PLAN NACIONAL DE DESARROLLO - Programa de normalización de redes eléctricas / PROGRAMA DE NORMALIZACION DE REDES ELECTRICAS - Creación, financiación, reglamentación / BARRIO SUBNORMAL - Programa de normalización de redes eléctricas
En el artículo 63 de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario”, se estableció que el Gobierno Nacional desarrollará un programa de normalización de redes eléctricas cuyos objetivos serán la legalización de usuarios, la optimización del servicio y la reducción de pérdidas no técnicas en barrios subnormales, situados en los municipios del Sistema Interconectado Nacional. El programa será financiado con recursos del Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rurales Interconectadas, creado por la Ley 788 de 2002, en un porcentaje de su recaudo hasta de veinte por ciento (20%); el término para su ejecución no podrá ser superior a la vigencia de dicha ley. De acuerdo con esta norma, las empresas distribuidoras y comercializadoras de energía eléctrica participarán en los programas de normalización con recursos económicos, elaborando los diseños y proyectos respectivos y brindando asistencia técnica permanente y suministrando mano de obra. Dicha norma fue reglamentada a través del Decreto 3735 de 2003, del cual es pertinente resaltar las siguientes disposiciones: “ARTÍCULO 1º. DEFINICIONES. Para efectos de la interpretación y aplicación del presente Decreto, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones“(...)“Barrio Subnormal: Es el asentamiento humano ubicado en las cabeceras de municipios o distritos servidos a través del Sistema Interconectado Nacional que reúne las siguientes características: (i) que no tenga servicio público domiciliario de energía eléctrica o que este se obtenga a través de derivaciones del Sistema de Distribución Local o de una Acometida, efectuadas sin aprobación del respectivo Operador de Red y (ii) que no se trate de zonas donde se deba suspender el servicio público domiciliario de electricidad, de conformidad con el artículo 139.2 de la Ley 142 de 1994, las respectivas normas de la Ley 388 de 1997, donde esté prohibido prestar el servicio según lo previsto en el artículo 99 de la Ley 812 de 2003. Corresponde al Alcalde Municipal o Distrital o a la autoridad competente, previa solicitud por parte del Operador de Red, conforme con la Ley 388 de 1997, clasificar y certificar la existencia de los Barrios Subnormales, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de la respectiva solicitud.“(...)”. “ARTÍCULO 3º . PROGRAMA DE NORMALIZACIÓN. De acuerdo con el artículo 63 de la Ley 812 de 2003, el Gobierno Nacional desarrollará un programa de normalización de redes eléctricas en Barrios Subnormales. El programa de normalización de redes eléctricas consiste en la financiación por parte del Gobierno Nacional de proyectos elegibles de conformidad con las reglas establecidas en el presente Decreto.
BARRIO SUBNORMAL - Improcedencia de legalización por ubicación en área de reserva forestal / AREA DE RESERVA FORESTAL - No procede legalización de barrio subnormal ni normalización de redes eléctricas / MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO - Invulneración de derechos colectivos en barrio subnormal no legalizable por ubicación en reserva forestal
En el anterior contexto normativo y fáctico, encuentra la Sala que no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda y por ende, se confirmará la sentencia apelada, como quiera que no se encuentra acreditado que por acción u omisión de las entidades demandadas se hayan vulnerado los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. En efecto, conforme a los antecedentes reseñados, es claro que la situación descrita en la demanda no surge de la actuación u omisión de las entidades demandadas, pues es lo cierto que ninguna de ellas ha propiciado, como equivocadamente lo entiende el actor, la situación irregular en la prestación del servicio público de energía eléctrica en el asentamiento denominado “La Nohora”, ya que como surge del expediente las condiciones allí presentadas obedecen primeramente al hecho de que se trata de un barrio de hecho o no legalizado. Ahora bien, debe precisarse que la circunstancia de tratarse de un barrio subnormal no implica que las personas que residen en ellos no dispongan de servicios públicos que sean prestados en forma eficiente, oportuna y segura, y es por ello que el legislador estimó oportuno que el Gobierno Nacional adelantara un programa de normalización de redes eléctricas, precisamente con la finalidad de la legalizar