EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES – Prohibición de gravarla con impuestos locales. Reiteración de jurisprudencia / EXENCIÓN DE TRIBUTOS SOBRE LA EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE PETRÓLEOS Y SUS DERIVADOS – Alcance / IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Objeto imponible / IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Hecho generador / EXENCIÓN DE TRIBUTOS SOBRE EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES – Alcance / ACTO LIQUIDATORIO DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Finalidad. No tiene como fin gravar la explotación de recursos naturales no renovables, en sí misma, sino determinar el impuesto a cargo del sujeto pasivo del tributo
[L]a Sala reitera, en lo pertinente, el criterio fijado en sentencia de 8 de junio de 2017, en el que se analizó un asunto similar entre las mismas partes. También reitera, en lo pertinente, la sentencia de 19 de abril de 2018, exp 23211. En la sentencia de 8 de junio de 2017, la Sala reiteró, a su vez, el fallo de 11 de marzo de 2010, que constituye ya criterio constante de la Sección y en el cual se concluyó que con el impuesto de alumbrado público no se violan los artículos 27 de la Ley 142 de 1994 ni 16 del Código de Petróleos, esto es, en su orden y en lo que interesa a este asunto, la prohibición de gravar con tributos locales y la exención de estos tributos sobre la actividad de explotación de recursos naturales renovables. Dado que este aspecto no fue realmente materia de apelación, basta con reiterar que con base en las sentencias de la Corte Constitucional que declararon la exequibilidad de los artículos 27 de la Ley 141 de 1994 y 16 del Decreto 1056 de 1953 o Código de Petróleos, al igual que lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-221 de 1997, en el referido fallo de 11 de marzo de 2010, esta Sección concluyó que las normas sobre el impuesto de alumbrado público no pretenden gravar la explotación de recursos naturales ni se afectan los ingresos por regalías pues el citado impuesto "tiene como objeto imponible el servicio de alumbrado público y como hecho generador, el hecho de ser usuario potencial del servicio". Al respecto, en la sentencia de 11 de marzo de 2010, la Sección concluyó que "la exención prevista en el artículo 16 del Código de Petróleos y la prohibición establecida en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 no se inmiscuye[n] en los tributos propios de los municipios". En conclusión, el impuesto de alumbrado público no grava la actividad de explotación de petróleo, pues, se insiste, el hecho imponible es el servicio de alumbrado público, que se presta a toda la comunidad, y el hecho generador es ser usuario potencial del citado servicio. Por tanto, los actos administrativos que liquidaron a ECOPETROL el impuesto de alumbrado público por los meses de octubre a diciembre de 2010 no vulneran el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 ni el artículo 16 del Código de Petróleos porque no tienen como fin gravar la explotación de recursos naturales no renovables sino determinar el impuesto a cargo del sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, que, se reitera, no incide en ninguna de las actividades o bienes a que se refieren el artículo 16 del Código de Petróleos o el artículo 27 de la Ley 141 de 1994.
IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Hecho generador / SUJECIÓN PASIVA AL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO DE EMPRESAS DEDICADAS A LA EXPLORACIÓN, EXPLOTACIÓN Y TRANSPORTE DE RECURSOS NO RENOVABLES – Reiteración de jurisprudencia. Supuestos / SUJECIÓN PASIVA AL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Carga de la prueba. Corresponde a la administración municipal respecto de los impuestos que liquida oficialmente
Los actos demandados fijaron el impuesto de alumbrado público a la actora por los periodos de octubre a diciembre de 2010 porque "consume energía eléctrica" en los pozos Castilla Norte y Chichimene y en la estación Chichimene, ubicados en la jurisdicción del municipio de Acacías. Así mismo, en los actos demandados se lee que "para ECOPETROL S.A. está gravado este consumo, el cual para efectos liquidatorios por ser la misma empresa consumidora la proveedora de la energía se liquidará conforme al artículo 6 del Acuerdo mencionado". Ahora bien, en sentencia de 11 de marzo de 2010, exp 16667, la Sección precisó que "es usuario potencial todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial. No se requiere que el usuario reciba permanentemente el servicio, porque el servicio de alumbrado público, en general, es un servicio en constante proceso de expansión". También precisó que "el aspecto espacial del hecho generador está determinado por la jurisdicción del municipio donde se presta el servicio a la colectividad residente, porque los demás serían receptores ocasionales." Así mismo, en relación con la calidad de usuario potencial del servicio de alumbrado público respecto a las empresas dedicadas, entre otras actividades, a la explotación de petróleo, la Sección sostuvo lo siguiente: "5.8. [...] la Sala ha condicionado la legalidad