CONTRIBUCION DE VALORIZACION DEPARTAMENTAL - Atiende el principio de legalidad cuando previamente es adoptado por la Asamblea Departamental / INVALMETA - Su autorización es para que cobre la contribución por obras ejecutadas / PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD TRIBUTARIA - Se aplica cuando se faculta al cobro de una contribución causada con anterioridad / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Viable la imposición de la contribución respecto de obras terminadas, en ejecución y por ejecutar
Según la misma ordenanza, todo lo referente a la contribución de valorización y a la ejecución de las obras que por este sistema han de financiarse, están a cargo de la Junta de Valorización, de la cual forma parte el Gobernador del Departamento, quien será su presidente. (art. 38). En consecuencia, el Departamento del Meta, adoptó a través de la Asamblea Departamental, y de manera general, la contribución de valorización. Se concluye, entonces, que respecto de la contribución de valorización se atiende al principio de legalidad que consagra el artículo 338 constitucional, pues no sólo tiene dicho gravamen creación legal, sino que, además, previamente fue adoptado y regulado por la Asamblea Departamental del Meta, mediante la expedición de los actos a que se ha hecho referencia, tal como lo dispone el artículo 300 [4] de la Carta Política. Como quedó expuesto, es legalmente viable la imposición de la contribución respecto de obras terminadas, en ejecución y por ejecutar, y es precisamente por el cumplimiento de las exigencias para que el tributo tenga vida jurídica que no se violó aquí el principio de irretroactividad de la ley tributaria dado que lo que se hace mediante la Ordenanza 027 de 1996 es autorizar el cobro de un tributo causado con anterioridad (art.1), pues éste surge por la realización de una obra que fue decretada con anterioridad. Cabe anotar que la autorización de la Ordenanza en mención solamente fue concedida para que INVALMETA cobre la contribución por obras ejecutadas durante los últimos cinco años y respecto de las cuales se previó la contribución de valorización como parte de la financiación de las mismas.
GOBERNADOR - No le es delegada la facultad impositiva cuando únicamente se le autoriza determinar las obras públicas / CONTRIBUCION DE VALORIZACION DEPARTAMENTAL - Es legal que el Gobernador determine las obras públicas y el INVALMETA lo cobre / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL - Puede disponer que el Gobernador determine las obras por contribución de valorización y el INVALMETA la cobre
Desde luego, para la determinación de las obras que pueden acometerse por el sistema de contribución de valorización, el Gobernador delegado no puede apartarse de las normas departamentales que regulan la materia. Tampoco puede el delegado, en este caso INVALMETA, separarse de los preceptos que rigen su liquidación y cobro, como en efecto lo dispuso la Ordenanza 053 de 1995, al expresar que deberían tenerse en cuenta las leyes vigentes (art. 3). Así las cosas, no es acertada la decisión del a quo, en cuanto interpreta que en virtud de las autorizaciones concedidas por las ordenanzas demandadas al Gobernador del Departamento y a INVALMETA, se delegó la facultad de señalar de manera libre los elementos objetivos de la contribución de valorización, pues, está claro que lo autorizado fue la determinación de las obras públicas respecto de las cuales puede aplicarse el sistema de contribución de valorización y convenir el cobro del tributo a través del Instituto legalmente autorizado para el efecto, sin apartarse, en ningún caso, de las regulaciones previamente definidas por la Asamblea Departamental, en ejercicio de su facultad impositiva.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ
Bogotá, D. C., veintiuno (21) de febrero de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 50001-23-31-000-1999-90223-01(13989)
Actor: CARLOS JOSÉ DEL CAMPO MACHADO
Demandado: DEPARTAMENTO DEL META
Referencia: Acción pública de nulidad contra las Ordenanzas 053 de 1995 y 027 de 1996 de la Asamblea Departamental del Meta
FALLO
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Meta contra la sentencia de 21 de enero de 2003 del Tribunal Administrativo del Meta, estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad instaurada contra las Ordenanzas 053 de 1995 y 027 de 1996 de la Asamblea Departamental del Meta.
- DEMANDA
Los actos demandados fueron los siguientes:
1.1. La Ordenanza 053 de 18 de agosto de 1995, por la cual se autoriza al Gobernador, por el término de seis (6) meses, para que mediante estudio técnico determine qué obras ejecutadas, en proceso de ejecución y por ejecutar, se pueden acometer por el Sistema de Contribución de Valorización, y para que mediante convenio o contrato conceda la cesión del cobro de la contribución al Instituto de Valorización Departamental INVALMETA.