a los usuarios y optimizar el servicio en tales comunidades, y además reducir pérdidas no técnicas de las empresas prestadoras del servicio generadas con ocasión del uso de energía eléctrica de manera no autorizada. Sin embargo, tal como quedó visto en estas consideraciones, esa normalización del servicio de energía eléctrica está condicionada al cumplimiento de determinados requisitos, los cuales no se reúnen en el presente asunto, como quiera que el asentamiento humano denominado “La Nohora” no es objeto de calificación como barrio subnormal, puesto que no puede ser materia de legalización en los términos dispuestos en la Ley 388 de 1997 al encontrase ubicado en un área calificada como Reserva Forestal mediante el Acuerdo Municipal 06 de 1980, la cual es incompatible con el uso del suelo para fines urbanísticos. De otro lado, según lo expresado por la Electrificadora del Meta, la empresa en desarrollo de su programa de recuperación de pérdidas y ante la imposibilidad de normalizar y medir a cada usuario individualmente el servicio por las razones antes expuestas, instaló un medidor totalizador en los dos transformadores con que cuenta el sector, y con base en el consumo empezó a expedir una factura para toda la comunidad, la cual es dividida en cuotas partes entre todas las familias (la tarifa asignada corresponde al estrato 1 bajo – bajo), lo cual permite inferir que no existe detrimento en el patrimonio de dicha empresa.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil seis (2006)
Radicación número: 50001-23-31-000-2004-00694-01(AP)
Actor: JUAN ALEJANDRO GOMEZ SANCHEZ
Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA Y OTROS
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 9 de febrero de 2005 por el Tribunal Administrativo del Meta, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.
I.- LA DEMANDA
1. Las pretensiones
El 31 de agosto de 2004, el ciudadano Juan Alejandro Gómez Sánchez, promovió demanda en ejercicio de la acción popular contra el Ministerio de Minas y Energía, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Electrificadora del Meta, en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en cuyo amparo solicitó al Tribunal Administrativo del Meta que adoptara las siguientes disposiciones:
“1. Que las empresas demandadas, se comprometan a realizar las gestiones administrativas, técnicas y judiciales del caso, para prevenir y controlar las anomalías presentadas por las instalaciones antitécnicas de exposición en el capítulo de los Hechos.
2. Que se realice un censo al sector de la NOHORA, para establecer la cantidad de usuarios y suscriptores para determinar las condiciones de las instalaciones internas, la carga de suministro y relación con el consumo total y así determinar las previsiones técnicas ante un desastre.
3. Que la Electrificadora del Meta preste un servicio al sector LA NOHORA acorde a la normatividad (sic) exigida por el ICONTEC, contrato de Condiciones Uniformes y demás normas concordantes en prevención y atención de desastres por cortos circuitos, sobrecargas y otros.
4. Que la Electrificadora del Meta se comprometa a no suministrar más energía eléctrica a los sectores subnormales, de invasión o que no reúnan las condiciones técnicas para el suministro, para no atentar contra la integridad de los usuarios y moradores.
5. Que la Electrificadora del Meta realice campañas educacionales a los moradores del sector LA NOHORA, en pro de prevención de accidentes por el riesgo de instalaciones eléctricas deficientes.
6. Que se realice un cobro moderado, acorde al consumo y las condiciones de pago de cada usuario del sector de la NOHORA.
7. Se fije el incentivo al actor popular de acuerdo a lo estipulado en el Art. 39 de la Ley 472 de 1998.
8. Se condene en costas a la parte demandada.” (fls. 2 y 3 - mayúsculas sostenidas del texto original).
2. Los Hechos
Como fundamento fáctico de la acción se exponen, en síntesis, los siguientes hechos:
1.- Al margen derecho de la vía que de Villavicencio conduce al Municipio de Acacias, antes del puente sobre el río Ocoa, hace algún tiempo más de 1000 familias residen de manera ilegal en la zona de invasión denominada LA NOHORA, zona que según el oficio DTDU 06-40-04 del 4 de julio de 2004 de Planeación Municipal es suelo rural de la Reserva Forestal del Mirador.
2.- El número de habitantes en ese sector marginado es de más de 3.5000, los cuales por sus escasos recursos económicos han construido sus modestas viviendas con materiales como madera, cartón, plástico, zinc, entre otros, materiales que son de alta combustión.