de las normas que imponen la calidad de sujeto pasivo a las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables, a las siguientes premisa (sic) Que sean usuarios potenciales del servicio en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo. Es decir, que tengan establecimiento en esa jurisdicción municipal. Que por tal motivo, resulten beneficiadas directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente con el servicio de alumbrado público. [...]" Así pues, son usuarios potenciales del servicio de alumbrado público las empresas dedicadas a la explotación de petróleo, siempre y cuando cuenten con un establecimiento en la jurisdicción del municipio, pues de esa manera resultan beneficiadas con el servicio en mención. En el mismo sentido, el municipio sostuvo que la actora es sujeto pasivo del impuesto porque para explotar los pozos petroleros ubicados en jurisdicción del municipio consume la energía que ella misma proveé (tiene vocación de permanencia en el municipio). Por tanto, consideró que la actora es autogeneradora de energía, razón por la cual le determinó un impuesto mensual de 200 SMMLV, con base en el artículo 6 parágrafo del Acuerdo 118 de 2010.Pues bien, en sentencia de 24 de septiembre de 2015, ya referida, la Sección Cuarta advirtió que como el impuesto fue liquidado oficialmente por el Municipio, como en este caso, le correspondía a este demostrar que la actora es sujeto pasivo del tributo. (...) No obstante, esta prueba no existe en el expediente, pues el Municipio no demostró que la actora sea autogeneradora de energía. Solo lo afirmó. Por lo mismo, no probó que la actora tuviera la calidad de sujeto pasivo del tributo en su jurisdicción. En consecuencia, no podía determinarle el impuesto de alumbrado público por los periodos en discusión. Es de anotar que en la sentencia de 19 de abril de 2018, exp 23211, en el que se analizó un asunto similar entre las mismas partes, la Sala confirmó el fallo que negó las pretensiones de la demanda porque el Municipio sí demostró que la actora era usuario potencial del servicio de alumbrado público por los periodos en discusión (septiembre a diciembre de 2009). En cambio, en este proceso el Municipio no demostró que la actora tuviera la referida calidad.
FUENTE FORMAL: ACUERDO 118 DE 2010 MUNICIPIO DE ACACÍAS – ARTÍCULO 4 NUMERAL 3 / ACUERDO 118 DE 2010 MUNICIPIO DE ACACÍAS – ARTÍCULO 4 NUMERAL 4 / ACUERDO 118 DE 2010 MUNICIPIO DE ACACÍAS – ARTÍCULO 4 NUMERAL 5 / ACUERDO 118 DE 2010 MUNICIPIO DE ACACÍAS – ARTÍCULO 4 NUMERAL 6 PARÁGRAFO
NOTA DE RALTORÍA: Sobre la sujeción pasiva al impuesto de alumbrado público de las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables, se reitera el criterio expuesto por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 24 de septiembre de 2015, radicado 47001-23-31-000-2010-00195-01(21217), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en sentencia de 25 de septiembre de 2017, radicado 44001-23-31-000-2011-00161-01(22088), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto , 21 de marzo de 2018, radicado 54001-23-33-000-2015-00065-01(23342) y de 3 de mayo de 2018, radicado 54001-23-33-000-2016-00011-01(23405), C.P Stella Jeannette Carvajal Basto
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá D.C, diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 50001-23-31-000-2011-00589-01(23404)
Actor: ECOPETROL S.A.
Demandado: MUNICIPIO DE ACACÍAS- META
FALLA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por ECOPETROL S.A. contra la sentencia de 19 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La parte resolutiva de la sentencia apelada dispuso lo siguiente:
"PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas por la parte demandada.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de las Resoluciones No 04 de 23 de febrero de 2011 y No 07 de 28 de julio de 2011, proferidas por la Secretaría Administrativa y Financiera del Municipio de Acacías, por las razones expuestas en esta sentencia.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho declarar que ECOPETROL S.A no está obligada a pagar las sumas descritas en las Resoluciones No 04 de 23 de febrero de 2011 y No 07 de 28 de julio de 2011, respecto de la SANCIÓN POR EXTEMPORANEIDAD (4%) DEL IMPUESTO A CARGO de conformidad con lo dispuesto en la parte considerativa de este proveído.
[...]"
ANTECEDENTES
Por Liquidación Oficial del impuesto de alumbrado público No 004 de 2011, el municipio de Acacías liquidó en $321.360.000, el impuesto de alumbrado público y la sanción por extemporaneidad a cargo de ECOPETROL por los periodos de octubre a diciembre de 2010, según el siguiente cuadro:
| Periodo gravable | Salario Mínimo mensual 2010 | Límite máximo mensual | Impuesto mensual | Sanción por extemporaneidad (4%) del impuesto a cargo | Total impuesto a pagar |
| Octubre | $515.000 | 200 SMML | $103.000.000 | $4.120.000 | $107.420.000 |
| Noviembre | $515.000 | 200 SMML | $103.000.000 | $4.120.000 | $107.420.000 |
| Diciembre | $515.000 | 200 SMML | $103.000.000 | $4.120.000 | $107.420.000 |
| TOTAL | $321.360.000 | ||||
Por Resolución 07 de 2011, la liquidación fue confirmada en reconsideración.
