Providencia del Consejo de Estado, Sección Primera, expediente 305AP de 2023

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

Referencia: Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos

Núm. único de radicación: 500012333000201900305-01 Demandante: Juan Mario López Chindoy

Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policial Nacional; Departamento del Meta y Municipio de Villavicencio

Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Villavicencio contra la sentencia de 4 de noviembre de 2021 proferida por la Sala de Decisión Oral núm. 1 del Tribunal Administrativo del Meta¹.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

ANTECEDENTES

La demanda

El señor Juan Mario López Chindoy presentó demanda en ejercicio del respectivo medio de control contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policial Nacional; el Departamento del Meta y el Municipio de Villavicencio, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; y ii) la seguridad y salubridad públicas, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas.

¹ Cfr. Índice 11 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: RECIBEPRUEBAS_70001233300020160032(.zip) NroActua 11. 001CuadernoPrincipal.

Pretensiones

La parte actora formuló las siguientes pretensiones²:

“[…] Ordenar a la policía que mediante la utilización del mecanismo de control de seguridad electrónica instale dos cámaras que estén conectadas al sistema de monitoreo de la policía nacional.

Ordenar control rutinario mediante la firma de la minuta de guardia sobre las vistas realizadas del cuadrante asignado para el sector que está en riesgo.

Ordenar que se instale un CAI móvil sobre el área general en especial que abarque el sector del barrio Juan Pablo, Molinos y Villahermosa ruta ecológica.

Ordenar a Cormacarena, que tome las medidas pertinentes y contundentes tendientes a neutralizar el daño al ecosistema el mal uso de los recursos naturales.

Ordenar que la Gobernación y Alcaldía de Villavicencio, incluya en el proyecto de ampliación de la ruta ecológica, se tenga en cuenta la pavimentación de los dos kilómetros de vía que une la comunidad de las parcelas de San Carlos y sus vecinos con el barrio Villahermosa […]”.

Presupuestos fácticos

La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones:

Afirmó que la vía de acceso a la Parcelación San Carlos en el Municipio de Villavicencio se encuentra en mal estado, debido a que es una vía destapada de cerca de 2 kilómetros en la que los habitantes de la parcelación y los vecinos del sector han tenido que soportar situaciones de inseguridad, concretamente hurtos, y conductas que atentan contra la convivencia ciudadana.

Lo anterior, debido al abandono en que se encuentra la vía frente a la omisión del Municipio de Villavicencio y del Departamento del Meta, en la realización de acciones tendientes a mejorar la situación de inseguridad.

Manifestó que la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena - CORMACARENA ha omitido realizar control en la zona respecto a la contaminación de caños como consecuencia del lavado de vehículos y vertimiento de residuos sólidos en cuerpos de agua.

² Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01CUADERNO1(.PDF) NroActua 2.

Actuaciones en primera instancia

El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio profirió auto de 23 de mayo de 2019³ en el que resolvió: i) rechazar parcialmente la demanda, en cuanto a la pretensión de protección de los derechos colectivos contra la Corporación para el Desarrollo Sostenible de la Macarena -CORMACARENA; ii) admitir la demanda; iii) notificar personalmente a las partes; iv) informar a los miembros de la comunidad a través de un medio masivo de comunicación; v) comunicar al Ministerio Público; y vi) notificar a la Defensoría del Pueblo.

Contestaciones de la demanda

El Departamento del Meta presentó escrito de 6 de junio de 2019 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda. Adicionalmente, formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva por parte de la entidad y la de inexistencia de vulneración de los derechos colectivos invocados.

Señaló que los hechos descritos en la demanda son competencia del Municipio de Villavicencio. Adicionalmente, afirmó que en referencia al mejoramiento de la vía aportó con el escrito de contestación una certificación de la Agencia de Infraestructura del Meta con la que se demuestra que el Departamento gestionó recursos y adelantó el proceso de contratación para el proyecto de mejoramiento vial entre las veredas Barcelona - Las Mercedes, cercanas a las Parcelaciones de San Carlos – Vereda la Zuria.

El Municipio de Villavicencio⁴ presentó escrito de 25 de junio de 2019⁵ en el que se opuso a la pretensión de incluir en el proyecto de ampliación de la ruta ecológica la pavimentación de dos kilómetros de vía que une a la Parcelación San Carlos con el Barrio Villahermosa, toda vez que esas obras no han sido presupuestadas y existen inversiones que tienen prelación.

Manifestó que existe imposibilidad fáctica y jurídica de garantizar los derechos colectivos de manera absoluta, así mismo se refirió al hecho exclusivo y determinante de un tercero, en relación con las situaciones de hurto. Sin embargo,

³ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01CUADERNO1(.PDF) NroActua 2. Ver folio 54 y siguientes.

⁴ Mediante apoderado judicial.

⁵ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01CUADERNO1(.PDF) NroActua 2. Ver folio 70 y siguientes.

precisó que el Municipio, de acuerdo con el comunicado de 2 de marzo de 2018, está realizando gestiones para viabilizar la pavimentación de la vía.

La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional⁶ presentó escrito de 27 de junio de 2019⁷ en el que manifestó que la instalación del sistema de video vigilancia debe cumplir unas especificaciones técnicas mínimas requeridas por el Ministerio del Interior, y que es competencia de los departamentos y municipios la administración y sostenimiento de los esquemas tecnológicos.

El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio profirió auto de 6 de septiembre de 2019⁸ mediante el cual declaró la falta de competencia para conocer de la acción popular de la referencia y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo del Meta.

El Tribunal Administrativo del Meta profirió auto de 18 de octubre de 2019⁹, mediante el cual resolvió asumir el conocimiento de la acción popular de la referencia.

Otras actuaciones

La Magistrada Sustanciadora del Tribunal Administrativo del Meta llevó a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento el día 11 de noviembre de 2020, la cual se declaró fallida ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo total.

La Magistrada Sustanciadora del Tribunal profirió auto de 17 de junio de 2021¹⁰, mediante el cual corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión.

El Municipio de Villavicencio descorrió el traslado mediante documento allegado el día 23 de junio de 2021¹¹ en el que, en síntesis, afirmó que la parte actora no cumplió con la carga de la prueba de los hechos de la demanda y, adicionalmente, la vía cuya pavimentación se pretende se encuentra en suelo de

⁶ Mediante apoderado judicial.

⁷ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01CUADERNO1(.PDF) NroActua 2. Ver folios 116 y siguientes.

⁸ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01CUADERNO1(.PDF) NroActua 2. Ver folio 156 y siguientes.

⁹⁹ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01CUADERNO1(.PDF) NroActua 2. Ver folio 196 y siguientes.

¹⁰ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_53AUTOCORRETRASL(.PDF) NroActua 2.

¹¹ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_56ALEGATOSMUNICIP(.PDF) NroActua 2.

expansión, en franjas de retiro de fuentes hídricas y no hace parte del inventario víal del Municipio de Villavicencio.

El actor popular descorrió el traslado para alegar de conclusión mediante documento allegado el día 24 de junio de 2021¹², en el que solicitó, entre otras cosas: i) la valoración de unas pruebas allegadas fuera de la oportunidad establecida para aportarlas; ii) no valorar algunas pruebas allegadas por las entidades demandadas; iii) aclaró que la controversia no giraba en torno a la legalización de la Parcelación San Carlos sino a la pavimentación de la vía; y iv) finalmente, solicitó que se ampararan los derechos colectivos invocados en la demanda. Mediante escrito del 26 de junio de 2021¹³, el actor popular solicitó tener en cuenta el material probatorio allegado el día 12 de noviembre de 2020.

El Departamento del Meta descorrió el traslado para alegar mediante escrito allegado el 24 de junio de 2021¹⁴, en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, concretamente, reiteró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad.

La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional allegó documento el día 24 de junio de 2021¹⁵, en el que manifestó que no se logró demostrar la omisión de la entidad y, por el contrario, se probó que la Policía Nacional ha adelantado acciones para mantener la seguridad en la vía de acceso de la Parcelación San Carlos.