3.- El suministro de energía eléctrica a las viviendas se realiza por la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P. sin el lleno de los requisitos previstos por las normas nacionales ICONTEC y por las normas sobre prevención de desastres; además, los habitantes sustraen la energía de manera fraudulenta, lo cual genera pérdidas para la empresa.
4.- Las viviendas carecen de los mínimos sistemas de seguridad en las instalaciones eléctricas domiciliarias, verbigracia, la acometida no tiene interruptor de caja de seguridad o tacos interruptores, ni existe polo a tierra y cableado dentro de tubos metálicos, las instalaciones internas son aéreas con rosetas, interruptores y tomas sin cajas de soporte, los empalmes y el encintado son deficientes, no existen medidores de consumo o contadores, exponiendo a los usuarios y suscriptores a que en cualquier momento se presente una sobre carga, descarga o corto circuito y se produzca un incendio de fácil propagación y de consecuencias inesperadas.
5.- Las facturas del servicio público suministradas no reúnen los requisitos mínimos exigidos por la Ley 142 de 1994.
II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
1.- La Electrificadora del Meta – EMSA E.S.P., actuando a través de apoderado manifestó que se opone a las pretensiones de la demanda por carecer de fundamento, de acuerdo con las siguientes razones:
1.- Señaló que el asentamiento denominado La Nohora está ubicado en un terreno de propiedad del Municipio de Villavicencio el cual también es reserva forestal, y según se conoce por la Empresa, el citado ente territorial está analizando las posibles soluciones de reubicación de las familias que allí residen.
2.- Advirtió que dicho asentamiento no ha sido calificado como subnormal por la Alcaldía Municipal de Villavicencio, y por esa razón no puede entrar dentro del programa de normalización de redes eléctricas y los esquemas diferenciales de prestación del servicio domiciliario de energía eléctrica de que tratan los artículos 63 y 64 de la Ley 812 de 2003, reglamentados mediante el Decreto 3735 de 2003; por lo tanto, EMSA E.S.P. no podrá adelantar los proyectos de diseños de redes para la normalización del sector hasta tanto la autoridad competente no le reconozca la calidad de barrio subnormal.
3.- La empresa en desarrollo de su programa de recuperación de pérdidas y ante la imposibilidad de normalizar y medir a cada usuario individualmente el servicio por las razones antes expuestas, instaló un medidor totalizador en los dos transformadores con que cuenta el sector, y con base en el consumo empezó a expedir una factura para toda la comunidad, la cual es dividida en cuotas partes entre todas las familias; la tarifa asignada corresponde al estrato 1 bajo – bajo.
4.- Indicó que la EMSA ESP capacitó a un grupo de personas residentes del sector en cuestión, con el fin de que se creara un Comité al que denominaron Comité Eléctrico, que tiene como función el recaudo de cada cuota para el pago del servicio de energía, pago que también puede ser efectuado en EMSA E.S.P. directamente.
5.- Aclaró que la empresa no construye instalaciones internas y que las redes por medio de las cuales se suministra energía eléctrica al citado asentamiento no son de propiedad de la EMSA E.S.P.
2.- El Ministerio de Minas y Energía contestó la demanda a través de apoderado judicial, quien solicitó que se absuelva de toda responsabilidad a dicha entidad en este asunto por cuanto respecto de ella existe falta legitimación en la causa por pasiva, petición que funda en los siguientes argumentos:
1.- Afirmó que no le corresponde al Ministerio controlar y vigilar las condiciones técnicas de prestación del servicio de energía eléctrica, pues esa función está atribuida a la Superintendencia de Servicios Públicos al tenor de lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994.
2.- Precisó, así mismo, que conforme al Decreto 070 de 2001 es función del Ministerio de Minas y Energía dictar políticas generales sobre el sector, funciones que en materia de distribución y comercialización del servicio de energía eléctrica están señaladas en la Ley 143 de 1994, norma ésta que prevé además que las empresas que generen y presten dicho servicio, en cualquiera de las actividades del sector, deben tener autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal, lo que implica que la Nación no puede responder por los actos, hechos u omisiones de una entidad con personería jurídica.
3.- La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contestó la demanda mediante apoderado judicial, quien solicitó que se denieguen sus súplicas, por las siguientes razones:
1.- Precisó que a la Superintendencia le compete ejercer las labores de inspección, control y vigilancia sobre las prestadoras de servicios públicos y particularmente en cuanto al cumplimiento por parte de éstas de las leyes y actos administrativos a que se encuentren sujetas, según lo dispuesto en el numeral 79.1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994.