DEMANDA
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ECOPETROL formuló las siguientes pretensiones:
"PRIMERA: Que se declare nulo el acto administrativo complejo, expedido por el municipio de Acacías, integrado por:
1).- La Resolución 04, de 23 de febrero de 2011, expedida por el Área de Recaudos de la Secretaría Administrativa y Financiera del municipio de Acacías, por medio de la cual liquidó el impuesto de alumbrado público en contra de Ecopetrol S.A., correspondiente a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2010, en cuantía de TRESCIENTOS VEINTIÚN MILLONES TRESCIENTOS SESENTA MIL PESOS ($321.360.000) y por
2).- La Resolución 07, de 28 de julio de 2011, por medio de la cual la Secretaría Administrativa y Financiera del municipio de Acacías resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la anterior.
SEGUNDA: Como consecuencia, se restablezca en su derecho a ECOPETROL S.A. declarando que no está obligada a pagar las sumas determinadas en los actos demandados.
[...]"
La demandante invocó como normas violadas las siguientes:
Artículos 29, 287 [numeral 3], 313 [numeral 4], 338 y 363 de la Constitución Política.
Artículo 35 del Código Contencioso Administrativo.
Artículo 27 de la Ley 141 de 1994.
Artículo 16 del Código de Petróleos y artículo 1 del Decreto 850 de 1965.
Artículos 367 y 462 del Acuerdo 136 de 2010.
Como concepto de la violación, expuso, en síntesis, lo siguiente:
1. Falta de motivación frente a la sanción por extemporaneidad
Conforme con el artículo 6 del Acuerdo 118 de 2010 del Concejo de Acacías, a Ecopetrol le correspondería informar el consumo interno de energía dentro de los primeros cinco días hábiles de cada mes. Si no lo hace, el Municipio liquida el impuesto máximo mensual, que para la actora sería de 200 SMMLV.
Además de ese impuesto máximo que liquidó por los periodos de octubre a diciembre de 2010, el Municipio impuso a la demandante una sanción por extemporaneidad del 4% del impuesto a cargo por cada mes sin justificar las razones de la extemporaneidad.
No obstante, una cosa es la falta de información de la energía consumida de que trata el artículo 6 de Acuerdo 118 de 2010 y otra, la no autoliquidación prevista en el artículo 9 literal a) del mismo acuerdo. En efecto, la omisión de la primera, genera la liquidación del impuesto máximo y de la segunda, la sanción por extemporaneidad.
Además, el artículo 347 del Acuerdo 136 de 2010 o nuevo estatuto de rentas municipal dispone la presentación de formularios oficiales para las declaraciones tributarias. En consecuencia, a partir del año gravable 2011 el impuesto de alumbrado público debe presentarse en los formularios previstos para el efecto.
Lo anterior significa que los actos demandados liquidaron una sanción por extemporaneidad, aplicable a partir del año gravable 2011, por no autoliquidar periodos gravables anteriores (noviembre a diciembre de 2010).
En los actos demandados, el Municipio no precisó las razones por las cuales impuso a la actora la sanción por extemporaneidad, lo que genera la violación del debido proceso, pues no le permite a ECOPETROL conocer las razones en las cuales se fundó la decisión.
2. Los actos demandados gravan con indebidamente las actividades de exploración y explotación de petróleo
ECOPETROL está exenta de tributos territoriales, de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos), reglamentado por el Decreto 850 de 1965. Además, el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 prohibe a las entidades territoriales gravar la explotación de los recursos naturales no renovables.
La explotación de tales recursos genera regalías a favor de los municipios, según los artículos 360 de la Constitución Política y 28 de la Ley 141 de 1994. De acuerdo con la información de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, el municipio de Acacías recibe de ECOPETROL regalías anuales en promedio de $28.7 miles de millones de pesos, por la producción de hidrocarburos obtenidos en los campos Castilla y Chichimene.
Los actos demandados gravaron con el impuesto de alumbrado público, la energía eléctrica que se consume en la explotación de los pozos Castilla y Chichimene.
Dado que la energía eléctrica que consume la actora es inherente a la explotación de hidrocarburos, al gravar dicho consumo con el impuesto de alumbrado público, el Municipio desconoció la prohibición del artículo 27 de la Ley 141 de 1994 y el alcance de las sentencias C-221 de 1997 de la Corte Constitucional y del 11 de marzo de 2010 del Consejo de Estado[1], en las que se reiteró la prohibición de establecer impuestos sobre las actividades que generan regalías.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Municipio propuso las siguientes excepciones:
Excepción de inexistencia de causa para demandar la nulidad de los actos atacados
La actora carece de causa para demandar los actos administrativos que contienen la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público, pues no es cierto que estos sean contrarios al ordenamiento jurídico superior.
El artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, que se refiere concretamente a la fijación de impuestos a la explotación y exploración del petróleo, de sus derivados y del transporte del mismo, al igual que las máquinas y demás elementos utilizados, no cobija a la demandante porque el impuesto de alumbrado público no grava la actividad de explotación petrolera.