La Procuradora 49 Judicial II para Asuntos Administrativos allegó escrito el día 25 de junio de 2021¹⁶, en el que solicitó negar las pretensiones de la demanda, concretamente, respecto a la pretensión de pavimentación de la vía señaló que el suelo en que se encontraba la vía era de expansión urbana y no se demostró que ese bien haya sido cedido al Municipio, por lo que la entidad territorial no está habilitada para intervenirlo.

¹² Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_58ALEGATOSACTORP(.PDF) NroActua 2.

¹³ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_63ACTORPOPULARAN(.PDF) NroActua 2

¹⁴ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_61ALEGATOSDEPTO(.PDF) NroActua 2

¹⁵ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_62ALEGATOSPOLICIA(.PDF) NroActua 2

¹⁶ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_64CONCEPTOMINPUB(.PDF) NroActua 2.

Sentencia proferida, en primera instancia

La Sala de Decisión Oral núm. 1 del Tribunal Administrativo del Meta profirió sentencia el 4 de noviembre de 2021, en la que resolvió lo siguiente¹⁷:

“[…] PRIMERO: PROTEGER el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.

SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO que dentro del plazo de treinta y seis (36) meses, realice todas las actividades necesarias, en el marco de sus competencias legales para que la vía de acceso a la Parcelación San Carlos sea considerada como de dominio público de la entidad territorial, a partir de lo cual materializará las condiciones necesarias para el disfrute de la misma en condiciones óptimas de transitabilidad para la comunidad, sin perjuicio que continúe haciendo los mantenimientos que ha venido realizando.

Para este efecto, se acatarán todas las disposiciones jurídicas, técnicas y demás que correspondan, sin que esta providencia constituya aval para desconocer dichas disposiciones, ni tampoco los derechos de los particulares, dentro de lo cual el ente territorial analizará la viabilidad de acudir en este caso a la ley 2044 de 2020 para determinar la forma procedente, entre las opciones allí previstas, de sanear “la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales” indicada como parte de su objeto en el artículo 1º.

El cumplimiento de las órdenes se iniciará inmediatamente quede ejecutoriado el fallo.

TERCERO: Confórmese un comité de verificación del cumplimiento de este fallo, el cual estará integrado por la parte actora popular, por el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, y por el Personero municipal de Villavicencio, sin perjuicio de la participación en dicho comité de la Procuradora 49 Judicial II delegada ante este tribunal; comisión que deberá entregar un informe mensual al despacho sustanciador sobre el progreso de los trámites y actividades.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

QUINTO: DESVINCULAR de la presente acción al DEPARTAMENTO DEL META.

SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia.

SÉPTIMO: Se reconoce personería al doctor LUIS MELANIO MURILLO MENDOZA, como apoderado de LA NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA- POLICÍA NACIONAL,

en la forma y términos del poder conferido.

OCTAVO: En firme la presente providencia, dese cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 y remítase copia del fallo definitivo a los integrantes del comité de verificación, para que procedan de conformidad […]”.

Consideraciones del Tribunal

El Tribunal planteó el problema jurídico en el sentido de establecer si las entidades demandadas “[…] amenazan o vulneran los derechos colectivos a la seguridad y al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público,

¹⁷ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_68SENTENCIA(.PDF) NroActua 2.

debido a la falta de pavimentación de la vía de acceso a las Parcelas de San Carlos y la situación de inseguridad en la zona o si, por el contrario, se está ante la inexistencia y/o falta de prueba de la afectación de aquellos […]”.

El Tribunal consideró, luego de analizar las pruebas allegadas al expediente, que existía una amenaza al derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, en razón a que se demostró que un bien con destinación pública situado en el Municipio de Villavicencio, no está debidamente calificado como vía de dominio público.

En referencia al derecho colectivo a la seguridad pública, el Tribunal consideró que con el material probatorio allegado al expediente no era posible concluir que en la zona de Parcelas de San Carlos se estuviera presentando una situación de inseguridad real, continua y desmedida que desbordara la capacidad de respuesta de las autoridades competentes para salvaguardar la integridad, vida, honra y bienes de los ciudadanos.

En relación con la solicitud del actor popular para que se valoraran las pruebas allegadas al expediente el día 12 de noviembre de 2020, el Tribunal consideró que no era procedente su valoración, en razón a que fueron allegadas por fuera de la oportunidad procesal y, en todo caso, el actor popular no impugnó el auto proferido el 1.º de diciembre de 2020 por el Despacho Sustanciador del Tribunal, en el que se pronunció respecto a esa petición probatoria, en el sentido de negarla.

Recurso de apelación Municipio de Villavicencio

El Municipio de Villavicencio¹⁸ presentó escrito de 23 de noviembre de 2021¹⁹ en el que solicitó revocar la sentencia proferida, en primera instancia, y formuló los siguientes argumentos:

Manifestó que no obran pruebas en el expediente para concluir que se amenazó el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. Adicionalmente, adujo que no se demostró la relación

¹⁸ Mediante apoderado judicial.

¹⁹ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_70RECURSODEAPELA(.PDF) NroActua 2.

de causalidad entre la acción u omisión del Municipio de Villavicencio y el daño contingente.

Señaló que el Tribunal aplicó un precedente que, a juicio del apoderado del Municipio, no se ajusta al caso concreto; sin embargo, la Sala advierte que el apoderado no precisó a cuál precedente se refiere, ni las razones que sustentan el argumento.

Concesión del recurso de apelación

La Magistrada Sustanciadora del Tribunal Administrativo del Meta profirió auto de 7 de diciembre de 2021²⁰, mediante el cual concedió el recurso de apelación presentado por el Municipio de Villavicencio contra la sentencia proferida, en primera instancia.

Actuaciones en segunda instancia

El Despacho sustanciador profirió auto de 1.º de agosto de 2023 mediante el cual ajustó el efecto en que se concedió el recurso de apelación. Contra la anterior providencia el apoderado del Municipio de Villavicencio presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto en providencia de 11 de agosto de 2023, en el sentido de confirmar el auto recurrido.

El Despacho sustanciador profirió auto de 6 de octubre de 2023 mediante el cual admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta instancia procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes:

i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso

²⁰ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_71AUTOCONCEDEAPE(.PDF) NroActua 2.

público; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala

Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019²¹, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 150 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares.

Vistos los artículos 320²² y 328²³ de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012²⁴, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por el Municipio de Villavicencio.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.

Problemas jurídicos

La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación:

Si obran en el expediente pruebas que permitan concluir que existe amenaza del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público con ocasión de la falta de pavimentación de la vía de acceso a la Parcelación San Carlos en el Municipio de Villavicencio y por no estar incluida en el inventario vial del Municipio.

²¹ Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado.

²² “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”.

²³ “[…] Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”

²⁴ “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.

Si es cierto que el Municipio de Villavicencio está amenazando el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público de los habitantes y personas que transitan por la vía de acceso a la Parcelación San Carlos.

Si es cierto que el Tribunal Administrativo del Meta aplicó indebidamente un precedente que no se ajusta al caso concreto, si el apoderado del Municipio no precisó cuál fue el precedente aplicado, ni las razones que sustentan el argumento.

Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 4 de noviembre de 2021 proferida por la Sala de Decisión núm. 1 del Tribunal Administrativo del Meta.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos

Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.

Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo.

Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”²⁵.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público

Antes de la Constitución política de 1991, el marco normativo sobre los bienes de uso público se encontraba contenido en el Código Civil. En efecto, el artículo 674 del ejusdem establece que son bienes de uso público aquellos cuyo "[…] uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos; se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio […]”.

²⁵ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).

Por su parte y en relación con el espacio público, el artículo 5.º de la Ley 9 del 11 de enero de 1989²⁶, señala lo siguiente:

“[…] [A]rtículo 5º. Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.

