OCUPACION DE ESPACIO PUBLICO POR VENDEDORES AMBULANTES - Deber de formular proyecto de reubicación, incluirlos en Plan de Desarrollo, apropiar presupuesto y fijar cronograma / VENDEDORES AMBULANTES - Deber de reubicación en Municipio de Pereira: subcentro Cuba / ESPACIO PUBLICO - Vulneración de derechos colectivos al incumplir deber de reubicación de vendedores ambulantes / SENTENCIA EN ACCION POPULAR - Facultades del juez al ordenar la realización de conductas necesarias
Ante esa preocupante realidad social, en las actuales circunstancias no es dable a las autoridades municipales resolver las tensiones sociales que causa la ocupación del espacio público con medidas de desalojo que desconocen los derechos al trabajo y al empleo, pues a estos deben las autoridades igual protección constitucional, razón por la que están obligadas a hacerlos efectivos. En la hora presente un desalojo sin reubicación, agrava el problema social y agudiza los factores generadores de inseguridad. Lo dicho en modo alguno significa que la problemática de ocupación del espacio público pueda permanecer sin solución indefinidamente. Las autoridades locales tienen el deber de formular los proyectos de reubicación, de preverlos en el Plan de Desarrollo y el de disponer la apropiación respectiva en el presupuesto, de modo que las obras requeridas para efectuar la reubicación puedan ejecutarse en un plazo razonable y esta problemática no permanezca sin solución indefinidamente. Las autoridades municipales deben además adoptar cronogramas de ejecución, para monitorear que las sucesivas fases se agoten en forma gradual de modo que se avance en tiempo real en la realización de las distintas tareas. Se adicionará la sentencia apelada para fijar un plazo mínimo y máximo en que la Administración debe dar cumplimiento a los proyectos de reubicación pues lo que sí demuestran las pruebas es que tan sólo en el año 2004 llevó a cabo la fase de diagnóstico, y que a la fecha de esta sentencia las problemática permanece sin solución pues no ha hecho avances graduales ni progresivos porque no ha formulado los proyectos, no los ha previsto en el Plan de Desarrollo, ni ha adoptado cronogramas que aseguren su ejecución en un tiempo cierto y definido. Esta Sala reformará el numeral Primero de la sentencia impugnada y en observancia del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, definirá en forma precisa las órdenes que se imparten al Alcalde de Pereira para que en el corto plazo se protejan los derechos colectivos a gozar del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la salubridad pública cuya vulneración evidenciaron las pruebas allegadas al procesos. El a quo no impartió órdenes precisas para solucionar esta problemática en forma inmediata. A ese fin, le ordenará a la Administración Municipal que en forma inmediata adelante el proceso de carnetización de los vendedores ambulantes y en asocio con el Comandante de la Policía, las autoridades sanitarias y la empresa de recolección de basuras, adelante campañas educativas e implemente dispositivos de inspección y control que aseguren que las condiciones sanitarias de las ventas ambulantes no comprometan la salubridad y no amenacen la seguridad y tranquilidad ciudadanas. También ordenará adelantar las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales que aseguren que en el presupuesto de la vigencia fiscal de 2008 incluya la partida que asegure que a más tardar en el año siguiente se ejecuten los proyectos de reubicación de los vendedores ambulantes y de recuperación del espacio público de la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 del Barrio Cuba.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil siete (2007)
Radicación número: 66001-23-31-000-2005-00122-01(AP)
Actor: JURI TSCHLECK LAGOS RAMIREZ
Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA
Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada del Municipio de Pereira contra la sentencia de 29 de junio de 2005, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda accedió a las pretensiones de la demanda y reconoció al actor un incentivo de diez (10) salarios mínimos mensuales vigentes.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
El 24 de enero de 2005, el ciudadano JURI TSCHLECK LAGOS RAMÍREZ, ejerció acción popular contra el Municipio de Pereira para reclamar protección a los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la salubridad pública.
Hechos
El espacio público de la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 del Barrio Cuba del Municipio de Pereira se encuentra invadido desde hace más de 16 años por vendedores que obstaculizan la circulación de peatones y vehículos automotores.
Los vendedores han instalado en forma permanente casetas metálicas y de madera para el expendio de frutas, verduras, pescados y otros alimentos perecederos. Las condiciones antihigiénicas de las ventas ambulantes representan amenaza para la salubridad pública y generan a causa de las basuras proliferación de malos olores y de plagas en el sector.