2.- Señaló, en ese orden, que el 7 de septiembre de 2004, a través de la Delegada de Energía y Gas Combustible, solicitó a la Empresa Electrificadora del Meta la información necesaria para verificar el cumplimiento del Reglamento Técnico de Instalaciones Industriales (RETIE) el cual está contenido en la Resolución No. 18-0398 del 7 de septiembre de 2004 del Ministerio de Minas y Energía, ante lo cual dicha empresa indicó que requería la contratación de una firma consultora para ajustar sus normas técnicas; por lo tanto, la Superintendencia está cumpliendo las funciones que constitucional y legalmente tiene asignadas.
3.- De otro lado, señaló que el asentamiento La Nohora ha sido calificado por la Dirección Técnica de Desarrollo Urbano de Planeación Municipal como un área de suelo rural, y que por ello no puede exigírsele a la empresa efectuar las obras solicitadas por la parte demandante, ni tampoco considerar que la Superintendencia de Servicios Públicos haya vulnerado derecho o interés colectivo alguno.
4.- Manifestó que en el tema de la planeación municipal y manejo del espacio público los competentes son las autoridades municipales respectivas, quienes tienen a su cargo la construcción de las obras indispensables para el adecuado uso del espacio público, así como la facultad disponer del suelo y subsuelo dentro de los planes de ordenamiento territorial de conformidad con las previsiones contenidas en la Ley 388 de 1997.
III.- LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Atendiendo a lo reglado en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a la audiencia especial de pacto de cumplimiento para el día 5 de noviembre de 2004, la cual fue declarada como fallida debido a la inasistencia del actor a la diligencia.
IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
- La parte actora:
Reiteró las razones expuestas en el escrito de demanda y agregó que de las pruebas practicadas en el expediente se advierte la violación de los derechos colectivos invocados en aquella.
- La parte demandada:
En esta etapa del proceso solo intervino el Ministerio de Minas y Energía reiterando las razones esgrimidas al momento de contestar la demanda, principalmente en el sentido de que respecto de esa entidad no existe legitimación en la causa por pasiva.
V.- LA PROVIDENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Meta mediante la sentencia apelada denegó las pretensiones de la demanda, con sustento en la siguiente motivación:
Anotó que las pretensiones de la demanda no pueden prosperar, puesto que conforme a lo informado en el oficio expedido por el Director Administrativo de Planeación y el Director Técnico de Desarrollo Urbano del Municipio de Villavicencio, el predio “La Nohora” es de propiedad de dicha entidad territorial, se encuentra invadido y está clasificado dentro del Plan de Ordenamiento Territorial como “suelo rural” y hace parte de una “zona de reserva forestal”, y además de ello, según lo precisado por el Gerente de la Empresa Electrificadora del Meta – EMSA, en la actualidad existe un proceso de restitución de esa zona.
Advirtió que no es posible acceder a las pretensiones de la demanda ante la incertidumbre sobre la permanencia de la comunidad en el predio invadido, y que las condiciones técnicas para la prestación del servicio de energía eléctrica hacen ineludible la concurrencia de otros requisitos para la legalización de la conexión.
Destacó que no puede disponerse la realización de inversiones si se tiene en cuenta además que el predio “La Nohora” es un bien de uso público, tal como lo sostiene CORMACARENA.
Precisó que para que se realicen las inversiones y se hagan las conexiones domiciliarias de forma técnica, de acuerdo con las normas sobre la materia y el contrato de condiciones uniformes, la administración Municipal debe legalizar el asentamiento “La Nohora” considerándolo como un barrio subnormal, para posteriormente, previo el pago de los derechos de matrícula y demás por parte de cada uno de los suscriptores, llevarles el servicio a sus domicilios conforme lo pretende el demandante, acorde con la normativa y las especificaciones técnicas vigentes.
Señaló que no comparte el criterio del actor en cuanto a que EMSA es responsable de la proliferación de asentamientos ilegales al permitir que una comunidad desfavorecida pueda contar con el servicio de energía eléctrica, pues la situación que deben soportar las personas que residen en “La Nohora”, en algunos casos, está dada por el desplazamiento forzado y no por la permisividad de la empresa.