Excepción de inepta demanda
La demanda es inepta porque los actos demandados se allegaron en copia simple, lo que vulnera el artículo 139 del CCA, como lo precisó la Sección Tercera del Consejo de Estado en providencia de 7 de febrero de 2011.
Así mismo, se opuso a las pretensiones de la demanda por las razones que siguen:
1. En sentencia C-504 de 2002, la Corte Constitucional precisó que los concejos municipales son competentes para fijar los elementos sustanciales del impuesto de alumbrado público.
Los actos demandados gravan el consumo de energía eléctrica con el impuesto de alumbrado público, siendo el alumbrado público una actividad inherente al servicio de energía eléctrica. Así lo indicó la sentencia C- 035 de 1993, pues precisó que conforme con la Ley 142 de 1994, la actividad inherente es aquella que sin ser complementaria de un servicio público se encuentra íntimamente relacionada con este.
El alumbrado público depende de las redes de transmisión de energía eléctrica, de la cual toma la energía que transforma en iluminación.
En sentencia 11 de marzo de 2010, exp 16667, en armonía con la sentencia C-504 de 2002, el Consejo de Estado precisó, entre otras cosas, que el hecho generador del impuesto de alumbrado público es ser usuario potencial receptor del servicio y que el referente a los oleoductos, por ejemplo, no tiene como fin gravar las actividades de explotación de recursos naturales sino hacer determinable el sujeto pasivo del impuesto.
Con fundamento en dicha sentencia, la norma que estableció los sujetos pasivos (Acuerdo 118 de 2010), no pretende gravar la actividad petrolera o de explotación de recursos naturales no renovables sino tener como objeto imponible el servicio de alumbrado público y como hecho generador, ser usuario potencial del servicio.
En el informe de responsabilidad social de Ecopetrol de 2006, publicado en la página web, figura que la demandante pagó el impuesto de alumbrado público en varios municipios del país, lo que resulta contradictorio con la demanda que presentó en este proceso. Además, se desconocen los principios de igualdad y seguridad jurídica.
2. Conforme con el artículo 9 del Acuerdo 118 de 2010, al no presentar la declaración debe imponerse la sanción por no declarar, que corresponde al 10% del impuesto a cargo.
La sanción por no declarar no requiere motivación porque no implica la modificación del valor a declarar, como lo precisó la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 19 de mayo de 2011, exp 18263.
Aunque se presentó un error en la calificación de la sanción y se liquidó a Ecopetrol un valor inferior al que correspondía pagar, como no se modificó el valor a declarar, los actos demandados no requerían motivación.
No hubo aplicación retroactiva del Acuerdo 136 de 2010, pues se aplicó el Acuerdo 118 de 2010, que rigió por los periodos de noviembre a diciembre de 2010.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal declaró no probada la excepción de inepta demanda porque en el expediente figuran los actos demandados. Respecto de la excepción de inexistencia de causa para demandar, sostuvo que su análisis hace parte del análisis de fondo del presente asunto.
En lo de fondo, el Tribunal anuló los actos demandados respecto a la sanción por extemporaneidad. La nulidad parcial la sustentó así:
El tributo de alumbrado público es un impuesto pues no implica un beneficio concreto para una colectividad determinada sino que busca la iluminación de vías públicas y espacios de libre circulación, cuyo cobro es indiscriminado, pues es suficiente habitar en el municipio para ser sujeto pasivo del tributo.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el hecho imponible del impuesto de alumbrado público es el servicio de alumbrado público y el hecho generador es ser usuario potencial receptor del servicio. A su vez, de la definición del servicio de alumbrado público (Resolución CREC 043 de 1995), se advierte que este no va destinado a otorgar un beneficio directo a la comunidad, por lo que se considera un impuesto.
Según el artículo 27 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, las entidades territoriales no pueden imponer gravámenes a la explotación de recursos naturales no renovables. Sin embargo, lo que se grava con el impuesto de alumbrado público no es la energía eléctrica que Ecopetrol consume en desarrollo de sus actividades de exploración o explotación de hidrocarburos sino la prestación del servicio de iluminación de vías, calles, parques y senderos públicos de los cuales se benefician todos los residentes del Municipio.
ECOPETROL es usuaria potencial del servicio porque reside en el municipio. Además, el ser usuario de la energía constituye uno de los parámetros que los concejos municipales toman en cuenta al momento de determinar la tarifa del servicio.
Así, los actos demandados no están gravando actividades de exploración y explotación de petróleo sino el servicio de alumbrado público del cual gozan todas las personas del municipio demandado. En similar sentido, se pronunció la Sección Cuarta en sentencia de 10 de mayo de 2012, exp 18043.