PARÁGRAFO 1. (adicionado artículo 22 de la Ley 2044 de 30 de julio de 2020²⁷) El espacio público resultante de la adopción de instrumentos de planeamiento o de gestión o de la expedición de licencias urbanísticas se incorporará con el solo procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización o la parcelación en la Oficina de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos.

La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo.

PARÁGRAFO 2. (adicionado artículo 22 de la Ley 2044) El espacio público resultante del desarrollo de proyectos de infraestructura se incorporará mediante el registro de la escritura de entrega o cesión en la oficina de instrumentos públicos. Así mismo, previo procedimiento de desenglobe y apertura del folio de matrícula inmobiliaria en la escritura de cesión se debe determinar su localización, cabida y linderos. La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la puesta en funcionamiento de la infraestructura construida.

PARÁGRAFO 3. (adicionado artículo 22 de la Ley 2044) Luego de la suscripción de la escritura del espacio público generado mediante cesión o entrega de infraestructura, se notificará por parte de la oficina de instrumentos públicos a las entidades territoriales como representantes del patrimonio inmueble municipal o distrital, quienes en un término máximo de 15 días hábiles verificarán su concordancia con las normas y estándares del espacio público establecidas en los instrumentos de ordenamiento territorial de cada municipio o distrito si la encuentran acorde, manifestarán su aceptación, caso contrario solicitarán al notario los ajustes y aclaraciones respectivas y radicarán las escrituras ajustadas a la respectiva oficina de Registro de Instrumentos Públicos […]" (Destacado fuera del texto).

²⁶ “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.

²⁷ “Por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones”.

El artículo 63 de la Constitución Política señala que “[…] [L]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables […]”. (Destacado fuera del texto).

El artículo 82 de la Constitución Política, prevé que el derecho al goce del espacio público implica el deber del Estado de “[…] velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. […]”. (Destacado fuera del texto).

El derecho constitucional al espacio público, examinado en su dimensión autónoma, es de carácter colectivo y puede ser protegido por medio de las acciones populares. Dicho derecho está instituido expresamente en los artículos 82 y 88 de la Constitución Política bajo el título de los “Derechos Colectivos y del Ambiente”.

De allí que para los efectos de esta providencia, sea pertinente enunciar los rasgos relevantes del espacio público, conforme a los ya citados artículos 82 y 88 de la Constitución Política, así:

Es deber del Estado, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público.

Es deber del Estado y de sus autoridades, velar por su destinación al uso común.

Es deber de las autoridades asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular.

Es deber de las entidades públicas ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros.

Es un derecho e interés colectivo.

Así las cosas, el buen uso, el libre acceso y la preservación del espacio público son aspectos que en una sociedad contribuyen a mejorar la calidad de vida y a garantizar la existencia de un escenario de convivencia libre que acerca a todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad.

Vistos los artículos 1, 6, 7, 20 y 21 de la Ley 2044, sobre el objeto de la norma, la declaratoria de espacio público, el contenido del acto administrativo de declaratoria de espacio público, la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales ubicados en zonas legalizadas urbanísticamente, y la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales ubicados en zonas sin proceso de legalización urbanística.

El artículo 1.º de la Ley 2044 establece que el objeto de esa norma es, entre otros, la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales, a fin de materializar el principio de equidad que permita el cumplimiento de las garantías ciudadanas en el marco del Estado Social de Derecho.

Los artículos 20 y 21 de la Ley 2044 de 2020, prevén lo siguiente:

“[…] ARTÍCULO 20. TITULACIÓN DE PREDIOS DE USO PÚBLICO A FAVOR DE ENTIDADES  TERRITORIALES  UBICADOS  EN  ZONAS  LEGALIZADAS

URBANÍSTICAMENTE. Los Registradores de Instrumentos Públicos, o las entidades que hagan sus veces, registrarán, mediante resolución administrativa que servirá de título, a favor de las entidades oficiales o entes territoriales, el derecho de dominio de los predios que están afectos al uso público, tales como vías, parques, plazoletas, edificaciones institucionales o dotacionales y de servicios públicos, siempre que dicha destinación y uso esté señalada en la cartografía oficial, aprobada por la entidad catastral y urbanística competente a nivel municipal, distrital, departamental o nacional, según corresponda.

PARÁGRAFO 1o. La solicitud deberá estar acompañada de los siguientes documentos:

Resolución o decreto aprobatorio del proyecto de legalización o urbanización de los predios, o documento que haga sus veces;

Plano urbanístico aprobado, con la indicación de cada zona de uso público con áreas y mojones;

Acta de recibo suscrita por el titular del derecho de dominio o por la Junta de Acción Comunal, o acta de toma de posesión practicada por el Alcalde Municipal o Distrital o la entidad competente o quien este delegue, de las zonas de cesión gratuitas obligatorias señaladas en la cartografía de planeación; o documento que haga sus veces;

Manzana catastral de los predios o cartografía oficial que haga sus veces para sectores antiguos o consolidados.

PARÁGRAFO 2o. El registrador de instrumentos públicos, en el evento de no lograr identificar el folio de matrícula inmobiliaria del globo en mayor extensión, dejará constancia de ello y procederá a la asignación de un folio de matrícula inmobiliaria para cada uno de los predios de uso público, registrando como titular de este a la entidad territorial solicitante.

PARÁGRAFO 3o. La Superintendencia de Notariado y Registro en un término no superior a 3 meses de emitida la presente ley, deberá reglamentar el presente artículo

por medio de un acto administrativo, el cual deberá contar con por lo menos, procedimiento, términos y tiempos de cada una de las actividades, áreas o funcionarios responsables, los requisitos establecidos en este artículo, y término total del trámite, sin perjuicio de aspectos adicionales que considere la Superintendencia deba tener dicha titulación […]”.

“[…] ARTÍCULO 21. TITULACIÓN DE PREDIOS DE USO PÚBLICO A FAVOR DE ENTIDADES TERRITORIALES UBICADOS EN ZONAS SIN PROCESO DE

LEGALIZACIÓN URBANÍSTICA. Los registradores de instrumentos públicos o las entidades que hagan sus veces, registrarán, mediante resolución administrativa que sirva de título, a favor de las entidades oficiales o entes territoriales, el derecho de dominio de los predios que están afectos al uso público, tales como vías, parques, plazoletas, edificaciones institucionales o dotacionales y de servicios públicos, que la comunidad utilice con tal fin, aun cuando no hayan sido objeto de un proceso de legalización o urbanización. Dicho trámite se adelantará previa solicitud del representante legal de la entidad oficial o ente territorial, o de quien este delegue.

PARÁGRAFO 1o. La solicitud deberá estar acompañada de los siguientes documentos:

Acta de recibo suscrita por el titular del derecho de dominio, o por la Junta de Acción Comunal, de las zonas de uso público, o documento que haga sus veces;

Levantamiento topográfico, en donde se identifique mediante coordenadas geográficas, mojones y áreas de cada uno de los predios de uso público.

PARÁGRAFO 2o. El registrador de instrumentos públicos, en el evento de no lograr identificar el folio de matrícula inmobiliaria del globo en mayor extensión, dejará constancia de ello y procederá a la asignación de un folio de matrícula inmobiliaria para cada uno de los predios de uso público, registrando como titular de este a la entidad territorial solicitante.

PARÁGRAFO 3o. La Superintendencia de Notariado y Registro y en un término no superior a 3 meses de emitida la presente ley, deberá reglamentar el presente artículo por medio de un acto administrativo, el cual deberá contar con por lo menos, procedimiento, términos y tiempos de cada una de las actividades, áreas o funcionarios responsables, los requisitos establecidos en este artículo y término total del trámite, sin perjuicio de aspectos adicionales que· considere la Superintendencia deba tener dicha titulación […]”.

Mediante la Resolución núm. 09176 de 30 de octubre de 2020 expedida por el Superintendente de Notariado y Registro se reglamentaron los artículos 20 y 21 de la Ley 2044 de 2020.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular

Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el cual establece “[…] La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública

no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. […]”.

La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia²⁸, ha considerado sobre los poderes del juez popular, “[…] resulta de gran importancia precisar que de acuerdo con la Ley reguladora de la acción popular, la misma se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior si ello fuere posible- (Artículo 2 Ley 472 de 1998 / Artículo 144 Ley 1437 de 2011)-, cuando quiera que por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, sean violados o amenazados – (Artículo 9 Ley 472 de 1998) -. Casos en los que corresponde al juez adoptar las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible -(Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional. […]. Ciertamente, en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos. […]. Lo anterior guarda coherencia con el artículo 2º de la Constitución Política al establecer que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. (Destacado incluido en el texto).

²⁸ Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, Sentencia de 18 de marzo de 2014, proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia de 21 de agosto de 2020, proceso identificado con el número único de radicación 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Sentencia de 15 de mayo de 2014, proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP).

Análisis del caso concreto

De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.

La Sala de Decisión Oral núm. 1 del Tribunal Administrativo del Meta consideró que existía amenaza al derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, en razón a que se demostró que la vía de acceso a la Parcelación San Carlos, que es un bien con destinación pública situado en el Municipio de Villavicencio, no está debidamente calificada como vía de dominio público del Municipio y no está incluida en el inventario vial de la entidad territorial.

El Municipio de Villavicencio presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, el cual fundamentó en que i) no obran pruebas en el expediente para concluir que se amenazó el derecho colectivo protegido; ii) no se demostró la relación de causalidad entre la acción u omisión del Municipio de Villavicencio y el daño contingente; y iii) se aplicó un precedente que, a juicio del apoderado del Municipio, no se ajusta al caso concreto.

La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 4 de noviembre de 2021.

Respecto del análisis del material probatorio obrante en el expediente

Obra en el expediente copia del documento de 10 de febrero de 2018 en el que la comunidad de la Parcelación San Carlos solicita a la Gobernación del Meta la pavimentación de la vía de acceso a la parcelación y el mantenimiento²⁹.

²⁹ Cfr. Red Integrada para la Gestión de Procesos Judiciales TYBA, folios 14-15, cuaderno 1ra instancia, págs. 30-32; documento “50001233300020190030500_ACT_CONSTANCIA SECRETARIAL_14-07-2020 10.03.50

A.M..PDF”, correspondiente a la actuación “CONSTANCIA SECRETARIAL”, registrada en la fecha y hora 8/07/2020 3:07:06 P. M.

Copia del documento de 2 de marzo de 2018³⁰ suscrito por el Director Técnico de Obras Civiles del Municipio de Villavicencio en el que sostuvo que la pavimentación de la vía de entrada a la Parcelación San Carlos sería tenida en cuenta en el Plan de Desarrollo y se inscribiría en el Banco de Proyectos del Municipio.

Copia del documento de 5 de junio de 2019³¹, suscrito por el Subgerente de Gestión de Proyectos de Infraestructura de la Agencia para la Infraestructura del Meta – AIM, en el que se informó que se había presentado al OCAD el proyecto “[…] Mejoramiento de la Vía Las Mercedes – Barcelona, en el Municipio de Villavicencio […]”; sin embargo, aclaró que el proyecto no incluye la vía de acceso a la Parcelación San Carlos.

Copia del documento de 24 de julio de 2020³², suscrito por la Directora de Obras Públicas del Municipio de Villavicencio en el que informa que el día 25 de junio de ese año realizó visita a la vía que conduce desde el barrio Parcelas de San Carlos, evidenciando el mal estado de la vía y del primer puente vehicular, por lo que se remitió solicitud a la Dirección Operativa para que programara trabajo de mantenimiento.

Copia del documento de 22 de octubre de 2020³³, suscrito por el Secretario de Planeación y dirigido al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica en el que indicó lo siguiente:

“[…] De manera atenta y por demás comedida, nos permitimos responder su solicitud de la siguiente manera:

Que el predio de consulta se localiza en suelo de expansión urbana para desarrollo concertado.

³⁰ Cfr. Red Integrada para la Gestión de Procesos Judiciales TYBA, folio 22; cuaderno de 1ra instancia. Págs. 44-46; ver documento “50001233300020190030500_ACT_CONSTANCIA SECRETARIAL_14-07-2020

10.03.50 A.M..PDF”, correspondiente a la actuación “CONSTANCIA SECRETARIAL”, registrada en la fecha y hora 8/07/2020 3:07:06 P. M., de la plataforma Tyba – consulta de procesos.

³¹ Cfr. Red Integrada para la Gestión de Procesos Judiciales TYBA, folio 38; Cuaderno de 1ra instancia. Págs. 79-78; ver documento “50001233300020190030500_ACT_CONSTANCIA SECRETARIAL_14-07-2020

10.03.50 A.M..PDF”, correspondiente a la actuación “CONSTANCIA SECRETARIAL”, registrada en la fecha y hora 8/07/2020 3:07:06 P. M., de la plataforma Tyba – consulta de procesos.

³² Cfr. Red Integrada para la Gestión de Procesos Judiciales TYBA, pág. 2, archivo: “50001233300020190030500_ACT_AGREGAR MEMORIAL_13-11-2020 5.39.05 P.M..PDF”, correspondiente

a la actuación “AGREGAR MEMORIAL”, registrada en la fecha y hora 13/11/2020 5:39:10 P. M., de la plataforma Tyba – consulta de procesos.

³³ Cfr. Red Integrada para la Gestión de Procesos Judiciales TYBA, pág. 7; ver documento “50001233300020190030500_ACT_AGREGAR MEMORIAL_11-11-2020 8.38.57 P.M..PDF”, correspondiente

a la actuación “AGREGAR MEMORIAL”, registrada en la fecha y hora 11/11/2020 3:40:42 P. M., de la plataforma Tyba – consulta de procesos.

Que en la actualidad en la Secretaría de Planeación Municipal, no se cuenta con Plan Parcial en trámite y tampoco Plan Parcial aprobado para el predio donde se localiza el proyecto denominado PARCELACIONES SAN CARLOS.

Así mismo, señalamos que el primer paso para la correcta urbanización de los predios localizados en suelo de expansión urbana, es contar con la aprobación del respectivo Plan Parcial, en el cual se definirán entre otras, la estructura ecológica a proteger, las zonas de riesgo que tenga el suelo, las áreas de cesión para zona verde y equipamientos, la norma urbanística aplicable a este suelo y el sistema vial, en este último se definirán los perfiles viales, las categorías de las vías y si son cargas generales a cargo del municipio su construcción o cargas locales las cuales son obligaciones del promotor, todo lo anterior, enmarcado y cumpliendo lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del municipio, Acuerdo 287 de 2015 […”]”. (Destacado fuera del texto).

Copia del documento de 21 de octubre de 2020³⁴ suscrito por el Secretario de Infraestructura del Municipio y remitido al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio, mediante el cual allega informe técnico realizado por la Dirección Operativa y relacionado con actividades de mantenimiento vial en la vía de acceso al barrio Parcelaciones de San Carlos, expuso que la Secretaria de Infraestructura había realizado la revisión correspondiente al estado de la vía, que permitió establecer que la misma no se encontraba incluida dentro del inventario vial del Municipio de Villavicencio, por lo que era necesario realizar un estudio de títulos a los predios colindantes con la misma, para determinar la viabilidad de ingresarla en el inventario vial del Municipio. Y agregó que, de verificarse la viabilidad de inclusión de la vía en el inventario de viales, lo que constituía requisito legal para que pudiera ser intervenida, para poder adelantar un proyecto de pavimentación y/o construcción, debía tenerse en cuenta la disponibilidad de recursos en los rubros correspondientes, así como otras consideraciones jurídicas y financieras que enlistó.