Apuntó que el experticio técnico rendido por la EMSA a petición del demandante, ratifica de manera clara y explícita lo antes dicho, pues en él se informa que la conexión al sistema de distribución de energía fue realizada en forma inconsulta y de manera unilateral por los habitantes de “La Nohora”, sin que le sea dable a la entidad entrar a hacer inversión alguna dadas las restricciones legales que existen, por cuanto el citado asentamiento es considerado como una invasión, y por haberse declarado como de utilidad pública y ser reserva forestal, no es posible la utilización del suelo para la realización de las obras de infraestructura que sean necesarias.
Concluyó que no se concretó la violación alegada, pues dada la ilegalidad de la ubicación del asentamiento “La Nohora” y la forma irregular en que se ha proveído la comunidad el servicio de energía eléctrica, no es posible que EMSA adopte las medidas técnicas perseguidas.
VI.- EL RECURSO
El actor inconforme con la decisión del Tribunal Administrativo del Meta, interpuso recurso de apelación teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
Afirma que el hecho de habitar en un barrio de invasión no supone que los servicios públicos no sean prestados en forma eficiente y segura, pues ello desconocería el derecho de igualdad.
Destaca que de acuerdo con lo establecido en la Ley 715 de 2001, las entidades territoriales tienen competencias en materia de prevención y atención de desastres, y de adecuación de las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.
Precisa que en la sentencia no se indica cuál es el fundamento jurídico para que EMSA no pueda realizar inversiones en el asentamiento “La Nohora”, y que es evidente la existencia de amenaza y peligro por las conexiones eléctricas del mencionado barrio, tal como lo reconoció esa empresa.
Afirma que en zonas de reserva forestal como los barrios Chapinero Alto y San José es prestado el servicio público de energía eléctrica sin ninguna limitante.
VII.- LAS CONSIDERACIONES
1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo.
2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales se estiman vulnerados en razón a que la comunidad que habita el asentamiento denominado “La Nohora” ubicado en la vía hacia Villavicencio recibe el servicio de energía eléctrica en forma irregular y sin el cumplimiento de las normas técnicas, y porque sus viviendas no cuentan con las mínimas condiciones de seguridad en sus instalaciones eléctricas; además, por cuanto se causa un detrimento patrimonial a la Electrificadora del Meta S.A. ya que se sustrae la energía eléctrica en forma fraudulenta.
En ese sentido, solicita que se realice un censo al sector para establecer la cantidad de usuarios y suscriptores y determinar las condiciones de las instalaciones internas; que la Electrificadora del Meta preste un servicio de acuerdo con la normativa exigida por el ICONTEC, el contrato de Condiciones Uniformes y las demás normas concordantes en prevención y atención de desastres por cortos circuitos, sobrecargas y otros; que se comprometa a no suministrar más energía eléctrica a los sectores subnormales, de invasión o que no reúnan las condiciones técnicas para el suministro de ese servicio, para no atentar contra la integridad de los usuarios; y que realice un cobro moderado, conforme al consumo y las condiciones de pago de cada usuario del sector de “La Nohora”.
3.- En la sentencia impugnada el a quo denegó las súplicas de la demanda, en síntesis, bajo la consideración de que si bien existe una conexión inconsulta y unilateral del barrio “La Nohora” al sistema de distribución de energía eléctrica, no es posible realizar inversiones para normalizar la prestación del servicio por cuanto se trata de un asentamiento humano no legalizado, el cual además ocupa una zona clasificada como de reserva forestal.
4.- En orden a resolver lo pertinente, se tiene que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, el cual tiene el deber de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Los servicios públicos, según la norma citada, se someten al régimen jurídico que fije la ley, y pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares, estando a cargo del Estado, en todo caso, la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
5.- En el artículo 63 de la Ley 812 de 2003 “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado Comunitario”, se estableció que el Gobierno Nacional desarrollará un programa de normalización de redes eléctricas cuyos objetivos serán la legalización de usuarios, la optimización del servicio y la reducción de pérdidas no técnicas en barrios subnormales, situados en los municipios del Sistema Interconectado Nacional.
El programa será financiado con recursos del Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas Rurales Interconectadas, creado por la Ley 788 de 2002, en un porcentaje de su recaudo hasta de veinte por ciento (20%); el término para su ejecución no podrá ser superior a la vigencia de dicha ley.