1.2. La Ordenanza 027 de 28 de marzo de 1996, por la cual se autoriza al Instituto de Valorización Departamental INVALMETA para que toda obra que sobrepase los cien salarios mínimos mensuales legales vigentes, construida en el departamento del Meta, "durante los últimos 5 años, y contados a partir de la sanción de esta Ordenanza, se cobre por medio de Sistema de Contribución de Valorización el 50% del capital invertido en dicha obra, siempre que el estudio técnico lo justifique.
1.3. Se invocaron como violados los artículos 300, 338 y 363 de la Constitución Política, y 62 del Decreto 1222 de 1986.
Fundamentos de la violación:
1.3.1. Que la Asamblea Departamental del Meta por medio de las Ordenanzas acusadas se limitó a impartir autorizaciones genéricas al Gobernador y al Instituto de Valorización Departamental, sin hacer ninguna precisión y predeterminación de los elementos objetivos de la contribución de valorización, es decir, lo que hizo fue delegar en dichas autoridades administrativas las atribuciones que constitucionalmente son privativas de la Asamblea y no son delegables.
1.3.2. Que con la forma tan amplia de la autorización, en la cual se da la posibilidad de cobrar la contribución sobre obras ya ejecutadas o en proceso de ejecución, se contraría el principio de predeterminación del tributo, consistente en que el administrado tienen derecho a conocer de antemano las condiciones y forma como habrá de realizarse la obra. Que no es legal, luego de realizada la obra y comprometidos los recursos para su ejecución, que se le imponga una carga, que en la práctica es un cobro retroactivo de la contribución.
1.3.3. Que se coloca al contribuyente en una situación de indefensión, porque el gravamen por la obra ejecutada o en proceso de ejecución está fuera de su control.
1.3.4. Que las autorizaciones que la Ordenanza 027 de 1996 otorga a favor del Instituto de Valorización Departamental, vulneran precisos mandatos constitucionales, como quiera que no se fijan los parámetros dentro de los cuales se realizará la determinación del gravamen, y se autoriza el cobro por obras ejecutadas cinco años antes de su expedición.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Departamento del Meta no contestó la demanda.
3. LA SENTENCIA DEL A QUO
El Tribunal del Meta, en sentencia de 21 de enero de 2003 declaró la nulidad de las Ordenanzas objeto de la demanda, previas las siguientes consideraciones:
La Constitución otorga atribuciones impositivas a las entidades territoriales, para que por medio de sus corporaciones de elección popular decreten los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones, conforme a la ley.
El vocablo "ley" del artículo 363 de la Carta no tiene un sentido restringido que comprenda únicamente las normas que expide el Congreso, sino que se refiere a la normatividad en general, es decir incluye acuerdos y ordenanzas. Así entendido, la irretroactividad es obligatoria no sólo a nivel nacional, sino también en el sector local.
La Ordenanza 053 al imponer la contribución de valorización a obras ejecutadas o en proceso de ejecución, regula actuaciones ya concebidas y ordenadas, que no pueden ser materia de exacción, porque la decisión de realizar esas obras es asunto del pasado y rigen las modalidades y circunstancias que calificaron las determinaciones de efectuarlas, por lo que dicho acto es contrario al principio de irretroactividad de la ley, y contraría la juridicidad del gravamen, por otorgarse sobre hechos ya ocurridos.
La Asamblea Departamental mediante las ordenanzas acusadas entregó temporalmente al Gobernador la facultad de imponer la contribución de valorización, y al Instituto de Valorización Departamental en forma indefinida, toda vez que de manera autónoma pueden señalar los proyectos que causen dicho gravamen, tal como lo disponen en su artículo 1.
Del texto de las Ordenanzas se deduce que es a voluntad de la autoridad delegada y del Instituto, en ejercicio de la atribución antijurídica conferida, señalar de manera libre, los sujetos pasivos y el hecho gravable de la contribución, en contradicción con el artículo 338 de la Constitución, que plasma el principio básico, según el cual la tributación se origina en la representación, y por ello se ordena que son los órganos de elección popular, quienes fijan directamente los tributos.
Bajo los presupuestos jurídicos que ha expuesto la jurisprudencia, acerca de que la facultad impositiva es atributo indelegable e intransferible de los órganos de representación popular.