En relación con la sanción por extemporaneidad, el Tribunal precisó lo siguiente:
En los actos demandados, el sustento normativo del impuesto de alumbrado público es el Acuerdo 118 de 2010. El artículo 6 del citado acuerdo prevé que los contribuyentes que no estén vinculados a un comercializador, como generadores, cogeneradores o autogeneradores que consuman energía en el municipio o fuera de él están obligados a autoliquidar el consumo interno con base en los parámetros allí fijados. A su vez, el artículo 9 del Acuerdo consagra las sanciones por la omisión de autoliquidar el impuesto: la extemporaneidad, la extemporaneidad después del emplazamiento para declarar y la sanción por no declarar.
En la parte motiva de los actos demandados se lee que por los periodos en discusión (octubre a noviembre de 2010), la actora no informó los consumos. Por tanto, lo procedente era la sanción por no informar. Sin embargo, en la parte resolutiva, el municipio la sancionó por extemporaneidad, que implica una sanción menor.
En consecuencia, existe una incongruencia entre las partes motiva y considerativa de la decisión, como lo aceptó el municipio demandado en la contestación de la demanda.
Además, en el acto que resolvió el recurso de reconsideración, el Municipio no justificó la sanción por extemporaneidad impuesta, a pesar de que no estaba acorde con la conducta omisiva de la demandante.
Lo anterior pone de presente la violación del principio de tipicidad, que forma parte del debido proceso, pues la sanción impuesta a ECOPETROL no fue la descrita para la conducta en que incurrió.
Por tanto, son nulos los actos demandados en relación con la sanción. En similar sentido se pronunció la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 15 de septiembre de 2016, exp 20181.
A título de restablecimiento del derecho, se declara que ECOPETROL no está obligada a pagar las sumas descritas en los actos demandados respecto de la sanción por extemporaneidad. En lo demás, se mantiene la legalidad de los actos demandados.
No procede la condena en costas con base en el artículo 171 del CCA porque la demandante no actuó con temeridad o mala fe.
RECURSO DE APELACIÓN
ECOPETROL apeló por las siguientes razones:
Si el hecho generador del impuesto de alumbrado público es ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público, lo primero que debe analizarse es si la actora llevó a cabo el hecho generador y si realmente es sujeto pasivo de la obligación tributaria.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado ha precisado que existe dificultad en determinar el hecho generador del impuesto de alumbrado público. Por la misma razón, si el municipio de Acacías sostiene que la actora incurrió en el hecho generador debe probarlo. No obstante, no lo hizo.
En el mismo sentido, la sentencia apelada incurrió en un error de hecho de orden valorativo, pues supuso que el municipio de Acacías había demostrado que Ecopetrol sí era usuario potencial del servicio de alumbrado público en su jurisdicción. Lo anterior, conduce a una defectuosa valoración probatoria y a la violación indirecta de las normas sustanciales que regulan el impuesto.
Además, el municipio de Acacías omitió analizar los demás elementos esenciales del impuesto de alumbrado público, pues no tuvo en cuenta las circunstancias en que la actora desarrolla su actividad en la región, por cuanto no tiene la calidad de contribuyente del citado impuesto en el municipio.
La nulidad ordenada no puede quedar circunscrita a la errónea tipificación de la sanción, aspecto que no ofrece reparo. Deben anularse totalmente los actos demandados.
Además, en la parte motiva de la sentencia, el Tribunal no precisó que procedía la nulidad parcial de los actos demandados, lo que genera la violación del principio de congruencia de la sentencia, porque en la parte resolutiva sí se dispuso la nulidad parcial. La violación del principio de congruencia genera la violación del debido proceso, como lo precisó la Corte Constitucional en auto de 175 de 2015.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La demandante insistió en los argumentos del recurso de apelación.
El municipio de Acacías reiteró que lo que se grava con el impuesto de alumbrado público es el servicio de iluminación de vías, calles, parques, senderos públicos, del que se benefician los residentes en el municipio de Acacías, e, incluso, la misma empresa demandante.
El Ministerio Público pidió que se confirme la decisión de primera instancia por las siguientes razones:
El impuesto de alumbrado público nada tiene que ver con la prohibición del artículo 16 del Código de Petróleos y las Leyes 141 y 142 de 1994. En efecto, el impuesto no se relaciona con la construcción y conservación de refinerías, ni con el beneficio del petróleo o con la exploración y explotación de recursos naturales.
Por el contrario, todos los propietarios o poseedores de inmuebles deben contribuir con el pago del impuesto de alumbrado público para brindar condiciones de visibilidad, protección y seguridad a personas y vehículos que circulen por las vías públicas.
De otra parte, debían anularse parcialmente los actos demandados porque no era procedente la sanción por extemporaneidad, dado que la sanción que debía imponerse era por no declarar.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En los términos del recurso de apelación presentado por ECOPETROL S.A., la Sala precisa si los actos demandados, en cuanto determinaron a la actora el impuesto de alumbrado público por los periodos de octubre a diciembre de 2010, se ajustan a la legalidad.
No se pronuncia sobre la procedencia o no de la sanción por extemporaneidad impuesta a la recurrente en los mismos actos respecto de los referidos periodos, pues la sanción fue anulada por el Tribunal, por lo que anuló parcialmente los actos demandados. No obstante, el municipio de Acacías no apeló la sentencia en ese aspecto que le desfavorece.