De acuerdo con esta norma, las empresas distribuidoras y comercializadoras de energía eléctrica participarán en los programas de normalización con recursos económicos, elaborando los diseños y proyectos respectivos y brindando asistencia técnica permanente y suministrando mano de obra.
6.- Dicha norma fue reglamentada a través del Decreto 3735 de 2003, del cual es pertinente resaltar las siguientes disposiciones:
“ARTÍCULO 1º. DEFINICIONES. Para efectos de la interpretación y aplicación del presente Decreto, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones
“(...)
“Barrio Subnormal: Es el asentamiento humano ubicado en las cabeceras de municipios o distritos servidos a través del Sistema Interconectado Nacional que reúne las siguientes características: (i) que no tenga servicio público domiciliario de energía eléctrica o que este se obtenga a través de derivaciones del Sistema de Distribución Local o de una Acometida, efectuadas sin aprobación del respectivo Operador de Red y (ii) que no se trate de zonas donde se deba suspender el servicio público domiciliario de electricidad, de conformidad con el artículo 139.2 de la Ley 142 de 1994, las respectivas normas de la Ley 388 de 1997, donde esté prohibido prestar el servicio según lo previsto en el artículo 99 de la Ley 812 de 2003. Corresponde al Alcalde Municipal o Distrital o a la autoridad competente, previa solicitud por parte del Operador de Red, conforme con la Ley 388 de 1997, clasificar y certificar la existencia de los Barrios Subnormales, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de la respectiva solicitud.
“(...)”.
“ARTÍCULO 3º . PROGRAMA DE NORMALIZACIÓN. De acuerdo con el artículo 63 de la Ley 812 de 2003, el Gobierno Nacional desarrollará un programa de normalización de redes eléctricas en Barrios Subnormales. El programa de normalización de redes eléctricas consiste en la financiación por parte del Gobierno Nacional de proyectos elegibles de conformidad con las reglas establecidas en el presente Decreto.
“La normalización de los Barrios Subnormales implica la instalación o adecuación de las redes de distribución de energía eléctrica, la acometida a la vivienda del usuario, incluyendo el contador o sistema de medición del consumo el cual podrá ser un sistema de medición prepago.”
“ARTÍCULO 4o. OBJETIVOS DEL PROGRAMA DE NORMALIZACIÓN. Como consecuencia del programa de normalización se producirá la legalización de usuarios, la optimización del servicio y la reducción de pérdidas no técnicas asociadas a los Barrios Subnormales.”
“Una vez normalizada la acometida e instalado el contador o sistema de medición del consumo se entenderá efectuada la legalización del usuario. La optimización del servicio hace referencia a instalar o adecuar las redes de distribución en el Barrio Subnormal de tal forma que se cumpla con la normatividad técnica vigente y con el reglamento de distribución expedido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas.”
“ARTÍCULO 6o. DEL ADMINISTRADOR DEL PROGRAMA DE NORMALIZACIÓN. El Ministerio de Minas y Energía será la entidad encargada de estructurar el programa de normalización de redes, seleccionar los proyectos, adjudicar y administrar los recursos de conformidad con las reglas contenidas en el presente Decreto.
“El Ministerio de Minas y Energía podrá delegar o contratar la administración del programa de normalización. Para efectos del presente decreto quien administre el programa de normalización se denominará el “administrador del programa de normalización.”
“ARTÍCULO 7o. FUNCIONES DEL ADMINISTRADOR DEL PROGRAMA DE NORMALIZACIÓN. El administrador del programa de normalización, tendrá a su cargo las siguientes funciones: a) Convocar a los municipios para presentar los proyectos de normalización de redes; b) Seleccionar los proyectos que serán ejecutados conforme al programa de normalización; c) Realizar el proceso licitatorio para contratar la ejecución de los proyectos, y d) Contratar la interventoría a la ejecución de los proyectos.”
“ARTÍCULO 8o. DESTINATARIOS DEL PROGRAMA DE NORMALIZACIÓN. Son destinatarios del programa de normalización los diferentes municipios y distritos en los que se encuentren ubicados los Barrios Subnormales.” (resalta la Sala).