Copia del documento de 22 de octubre de 2020³⁵ suscrito por la Directora Técnica Operativa dirigida al Secretario de Infraestructura del Municipio de Villavicencio, en donde dio cuenta de los trabajos realizados entre el 24 y el 28 de septiembre de ese año, en la Vereda Zuria, vía principal que conducía hacia el Condominio Parcelación San Carlos, según solicitud realizada por la señora Flor Edilma Escobar. En la que se expone que se realizó visita técnica el día 23 de septiembre, evidenciando que la vía requería mantenimiento por su deterioro, por lo que se incluyó dentro del cronograma de actividades de la Secretaría de

Infraestructura dicho mantenimiento, el cual consistió en: perfilación; conformación; compactación; aplicación de material; obras de drenaje con cunetas y ampliación de la vía.

Copia de la petición de 2 de julio de 2020³⁶, suscrita por la señora Edilma Escobar de Pavas dirigida al Alcalde de Villavicencio en la que manifestó lo siguiente:

“[…]

La palvimentación de la vía que conduce de la carretera del amor al Condominio Parcelación San Carlos, ya que esta se encuentra en muy mal estado, lo que dificulta el paso vehicular, convirtiéndose los transeúntes en presa fácil de los delincuentes.

El arreglo de esta vía favorecería a la comunidad de la parcelación, que corresponde a 375 propietarios y todos los habitantes de las fincas aledañas siendo aproximadamente un total de 500 personas, la vía mide aproximadamente 1.800 Mts, teniendo en cuenta su estado, sería de gran ayuda que antes de pavimentar se eche balastro en las partes más dañadas, de manera urgente.

La instalación de la tubería del acueducto de los mismos 1.800 Mts, ya que esta comunidad tan grande no dispone de agua potable para su consumo diario.

La comunidad espera su respuesta positiva y su valiosa y oportuna colaboración para solucionar estos dos sentidos problemas, teniendo en cuenta que estamos en el gobierno de “Villavicencio Cambia Contigo” y conocemos de su importante y oportuna gestión en la solución de las necesidades de las comunidades de este Municipio.

La solución de estos problemas elevaría la calidad de vida de los habitantes de esta comunidad por lo cual quedamos a su completa disposición y a la espera de una pronta solución […]”.

Copia del informe de la visita técnica realizada el 9 de julio de 2020³⁷ en el que se indicó lo siguiente:

“[…] Se realiza toma de registro fotográfico y se observa baches significativos que generan riesgo transitable a la comunidad.

La comunidad manifiesta pérdida y reducción del ancho de calzada por material vegetal y falta de mantenimiento, la vía tiene una longitud de 1800 metros aproximadamente y se presenta en material natural, sin pavimentación.

[…]

Se realizó el recorrido al cruce de la vía alterna Villavicencio Puerto López y Vía María hasta la Parcelación San Carlos, con una longitud aproximada de 1820 metros

lineales, un ancho de calzada de […[ metros, anden de 3 m y unas cunetas de desagüe cubiertas con material vegetal.

Se presenta falta del desagüe de escorrentía en la vía, lo que genera empozamiento, la comunidad manifiesta que en temporada de lluvia se complica el tránsito y ocasiona reducción de la velocidad lo cual incrementa el riesgo de atracos en la zona.

[…]

La red de acueducto y alcantarillado tiene paso la vía alterna Villavicencio – Puerto López, según manifiestan los habitantes de la zona, por lo cual solicitan la continuidad de esta red hasta la parcelación San Carlos.

Se requiere de manera urgente mantenimiento en la vía, con el fin de evitar el empozamiento del agua, principalmente, esto implica generar continuidad en las cunetas existentes y retirar el material que está obstruyendo el paso de escorrentía […]”.

Copia del documento de 3 de noviembre de 2020³⁸ suscrito por la Secretaría de Medio Ambiente y dirigido al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio, en el que se indicó que “[…] [D]e la visita anteriormente relacionada se pudo constatar que no existe zona de protección o zona de reserva forestal, sin embargo, se pudo evidenciar la existencia de algunos ecosistemas de humedal que gozan de protección reforzada por parte del Estado, tal como se ha establecido por el Consejo de Estado […]”.

Copia del documento de 26 de octubre de 2020 suscrito por el Director de Control Urbano y Construcciones de la Secretaría de Control Físico al Jefe de la Oficina Jurídica y al Director de Apoyo a la Gestión, en el que se indicó que no se había encontrado información que evidenciara la legalidad de la Parcelación San Carlos, sin encontrarse licencia de parcelación aprobada, como tampoco transferencia de dominio a nombre del Municipio. Sin embargo, se había consultado el archivo municipal, encontrándose planos sin sellos de aprobación.

Asimismo, que se había consultado la ventanilla única de registro el folio de matrícula 230-6654 y en la aprobación 11 se encontró el registro de la escritura pública 4.582 del 11 de enero de 1998, de la notaria primera. Expuso que en la Secretaría de Gobierno reposaba una copia de dicha escritura de la constitución el régimen de copropiedad, en la que después del artículo 55 se alude a la existencia de la Resolución núm. 001 del 08 de enero de 1988 por medio del cual se dio visto bueno a la Parcelación Residencial San Carlos, advirtiendo que no era un acto definitivo al estar condicionado al cumplimiento de la presentación del proyecto

³⁸ Cfr. Red Integrada para la Gestión de Procesos Judiciales TYBA, págs. 25-26; ver documento “50001233300020190030500_ACT_AGREGAR MEMORIAL_11-11-2020 8.38.57 P.M..PDF”, correspondiente

a la actuación “AGREGAR MEMORIAL”, registrada en la fecha y hora 11/11/2020 3:40:42 P. M., de la plataforma Tyba – consulta de procesos.

eléctrico, hidráulico, sanitario y de acueducto, así como a los requerimientos del INDERENA en materia de protección y aprovechamiento de aguas y bosques.

En síntesis, indicó que no se había encontrado evidencia en la secretaría que acreditara propiedad alguna del Municipio en las parcelaciones San Carlos, tampoco documento que acredite la obtención de licencia de parcelación, en donde se haya generado la obligación de las cesiones urbanísticas. Por último, señala que en cuanto a la vía de acceso a dicha parcelación, en el archivo municipal reposaba la escritura núm. 6.285 de 1973 de la Notaría 14 del Círculo de Bogotá, en la cual en su lindero norte señala que limitaba con el camino viejo que va de Villavicencio al Cocuy.

Lo referido en el numeral anterior se reitera en el documento de 11 de diciembre de 2020³⁹ suscrito por el Director de Control Urbano y Construcciones del Municipio de Villavicencio dirigido al Jefe de la Oficina Jurídica.

Copia de la Resolución núm. 001 de 8 de enero de 1988⁴⁰ “[…] [P]or medio de la cual se da visto bueno a la Parcelación San Carlos […]”.

Copia del documento de 19 de enero de 2021 mediante el cual el apoderado judicial del Municipio allega respuesta al oficio en el que el Tribunal Administrativo del Meta ordenó la remisión de información, en los siguientes términos⁴¹:

“[…] se requiere al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, para que en el término de cinco

(5) días contados a partir de la notificación de esta providencia, allegue constancia de lo informado por las Secretarías de Apoyo a la Gestión y de Control Físico en relación con la titularidad de la vía de la que se pretende su pavimentación, de conformidad con lo que se hizo referencia en la señalada audiencia […] informen las medidas que han implementado para efectos de garantizar la seguridad de los habitantes del sector de Parcelas de San Carlos, allegando los soportes técnicos y normativos de sus decisiones al respecto […] informen la evolución de los últimos cinco (5) años de las tasas de criminalidad y conductas delictivas en el sector de Parcelas de San Carlos, comparándolo con las estadísticas de otras zonas del Municipio.

Para cumplir con el requerimiento de su Señoría, me permito adjuntar los siguientes documentos:

1. Nota interna No. 1102-19.18/29 del 18 de enero de 2021 y anexos, expedida por el Director de Apoyo a la Gestión de la Secretaría de Desarrollo Institucional en 14 folios.

³⁹ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_32ACCIONANTEALLEG(.PDF) NroActua 2.

⁴⁰ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado:

ED_32ACCIONANTEALLEG(.PDF) NroActua 2.

⁴¹ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_42RTAMUNICIPIOVI(.PDF) NroActua 2.

2. Nota interna No. 1402-19.18/1479 del 11 de diciembre de 2020 y anexos, expedida por el Director de Control Urbano y Construcciones de la Secretaría de Control Físico en 11 folios.
3. Nota interna No. 1050-19.18/516 del 15 de diciembre de 2020 y anexos, expedida por el Alto Consejero para la Seguridad Ciudadana del Municipio de Villavicencio en 13 folios […]”

Copia del documento de 18 de enero de 2021 del Director de Apoyo a la Gestión y dirigido al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica en el que se indicó lo siguiente:

“[…] en atención a su solicitud con respecto a la remisión de información y documentos de la titularidad de la vía de acceso al barrio Parcelas de San Carlos, ubicado en la Vereda Zurria, informamos que dentro del Archivo e Inventario de Bienes Inmuebles del Municipio que reposa en esta dirección, no se identifica el predio en mención […]”. (Destacado fuera del texto).

La Sala considera que de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, es posible concluir lo siguiente:

Se desprende de las pruebas referidas que la vía de acceso a la Parcelación San Carlos se encuentra en mal estado y requiere intervención para garantizar la circulación de las personas que se movilizan por ese sector. Lo anterior, se desprende del documento de 24 de julio de 2020⁴², suscrito por la Directora de Obras Públicas del Municipio de Villavicencio en el que informó que el día 25 de junio del mismo año realizó visita a la vía de acceso a la Parcelación San Carlos y evidenció el mal estado de la vía y del primer puente vehicular, por lo que, procedió a remitir solicitud a la Dirección Operativa para que programara trabajo de mantenimiento.

Se encuentra probado que el Municipio de Villavicencio realizó actividades de mantenimiento en la vía de acceso a la Parcelación San Carlos, lo cual se acredita con el documento de 22 de octubre de 2020, suscrito por la Directora Técnica Operativa, dirigido al Secretario de Infraestructura del Municipio de Villavicencio, en el que se da cuenta de los trabajos realizados entre el 24 y el 28 de septiembre de ese año, en la Vereda Zuria, vía principal que conducía hacia el Condominio Parcelación San Carlos, según solicitud realizada por la señora Flor Edilma Escobar. En ese documento se afirma que se realizó visita técnica el día 23 de septiembre, evidenciando que la vía requería mantenimiento por su deterioro, por lo que se incluyó dentro del cronograma de actividades de la Secretaría de

⁴² Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_29RESPUESTAPETICI(.PDF) NroActua 2.

Infraestructura dicho mantenimiento, el cual consistió en: perfilación, conformación, compactación, aplicación de material, obras de drenaje con cunetas y ampliación de la vía.

Asimismo, se evidencia en el documento de 21 de octubre de 2020, suscrito por el Secretario de Infraestructura del Municipio de Villavicencio, remitido al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio, mediante el cual allegó informe técnico realizado por la Dirección Operativa relacionado con las actividades de mantenimiento vial ejecutadas en la vía de acceso al barrio Parcelaciones de San Carlos.

Igualmente, la Sala destaca que en el documento de 2 de marzo de 2018⁴³, suscrito por el Director Técnico de Obras Civiles del Municipio de Villavicencio, se sostuvo que la pavimentación de la vía de entrada a la Parcelación San Carlos sería tenida en cuenta en el Plan de Desarrollo y se inscribiría en el Banco de Proyectos del Municipio.

La Sala destaca que la Secretaría de Control Físico del Municipio de Villavicencio, entidad que fue reemplazada por la Secretaría de Catastro y Espacio Público⁴⁴, en los documentos de 26 de octubre y de 11 de diciembre de 2020 referidos supra, indicó, entre otras cosas que no se había encontrado evidencia en la esa secretaría que acreditara propiedad alguna del Municipio en la Parcelación San Carlos, tampoco documento que acredite la obtención de licencia de parcelación, en donde se haya generado la obligación de las cesiones urbanísticas. Por último, señaló que en cuanto a la vía de acceso a dicha parcelación, en el archivo municipal reposaba la escritura núm. 6.285 de 1973 de la Notaría 14 del Círculo de Bogotá, en la cual en su lindero norte señala que limitaba con el camino viejo que va de Villavicencio al Cocuy, sin que con esa información la Secretaría de Control Físico pudiera concluir que la vía de acceso a la Parcelación San Carlos fuera una vía pública del Municipio y, en consecuencia, reiteró que la mencionada vía no se encuentra en el inventario de vías municipales.

La Sala considera que, por un lado, las pruebas referidas permiten concluir que el Municipio de Villavicencio conocía de la existencia de la vía de acceso a la Parcelación San Carlos, incluso se probó que realizó acciones para su mantenimiento, y por otro lado, existen otras pruebas allegadas al expediente que

⁴³ Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_31ACCIONANTEALLEG(.PDF) NroActua 2.

⁴⁴ Creada mediante Acuerdo Municipal núm. 534 de 30 de julio de 2022 “Por el cual se modifica parcialmente los Acuerdos 172 de 2012 y 325 de 2017, que establecen la estructura orgánica de la Administración Central del Municipio de Villavicencio y se dictan otras disposiciones”.

permiten concluir que esa vía no se encuentra incluida dentro del inventario vial del Municipio. En ese sentido, el Director de Apoyo a la Gestión en el documento de 18 de enero de 2021 manifestó que “[…] en atención a su solicitud con respecto a la remisión de información y documentos de la titularidad de la vía de acceso al barrio Parcelas de San Carlos, ubicado en la Vereda Zurria, informamos que dentro del Archivo e Inventario de Bienes Inmuebles del Municipio que reposa en esta dirección, no se identifica el predio en mención […]”. (Desatacado fuera del texto).

Adicionalmente, la Sala observa que en el documento de 22 de octubre de 2020, suscrito por el Secretario de Planeación Municipal se indicó lo siguiente:

“[…] De manera atenta y por demás comedida, nos permitimos responder su solicitud de la siguiente manera:

Que el predio de consulta se localiza en suelo de expansión urbana para desarrollo concertado.

Que en la actualidad en la Secretaría de Planeación Municipal, no se cuenta con Plan Parcial en trámite y tampoco Plan Parcial aprobado para el predio donde se localiza el proyecto denominado PARCELACIONES SAN CARLOS.

Así mismo, señalamos que el primer paso para la correcta urbanización de los predios localizados en suelo de expansión urbana, es contar con la aprobación del respectivo Plan Parcial, en el cual se definirán entre otras, la estructura ecológica a proteger, las zonas de riesgo que tenga el suelo, las áreas de cesión para zona verde y equipamientos, la norma urbanística aplicable a este suelo y el sistema vial, en este último se definirán los perfiles viales, las categorías de las vías y si son cargas generales a cargo del municipio su construcción o cargas locales las cuales son obligaciones del promotor, todo lo anterior, enmarcado y cumpliendo lo establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del municipio, Acuerdo 287 de 2015 […”]”. (Destacado fuera del texto).

Así las cosas, la Sala considera que con el material probatorio allegado al proceso es posible concluir que existe una amenaza al derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público por parte del Municipio de Villavicencio, toda vez que, aun cuando se probó que ha intervenido la vía de acceso a la Parcelación San Carlos, no se acreditó que haya realizado las gestiones necesarias para que esa vía se incluya en el inventario vial del Municipio, impidiendo con ello, entre otras cosas, que pueda ser objeto de proyectos relacionados con la pavimentación de vías municipales.

Solución a los problemas jurídicos

La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra.

Respecto a la ausencia de prueba que permita concluir que el Municipio de Villavicencio amenazó el derecho colectivo amparado

El apoderado del Municipio de Villavicencio señaló que no obran pruebas en el expediente para concluir que se vulneró el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y, que adicionalmente, no se demostró la relación de causalidad entre la acción u omisión del Municipio de Villavicencio y el daño contingente.

El Tribunal Administrativo del Meta en la sentencia apelada, luego de valorar el material probatorio allegado al expediente, consideró lo siguiente:

“[…] [E]l material probatorio obrante en el expediente lleva a la Sala a estimar que el camino que dirige a las Parcelas de San Carlos corresponde a un bien de dominio y uso público, por cuanto se desprende el uso constante y prolongado de los habitantes de la zona de la referida carretera.

Ello a partir de las peticiones remitidas por los habitantes del sector, la manifestación que al respecto realizó el actor popular en los alegatos conclusivos y, sobre todo, que la misma entidad territorial municipal en ejercicio de labores ordinarias ha realizado mantenimiento a la vía, así como inversión de recursos para este efecto.

Si bien en el expediente no se trajo como prueba el Plan de Ordenamiento Territorial, ni certificación de que la vía en comento no aparece en el POT, el Municipio sí dio cuenta, frente a la titularidad de la vía de acceso al barrio Parcelas de San Carlos, que no se había identificado el predio en mención dentro del archivo e inventario de bienes inmuebles del Municipio. No obstante, sí conoce de la existencia del mismo, no de otra forma podría entenderse que se le realizó mantenimiento. Además, que en peticiones anteriores se le ha informado a la comunidad la posibilidad de realizar inversión de recursos en el sector.

En consonancia, el Municipio tampoco demostró fehacientemente la propiedad privada del bien. A pesar de que cuando el actor popular trajo al proceso la escritura 4582 del 11 de enero de 1998 y otras documentales, se tuvo como una reforma a la demanda extemporánea, el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO trajo a colación el asunto con las pruebas aportadas, resaltando los apartes de dos escrituras de las que se encuentra que si bien una hace alusión a una servidumbre, la misma entidad territorial indicó que no se había encontrado evidencia jurídica de la constitución de dicha servidumbre. Ahora bien, otra escritura menciona un lindero que habla del camino viejo que va de Villavicencio al Cocuy, con lo que podría concluirse, como lo indicó el actor popular, que se trata de la vía en comento.

En virtud de lo anterior, se considera que existe una amenaza al derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, en tanto un bien que se entiende tiene destinación pública del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, no se haya debidamente calificada como una vía de dominio público.

Por tanto, se ordenará al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO que dentro del plazo de treinta y seis (36) meses, realice todas las actividades necesarias, en el marco de sus competencias legales para que la vía de acceso a la Parcelación San Carlos sea considerada como de dominio público de la entidad territorial, a partir de lo cual materializará las condiciones necesarias para el disfrute de la misma en condiciones óptimas de transitabilidad para la comunidad, sin perjuicio que continúe haciendo los

mantenimientos que ha venido realizando.

Para este efecto, se acatarán todas las disposiciones jurídicas, técnicas y demás que correspondan, sin que esta providencia constituya aval para desconocer dichas disposiciones, ni tampoco los derechos de los particulares, dentro de lo cual el ente territorial analizará la viabilidad de acudir en este caso a la ley 2044 de 2020 para determinar la forma procedente, entre las opciones allí previstas, de sanear “la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales” indicada como parte de su objeto en el artículo 1º.

Sentado lo anterior, recuérdese que, en esencia, debido al mal estado de la vía, lo que se pretende es que se ordene la pavimentación de la misma, incluyéndola en el proyecto de ampliación de la ruta ecológica. No obstante, la sala se abstendrá de emitir una orden en este sentido, por las siguientes razones:

Primero, como fue certificado por la AIM, entidad autónoma que no fue llamada al proceso, ya se adjudicó el proyecto para el mejoramiento de la vía Las Mercedes- Barcelona, circundante de Parcela San Carlos-Vereda la Zuria.

Segundo, y más aún, por cuanto no deja de atenderse que la zona de la que se solicita se ordene su intervención se ubica en suelo de expansión urbana, de acuerdo con el POT del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, el cual se caracteriza porque está supeditado a la existencia de redes de acueducto y alcantarillado, las cuales se entiende que aún no están instaladas en la zona por las pruebas que fueron arrimadas al expediente.

Sobre este punto hay que decir que so pretexto de proteger unos derechos colectivos, no se puede pasar por encima de otros, a saber: la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

En esta medida, se considera que una orden de intervención inmediata sobre la vía resulta prematura, por cuanto el crecimiento y expansión urbana corresponden a un asunto de política pública sustentado en análisis técnicos y urbanísticos que deriven en la garantía de la calidad de vida de los ciudadanos, pero que también garanticen la protección del medio ambiente.

La sala reconoce que el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en zonas de asentamiento ilegal, estableciendo como requisito que se realice un trámite previo consistente en la legalización del respectivo sector, de acuerdo con la normatividad aplicable. No obstante, debe sentarse que la causa petendi del asunto no estaba enmarcada en una situación de este tipo, por tanto, no es dable emitir orden tendiente a la satisfacción del derecho de acceso a los servicios públicos.

Además, en este fallo tampoco se está realizando pronunciamiento sobre la legalidad o ilegalidad de Parcelas de San Carlos, en otros términos, en esta providencia no se está calificando al lugar como un asentamiento ilegal, ya que ello no constituía punto del debate en el asunto, que se concentraba en la vía de acceso a la zona. Lo anterior, ante las posiciones esgrimidas por las partes al respecto y sin perjuicio de las actuaciones que las autoridades competentes pudieran llegar a considerar pertinentes […]”. (Destacado fuera del texto).

En este punto, la Sala considera que la orden impartida al Municipio de Villavicencio en el sentido de que realice todas las actividades necesarias, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, para que la vía de acceso a la Parcelación San Carlos sea considerada como de dominio público municipal, resulta adecuada para el fin de proteger la amenaza del derecho

colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, para lo cual, como lo advirtió el Tribunal, el Municipio puede acudir a lo previsto en la Ley 2044 de 2020, que faculta al representante legal de la Entidad Territorial a que inicie el procedimiento de titulación de predios de uso público a favor de la Entidad, tanto en zonas legalizadas urbanísticamente, como en zonas sin proceso de legalización urbanística.

Respecto a la indebida aplicación de un precedente

La Sala precisa, en este punto, que el apoderado del Municipio de Villavicencio no sustentó en debida forma el argumento según el cual el Tribunal aplicó un precedente que, a su juicio, no se ajusta al caso concreto.

La Sala considera que el Municipio de Villavicencio no expuso las razones de su inconformidad en relación con la presunta aplicación indebida de un precedente jurisprudencial que a juicio del apoderado del Municipio, resulta inaplicable al caso concreto. Al respecto, es pertinente señalar que esta Sección ha sostenido que la parte apelante tiene la carga procesal argumentativa, en los siguientes términos⁴⁵:

“[…] [V]alga recordar que, en los términos del numeral 3º del artículo 322 Código General del Procesal, la carga procesal argumentativa de la apelación es obligatoria, debido a que el objetivo de ese recurso es controvertir ante el superior jerárquico uno o varios fundamentos de la sentencia del juez de primera instancia […]”.

No obstante lo anterior, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo del Meta se refirió a la sentencia proferida por esta Sección el día 10 de noviembre de 2016⁴⁶, providencia en la que se resolvió una acción popular presentada por el señor Carlos Eduardo Giraldo Botero contra el Municipio de Manizales y la Dirección Nacional de Estupefacientes en Liquidación, en la que se confirmó el amparo del derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público de los habitantes de la Vereda San Peregrino del Municipio de Manizales y, entre otras cosas, se ordenó al Alcalde del precitado Municipio que “[…] realizara todas las gestiones necesarias en las instancias administrativas municipales para que se identifique el “camino de La Bélgica” como una vía pública […]”.

⁴⁵ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de marzo de 2023. CP. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 880012333000201800021-01.

⁴⁶ Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de noviembre de 2016, CP. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 170012331000201400193-01.

La Sala destaca que el Tribunal en la sentencia apelada se refirió a las consideraciones previstas en la providencia proferida por esta Sección, el 10 de noviembre de 2016, concretamente para exponer argumentos relacionados con la prueba de la propiedad pública, en los siguientes términos:

“[…] [A]hora bien, con respecto a la prueba de la propiedad pública, la Sala acoge el Concepto emitido el 18 de junio de 2014 por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el que se indicó:

“[…] la propiedad de algunos de los bienes públicos en cabeza del Estado, en especial, de aquellos que están sometidos a un régimen similar al de los bienes pertenecientes a los particulares en tanto que se hallan en el comercio, se probará mediante el correspondiente título y el folio de matrícula inmobiliaria con la inscripción respectiva.

En relación con aquellos bienes públicos que están afectados al uso público, se ha indicado por parte de la doctrina, en un intento por conciliar la teoría del título y el modo con otras hipótesis respecto de las cuales no fue creada, que el título y el modo en relación con estos bienes se encuentran contenidos directamente en la Constitución y en la ley […]”⁴⁷

Y más adelante señala la Sala de Consulta y Servicio Civil que la prueba de la “destinación al uso público o a la prestación de un servicio público” del bien puede provenir de: (i) disposición legal; (ii) instrumentos de planeación, como el POT; (iii) acto administrativo de afectación del bien inmueble; (iv) inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente de la afectación y su vigencia, cuando haya lugar a ello; (v) certificación debidamente motivada expedida por la entidad en la que conste el uso específico que se le da al bien; o de (vi) otros documentos o medios probatorios idóneos en los que se evidencie el uso público o la destinación del bien a un uso o un servicio público.

En suma, la destinación al uso público de un bien no solamente es susceptible de probarse mediante el Plan de Ordenamiento Territorial, como erradamente lo afirma la parte demandada en su recurso de apelación; sino que ello puede darse por disposición legal o puede llegar a demostrarse con otros documentos o medios probatorios, cuando sea necesario.

Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala estima, conforme lo determinó el a quo, que el denominado camino La Bélgica es un bien de dominio y uso público, puesto que, de un lado, el artículo 674 del Código Civil establece que son bienes públicos y de uso público los caminos; y, de otra parte, porque el material probatorio que milita en el proceso da cuenta del uso constante y prolongado dado por los habitantes de la vereda San Peregrino del citado camino.

[…]

De estas dos últimas pruebas debe precisar la Sala que aunque dan cuenta que el camino de La Bélgica no aparece en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Manizales y en el inventario como “vía rural del municipio de Manizales”, lo cierto es que paradójicamente, tanto en el POT como en el oficio se reconoce la existencia del camino La Bélgica. En efecto, en el artículo 34 del POT al describir la vía “La China-Camino La Bélgica”, se está haciendo referencia al mismo como un límite; y en el oficio se le reconoce como “un ramal que sirve de comunicación de la finca El Paisaje con la vía Departamental Quiebra del Billar – San Peregrino”.

⁴⁷ Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 18 de junio de 2014, Radicación 11001-03-06-000-2013-00364- 00(2154). Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Namén Vargas.

Como conclusión, se tiene que el denominado camino La Bélgica es un bien de uso público, en la medida que se demostró en este proceso que es una vía peatonal y vehicular y de uso permanente por la comunidad. Además, no se acreditó que perteneciera a ningún particular o que fuera bien anexo a algún predio privado, ni tampoco se acreditó que respecto del camino existiera una servidumbre de paso […]”. (Destacado fuera del texto).

La Sala considera que la referencia hecha por el Tribunal Administrativo del Meta a la sentencia proferida por esta Sección el 10 de noviembre de 2016, tuvo por objeto exponer argumentos jurisprudenciales en relación con la prueba de la propiedad pública, aspecto que tiene relación con el análisis realizado por el Tribunal en la sentencia apelada, sin que pueda entenderse que esa referencia resulte impertinente, todo lo contrario, fue orientadora de la decisión a la que arribó el Tribunal, por lo que no le asiste razón al apoderado del Municipio en este punto.

De conformidad con lo anterior, la Sala concluye que acertó el Tribunal al amparar la amenaza del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público en razón a que se demostró en el proceso que la vía de acceso a la Parcelación San Carlos, es un bien con destinación pública situado en el Municipio de Villavicencio que no está debidamente calificada como vía de dominio público del Municipio y no está incluida en el inventario vial de la entidad territorial.

La anterior conclusión a la que llegó el Tribunal se fundamentó, por un lado, acudiendo al criterio establecido en la sentencia de 10 de noviembre de 2016 proferida por esta Sección, en materia de la prueba de la propiedad pública, a partir del uso permanente de la vía por parte de la comunidad y de lo previsto, entre otras normas, en el artículo 5.º de la Ley 9 de 1989, en el que se precisa que “[…] constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular […]”, y por otro lado, al encontrar probado en el expediente que la vía de acceso a la Parcelación San Carlos “[…] corresponde a un bien de dominio y uso público, por cuanto se desprende el uso constante y prolongado de los habitantes de la zona de la referida carretera […] a partir de las peticiones remitidas por los habitantes del sector, la manifestación que al respecto realizó el actor popular en los alegatos conclusivos y, sobre todo, que la misma entidad territorial municipal en ejercicio de labores ordinarias ha realizado mantenimiento a la vía, así como inversión de recursos para este efecto […]”..

Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia

Atendido a que el Tribunal, en el caso sub examine, en la sentencia proferida, en primera instancia, resolvió en el ordinal tercero, lo siguiente:

“[…] TERCERO: Confórmese un comité de verificación del cumplimiento de este fallo, el cual estará integrado por la parte actora popular, por el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, y por el Personero municipal de Villavicencio, sin perjuicio de la participación en dicho comité de la Procuradora 49 Judicial II delegada ante este tribunal; comisión que deberá entregar un informe mensual al despacho sustanciador sobre el progreso de los trámites y actividades […]”.

La Sala considera que debe modificarse la parte resolutiva de la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2021 por la Sala de Decisión Oral núm. 1 del Tribunal Administrativo del Meta en lo relacionado con la conformación del Comité de Verificación de cumplimiento en el sentido de precisar que el Magistrado Sustanciador del Tribunal deberá presidir el comité de verificación, tal como se precisará en la parte resolutiva de la sentencia.

Asimismo, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo del Meta, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las ordenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Conclusiones

La Sala considera que con el material probatorio allegado al expediente es posible concluir que existe una amenaza del derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público toda vez que se demostró la falta de calificación de la vía de acceso a la Parcelación San Carlos del Municipio de Villavicencio como bien de dominio público aun cuando esa vía es de uso constante por los habitantes de la zona y, adicionalmente, el Municipio ha realizado actividades de mantenimiento sobre esa vía, razón por la cual se confirmará la decisión de primera instancia, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

La Sala precisa que no es cierto que el Tribunal Administrativo del Meta haya aplicado indebidamente un precedente que no se ajuste al caso concreto y,

adicionalmente, destaca que el apoderado del Municipio omitió la carga argumentativa para sustentar, en este punto, el recurso de apelación.

La Sala considera que debe modificarse la conformación del Comité de Verificación, en el sentido de precisar que el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Meta debe presidirlo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal tercero de la sentencia proferida el 4 de noviembre de 2021 por la Sala de Decisión Oral núm. 1 del Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así:

TERCERO: Confórmese un comité de verificación del cumplimiento de este fallo, el cual estará integrado por el la Magistrada Sustanciadora del Tribunal, quien lo presidirá, por el actor popular, por el Municipio de Villavicencio, y por el Personero Municipal de Villavicencio, sin perjuicio de la participación en dicho comité de la Procuradora 49 Judicial II delegada ante este tribunal; comité que deberá entregar un informe mensual al despacho sustanciador sobre el progreso de los trámites y actividades

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de proferida por la Sala de Decisión Oral núm. 1 del Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo del Meta, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado

Aclara voto

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.