Sea lo primero precisar que el Tribunal no desconoció el principio de congruencia de la sentencia[2], pues, como resultado de la nulidad de la sanción por extemporaneidad por violación del principio de legalidad, que explicó en la parte motiva, el Tribunal precisó lo siguiente:
"En consecuencia, ante la violación de las normas superiores en que debía fundarse y ante la incongruencia encontrada en su contenido, hay lugar a declarar la prosperidad de los cargos y por consiguiente, debe decretarse la nulidad parcial de los actos administrativos acusados, respecto de la sanción impuesta a ECOPETROL SA, por extemporaneidad en la presentación de la autoliquidación, pues como quedó visto, esta entidad sí tiene la obligación de pagar el impuesto de alumbrado público tal como se ordenó en los actos administrativos objeto de este litigio.
Como restablecimiento del derecho, se declarará que ECOPETROL SA., no está obligada a pagar las sumas descritas en los actos demandados respecto de la "SANCIÓN POR EXTEMPORANEIDAD (4%) DEL IMPUESTO A CARGO", quedando incólumes las demás disposiciones contenidas en las resoluciones No 04 de 2011 de 23 de febrero de 2011 y No 07 de 28 de julio de 2011." (Subraya la Sala)
A su vez, en la parte resolutiva, el Tribunal dispuso anular parcialmente los actos demandados y declaró, a título de restablecimiento del derecho, que la actora no está obligada a pagar las sumas fijadas por concepto de la sanción por extemporaneidad.
En consecuencia, se advierte que existe congruencia interna de la sentencia, pues hay plena armonía entre las partes motiva y resolutiva de la sentencia. No prospera el cargo.
Estudio de fondo
En la apelación, la actora no cuestiona, en realidad, si con el impuesto de alumbrado público se gravan o no actividades de explotación de petróleo, como lo sostuvo en la demanda. Sostiene que si el hecho generador del impuesto es ser usuario potencial del servicio de alumbrado público, como de tiempo atrás lo ha precisado la Sección[3], el Municipio no probó que ECOPETROL tuviera la citada calidad.
No obstante, la discusión sobre si la demandante tiene o no la calidad de usuario potencial del servicio de alumbrado público en el municipio de Acacías tiene relación directa con el punto objeto de controversia, esto es, si con el impuesto de alumbrado público se grava o no la actividad de explotación de petróleo.
Ello es así, teniendo en cuenta que en los actos demandados consta que el Municipio determinó a ECOPETROL el impuesto de alumbrado público por los periodos en discusión porque "consume energía eléctrica en los pozos Castilla Norte, Pozos Chichimene y estación Chichimene de la jurisdicción del municipio de Acacías", como autogeneradora de energía[4].
Y según el artículo 4 numeral 3 del Acuerdo 118 de 2010 del Concejo Municipal de Acacías, son sujetos pasivos del tributo, entre otros, todas las personas naturales o jurídicas poseedoras, propietarias, arrendatarias o tenedoras de inmuebles ubicados en el perímetro urbano o rural del municipio y quienes realicen en él actividades industriales, comerciales, oficiales o de servicios, al igual que los generadores y autogeneradores de energía.
A su vez, de acuerdo con el artículo 5 numeral 4 del Acuerdo 118 de 2010, para los sectores industrial, comercial, oficial y de servicios, la base gravable será la multiplicación del consumo de energía eléctrica interna del sujeto pasivo por la tarifa de energía del nivel de tensión 1-2 para redes eléctricas aéreas de propiedad del comercializador local de energía que mayor número de clientes atiende en el municipio. Y el parágrafo 1 del artículo 6 del mismo acuerdo señala que el límite máximo mensual para el impuesto a cargo de los contribuyentes generadores, cogeneradores o autogeneradores y no regulados es de 200 SMMLV.
Pues bien, para resolver la apelación, la Sala reitera, en lo pertinente, el criterio fijado en sentencia de 8 de junio de 2017[5], en el que se analizó un asunto similar entre las mismas partes. También reitera, en lo pertinente, la sentencia de 19 de abril de 2018, exp 23211.
En la sentencia de 8 de junio de 2017, la Sala reiteró, a su vez, el fallo de 11 de marzo de 2010[6], que constituye ya criterio constante de la Sección y en el cual se concluyó que con el impuesto de alumbrado público no se violan los artículos 27 de la Ley 142 de 1994 ni 16 del Código de Petróleos, esto es, en su orden y en lo que interesa a este asunto, la prohibición de gravar con tributos locales y la exención de estos tributos sobre la actividad de explotación de recursos naturales renovables.