7.- Al examinar los elementos de prueba obrantes en el expediente se observa el oficio núm. DTDU-06-40-04 del 6 de julio de 2004, suscrito por el Director Técnico de Desarrollo Urbano y el Director del Departamento Administrativo de Planeación de Villavicencio, en el cual se lee lo siguiente:
“En contestación con (sic) la solicitud que hace respecto a la información del sitio La NOHORA, es propiedad del municipio de Villavicencio, el cual se encuentra invadido por el Asentamiento Subnormal la Nohora, que según el Plan de Ordenamiento Territorial, Decreto 353/00 modificado parcialmente por el Acuerdo 021/02, está clasificado como Suelo Rural. El predio está ubicado Dentro (sic) de la RESERVA FORESTAL DEL MIRADOR declarada en el artículo primero del Acuerdo 06 de 1980.
“Sobre este predio existe actualmente un proceso de restitución, para mayor información acercarse a la Secretaría de Gobierno.” (fl. 9 – mayúsculas sostenidas originales).
De otro lado, se tiene de las pruebas que militan en el proceso que el asentamiento humano ubicado en la cabecera del municipio de Villavicencio denominado “La Nohora” obtiene el servicio público domiciliario de energía eléctrica a través de derivaciones del Sistema de Distribución Local efectuadas sin aprobación de la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P.
Sobre el particular es ilustrativo el informe emitido por el Gerente de la Empresa Electrificadora del Meta mediante el oficio núm. SGPRE-1965.04 del 26 de octubre de 2004, cuyo contenido, en lo pertinente, es el siguiente:
“Teniendo en cuenta que la conexión del barrio La Nohora al sistema de distribución de la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P., la realizó desde la red de media tensión de la EMSA E.S.P. a través de una acometida no autorizada, directamente la comunidad de manera ilegal y sin el lleno de los requisitos técnicos que prevé la Resolución 070 de 1998 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG, y en las disposiciones técnicas establecidas en el Código Eléctrico Nacional norma NTC 2050, esta última constituye una guía en las instalaciones eléctricas domiciliarias e industriales como elemento valioso para disminuir los índices de riesgos derivados del proceso de utilización de la energía; las conexiones eléctricas del mencionado barrio presentan un elevado riesgo en los aspectos que se transcriben más adelante.
“(...)
“Tanto la acometida derivada de nuestra red de media tensión, como los transformadores de distribución, la red de distribución de baja tensión, las acometidas eléctricas y las redes de instalaciones interiores, son de propiedad de la comunidad, sin que la EMSA E.S.P. haya autorizado, auspiciado o facilitado los medios para la toma irregular del servicio sin el mínimo cumplimiento de los requisitos técnicos de dichas instalaciones.
“(...)” (fls. 627 a 629 – mayúsculas sostenidas del texto original).
Según este mismo informe cuando existen instalaciones efectuadas sin la autorización del operador del servicio, podrían presentarse situaciones de riesgo como las siguientes:
“(...)
“Dado lo anterior y considerando lo establecido en la resolución 180398 del 7 de abril de 2004, “Reglamento técnico de instalaciones eléctricas, RETIE”, los riesgos eléctricos más comunes a los que están expuestos la vida y la salud humana, la vida animal o vegetal, cuando existen condiciones de instalaciones inseguras como es el caso del barrio Nohora son lo siguientes:
“ARCOS ELÉCTRICOS: Ocasionados por malos contactos, cortocircuitos, aperturas de interruptores con carga, apertura o cierre de seccionadores.
“AUSENCIA DE ELECTRICIDAD: Apagón, no disponer de un sistema ininterrumpido de potencia, no tener plantas de emergencia con transferencia automática.
“CONTACTO DIRECTO: Ocasionada por la negligencia de técnicos o impericia de no técnicos, por no mantenerse las distancias de seguridad, o no existir recubrimiento de partes activas.
“CONTACTO INDIRECTO: Por fallas de aislamiento, mal mantenimiento, falta de conductor de puesta a tierra. Por no existir separación adecuada de circuitos.
“CORTO CICUITO: Por fallas de aislamiento, impericia de los técnicos, accidentes externos, vientos fuertes, humedales.
“EQUIPO DEFECTUOSO: Por mal mantenimiento, mala instalación, mala utilización, tiempo de uso o transporte inadecuado, por la inadecuada construcción de las instalaciones sin el lleno de requisitos técnicos.