4. APELACIÓN
El Departamento interpuso recurso de apelación con el fin de que se revoque la decisión del a quo y en su defecto se declare la legalidad de los actos acusados.
Fundamentos de la apelación:
4.1. Que según el artículo 338 de la Constitución, es facultad de las Asambleas Departamentales imponer contribuciones, por lo que éstas pueden autorizar al gobernador para ejercer funciones inherentes a la administración de los tributos al tenor del artículo 300 [11] ib (sic).
4.2. Que el artículo 176 del Decreto Ley 1222 de 1986, en concordancia con el artículo 3 de la Ley 25 de 1921, establece la contribución de valorización sobre las propiedades que se beneficien con la ejecución de obras públicas y en consecuencia, las Asambleas Departamentales sí pueden autorizar a las autoridades administrativas para adelantar el cobro respectivo.
4.3. Que con la expedición de las ordenanzas atacadas no se está creando el tributo de manera retroactiva, sino que se autoriza a la Administración Departamental, para que de manera expedita, pueda ejecutar el cobro, el que se encuentra predeterminado en la Ordenanza 019 –1 de 1971 y el citado Decreto Ley.
4.4. Que el artículo 1 de la Ordenanza 027 de 1996 no autoriza a INVALMETA para decretar tributos, sino que se refiere a los ya decretados, por obras que se efectuaron con las atribuciones correspondientes, cuyo gravamen está debidamente determinado y no se ha pagado. Que si para la época de la expedición de la citada ordenanza existían obras que no eran susceptibles de cobro por valorización, o se encontraba cancelado en su totalidad el tributo, no se aplica la norma seccional.
4.5. Que conforme al artículo 4 de la Ordenanza 019-1 de 1971, habrá lugar al cobro de la contribución de valorización, siempre que se trate de obras ejecutadas dentro de los límites del departamento, y según el artículo 5 ib., todas aquellas obras de interés público, cuya ejecución produzca un beneficio a la propiedad inmueble, podrán ser financiadas y constituidas mediante el sistema de contribución de valorización, que es precisamente la disposición que desarrolla la Ordenanza 027 de 1996.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El accionante reiteró los argumentos de la demanda y advirtió que las autorizaciones otorgadas en las ordenanzas acusadas son muy claras, en cuanto que lo que se transfirió al Gobernador fue la facultad de definir cuáles son las obras a las que se aplica la contribución de valorización, es decir, los elementos objetivos del tributo.
El Departamento no alegó de conclusión.
El Ministerio Público pidió revocar la sentencia apelada y en su lugar negar las súplicas de la demanda. Al efecto expresó:
La Asamblea Departamental del Meta al expedir las Ordenanzas 053 de 1995 y 027 de 1996 no ejerció la facultad impositiva, puesto que tales actos no establecen la contribución de valorización, simplemente facultan al Gobernador para que "determine", qué obras se pueden acometer por el sistema de contribución de valorización, y para que por medio de contrato ceda al INVALMETA el "cobro" del gravamen previamente establecido en la Ley 25 de 1991 y el Decreto Ley 1604 de 1996, artículos 3, 2 y 9.
6. CONSIDERACIONES
Corresponde decidir sobre la legalidad de las Ordenanzas 053 de 1995 y 027 de 1996, por medio de las cuales, respectivamente, la Asamblea Departamental del Meta, autorizó al Gobernador para que, en el término de seis meses, determinara "qué obras ejecutadas, en proceso de ejecución y por ejecutar, se pueden acometer por el Sistema de contribución de valorización", y para que mediante convenio, cediera el cobro del gravamen al Instituto de Valorización Departamental INVALMETA, al que a su vez autorizó para cobrar una contribución de valorización equivalente al 50% del capital invertido en las obras construidas "durante los últimos 5 años y contados a partir de la sanción de esta ordenanza", siempre y cuando exista estudio técnico que así lo justifique.
De acuerdo con la demanda, las autorizaciones concedidas a través de la ordenanzas impugnadas desconocen los principios de legalidad e irretroactividad de los tributos, porque implica que la autoridades delegadas señalan a su voluntad los elementos objetivos de la contribución de valorización y les da la posibilidad de cobrarla sobre obras ya ejecutadas.
El impuesto de valorización establecido por el artículo 3 de la Ley 25 de 1971, fue definido por el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, en su artículo 176, como 'una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local', que se hace extensivo a "todas" las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, que "en adelante se denominará exclusivamente Contribución de Valorización."
Obra en el proceso copia de la Ordenanza 019-1 de 1971, por la cual se adopta y reglamenta la contribución de valorización para la construcción de obras públicas en el Departamento del Meta, según la cual habrá lugar al cobro de la contribución, siempre que se trate de obras ejecutadas dentro de los límites del Departamento (art. 1); corresponde a la Junta de Valorización señalar las obras que han de ejecutarse por medio de contribución de valorización (art. 7), la cual podrá liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada (art. 16); surtido el trámite que la misma ordenanza señala, para el cual se prevé la intervención de los propietarios afectados con el gravamen a través de los representantes nombrados para el efecto (art. 21).
Según la misma ordenanza, todo lo referente a la contribución de valorización y a la ejecución de las obras que por este sistema han de financiarse, están a cargo de la Junta de Valorización, de la cual forma parte el Gobernador del Departamento, quien será su presidente. (art. 38). En consecuencia, el Departamento del Meta, adoptó a través de la Asamblea Departamental, y de manera general, la contribución de valorización.
Mediante el Decreto 121 de 1971, expedido por el Gobernador del Meta, se adoptaron los estatutos de valorización departamental, en los cuales se previó que cuando la Asamblea Departamental determine la construcción de una obra por el sistema de valorización, o el cobro de las contribuciones por una ya ejecutada, es esencial que se hayan realizado con anterioridad los estudios de conveniencia, oportunidad y factibilidad.
Se concluye, entonces, que respecto de la contribución de valorización se atiende al principio de legalidad que consagra el artículo 338 constitucional, pues no sólo tiene dicho gravamen creación legal, sino que, además, previamente fue adoptado y regulado por la Asamblea Departamental del Meta, mediante la expedición de los actos a que se ha hecho referencia, tal como lo dispone el artículo 300 [4] de la Carta Política.
Como quedó expuesto, es legalmente viable la imposición de la contribución respecto de obras terminadas, en ejecución y por ejecutar, y es precisamente por el cumplimiento de las exigencias para que el tributo tenga vida jurídica que no se violó aquí el principio de irretroactividad de la ley tributaria dado que lo que se hace mediante la Ordenanza 027 de 1996 es autorizar el cobro de un tributo causado con anterioridad (art.1), pues éste surge por la realización de una obra que fue decretada con anterioridad. Cabe anotar que la autorización de la Ordenanza en mención solamente fue concedida para que INVALMETA cobre la contribución por obras ejecutadas durante los últimos cinco años y respecto de las cuales se previó la contribución de valorización como parte de la financiación de las mismas.
Es preciso dejar claro que la facultad para adoptar el gravamen a nivel departamental sólo está radicada en la Asamblea Departamental, con carácter de indelegable. Ahora, corresponde a la Asamblea y a la Junta de Valorización definir las obras públicas que pueden realizarse por el sistema de contribución de valorización, pero esta facultad sí es delegable (art.1), tal como lo hizo la Ordenanza 053 de 1995, objeto de la demanda.
Desde luego, para la determinación de las obras que pueden acometerse por el sistema de contribución de valorización, el Gobernador delegado no puede apartarse de las normas departamentales que regulan la materia. Tampoco puede el delegado, en este caso INVALMETA, separarse de los preceptos que rigen su liquidación y cobro, como en efecto lo dispuso la Ordenanza 053 de 1995, al expresar que deberían tenerse en cuenta las leyes vigentes (art. 3).
Así las cosas, no es acertada la decisión del a quo, en cuanto interpreta que en virtud de las autorizaciones concedidas por las ordenanzas demandadas al Gobernador del Departamento y a INVALMETA, se delegó la facultad de señalar de manera libre los elementos objetivos de la contribución de valorización, pues, está claro que lo autorizado fue la determinación de las obras públicas respecto de las cuales puede aplicarse el sistema de contribución de valorización y convenir el cobro del tributo a través del Instituto legalmente autorizado para el efecto, sin apartarse, en ningún caso, de las regulaciones previamente definidas por la Asamblea Departamental, en ejercicio de su facultad impositiva. En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar se negarán las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A
REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar:
DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Juan Ángel Palacio Hincapié Ligia López Díaz
Presidente de la Sección
María Inés Ortiz Barbosa Héctor J. Romero Díaz
Raúl Giraldo Londoño
Secretario
