En concreto, pretende lo siguiente:
1° Que se les conmine a proferir actos administrativos de concesión para la importación, transporte, almacenamiento y/o distribución de combustibles en las zonas de frontera del Departamento de La Guajira, sólo al ente cooperativo que resulte de la fusión de las Cooperativas ECUI, WAYUUCOOP y COONVECOMA.
2° Que revoquen de oficio todos y cada uno de los actos administrativos que no se encuentren de conformidad con la Ley 79 de 1988, el Decreto 1980 de 2003 y el Acuerdo del 9 de octubre de 2002.
3° En subsidio de lo anterior, que autoricen a WAYUUCOOP Ltda. para que importe, transporte, almacene y distribuya combustibles de origen venezolano en el Departamento de La Guajira.
B. HECHOS
Como fundamento de la acción, el demandante expone los hechos que se pueden resumir de la siguiente forma:
1° Dentro del marco de lo dispuesto en la Ley 681 de 2001, el 9 de octubre de 2002 el Ministerio de Minas y Energía y ECOPETROL S.A. suscribieron un acuerdo con los introductores de combustibles de la frontera colombo venezolana, en virtud del cual la administración nacional se comprometió a delegar los procesos de importación y distribución de combustibles en la zona de frontera del Departamento de La Guajira en un único ente cooperativo resultante de la fusión de las tres únicas cooperativas existentes en ese Departamento (ECUI, WAYUUCOOP y COOVENCOMA). De esa forma, se garantizaría que serían los indígenas wayuu y las personas residentes en dicho territorio quienes continuarían dedicándose a esa actividad económica.
2° El 29 de octubre siguiente el Superintendente de Economía Solidaria informó al Ministro de Minas y Energía los requisitos necesarios para la concesión acordada, advirtiendo que una vez fueran satisfechos, esa entidad daría "conformidad a la fusión a través de Resolución".
3° A través del Decreto 1980 del 16 de julio de 2003 y en consonancia con el Acuerdo del 9 de octubre de 2002, el Gobierno Nacional reconoció la preexistencia de WAYUUCOOP Ltda. como ente que debía participar en la nueva cooperativa beneficiaria de la concesión.
4° A pesar de lo anterior, el Ministerio de Minas y Energía, mediante la Resolución número 124070 del 4 de agosto de 2003 de la Dirección de Hidrocarburos, reconoció como concesionario a la Cooperativa multiactiva de introductores y comercializadores de hidrocarburos y sus derivados de los indígenas y no indígenas de la frontera colombo venezolana, AYATAWACOOP.
5° La Cooperativa AYATAWACOOP no cumplía ni cumple los requisitos exigidos para la concesión de la que fue beneficiaria, porque lo cierto es que no resultó de fusión alguna entre las Cooperativas ECUI, WAYUUCOOP y COOVENCOMA y porque no existe aprobación de fusión por parte de la Superintendencia de Economía de Solidaria, como lo exigen los artículos 103 y 105 de la Ley 79 de 1988.
6° "Si el señor exgobernador de La Guajira certificó hechos falsos o algún particular se abrogó o suplantó funciones de la Asamblea de Wayuucoop, como podría estar ocurriendo, y aún más el Ministerio de Minas y Energía los convalidó a pesar de su conocimiento que se estaba vulnerando normatividad de orden público, correspondería a los servidores públicos que representan a dicha Cartera Pública, dar también estricto cumplimiento al art. 417 del Código Penal (Delito de Abuso de Autoridad por Omisión de Denuncia)".
7° En virtud de la oferta de cesión número 00094 del 11 de septiembre de 2003, se entiende que ECOPETROL S.A. coadyuvó el proceso de irregularidades cometidas por el Ministerio de Minas y Energía tendientes a autorizar la concesión respecto de un ente que no estaba habilitado legalmente para ello.
8° Los procesos de introducción de dicho combustible han sido realizados por parte de la Cooperativa AYATAWACOOP, quien ha incurrido en probadas prácticas de contrabando, según se informó al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales.
9° A fin de constituir en renuencia a las entidades demandadas respecto del deber que se les reclama, se solicitó su cumplimiento mediante oficios presentados el 12 de mayo.
10° En respuesta a la petición formulada, ECOPETROL S.A. se abstuvo de dar cumplimiento a la normatividad invocada, por considerarse incompetente para ello.
11° Por su parte, el Ministerio de Minas y Energía también se abstuvo de dar cumplimiento a las normas señaladas como desacatadas, en cuanto sostuvo que el entonces Gobernador del Departamento de La Guajira certificó la fusión exigida en el Acuerdo del 9 de octubre de 2002.
12° Con la exclusión de WAYUUCOOP Ltda., cientos de familias indígenas wayuu se encuentran imposibilitadas para realizar la actividad económica que históricamente les ha permitido sobrevivir, esto es, el comercio de combustible en la frontera colombo venezolana.
2. CONTESTACION
De la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL S.A.-
La apoderada de ECOPETROL S.A. contestó la demanda y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma, con fundamento en los argumentos que se resumen a continuación:
1° Para la distribución de combustibles en zonas de frontera del Departamento de La Guajira la Ley 681 de 2001 y el Decreto 1980 de 2003 autorizan a ECOPETROL S.A. a que, previo visto bueno del Ministerio de Minas y Energía, ceda la función de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, de manera preferencial, a la cooperativa que se constituya para ese efecto, la cual deberá inscribirse ante aquel Ministerio.
2° En la actualidad, ECOPETROL S.A. no ha sido informada de la inscripción de una Cooperativa distinta a AYATAWACOOP para los fines del Decreto 1980 de 2003, razón por la que no se podía tomar decisión distinta a la de contratar con ella, como en efecto sucedió. De esta forma, se entiende que ECOPETROL S.A. ha cumplido las obligaciones que, respecto de la distribución de combustibles en las zonas de frontera del Departamento de La Guajira, le impusieron las normas pertinentes.
3° La legislación cooperativa contenida en la Ley 79 de 1988 no le impone ninguna obligación a ECOPETROL S.A.
4° La pretensión de revocatoria de los actos administrativos de habilitación y concesión expedidos a favor de la Cooperativa AYATAWACOOP es improcedente a través de la acción de cumplimiento, pues para ese fin el demandante cuenta con otro instrumento judicial, como son las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.
Del Ministerio de Minas y Energía.-
La apoderada del Ministerio de Minas y Energía se opuso a las pretensiones de la demanda y al efecto, sostuvo, en resumen, lo siguiente:
1° Los requisitos para otorgar concesiones de importación de combustibles en zonas de frontera los establece la Ley 191 de 1995 y demás normas concordantes, en especial, el Decreto 2195 de 2001. Dicho trámite es competencia exclusiva del Ministerio de Minas y Energía y no de la Superintendencia de Economía Solidaria, como parece entenderlo el demandante.
2° No obstante, al Ministerio de Minas y Energía no le corresponde la verificación del cumplimiento de los requisitos de ley para la fusión de cooperativas, pues esa obligación es propia de la Superintendencia de Economía Solidaria. Al respecto y en lo que toca al caso, al Ministerio sólo le compete efectuar el registro necesario para la importación de combustibles en zonas de frontera.
3° Según comunicación enviada el 3 de abril de 2003, el entonces Gobernador del Departamento de La Guajira certificó que la Cooperativa AYATAWACOOP se encontraba debidamente constituida y que la misma integraba a todos y cada uno de los miembros de la comunidad indígena wayuu y a los arijunas que históricamente han desarrollado el comercio de combustible en la frontera colombo venezolana.
4° Tal información la obtuvo el entonces Gobernador de la comunicación que ese mismo día recibiera de los Gerentes de las Cooperativas ECUI, COOVENCOMA y WAYUUCOOP, en la que manifestaron que dichos entes habían sido fusionados en una sola Cooperativa, denominada Cooperativa multiactiva de introductores y comercializadores de hidrocarburos y sus derivados de los indígenas de la frontera colombo venezolana, AYATAWACOOP, inscrita el 27 de noviembre de 2002 en la Cámara de Comercio de La Guajira.
5° Con la fusión de tales Cooperativas se cumplió el objetivo principal del Acuerdo del 9 de octubre de 2002, consistente en lograr la unidad de dichos entes con miras a su participación, en igualdad de condiciones, en la actividad económica a la que se ha hecho referencia. Y esa voluntad, así expresada, se presume de buena fe.
6° No es cierto que el Ministerio de Minas y Energía haya manifestado abstenerse de dar cumplimiento a las normas señaladas en la demanda, pues además de que ello no se desprende de la respuesta emitida por ese Ministerio a la petición formulada por el actor, no puede perderse de vista que el Acuerdo del 9 de octubre de 2002 dispuso que el Gobernador del Departamento de La Guajira certificaría sobre la fusión de las cooperativas existentes en ese Departamento.
7° En este caso no se presenta, respecto de los actos administrativos de habilitación y concesión, ninguno de los eventos a que se refiere el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo como causales de revocación de los actos administrativos.
8° El representante legal de WAYUUCOOP Ltda. no puede sostener un agravio injustificado en contra de esa Cooperativa, habida cuenta de que los actos administrativos proferidos por el Ministerio de Minas y Energía (Resoluciones números 124070 de 2003 y 124009 de 2004) han reconocido un derecho a favor del ente del cual hace parte en virtud de la fusión que operó.
3. LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de La Guajira negó las pretensiones de la solicitud de cumplimiento formulada por el demandante, luego de considerar, en resumen, lo siguiente:
1° A través de la acción de cumplimento no es posible discutir derechos, pues su finalidad es la de hacer efectivo el ordenamiento jurídico existente, en el que debe estar claramente establecida la obligación que se pretende hacer cumplir, de manera que exista certeza sobre el derecho reclamado.
2° En la demanda no se determinan las normas incumplidas, pues no se señalan con precisión las disposiciones en las que consta la obligación que se demanda.
3° El Acuerdo a que alude el demandante no puede ser objeto de reclamo a través de la acción de cumplimiento, toda vez que actos de esa naturaleza no están incluidos entre los enlistados en los artículos 1° y 8° de la Ley 393 de 1997, pues no contienen normas con fuerza material de ley ni se trata de un acto administrativo.
4° Para la revocatoria de los actos administrativos a que se refiere la demanda, el actor cuenta con otros medios judiciales de defensa para obtener la satisfacción de ese derecho, como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
5° En las acciones de cumplimiento no es posible acumular pretensiones contra varios demandados, máxime cuando, como ocurre en este caso, las obligaciones del Ministerio de Minas y Energía y las de ECOPETROL S.A. tienen competencias distintas respecto de los hechos planteados.
4. LA IMPUGNACION
El demandante impugnó la sentencia del Tribunal y, como fundamentos de su inconformidad, además de reiterar lo sostenido al interponer la demanda, manifestó, en resumen, lo siguiente:
1° Las normas incumplidas sí fueron determinadas y son, como se dijo en la demanda, los artículos 103 y 105 de la Ley 79 de 1988, el Decreto 1980 de 2003 y el Acuerdo del 9 de octubre de 2002. En ese sentido, se tiene que los artículos 103 y 105 de la Ley 79 de 1998 son claros en ordenar a todos los servidores públicos abstenerse de concluir en la existencia de una fusión de cooperativas sin que obre resolución aprobatoria del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, hoy, Superintendencia de Economía Solidaria.
2° El Acuerdo del 9 de octubre de 2002 tiene las características legal y jurisprudencialmente atribuidas al acto administrativo, en cuanto contiene una declaración de voluntad de la administración, consistente en reconocer el derecho particular y concreto de la Cooperativa WAYUUCOOP Ltda. de ser miembro de un nuevo ente cooperativo concesionario para la importación y distribución de combustibles. Además, el carácter de norma con fuerza material de ley, de ese derecho, está dado por el Decreto 1980 de 2003.
3° La negligencia de los demandados de atender las peticiones formuladas confirman su incumplimiento y la misma no puede ser alegada en su beneficio.
4° No es cierto que no exista conexidad entre lo actuado y lo ejecutado por las dos entidades demandadas, pues además de que el Acuerdo del 9 de octubre de 2002 fue suscrito por ambas, el acto de concesión por parte de ECOPETROL S.A. parte de la habilitación expedida por el Ministerio de Minas y Energía.
II. CONSIDERACIONES
El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos".
En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos.
En el caso en estudio el representante legal de la Cooperativa de Comerciantes y Transportadores Wayuu de la frontera colombo venezolana WAYUUCOOP Ltda. ejerce la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene al Ministerio de Minas y Energía y a la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL S.A., que cumplan lo dispuesto en la Ley 79 de 1998, en el Decreto 1980 de 2003 y en el Acuerdo suscrito el 9 de octubre de 2002 entre el Gobierno Nacional y los introductores de combustibles de la frontera colombo venezolana.
En concreto, pretende que se le ordene a los demandados que la concesión para la importación, transporte, almacenamiento y/o distribución de combustibles en las zonas de frontera del Departamento de La Guajira, se otorgue sólo al ente cooperativo que resulte de la fusión de las Cooperativas ECUI, WAYUUCOOP y COONVECOMA; que revoquen los actos administrativos que no se encuentren de conformidad con la Ley 79 de 1988, el Decreto 1980 de 2003 y el Acuerdo del 9 de octubre de 2002; y,en subsidio de lo anterior, que autoricen a WAYUUCOOP Ltda. para que importe, transporte, almacene y distribuya combustibles de origen venezolano en el Departamento de La Guajira.
Así las cosas, de manera previa al estudio de fondo de la cuestión planteada, corresponde a la Sala determinar la procedencia de la acción interpuesta.
Advierte la Sala que la pretensión del demandante envuelve el reconocimiento de un derecho, pues como consecuencia del cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 79 de 1988, el Decreto 1980 de 2003 y el Acuerdo del 9 de octubre de 2002 pretende que se ordene a las autoridades demandadas que dispongan lo pertinente para que la concesión para la importación, transporte, almacenamiento y/o distribución de combustibles en las zonas de frontera del Departamento de La Guajira se autorice, en forma exclusiva, a la cooperativa que resulte de la fusión entre las Cooperativas ECUI, WAYUUCOOP y COONVECOMA.
Pero ocurre que una decisión sobre el particular corresponde adoptarla la autoridad que de conformidad con la ley tiene competencia para ese efecto. Y, precisamente, se encuentra demostrado que el Director de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, mediante Resolución número 124070 del 4 de agosto de 2003, aprobó la inscripción de la Cooperativa AYATAWACOOP para la celebración de contratos con ECOPETROL S.A. para la importación de combustibles líquidos derivados del petróleo y su distribución en las zonas de frontera del Departamento de La Guajira (folios 188 a 191).
Esta decisión se adoptó teniendo en cuenta, entre otros documentos (relacionados en el oficio que obra a folios 186 y 187), el escrito suscrito el 3 de abril de 2003 por quienes manifestaron ser los Gerentes de las Cooperativas ECUI, COOVENCOMA y WAYUUCOOP, mediante el cual informan al Gobernador del Departamento de La Guajira que tales Cooperativas fueron fusionadas en una sola llamada Cooperativa multiactiva de introductores y comercializadores de hidrocarburos y sus derivados de los indígenas de la frontera colombo - venezolana, AYATAWACOOP (folios 171 y 172).
Así mismo, obra en el expediente copia de la Resolución número 124009 del 6 de febrero de 2004, mediante la cual el Director de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía renovó el registro autorizado mediante Resolución número 124070 del 4 de agosto de 2003 (folios 192 a 194).
Tales autorizaciones constituyen actos administrativos revestidos de presunción de legalidad y, por tanto, susceptibles de impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en este caso, mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en atención al interés particular y concreto del demandante. No obstante, a dicha acción es viable acudir dentro del término de caducidad señalado en el artículo 136 ibídem, esto es, dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación de la respectiva decisión.
Así las cosas, de haberse interpuesto en tiempo, dicha acción le hubiera permitido al demandante pedir la nulidad de la citada autorización y el consiguiente restablecimiento del derecho y, además, en el evento de que considerara que ese acto administrativo vulneraba de manera manifiesta una norma superior, solicitar la suspensión provisional de sus efectos.
Ciertamente, a través de la aludida acción, el interesado bien pudo, por una parte, discutir la conformidad de tal autorización con la Ley 79 de 1998, el Decreto 1980 de 2003 y el Acuerdo suscrito el 9 de octubre de 2002 entre el Gobierno Nacional y los introductores de combustibles de la frontera colombo venezolana y, por otra, solicitar para sí, a título de restablecimiento del derecho, tal habilitación.
Significa lo anterior que el demandante dispuso de instrumentos judiciales para discutir el derecho que alega en su favor y obtener del juez competente una decisión de fondo, circunstancia que, en términos del artículo 9º, inciso segundo, de la Ley 393 de 1997, torna en improcedente la acción de cumplimiento, pues de conformidad con esa disposición, la acción de cumplimiento "Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de Acto Administrativo, salvo que, de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante".
En esta forma, queda definida la improcedencia de la acción de cumplimiento ejercida por el representante legal de la Cooperativa de Comerciantes y Transportadores Wayuu de la frontera colombo venezolana WAYUUCOOP Ltda.
Por tanto, la sentencia impugnada será modificada en cuanto negó las pretensiones de la demanda para, en su lugar, rechazar, por improcedente, la acción de cumplimiento interpuesta.
III. LA DECISION
Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1º Modifícase la sentencia dictada el 30 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda de acción de cumplimiento interpuesta por la Cooperativa de Comerciantes y Transportadores Wayuu de la frontera colombo venezolana WAYUUCOOP Ltda. En su lugar, por improcedente, se rechaza la acción de cumplimiento.
2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
FILEMON JIMENEZ OCHOA REINALDO CHAVARRO BURITICA
Presidente
MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON DARIO QUIÑONES PINILLA
Ausente con permiso
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