“RAYOS: Por fallas en el diseño, construcción, operación, y mantenimiento del sistema de protección.
“SOBRECARGA: Por superar los límites nominales de los equipos o de los conductores, instalaciones que no cumplen las normas técnicas, conexiones flojas, armónicos.
“TENSIÓN DE CONTACTOS: Ocasionado por rayos, fallas a tierra, fallas de aislamiento, o violación de las distancias de seguridad.
“El riesgo en sí según el RETIE es una condición ambiental o humana cuya presencia o modificación puede producir un accidente o una enfermedad ocupacional. Por regla general, todas las instalaciones eléctricas tienen implícito un riesgo como los aquí relacionados, que al no tenerlos presentes ocasionan la mayor cantidad de accidentes.
“Podríamos concluir que las instalaciones construidas por esta comunidad, adolecen de los riesgos mencionados, donde la EMSA E.S.P., solo puede ser un observador de la energía tomada de su sistema por una comunidad localizada en zona de reserva forestal, encontrándonos impedidos a construir redes eléctricas por las limitantes legales de uso del terreno mientras las autoridades con jurisdicción no adopten las medidas que les competen.” (fls. 627 a 629 – mayúsculas sostenidas del texto original).
8.- En el anterior contexto normativo y fáctico, encuentra la Sala que no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda y por ende, se confirmará la sentencia apelada, como quiera que no se encuentra acreditado que por acción u omisión de las entidades demandadas se hayan vulnerado los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda.
En efecto, conforme a los antecedentes reseñados, es claro que la situación descrita en la demanda no surge de la actuación u omisión de las entidades demandadas, pues es lo cierto que ninguna de ellas ha propiciado, como equivocadamente lo entiende el actor, la situación irregular en la prestación del servicio público de energía eléctrica en el asentamiento denominado “La Nohora”, ya que como surge del expediente las condiciones allí presentadas obedecen primeramente al hecho de que se trata de un barrio de hecho o no legalizado.
Ahora bien, debe precisarse que la circunstancia de tratarse de un barrio subnormal no implica que las personas que residen en ellos no dispongan de servicios públicos que sean prestados en forma eficiente, oportuna y segura, y es por ello que el legislador estimó oportuno que el Gobierno Nacional adelantara un programa de normalización de redes eléctricas, precisamente con la finalidad de la legalizar a los usuarios y optimizar el servicio en tales comunidades, y además reducir pérdidas no técnicas de las empresas prestadoras del servicio generadas con ocasión del uso de energía eléctrica de manera no autorizada.
Sin embargo, tal como quedó visto en estas consideraciones, esa normalización del servicio de energía eléctrica está condicionada al cumplimiento de determinados requisitos, los cuales no se reúnen en el presente asunto, como quiera que el asentamiento humano denominado “La Nohora” no es objeto de calificación como barrio subnormal, puesto que no puede ser materia de legalización en los términos dispuestos en la Ley 388 de 1997 al encontrase ubicado en un área calificada como Reserva Forestal mediante el Acuerdo Municipal 06 de 1980, la cual es incompatible con el uso del suelo para fines urbanísticos.
9.- En esa perspectiva, en razón a que la regularización de la situación descrita en la demanda y la determinación de los usos del suelo en el municipio de Villavicencio no es competencia de las entidades públicas demandadas, y a que el asentamiento “La Nohora” se encuentra ubicado en una zona de reserva forestal por lo que está siendo objeto de un proceso de restitución por parte de la Administración Municipal, estima la Sala que no hay lugar a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
De otro lado, según lo expresado por la Electrificadora del Meta, la empresa en desarrollo de su programa de recuperación de pérdidas y ante la imposibilidad de normalizar y medir a cada usuario individualmente el servicio por las razones antes expuestas, instaló un medidor totalizador en los dos transformadores con que cuenta el sector, y con base en el consumo empezó a expedir una factura para toda la comunidad, la cual es dividida en cuotas partes entre todas las familias (la tarifa asignada corresponde al estrato 1 bajo – bajo), lo cual permite inferir que no existe detrimento en el patrimonio de dicha empresa.
10.- Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada por encontrase acorde con la realidad procesal.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la sentencia apelada.
Notifíquese y cúmplase
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 22 de junio de 2006.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN
