IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Autorización legal / ALUMBRADO PÚBLICO – Definición / IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Objeto imponible. Es la prestación misma del servicio de alumbrado público / IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Hecho generador. Reiteración de jurisprudencia / HECHO GENERADOR DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Alcance. La calidad de usuarios potenciales o de receptores del servicio de alumbrado público solo la ostentan los sujetos que residen la correspondiente jurisdicción municipal
[E]l artículo 1.° de la Ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar el impuesto de alumbrado público en su correspondiente jurisdicción y el artículo 1º de la Ley 84 de 1915 extendió esa facultad a los demás concejos municipales del país. Sin embargo, las normas referidas no establecieron qué se entiende por «alumbrado público». Por ello, el artículo 2° del Decreto 2424 de 2006 lo definió como el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar iluminación, exclusivamente, a bienes de uso público y demás espacios de libre circulación, con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito. De igual forma, la disposición señalada determinó que el servicio de alumbrado público «comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público». Bajo este contexto, la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha precisado que el objeto imponible del impuesto de alumbrado público es la prestación de dicho servicio. Asimismo, la Sala ha especificado que el hecho generador de ese gravamen consiste en ser usuario potencial o receptor del servicio, en el entendido de que dicha calidad solo la ostentan aquellos sujetos que residen en la correspondiente jurisdicción municipal.
FUENTE FORMAL: LEY 97 DE 1913 – ARTÍCULO 1 / LEY 84 DE 1915 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 2424 DE 2006 – ARTÍCULO 2
NOTA DE RELATORÍA: En relación con el hecho generador del impuesto de alumbrado público y la calidad de usuario potencial del servicio que ostenta todo sujeto que forma parte de la colectividad residente en determinada jurisdicción territorial, se reitera el criterio expuesto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencias de 11 de marzo de 2010, radicado 54001-23-31-000-2004-01079-00 (16667), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, reiterada, entre otras muchas, en sentencias de 21 de marzo de 2018, radicado 54001-23-33-000-2015-00065-01 (23342), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; 3 de mayo de 2018, radicado 54001-23-33-000-2016-00011-01(23405), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y de 24 de mayo de 2018, radicado 54001-23-33-000-2016-00163-01(23267), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto
SUJECIÓN PASIVA AL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO DE EMPRESAS DEDICADAS A LA EXPLORACIÓN, EXPLOTACIÓN Y TRANSPORTE DE RECURSOS NO RENOVABLES – Posición jurisprudencial actual. Reiteración de jurisprudencia. Para que adquieran la calidad de sujetos pasivos del tributo se requiere que las empresas cuenten, al menos, con un inmueble en la jurisdicción del correspondiente municipio / CARGA DE LA PRUEBA DE LA CONFIGURACIÓN DEL HECHO GRAVADO EN IMPUESTOS TERRITORIALES – Corresponde a la Administración comprobar el efectivo cumplimiento de las normas fiscales sustanciales, esto es, la realización de los presupuestos que la ley y la normativa territorial contemplan para la configuración del hecho gravado
[E]s razonable que todo usuario potencial del servicio de alumbrado público sea sujeto del impuesto. Y, es usuario potencial todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial. No se requiere que el usuario reciba permanentemente el servicio, porque el servicio de alumbrado público, en general, es un servicio en constante proceso de expansión. El hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo, justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo. Ahora bien, esta Corporación ha reiterado que la sujeción de las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables al impuesto de alumbrado público está condicionada a las siguientes premisas: En primer lugar, que sean usuarios potenciales del servicio, en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo. Es decir, que tengan, por lo menos, un establecimiento físico en esa jurisdicción municipal. Y, en segundo lugar, que por tal motivo, resulten beneficiadas directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente, con el servicio de alumbrado público. Así, para que las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de hidrocarburos adquieran la calidad de sujetos pasivos de este impuesto territorial, es necesario que estas cuenten, al menos, con un inmueble en la jurisdicción del correspondiente municipio. (...) [E]n oportunidades anteriores, esta Sección se pronunció sobre la realización del hecho generador del impuesto de alumbrado público por parte de empresas transportadoras de hidrocarburos y concluyó que, ante la ausencia de presencia física en el municipio, aquellas no eran sujetos pasivos del gravamen señalado por los periodos discutidos. Dada la similitud fáctica y jurídica del caso concreto y el de los fallos descritos, la Sala reiterará los apartes pertinentes. 