Dado que este aspecto no fue realmente materia de apelación, basta con reiterar que con base en las sentencias de la Corte Constitucional que declararon la exequibilidad de los artículos 27 de la Ley 141 de 1994[7] y 16 del Decreto 1056 de 1953 o Código de Petróleos[8], al igual que lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-221 de 1997[9], en el referido fallo de 11 de marzo de 2010, esta Sección concluyó que las normas sobre el impuesto de alumbrado público no pretenden gravar la explotación de recursos naturales ni se afectan los ingresos por regalías pues el citado impuesto "tiene como objeto imponible el servicio de alumbrado público y como hecho generador, el hecho de ser usuario potencial del servicio".
Al respecto, en la sentencia de 11 de marzo de 2010, la Sección concluyó que "la exención prevista en el artículo 16 del Código de Petróleos y la prohibición establecida en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 no se inmiscuye[n] en los tributos propios de los municipios"[10].
En conclusión, el impuesto de alumbrado público no grava la actividad de explotación de petróleo, pues, se insiste, el hecho imponible es el servicio de alumbrado público, que se presta a toda la comunidad, y el hecho generador es ser usuario potencial del citado servicio.
Por tanto, los actos administrativos que liquidaron a ECOPETROL el impuesto de alumbrado público por los meses de octubre a diciembre de 2010 no vulneran el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 ni el artículo 16 del Código de Petróleos porque no tienen como fin gravar la explotación de recursos naturales no renovables sino determinar el impuesto a cargo del sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, que, se reitera, no incide en ninguna de las actividades o bienes a que se refieren el artículo 16 del Código de Petróleos o el artículo 27 de la Ley 141 de 1994[11].
Resta analizar si la actora es usuaria potencial del servicio de alumbrado público en el municipio de Acacías.
Según el artículo 4 numeral 3 del Acuerdo 118 de 2010 del Concejo Municipal de Acacías, vigente para los periodos en discusión, son sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público "todas las personas naturales o jurídicas que sean propietarias, poseedoras, arrendatarias o tenedoras a cualquier título de bienes inmuebles ubicados dentro del perímetro urbano o rural del municipio. Además, quienes realicen actividades industriales, oficiales, comerciales y de servicios, autogeneradores y generadores de energía, ya sean personas de derecho público o privado"[12].
Por su parte, el artículo 4 numeral 5 del Acuerdo 118 de 2010 dispone que para los sectores industrial, comercial, de servicios y entidades oficiales, la base gravable es "es la multiplicación del consumo de energía eléctrica interna del sujeto pasivo por la tarifa de energía del nivel de tensión 1-2 para redes eléctricas de propiedad del comercializador local de energía que mayor número de clientes atiende en el municipio"[13]A su vez, el parágrafo primero del artículo 6 del Acuerdo 118 de 2010 establece para los generadores, cogeneradores o autogeneradores y no regulados, 200 salarios míminos mensuales legales vigentes.
Los actos demandados fijaron el impuesto de alumbrado público a la actora por los periodos de octubre a diciembre de 2010 porque "consume energía eléctrica" en los pozos Castilla Norte y Chichimene y en la estación Chichimene, ubicados en la jurisdicción del municipio de Acacías. Así mismo, en los actos demandados se lee que "para ECOPETROL S.A. está gravado este consumo, el cual para efectos liquidatorios por ser la misma empresa consumidora la proveedora de la energía se liquidará conforme al artículo 6 del Acuerdo mencionado".
En consecuencia, el municipio liquidó el impuesto de alumbrado público con el límite máximo mensual de 200 SMMLV.
Ahora bien, en sentencia de 11 de marzo de 2010, exp 16667, la Sección precisó que "es usuario potencial todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial. No se requiere que el usuario reciba permanentemente el servicio, porque el servicio de alumbrado público, en general, es un servicio en constante proceso de expansión"[14].
También precisó que "el aspecto espacial del hecho generador está determinado por la jurisdicción del municipio donde se presta el servicio a la colectividad residente, porque los demás serían receptores ocasionales."[15]
Así mismo, en relación con la calidad de usuario potencial del servicio de alumbrado público respecto a las empresas dedicadas, entre otras actividades, a la explotación de petróleo, la Sección sostuvo lo siguiente[16]:
"5.8. [...] la Sala ha condicionado la legalidad de las normas que imponen la calidad de sujeto pasivo a las empresas dedicadas a la exploración, explotación y transporte de recursos no renovables, a las siguientes premisa (sic)
- Que sean usuarios potenciales del servicio en tanto hagan parte de la colectividad que reside en el municipio que administra el tributo. Es decir, que tengan establecimiento en esa jurisdicción municipal.
- Que por tal motivo, resulten beneficiadas directa o indirectamente, de forma transitoria o permanente con el servicio de alumbrado público.
[...]"
Así pues, son usuarios potenciales del servicio de alumbrado público las empresas dedicadas a la explotación de petróleo, siempre y cuando cuenten con un establecimiento en la jurisdicción del municipio, pues de esa manera resultan beneficiadas con el servicio en mención.
En el mismo sentido, el municipio sostuvo que la actora es sujeto pasivo del impuesto porque para explotar los pozos petroleros ubicados en jurisdicción del municipio consume la energía que ella misma proveé (tiene vocación de permanencia en el municipio). Por tanto, consideró que la actora es autogeneradora de energía, razón por la cual le determinó un impuesto mensual de 200 SMMLV, con base en el artículo 6 parágrafo del Acuerdo 118 de 2010.
Pues bien, en sentencia de 24 de septiembre de 2015, ya referida, la Sección Cuarta advirtió que como el impuesto fue liquidado oficialmente por el Municipio, como en este caso, le correspondía a este demostrar que la actora es sujeto pasivo del tributo[17].
Al respecto, en la referida providencia la Sección sostuvo lo siguiente[18]:
"5.11.1. Para la Sala, le correspondía a la parte demandada demostrar que la sociedad demandante era sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, esto es, que hacía parte de la colectividad que reside en su jurisdicción municipal y, que por ende, se beneficiaba de forma directa o indirecta con la prestación del servicio.
Así lo consideró, en la sentencia del 26 de febrero de 2015[19], que decidió la legalidad del artículo 6 del Acuerdo No. 8 de 2009, al señalar que en cada caso particular, el municipio que administra el tributo debe demostrar, en caso de que quiera conminar a una de las personas a que alude el artículo sexto del Acuerdo No. 8 de 2009, que es usuario potencial del servicio público en la jurisdicción territorial del municipio respectivo.
No puede perderse de vista que este impuesto fue liquidado de forma directa por el municipio y, desde esa perspectiva, le correspondía señalar los supuestos de hechos previstos para poder atribuirle tal consecuencia jurídica –la calidad de sujeto pasivo-.
En efecto, la autoridad tributaria estaba facultada para adelantar la investigación correspondiente y propiciar el debate probatorio pertinente, a efectos de fundamentar las decisiones que adopta. [...]"
No obstante, esta prueba no existe en el expediente, pues el Municipio no demostró que la actora sea autogeneradora de energía. Solo lo afirmó. Por lo mismo, no probó que la actora tuviera la calidad de sujeto pasivo del tributo en su jurisdicción. En consecuencia, no podía determinarle el impuesto de alumbrado público por los periodos en discusión.
Es de anotar que en la sentencia de 19 de abril de 2018, exp 23211, en el que se analizó un asunto similar entre las mismas partes, la Sala confirmó el fallo que negó las pretensiones de la demanda porque el Municipio sí demostró que la actora era usuario potencial del servicio de alumbrado público por los periodos en discusión (septiembre a diciembre de 2009). En cambio, en este proceso el Municipio no demostró que la actora tuviera la referida calidad.
Por tanto, se impone revocar la sentencia apelada y acceder completamente a las pretensiones de la actora.
En consecuencia, se anulan la Liquidación Oficial del impuesto de alumbrado público No 004 de 2011 y la Resolución 07 de 2011, que confirmó el primer acto en reconsideración. A título de restablecimiento del derecho, se declara que la actora no está obligada a pagar las sumas determinadas en los actos demandados a título de impuesto de alumbrado público y sanción por extemporaneidad por los periodos de octubre a diciembre de 2010.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
REVOCAR la sentencia apelada, proferida el 19 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Meta. En su lugar, dispone:
ANULAR la Liquidación Oficial del impuesto de alumbrado público No 004 de 2011 y la Resolución 07 de 2011, que confirmó el primer acto en reconsideración.
A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la actora no está obligada a pagar las sumas determinadas en los actos demandados a título de impuesto de alumbrado público y sanción por extemporaneidad por los periodos de octubre a diciembre de 2010.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Presidente
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
[1] Exp 2004-01079-02 M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[2] La Sección ha precisado que el principio de congruencia de la sentencia "exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso". Entre otras, ver sentencias de 12 de abril de 2012, exp. 18720, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 1 de agosto de 2013, exp. 18861, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y 26 de febrero de 2014, Exp. 17071, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[3] Ver sentencia de 11 de marzo de 2010, exp 16667 C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[5] Expediente 21644 C. P (E) Stella Jeannette Carvajal Basto.
[6] Expediente 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[7] Artículo 27.- Prohibición a las entidades territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos naturales no renovables. (La sentencia C-567 de 1995 declaró exequible el artículo 27 de la Ley 141 de 1994).
[8] Artículo 16. La exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial. (La sentencia C-537 de 1998 declaró exequible el artículo 16 del Código de Petróleos)
[9] En la referida sentencia, la Corte precisó que "las regalías y los impuestos sobre recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no recaiga sobre la explotación misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al régimen de regalías."
[10] Expediente 16667 C.P doctor Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
[11] Sentencia de 8 de junio de 2017, exp 21644 C P (E) Stella Jeannette Carvajal Basto.
[14] Exp 16667 C.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas
[16] Sentencia de 24 de septiembre de 2015, exp 21217, Consejero Ponente doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
[17] Consejero Ponente doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez
[19] C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente No. 19042.
