Radicado: 50001-23-31-000-2009-00076-02 (17657)
Demandante: Ecopetrol S.A.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá, D. C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
Referencia:
Radicación:
Demandante:
Demandado:
Acción de nulidad
50001-23-31-000-2009-00076-02 (17657)
Ecopetrol S.A.
Municipio de Acacías
Temas:
Nulidad simple. Acuerdo nro. 005 de 2007. Alumbrado público. Objeto de la apelación. Congruencia del fallo.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones de la demanda (índice 37).
ANTECEDENTES PROCESALES
Demanda
En ejercicio de la acción de nulidad simple consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (CCA, Decreto 01 de 1984), la demandante solicitó la nulidad del Acuerdo 005 del 30 de junio de 2007, expedido por el Concejo Municipal de Acacías (índice 37). El texto de la norma demandada es el siguiente:
Acuerdo nro. 005 de 2007
(junio 30 de 2007)
(…)
Artículo primero: adóptese en el municipio de Acacías el impuesto de alumbrado público del orden municipal, autorizado con base en las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, como fuente de financiamiento del servicio de alumbrado público regulado de acuerdo a lo previsto en la Resolución nro. 43 de 1995 de la CREG y el Decreto 2424 de 2006 del Ministerio de Minas y Energía y está destinado exclusivamente a la prestación del servicio de alumbrado público.
Artículo segundo: los elementos del impuesto son los siguientes:
Sujeto activo. El municipio de Acacías es el sujeto activo, titular de los derechos de liquidación, recaudo y disposición de los recursos correspondientes, incluida la jurisdicción coactiva, quien podrá celebrar los contratos o convenios que garanticen un eficaz y eficiente recaudo de la contribución, con sujeción a la ley y a lo aquí dispuesto.
Sujeto pasivo. Los sujetos pasivos de este tributo serán todas las personas naturales o jurídicas que sean usuarios, suscriptores o consumidores de energía eléctrica; los propietarios o poseedores o tenedores a cualquier título de predios no incorporados como suscriptores del servicio de energía, o los propietarios o poseedores o tenedores a cualquier título de predios que desarrollen las actividades económicas especiales previstas en este acuerdo.
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Hecho generador. De fijación y cobro de impuesto para el servicio lo constituyen el costo de la prestación del servicio de alumbrado público, según términos definidos por la Resolución CREG-043 de 1995 y el Decreto 2424 de 2006, del Ministerio de Minas y Energía y demás normas concordantes.
Base gravable. La base gravable del impuesto de alumbrado público será:
a. Para el sector residencial por usuarios suscriptores del servicio de energía el estrato socioeconómico por cada período o ciclo de facturación que realice la empresa comercializadora de energía correspondiente.
b. Para los sectores comerciales, industriales, de servicios y entidades oficiales, el consumo de energía por cada período o ciclo de facturación que realice la empresa comercializadora de energía correspondiente o por meses calendario para el caso del consumo de energía auto generada.
c. Para las actividades financieras, actividades oficiales de distribución de energía eléctrica y gas a la luz de las leyes de los servicios públicos domiciliarios será el ejercicio de cada una de estas actividades.
d. La base gravable de los predios urbanos sin construir la constituirá el área del predio.
5. Tarifas del impuesto.
5.1 Sector residencial
| Estrato | Valor impuesto mensual |
| 1 | $2.738 |
| 2 | $3.474 |
| 3 | $4.053 |
| 4 y 5 | $4.929 |
5.2 Sector comercial, industrial, de servicios y entidades oficiales
Es el 7 % del valor del consumo de energía. En el caso de quienes consumen energía eléctrica dentro del municipio, proveniente de plantas de autogeneración dentro o fuera del respectivo municipio, la base de liquidación de la energía eléctrica se hará sobre el valor de energía de nivel de tensión 1 que cobra el comercializador local de energía. Para efectos de esta liquidación deberán informar a la Tesorería Municipal la cantidad de energía consumida dentro de los primeros cinco (05) días hábiles de cada mes; sino lo hicieren se liquidará el impuesto con base en la capacidad máxima instalada.
5.3 Actividades económicas especiales por cada empresa que realice la actividad
Establecimientos de crédito tales como establecimientos bancarios, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras: a razón de $1.048.500 mensual por cada oficina, sucursal o agencia.
Empresas de servicios públicos domiciliarios de distribución de energía eléctrica y gas: a razón de $2.190.946.
5.4 Predios urbanos sin construir
Los propietarios, poseedores o tenedores de lotes en la jurisdicción urbana del municipio de Acacías pagarán de acuerdo con la siguiente tabla de liquidación mensual.
(…).
Artículo tercero: no habrá lugar a exenciones en el pago de la contribución de alumbrado público aquí establecida. La actividad educativa en escuelas rurales oficiales no será sujeta al tributo.
Artículo cuarto: los valores del impuesto fijados solo podrán incrementarse en la variación del índice de precios al consumidor -IPC- de acuerdo a topes definidos por el Banco de la República o la entidad que haga sus veces, para cada período. La indexación se aplicará de manera automática anualmente
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a partir del 1 de enero de cada año para la vigencia anual respectiva.
Artículo quinto: para efectos de la liquidación de intereses de mora, en relación con las obligaciones vencidas en la entrada en vigencia del presente acuerdo, se liquidará dichos intereses de conformidad con los artículos 634 y 635 del Estatuto Tributario Nacional, a partir del 1 de junio de 2007 (…).
A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos: 287.3, 313.4 y 338 de la Constitución; 27 de la Ley 141 de 1994; 16 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos), y 1.° del Decreto 850 de 1965 (índice 37), bajo el siguiente concepto de violación:
Sostuvo que, de acuerdo con la normativa del orden nacional que rige el impuesto de alumbrado público, si bien los municipios pueden desarrollar los elementos del tributo que no fueron definidos por la ley de autorización, esa potestad no es ilimitada y debe ser consistente con el concepto de servicio de alumbrado público definido por la CREG y en consonancia con el artículo 2.° del Decreto 2424 de 2006. En ese orden, sostuvo que las tarifas diferenciales del impuesto de alumbrado público fijadas en el acuerdo acusado transgredieron el principio de igualdad y cuestionó que se emplearan criterios atinentes al estrato y al sector económico de los sujetos pasivos al regular la base imponible. En otro punto, advirtió que el acuerdo demandado desconocía la prohibición de gravar con tributos de orden local las actividades de exploración y explotación de petróleo, así como el transporte de este y sus derivados, de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos).
Contestación de la demanda
El demandado se opuso a las pretensiones de la actora (índice 37) y con ese fin planteó que el tributo en discusión no es un impuesto, sino una contribución especial que pagan los usuarios del servicio de alumbrado público, de manera que era competencia de los concejos municipales fijar los elementos que el legislador no previó, tal como lo concluyó la Corte Constitucional en la sentencia C-504 de 2002. También adujo que la prohibición del artículo 16 del Código de Petróleos se limita a la imposición de impuestos, que no de contribuciones especiales y, en todo caso, este tributo no grava dicha actividad y su hecho imponible no tiene en consideración los volúmenes de petróleo extraídos o transportados.
Sentencia apelada
El tribunal negó las pretensiones de la demanda (índice 37), para lo cual precisó que el tributo desarrollado en el acuerdo demandado corresponde a un impuesto, respecto del cual le asistía competencia a los concejos municipales para fijar los elementos que el legislador no previó, partiendo de que el hecho generador consistía en ser usuario potencial del servicio de alumbrado público. Asimismo, advirtió que las normas acusadas no variaban el hecho imponible del impuesto y que, aunque las tarifas fueron fijadas atendiendo a los estratos socioeconómicos y a la actividad comercial de lo sujetos pasivos, es lo cierto que esto es admisible en aras de establecer la cuota tributaria considerando la capacidad contributiva de los obligados, con observancia de los criterios de recuperación de los costos de la prestación del servicio de alumbrado, según lo indicado por la Resolución nro. 043 de 1995, proferida por la CREG; pero añadió que para analizar ese aspecto no se contaba con más elementos de juicio que la afirmación de la actora, a la que le competía la carga de la prueba para demostrar la ilegalidad de la norma cuestionada, de modo que las tarifas diferenciales establecidas, señaladamente por porcentajes y cuota fija, garantizaban el principio de equidad, sin que esto significara
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que la base imponible recayera sobre aspectos que desatendieran el elemento de la prestación del servicio de alumbrado público.
Recurso de apelación
La demandante apeló la decisión del tribunal (índice 37). En esta oportunidad aseveró que al demandado le correspondía demostrar que la asignación tarifaria fue proporcional al costo máximo de la prestación del servicio de alumbrado público, conforme lo prevé la CREG en la Resolución nro. 043 de 1995, pero el municipio no asumió esa carga demostrativa, siendo que debió aportar un estudio técnico en el que se revelaran los costos asumidos por el ente territorial que constituye el soporte para las tarifas diferenciales fijadas en el acuerdo, de ahí que el a quo debió fundar su análisis en la carga de la prueba que no ejerció el municipio.
Alegatos de conclusión
La demandante reiteró lo argumentado en la apelación (índice 37). Su contraparte solicitó que se confirmara la sentencia apelada, con sustento, entre otros argumentos, en que el cargo de anulación relativo a la violación del derecho a la igualdad al establecer tarifas diferenciales corresponde a una afirmación que no fue confrontada con algún precepto legal concreto (índice 37). El ministerio público no intervino en esta oportunidad.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1- Juzga la Sala la legalidad del acto acusado, atendiendo a los cargos de apelación planteados por la demandante, en calidad de apelante única. En concreto, sería del caso establecer si el demandado demostró que las tarifas del impuesto de alumbrado público fijadas en el artículo 2.° del Acuerdo nro. 005 de 2007 atendían al criterio de costo máximo del servicio de alumbrado, señalado en la Resolución CREG nro. 043 de 1995, y si el juicio efectuado por el tribunal verificó la carga probatoria que, en su criterio, debió ejercer el municipio.
2- No obstante, la Sala constata que los hechos y reparos que componen la apelación no fueron planteados en la demanda ni corresponden a cuestionamientos que pretendan contraponerse a la motivación de la decisión de primera instancia, que, de conformidad con el cargo de nulidad, se concentró en analizar si las tarifas del impuesto de alumbrado público vulneraban el principio de igualdad. Si bien en el fallo de primera instancia se mencionó la referida resolución, es lo cierto que estuvo relacionado con el análisis del concreto cargo de nulidad mencionado, pues, de hecho, el a quo enfatizó que no podía efectuar un estudio adicional relativo al cumplimiento de los parámetros de dicha resolución porque la actora no formuló ese debate de legalidad desde el escrito de demanda.
3- Sobre este orden de circunstancias, la Sala tiene establecido que la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación, pero que los cargos de impugnación deben ser consonantes con lo decidido y razonado por el a quo, pues, aun en los juicios de simple nulidad, la presunción de legalidad que se pretende debatir en el marco de la segunda instancia debe ser objeto de discusión en términos acordes con lo planteado en la demanda y lo decidido en primera instancia; y que de no ser así se vulneraría el derecho de contradicción de las partes, al tiempo que supondría asumir competencias indebidas en sede de segunda instancia, desconociendo
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el principio de justicia rogada (sentencia del 29 de abril de 2020, exp. 24222, CP: Julio Roberto Piza).
4- Por consiguiente, de conformidad con los artículos 29 constitucional, 84 del CCA y 305 y 350 del CPC, la Sala se abstendrá de analizar el fondo de los cargos de la impugnación, toda vez que abordarlos conduciría a incurrir en un fallo incongruente que, además, violaría los derechos del debido proceso, de la defensa y contradicción de la contraparte que contestó la demanda para enervar las argumentaciones planteadas por la parte actora en dicho escrito.
5- En suma, dada la competencia asignada al juez de segunda instancia (artículo 320 del CGP), le queda vedado a la Sala controlar el contenido del acto normativo acusado y lo decidido por el tribunal en la sentencia de primera instancia; lo cual en el caso conlleva que se deba confirmar la decisión del tribunal.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
- Confirmar la sentencia apelada.
- Reconocer personería a la abogada Ana Victoria Monzón Cifuentes como apoderada del municipio demandado, en los términos del poder conferido (índice 45).
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
(Firmado electrónicamente)
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Presidente
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
(Firmado electrónicamente)
(Firmado electrónicamente)
MILTON CHAVES GARCÍA
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO
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