5. Según consta en el plenario, la sociedad demandante tiene por objeto, entre otras actividades, el transporte de hidrocarburos (fol. 42 vuelto). De manera que, a la luz de la postura sentada por esta Sección, su condición de usuaria potencial del servicio de alumbrado público y, por consiguiente, su calidad de sujeto pasivo del impuesto respectivo está supeditada a que haya contado con, por lo menos, un establecimiento físico en Albania en los meses de mayo de 2013 a septiembre de 2014. No obstante, la Sala observa que, de acuerdo con el Certificado de Existencia y Representación de TGI aportado por la demandante (fols. 42 a 47), la empresa tiene como domicilio la ciudad de Bogotá, sin que se observe que tenga sucursal o agencia alguna en el municipio de Albania. Situación que no fue objetada por la demandada, motivo por el cual, la administración tributaria municipal no podía atribuirle la aptitud de sujeto pasivo del gravamen alumbrado público. De igual forma, consta en el expediente una certificación emitida por Electrificadora del Caribe S. A. ESP, según la cual la demandante no figura como usuaria del servicio de alumbrado público en el municipio de Albania (fol. 289 C4). 6. Valga señalar que el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP, Ley 1564 de 2012) dispone que le corresponde a cada parte «probar el supuesto de hecho las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», carga que debe cumplirse a través de medios de prueba que resulten idóneos, pertinentes y conducentes. En los casos de tributos que son liquidados oficialmente por la Administración, como sucede con la mayoría de los impuestos territoriales, esta tiene la función, la facultad y el deber de garantizar el efectivo cumplimiento de las normas fiscales sustanciales, esto es, comprobar la realización de los presupuestos que la ley y la normativa territorial contemplan para la configuración del hecho gravado. Así lo consideró esta sección en un caso análogo al analizado (sentencia del 24 de septiembre de 2015, expediente 21217, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), habida cuenta de que corresponde a la autoridad que liquida el impuesto señalar los supuestos de hecho previstos para poder atribuir tal consecuencia jurídica (i.e. la calidad de sujeto pasivo). De suerte que si el demandado pretendía que se reconociera a la demandante como sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público por los periodos discutidos, tenía la carga de probar y de demostrar que TGI poseía al menos un establecimiento físico en el municipio de Albania. En consecuencia, la Sala concluye que el tribunal erró al estimar que la demandante era una potencial beneficiaria del servicio de alumbrado público. 7.Habida cuenta de que la demandante no era contribuyente del tributo en cuestión en el municipio de Albania por el periodo analizado, la Sala revocará la sentencia de primer grado y, en su lugar, declarará la nulidad de los actos demandados, sin que resulte necesario pronunciarse respecto de los demás cargos que fueron formulados en el escrito de demanda y se reiteraron en el recurso de apelación.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO)- ARTÍCULO 167
NOTA DE RALTORÍA: Sobre la sujeción pasiva al impuesto de alumbrado público de las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables, se reitera el criterio expuesto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 24 de septiembre de 2015, radicado 47001-23-31-000-2010-00195-01(21217), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en sentencia de 25 de septiembre de 2017, radicado 44001-23-31-000-2011-00161-01(22088), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto , 21 de marzo de 2018, radicado 54001-23-33-000-2015-00065-01(23342) y de 3 de mayo de 2018, radicado 54001-23-33-000-2016-00011-01(23405), C.P Stella Jeannette Carvajal Basto
DEVOLUCIÓN DE IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO PAGADO POR ANULACIÓN DE ACTOS DE DETERMINACIÓN OFICIAL DEL TRIBUTO – Procedencia. Es una pretensión legalmente viable, siempre que se pruebe o acredite el pago
[E]n criterio de la demandante, procede la devolución de los pagos efectuados por concepto del impuesto de alumbrado público de los meses de mayo de 2013 a septiembre de 2014. Como la actora solicitó la devolución con fundamento en la nulidad de los actos administrativos demandados, situación que ha sido verificada por la Sala en el caso que se enjuicia, se observa que, en principio, la solicitud es viable de acuerdo con la Constitución y la ley. Ahora bien, del plenario se advierte que el municipio demandado realizó un embargo a cargo de la actora por valor de $451.440.000 (fol. 290 C4). Sin embargo, esa prueba documental no ofrece certeza sobre el pago invocado por la actora, quien omitió allegar elementos probatorios adicionales que permitan a la Sala llegar al convencimiento sobre esa alegación. Así pues, dada la ausencia de prueba frente al particular, esta judicatura se abstendrá de ordenar el restablecimiento del derecho solicitado por la demandante en lo que respecta a la devolución de las sumas pagadas por concepto de impuesto de alumbrado público de los meses de mayo de 2013 a septiembre de 2014.
CONDENA EN COSTAS – Normativa aplicable / condena en costas – Improcedencia por falta de prueba de su causación
9. [P]ara decidir sobre las costas en segunda instancia, se considera lo siguiente: El artículo 188 del CPACA determina que la liquidación y ejecución de la eventual condena en costas se regirá por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil (CPC). Por su parte, el CGP dispone, en el numeral octavo del artículo 365, entre otras que:Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En el caso concreto, no aparece ningún elemento de prueba en esta instancia de las costas solicitadas. En consecuencia, no existe fundamento para su imposición.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERLA 8
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 44001-23-33-000-2015-00033-01(23084)
Actor: TRANSPORTADORA DE GAS INTERNACIONAL S. A. ESP
Demandado: MUNICIPIO DE ALBANIA
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
Tema: Impuesto de alumbrado público. Sujeción pasiva de empresas dedicadas al transporte de hidrocarburos sin establecimiento en la jurisdicción del sujeto activo.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 8 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, Sala Primera de Decisión, que resolvió (fol. 326):
PRIMERO.- NEGAR las súplicas de la demanda.
SEGUNDO. Sin costas en esta instancia (...)
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
Mediante Liquidación Oficial del 18 de marzo del 2014 (fols. 102 a 105), y Recibos de Pago nros. 1010, de abril de 2014, 1011, de mayo de 2014, 2012, de junio de 2014, 1013, de julio de 2014, 1014, de agosto de 2014, 1015, de septiembre de 2014, y 1016, de octubre de 2014 (fols. 106 a 112), el municipio de Albania (La Guajira) determinó oficialmente el impuesto de alumbrado público a cargo de la sociedad Transportadora de Gas Internacional S. A. ESP –en adelante TGI–, por los meses de mayo de 2013 a septiembre de 2014.
La demandante interpuso los correspondientes recursos de reconsideración contra los actos antes referidos (fols. 270 a 282 C4), que fueron resueltos por el municipio mediante la Resolución nro. 017, del 15 de diciembre de 2014, en el sentido de confirmar la determinación oficial del impuesto de alumbrado público por los periodos señalados (fols. 69 a 82).
ANTECEDENTES DEL PROCESO
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la apoderada judicial de la TGI formuló las siguientes pretensiones ante el Tribunal Administrativo de la Guajira (fols. 1 a 4):
Que se declare la NULIDAD de las Liquidaciones Oficiales de alumbrado público que se describen a continuación, por medio de las cuales el señor Secretario de Hacienda del Municipio de Albania, le liquidó oficialmente a la sociedad TRANSPORTADORA DE GAS INTERNACIONAL, TGI S.A. E.S.P, el impuesto de alumbrado público correspondiente a los meses de mayo de 2013 a septiembre de 2014, por la suma total de Doscientos treinta millones trescientos ochenta y cuatro mil pesos ($230.384.000).
Que se declare la NULIDAD de la Resolución número 017 de 15 de diciembre de 2014, por medio del cual el Municipio de Albania, resolvió en un solo acto administrativo, el recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad TRANSPORTADORA DE GAS INTERNACIONAL, TGI S.A. E.S.P, contra las liquidaciones oficiales del impuesto de alumbrado público correspondientes a los meses de mayo de 2013 a septiembre de 2014, antes descritas.
La citada resolución fue notificada por edicto desfijado el día 20 de enero de 2015 y resolvió confirmar en todas sus partes las referidas liquidaciones oficiales, agotándose en consecuencia la vía gubernativa.
A título de restablecimiento del derecho, solicito se declare que la sociedad TRANSPORTADORA DE GAS INTERNACIONAL, TGI S.A. E.S.P, no es sujeto pasivo del impuesto de Alumbrado Público en el Municipio de Albania, por no realizar el hecho generador del tributo, y por no tener la calidad de sujeto pasivo y por lo tanto no le adeuda al citado Municipio suma alguna por el mencionado tributo
A título de restablecimiento del derecho, igualmente solicito se ordene la devolución de los dineros recaudados por el Municipio de Albania por tal concepto, los cuales fueron embargados a la sociedad TGI S.A. E.S.P.
Que se condene en costas al Municipio de Albania.
A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 13, 95 y 363 de la Constitución; 35 del Código Contencioso Administrativo (CCA); 42 del CPACA; 712 del Estatuto Tributario (ET); 119, 121, 122, 394, 395, del Acuerdo 007 de 2013, y 16 del Decreto Legislativo 1056 de 1953. El concepto de la violación planteado se resume así:
Violación de las normas constitucionales
Sostuvo que, al regular la tarifa para la determinación del tributo (artículo 125 del Acuerdo 007 del 2013), el Concejo Municipal de Albania introdujo un trato desigual e injustificado a las empresas que desarrollan determinadas actividades, de manera que se estableció una carga tributaria desproporcionada y violatoria de los artículos superiores 13, 95 y 363.
Falta de motivación
Manifestó que, de conformidad con los artículos 35 del CCA, 42 del CPACA y 712 del ET, compete a las autoridades municipales liquidar tributos mediante actos administrativos debidamente motivados. Señaló que solo así se garantiza que la decisión tomada por la Administración obedece a razones de hecho y de derecho. Por consiguiente, adujo que la falta de motivación conlleva la nulidad del acto administrativo.
Argumentó que el Acuerdo 007 de 2013 no regula el acto mediante el cual se debe determinar oficialmente el impuesto de alumbrado público, de tal suerte que aquella actuación debe materializarse a través de una liquidación de aforo. Añadió que, a la luz del artículo 398 ibídem, el contenido mínimo de la liquidación de aforo corresponde al establecido por el artículo 712 del ET para liquidación oficial de revisión.
Señaló que en el caso concreto los actos administrativos acusados carecen de motivación, pues no señalan las bases de cuantificación del tributo ni su explicación sumaria.
Violación de los artículos 394 y 396 del Acuerdo 007 de 2013.
Indicó que las normas referidas disponen que, antes de expedir la liquidación oficial de aforo, la autoridad tributaria debe proferir un acto en el que exponga las razones de hecho y de derecho que justifican calificar al administrado como sujeto pasivo del respectivo tributo.
Sostuvo que, no obstante, en el presente asunto el municipio omitió emitir dicho acto previo, de forma que las liquidaciones oficiales discutidas están viciadas de nulidad.
Violación de los artículos 119, 121 y 122 ibidem
Explicó que los artículos reseñados determinan el hecho generador, los sujetos pasivos y la base gravable del impuesto de alumbrado público en el municipio de Albania, pero que la demandante no ostenta la calidad de sujeto pasivo de ese gravamen.
Adujo que la actora tiene domicilio en la ciudad de Bogotá y no en el municipio de Albania y que tampoco cuenta con sucursales o establecimientos de comercio en esa jurisdicción. Señaló que aunque la sociedad es propietaria de un gasoducto que atraviesa el territorio de dicho municipio, no es beneficiaria del servicio de alumbrado público, pues este no se presta en el área rural donde está ubicado el gasoducto.
Agregó que, en atención a la jurisprudencia del Consejo de Estado, exigir un pago por un servicio que no se presta adecuadamente es inviable y atenta contra el principio de justicia.
Violación del artículo 16 del Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953)
Alegó que esa norma contiene una prohibición que impide a las entidades territoriales gravar el petróleo o sus derivados, incluido el gas natural. Que, por este motivo, el municipio de Albania no podía someter a imposición a las empresas explotadoras y comercializadoras del petróleo o gas.
Contestación de la demanda
De conformidad con el auto dictado por el Tribunal Administrativo de la Guajira en la audiencia inicial, celebrada el 18 de noviembre de 2015, la parte demandada no presentó escrito de contestación de la demanda (fol. 165).
Sentencia apelada
Por sentencia del 8 de marzo de 2016 (fols. 125 a 130), el Tribunal Administrativo de la Guajira negó las pretensiones de la actora con fundamento en las siguientes consideraciones:
Tras analizar el material probatorio que obra en el plenario, consideró que el gasoducto de propiedad de la sociedad demandante es beneficiario y tiene un aprovechamiento directo del servicio de alumbrado público, por ello concluyó que la demandante sí es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el municipio de Albania.
Asimismo, determinó que la parte actora no logró desvirtuar la presunción de legalidad de que gozan los actos administrativos censurados. Por consiguiente, estimó que la actuación del municipio demandado se ajustó a las normas tributarias que regulan el cobro del impuesto de alumbrado público en su jurisdicción.
Por lo anterior, el a quo negó las pretensiones de la demanda.
Recurso de apelación
La actora apeló la decisión del tribunal y solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia (fols. 336 a 368).
Al efecto, insistió en lo dicho en el escrito de la demanda acerca de: (i) los actos administrativos que liquidaron oficialmente el tributo carecen de motivación; (ii) la falta de expedición de un acto administrativo previo a las liquidaciones oficiales; (iii) la ausencia de sujeción pasiva al impuesto de alumbrado público; (iv) la exclusión de que trata el artículo 16 del Código de Petróleos, y (v) la inconstitucionalidad de la tarifa aplicable a las empresas de gas que utilicen cualquier tipo de infraestructura en el municipio de Albania.
Alegatos de conclusión
La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el escrito de sustentación del recurso de apelación (fols. 381 a 412).
La parte demandada solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Al efecto (fols. 413 a 432):
Resaltó que el Concejo Municipal de Albania determinó cada uno de los elementos del impuesto de alumbrado público, por lo que está plenamente evidenciada la legalidad del tributo municipal.
Agregó que el principio de igualdad no puede entenderse como una medida que establece paridad entre los administrados, sino que se debe entender como el resultado de un ejercicio fundado en la equidad. En ese sentido, alegó que dicho principio no implica establecer una igualdad aritmética para todos los obligados tributariamente, sino que la tributación debe tener en cuenta la capacidad contributiva.
Manifestó que la Administración actuó de conformidad con el debido proceso y el procedimiento tributario establecido para la determinación del impuesto de alumbrado público en el municipio. Agregó que, dados los elementos estructurales y las características especiales del gravamen en cuestión, la determinación del impuesto de alumbrado público le corresponde unilateralmente al sujeto activo, mediante liquidación oficial, y no al contribuyente.
Indicó que el proceso de fiscalización y discusión de esa exacción inicia con la liquidación oficial, sin que sea necesario proferir actos administrativos previos.
Alegó que de la lectura de las liquidaciones oficiales se extrae que las mismas fueron adecuadamente motivadas, de manera que el argumento de la demandante carece de validez.
Señaló que la actora es una sociedad transportadora de gas que realiza operaciones dentro del municipio de Albania y que esa situación basta para que sea considerada sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público. Así, concluyó que la demandante debe cumplir con las obligaciones sustanciales que la norma tributaria municipal le impone.
Concepto del ministerio público
El Ministerio Público emitió concepto dentro del trámite de la segunda instancia y solicitó revocar la sentencia de primer grado (fols. 433 a 435). Con ese objeto, planteó las siguientes consideraciones:
Adujo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado los requisitos para que la imposición del impuesto de alumbrado público proceda respecto de las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables[1].
Señaló, que es razonable que todo usuario potencial del servicio de alumbrado público sea sujeto del impuesto, entendiendo como potencial toda persona que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial.
Indicó que en el sub lite no está demostrado que la sociedad TGI esté domiciliada o residiera en el municipio y, por consiguiente, no es sujeto pasivo del impuesto referido.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, le corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda.
Concretamente, se debate si la sociedad actora tuvo la condición de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en la jurisdicción del demandado durante los periodos gravables que van de mayo de 2013 a septiembre de 2014, a pesar de que, durante esos meses, no contó con establecimientos físicos en el municipio de Albania.
En el evento de que la respuesta al interrogante anterior resulte afirmativa, la Sala deberá determinar: (i) si los actos administrativos demandados carecen de motivación; (ii) si las liquidaciones oficiales acusadas debieron estar precedidas de otro acto administrativo; (iii) si opera la exclusión de que trata el artículo 16 del Código de Petróleos; y (v) si la tarifa aplicable a las empresas de gas, de conformidad con el artículo 125 del Acuerdo 007 del 2013, resulta inconstitucional.
2. Al respecto, se debe considerar que el artículo 1.° de la Ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar el impuesto de alumbrado público en su correspondiente jurisdicción y el artículo 1º de la Ley 84 de 1915 extendió esa facultad a los demás concejos municipales del país.
Sin embargo, las normas referidas no establecieron qué se entiende por «alumbrado público». Por ello, el artículo 2° del Decreto 2424 de 2006 lo definió como el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar iluminación, exclusivamente, a bienes de uso público y demás espacios de libre circulación, con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito.
De igual forma, la disposición señalada determinó que el servicio de alumbrado público «comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público».
Bajo este contexto, la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha precisado que el objeto imponible del impuesto de alumbrado público es la prestación de dicho servicio[2]. Asimismo, la Sala ha especificado que el hecho generador de ese gravamen consiste en ser usuario potencial o receptor del servicio, en el entendido de que dicha calidad solo la ostentan aquellos sujetos que residen en la correspondiente jurisdicción municipal.
En ese sentido, en sentencia del 11 de marzo de 2010 (expediente 16667, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), esta Sala señaló:
es razonable que todo usuario potencial del servicio de alumbrado público sea sujeto del impuesto. Y, es usuario potencial todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial. No se requiere que el usuario reciba permanentemente el servicio, porque el servicio de alumbrado público, en general, es un servicio en constante proceso de expansión. El hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo, justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo.
Ahora bien, esta Corporación ha reiterado que la sujeción de las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables al impuesto de alumbrado público está condicionada a las siguientes premisas[3]:
En primer lugar, que sean usuarios potenciales del servicio, en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo. Es decir, que tengan, por lo menos, un establecimiento físico en esa jurisdicción municipal. Y, en segundo lugar, que por tal motivo, resulten beneficiadas directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente, con el servicio de alumbrado público.
Así, para que las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de hidrocarburos adquieran la calidad de sujetos pasivos de este impuesto territorial, es necesario que estas cuenten, al menos, con un inmueble en la jurisdicción del correspondiente municipio.
3. Al respecto, los hechos que se encuentran probados en el expediente son:
- De conformidad con el Certificado de Existencia y Representación de TGI, emitido por la Cámara de Comercio de Bogotá, la sociedad demandante tiene por objeto principal la planeación, organización, diseño, construcción, expansión, ampliación, mantenimiento, operación y explotación comercial de los sistemas de transporte de gas natural propios y de los sistemas de transporte de hidrocarburos (fols. 42 a 47).
- Según el mismo documento, el domicilio principal de la empresa está situado en Bogotá.
- Un gasoducto de propiedad de la demandante atraviesa la jurisdicción del municipio de Albania.
- Según el certificado proferido por la sociedad Electrificadora del Caribe S. A. ESP (empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la Costa Atlántica) la demandante no figura como usuaria del servicio de alumbrado público en el municipio de Albania (fol. 289 C4).
- Mediante Liquidación Oficial, del 18 de marzo de 2014, el secretario de hacienda del municipio de Albania determinó oficialmente el impuesto de alumbrado público a cargo de la demandante, por los meses de mayo de 2013 a febrero de 2014 (fols. 102 a 105).
- Mediante Recibos de Pago nros. 1010, de abril de 2014; 1011, de mayo de 2014; 1012, de junio de 2014; 1013, de julio de 2014; 1014, de agosto de 2014; 1015, de septiembre de 2014; 1016, de octubre de 2014, el secretario de hacienda del municipio de Albania liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público a cargo del demandante, por los meses de marzo a septiembre de 2014 (fols. 106 a 112).
- El 15 de diciembre de 2014, mediante la Resolución 017, el secretario de hacienda del Municipio de Albania, resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por la parte demandante contra las liquidaciones oficiales anteriormente mencionadas, en el sentido de confirmar los actos recurridos (fols. 69 a 87).
4. Ahora bien, en el sub lite, la sociedad actora sostiene que la existencia de un gasoducto de su propiedad que atraviesa la jurisdicción del municipio de Albania no basta para que se la califique como sujeto pasivo de alumbrado público, pues, en atención a la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en especial a la sentencia del 11 de marzo de 2010 (expediente 16667, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), las empresas dedicadas al transporte de hidrocarburos solo están gravadas con el tributo señalado si poseen establecimientos o instalaciones físicas en la jurisdicción del municipio respectivo.
Por su parte, la entidad demandada alega que la actora es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, en razón a que realiza su actividad económica por medio del gasoducto que atraviesa el territorio del municipio.
En efecto, en oportunidades anteriores[4], esta Sección se pronunció sobre la realización del hecho generador del impuesto de alumbrado público por parte de empresas transportadoras de hidrocarburos y concluyó que, ante la ausencia de presencia física en el municipio, aquellas no eran sujetos pasivos del gravamen señalado por los periodos discutidos. Dada la similitud fáctica y jurídica del caso concreto y el de los fallos descritos, la Sala reiterará los apartes pertinentes.
5. Según consta en el plenario, la sociedad demandante tiene por objeto, entre otras actividades, el transporte de hidrocarburos (fol. 42 vuelto). De manera que, a la luz de la postura sentada por esta Sección, su condición de usuaria potencial del servicio de alumbrado público y, por consiguiente, su calidad de sujeto pasivo del impuesto respectivo está supeditada a que haya contado con, por lo menos, un establecimiento físico en Albania en los meses de mayo de 2013 a septiembre de 2014.
No obstante, la Sala observa que, de acuerdo con el Certificado de Existencia y Representación de TGI aportado por la demandante (fols. 42 a 47), la empresa tiene como domicilio la ciudad de Bogotá, sin que se observe que tenga sucursal o agencia alguna en el municipio de Albania. Situación que no fue objetada por la demandada, motivo por el cual, la administración tributaria municipal no podía atribuirle la aptitud de sujeto pasivo del gravamen alumbrado público.
De igual forma, consta en el expediente una certificación emitida por Electrificadora del Caribe S. A. ESP, según la cual la demandante no figura como usuaria del servicio de alumbrado público en el municipio de Albania (fol. 289 C4).
6. Valga señalar que el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP, Ley 1564 de 2012) dispone que le corresponde a cada parte «probar el supuesto de hecho las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», carga que debe cumplirse a través de medios de prueba que resulten idóneos, pertinentes y conducentes.
En los casos de tributos que son liquidados oficialmente por la Administración, como sucede con la mayoría de los impuestos territoriales, esta tiene la función, la facultad y el deber de garantizar el efectivo cumplimiento de las normas fiscales sustanciales, esto es, comprobar la realización de los presupuestos que la ley y la normativa territorial contemplan para la configuración del hecho gravado.
Así lo consideró esta sección en un caso análogo al analizado (sentencia del 24 de septiembre de 2015, expediente 21217, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), habida cuenta de que corresponde a la autoridad que liquida el impuesto señalar los supuestos de hecho previstos para poder atribuir tal consecuencia jurídica (i.e. la calidad de sujeto pasivo).
De suerte que si el demandado pretendía que se reconociera a la demandante como sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público por los periodos discutidos, tenía la carga de probar y de demostrar que TGI poseía al menos un establecimiento físico en el municipio de Albania.
En consecuencia, la Sala concluye que el tribunal erró al estimar que la demandante era una potencial beneficiaria del servicio de alumbrado público.
7. Habida cuenta de que la demandante no era contribuyente del tributo en cuestión en el municipio de Albania por el periodo analizado, la Sala revocará la sentencia de primer grado y, en su lugar, declarará la nulidad de los actos demandados, sin que resulte necesario pronunciarse respecto de los demás cargos que fueron formulados en el escrito de demanda y se reiteraron en el recurso de apelación.
8. De otra parte, en criterio de la demandante, procede la devolución de los pagos efectuados por concepto del impuesto de alumbrado público de los meses de mayo de 2013 a septiembre de 2014. Como la actora solicitó la devolución con fundamento en la nulidad de los actos administrativos demandados, situación que ha sido verificada por la Sala en el caso que se enjuicia, se observa que, en principio, la solicitud es viable de acuerdo con la Constitución y la ley.
Ahora bien, del plenario se advierte que el municipio demandado realizó un embargo a cargo de la actora por valor de $451.440.000 (fol. 290 C4). Sin embargo, esa prueba documental no ofrece certeza sobre el pago invocado por la actora, quien omitió allegar elementos probatorios adicionales que permitan a la Sala llegar al convencimiento sobre esa alegación.
Así pues, dada la ausencia de prueba frente al particular, esta judicatura se abstendrá de ordenar el restablecimiento del derecho solicitado por la demandante en lo que respecta a la devolución de las sumas pagadas por concepto de impuesto de alumbrado público de los meses de mayo de 2013 a septiembre de 2014.
9. Finalmente, para decidir sobre las costas en segunda instancia, se considera lo siguiente:
El artículo 188 del CPACA determina que la liquidación y ejecución de la eventual condena en costas se regirá por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil (CPC).
Por su parte, el CGP dispone, en el numeral octavo del artículo 365, entre otras que:
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.
En el caso concreto, no aparece ningún elemento de prueba en esta instancia de las costas solicitadas. En consecuencia, no existe fundamento para su imposición.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA:
1. Revocar la sentencia proferida el 8 de marzo de 2016 por el Tribunal Administrativo de la Guajira, Sala Primera de Decisión, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone:
Primero. Anular la Liquidación Oficial del 18 de marzo de 2014 y los Recibos de Pago nros. 1010, de abril de 2014, 1011, de mayo de 2014; 1012, de junio de 2014; 1013, de julio de 2014; 1014, de agosto de 2014; 1015, de septiembre de 2014; 1016, de octubre de 2014, por medio de las cuales el secretario de hacienda del municipio de Albania determinó oficialmente el impuesto de alumbrado público a cargo de la demandante por los periodos de mayo de 2013 a septiembre de 2014, y la Resolución nro. 017, del 15 de agosto de 2014, proferida por el secretario de hacienda del municipio de Albania, que confirmó las decisiones anteriores.
Segundo. A título de restablecimiento del derecho, declarar que el demandado no es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el municipio de Albania por los periodos de mayo de 2013 a septiembre de 2014.
Negar las demás pretensiones de la demanda.
2. Sin condena en costas en esta instancia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
| MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sala | STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ |
[1] Sentencia nro. 21360, del 25 de septiembre de 2015, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
[2] Sentencia del 11 de marzo de 2010 (expediente 16667, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), del 21 de marzo de 2018 (expediente 23342, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).
[3] Sentencia del 21 de marzo de 2018 (expediente 23342, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).
[4] Sentencias del 11 de marzo de 2010 (expediente 16667, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas); del 5 de mayo de 2011 (expediente 17822, CP: William Giraldo Giraldo), del 15 de noviembre de 2011 (expediente 18107, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), del 7 de marzo de 2013 (expediente 18579, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), del 6 de febrero de 2014, expediente 18631; del 26 de febrero de 2015 (expediente 19042, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas); y del 21 de marzo de 2018 (expediente 23342, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).