El Municipio de Pereira ha omitido adelantar las gestiones y operaciones administrativas para recuperar el espacio público.
1.2. Pretensiones
El actor solicita que se ordene al Municipio de Pereira:
a) Restituir el espacio público de la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 del Barrio Cuba, retirando las casetas metálicas y de madera en que los vendedores estacionarios ejercen su actividad comercial.
b) Implementar medidas de control y vigilancia para evitar que el espacio público de la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 del Barrio Cuba vuelva a ser ocupado.
c) Reconocer a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
d) Pagar las costas del proceso.
LA CONTESTACIÓN
El Municipio de Pereira, por medio de apoderado, argumentó que si bien le compete garantizar el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la seguridad y salubridad públicas, también debe hacer efectivo el derecho al trabajo de los vendedores estacionarios ubicados en la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 del Barrio Cuba, razón por la cual no puede desalojarlos pues no tiene un lugar habilitado para reubicarlos.
Manifestó que la Secretaría de Gestión Inmobiliaria, en coordinación con la Secretaría de Planeación Municipal y con la participación de los pesqueros, comuneros y los Presidentes de las Asociaciones de Vendedores Estacionarios de ese sector, ha elaborado estrategias y proyectos de reubicación en el sector del centro de la ciudadela Cuba.
Afirmó que el «Plan Parcial de Renovación Urbana Subcentro Cuba» propuesto por la Alcaldía de Pereira en coordinación con MEGABUS S.A., contempla la recuperación del espacio público de la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 y la reubicación de los vendedores estacionarios de la zona.
3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Tuvo lugar el 16 de marzo de 2005, con asistencia de la apoderada del Municipio de Pereira, el agente del Ministerio Público y el actor. Se la declaró fallida por no haber acuerdo entre las partes y se continuó el proceso.
PRUEBAS
Obran en el expediente las siguientes:
Siete (7) fotografías que muestran las casetas ubicadas en los andenes de la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 del Barrio Cuba.
Copia de la Orden Previa N° 1362 suscrita el 21 de diciembre de 2004 entre el Municipio de Pereira y el contratista José Germán Osorio, por valor de $9'000.000.oo de pesos, cuyo objeto es la realización de un estudio socio-económico para la reubicación de vendedores informales de la ciudadela Cuba.
Copia del documento de Diagnóstico del «Plan Parcial de Renovación Urbana Subcentro Cuba», elaborado el 10 de septiembre de 2004 por la Alcaldía de Pereira y MEGABUS S.A..
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
El actor popular y la parte demandada guardaron silencio.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Procurador 37 Delegado para Asuntos Administrativos expuso que compete a la Administración Municipal garantizar el derecho colectivo al goce del espacio público permitiendo la libre circulación de transeúntes y vehículos que se ha afectado por los vendedores estacionarios que han invadido los andenes.
Puso de presente que auncuando también compete a la Administración Municipal proteger el derecho al trabajo de los vendedores estacionarios ubicados en la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 del Barrio Cuba, la preservación del espacio público es prevalente de donde concluye que es indispensable que en un plazo máximo de seis (6) meses se implementen las medidas necesarias para la reubicación de los vendedores estacionarios que obstruyen el goce del espacio público a la colectividad que transita por ese sector.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal amparó los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la salubridad pública pues encontró demostrado que el Municipio de Pereira ha omitido ejecutar las operaciones y actuaciones administrativas para recuperar la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 del Barrio Cuba y reubicar a los vendedores estacionarios ubicados en ese sector.
Ordenó a la Administración Municipal reubicar a los vendedores estacionarios que han invadido los andenes de la zona, en un plazo de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia.
Reconoció al actor el incentivo en cuantía equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales.
III. LA IMPUGNACIÓN
El apoderado del Municipio de Pereira reconoce la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público y que le compete ejecutar las obras requeridas para recuperar la zona y reubicar los vendedores.
Empero, considera que el plazo concedido por el Tribunal para la ejecución de las órdenes impartidas es insuficiente, por lo que solicita que se amplíe a un (1) año.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Mediante el ejercicio de la acción popular, el actor solicitó que se ordene al Municipio de Pereira recuperar el espacio público de la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 del Barrio Cuba para que cese la violación del derecho a gozar del espacio público que afecta la movilidad peatonal en el sector.
El Tribunal accedió a las pretensiones pues halló demostrado que el Municipio de Pereira ha omitido realizar las actuaciones administrativas necesarias para reubicar los vendedores estacionarios que laboran en los andenes de la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 y ordenó que dentro de los (6) seis meses siguientes a la ejecutoria del fallo recuperara el espacio público de la zona.
El Municipio apeló la sentencia del Tribunal de Risaralda por considerar que el plazo de seis (6) meses es insuficiente para agotar las etapas necesarias para reubicar los vendedores estacionarios ubicados en los andenes de la Calle 71 entre Carreras 23 y 24, por lo que solicita se amplíe a un (1) año.
Se allegó el documento de diagnóstico del «Plan Parcial de Renovación Urbana Subcentro Cuba», efectuado en el año 2004 por la Secretaría de Gestión Inmobiliaria que contempla un inventario de los vendedores estacionarios del sector y posibles alternativas de reubicación en bazares populares y centros comerciales. De sus conclusiones se destacan las siguientes:
«2.6 ATRIBUTOS URBANÍSTICOS (SISTEMA DE ESPACIOS PÚBLICOS)
2.6.2 ESTADO ACTUAL DE LOS ANDENES
El análisis de la situación actual de los andenes, se ha centrado en detectar situaciones de discontinuidad total o parcial, producto de ocupaciones indebidas del espacio público por parte de vendedores estacionarios, artefactos de servicios públicos o superposición de elementos extraños como rampas y plataformas.
Este elemento de diagnóstico busca evidenciar la invasión desmedida de los andenes, que resuelta en sus puntos más críticos aportará una solución intermedia y práctica, previa a contemplar una modificación de las secciones viales actuales.
Se incluye con el ánimo de ofrecer alternativas efectivas de bajo impacto e inversión moderada en la solución de la compleja problemática de espacio público que involucra el Plan Parcial.
La red de andenes que hoy posee el sector del subcentro presenta diversas situaciones que afectan la movilidad peatonal del sector. Según se aprecia en el plano anexo, se ha generalizado una fragmentación de la superficie del andén a través de sobre losas, rampas, escaleras y cambios de nivel en general. Estas situaciones afectan, no solamente el flujo propio de los andenes, sino también la relación que poseen los mismos con los predios, como se evidencia en casos como el de la manzana 73 en cuyos costados norte y oriente el desnivel entre los predios y los andenes es bastante severo.
Es recurrente la indiscriminada construcción de rampas y sobre losas que resuelven el acceso a predios que en su mayoría han mutado de usos residenciales hacia el comercio y los servicios. Estas “soluciones” espontáneas carecen de un control y seguimiento por parte de los organismos municipales pertinentes, desmejorando las secciones útiles efectivas de los andenes.
Se observan situaciones extremas de discontinuidad como el caso de la manzana 100 (Colegio Oficial San Fernando), donde la invasión del espacio público ha consumido el andén en su totalidad. Esta circunstancia ocasionada por los venteros estacionarios, obliga a ocupar una parte de la calzada por parte de los peatones que desean pasar o adquirir los productos que ellos ofrecen.»
[...]
VENDEDORES AMBULANTES Y ESTACIONARIOS
Para el dimensionamiento del problema de los venteros ambulantes y estacionarios, se ha trabajado con información oficial fuente de la Secretaría de Gobierno. Así mismo se ha efectuado un reconocimiento en terreno como un mero referente para ubicar las principales concentraciones de venteros.
Esta fuente involucra el censo institucional adelantado por la Secretaría de Gobierno a través de la Secretaría de Gestión Inmobiliaria según el cual se identificaron en el año 2002:
| TIPO DE PRODUCTO | UNIDADES | % |
| Comidas preparadas/Alimentos | 128 | 41% |
| Perecederos | 119 | 39% |
| Productos Varios | 45 | 15% |
| Servicios | 13 | 4% |
| Revistas/Periodicos | 3 | 1% |
| Total | 308 | 100% |
Este censo del 2002 considera los vendedores ambulantes con una antigüedad mínima para ser reconocidos como prioritarios dentro de un proceso de reubicación. Esta determinación atiende a un fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de Pereira, de noviembre de 2002, según el cual se define la prevalencia del derecho colectivo al disfrute del espacio público, por encima del derecho al trabajo de los venteros ambulantes.
El grupo de los alimentos incluye comidas preparadas en el lugar y previamente empacadas como: comidas rápidas, helados, jugos, guarapo y dulces. Constituye más del 40% del consolidado total siendo el primer renglón en predominancia.
Le sigue el grupo de los perecederos que incluye ventas de verduras, frutas, pollo, pescado, plantas y miscelánea. En tercer lugar se ubican los productos varios entre los que se identifican: ropa, mercancía, artesanías, calzado, herramientas, platería y losa. Finalmente se ofrecen algunos servicios como: cafetería, zapatería, juegos infantiles y relojería, y unos pocos puestos de medios impresos: revistas y periódicos.
El listado oficial reconocido por la Secretaría de Gobierno hace parte del documento 29.
Su localización en el sector se aprecia en el plano anexo 30. Los lugares de mayor concentración de vendedores son:
Un primer sector se ubica en el sector de San Fernando alrededor de las manzanas 71 y 72 con énfasis en las calles 71 y 72. Un segundo sector se concentra alrededor del Parque de Cuba y la calle 71 hacia el sur. Y un tercer sector abarca los andenes de la Avenida de las Américas (Carrera 25), especialmente entre las calles 70 y 72.» (negrilla fuera del texto)
El diagnóstico del «Plan Parcial de Renovación Urbana Subcentro Cuba» sugiere las siguientes soluciones para reubicar los vendedores estacionarios:
«3. BAZARES POPULARES:
Sugeridos por iniciativa de las asociaciones de vendedores ambulantes y estacionarios. Pretenden dar solución a una problemática sobre el espacio público que hoy afecta áreas importantes del sector de Cuba. Podrían tener dos enfoques: un gran centro comercial popular que albergue la mayor parte de los vendedores de productos no perecederos, o una serie de pequeñas soluciones bien localizadas que reúnan grupos menores de vendedores, quizás agrupados por el tipo de productos que vendan.
- CENTRO COMERCIAL POPULAR:
Se percibe como una necesidad apremiante para la reubicación de un grupo considerable de ambulantes y estacionarios, que hoy se ubican en diferentes sectores del subcentro. Dentro de los primeros escenarios para desarrollar el proyecto, se destaca el edificio del antiguo San Andresito La Isla, el cual ofrece aptitudes para remodelarse y adaptarse a nuevas necesidades.»
Se advierte que las alternativas de reubicación de los vendedores ambulantes propuestas en el año 2004 a la fecha de esta sentencia no se han operacionalizado en proyectos técnicamente formulados y presupuestamente respaldados.
Para recuperar el espacio público de la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 del Barrio Cuba es necesario carnetizar los vendedores ambulantes, otorgarles licencias y adquirir, remodelar y adecuar los inmuebles en que podrían implementarse las soluciones de reubicación sugeridas en el diagnóstico del «Plan Parcial de renovación Urbana Subcentro Cuba»
.
La Sala advierte que hasta tanto no haya una solución viable de reubicación las expectativas ciudadanas en materia de seguridad y de uso del espacio público no pueden ir en contravía de la realidad socioeconómica por la que atraviesa el país, ni desconocer que el desempleo y el desplazamiento forzado de personas que causa el conflicto armado, ha generado una grave problemática social que, entre otras, se traduce en un inusitado incremento de las ventas ambulantes y del comercio informal, única opción para muchas familias colombianas de generar su sustento diario.
Ante esa preocupante realidad social, en las actuales circunstancias no es dable a las autoridades municipales resolver las tensiones sociales que causa la ocupación del espacio público con medidas de desalojo que desconocen los derechos al trabajo y al empleo, pues a estos deben las autoridades igual protección constitucional, razón por la que están obligadas a hacerlos efectivos. En la hora presente un desalojo sin reubicación, agrava el problema social y agudiza los factores generadores de inseguridad.
Lo dicho en modo alguno significa que la problemática de ocupación del espacio público pueda permanecer sin solución indefinidamente. Las autoridades locales tienen el deber de formular los proyectos de reubicación, de preverlos en el Plan de Desarrollo y el de disponer la apropiación respectiva en el presupuesto, de modo que las obras requeridas para efectuar la reubicación puedan ejecutarse en un plazo razonable y esta problemática no permanezca sin solución indefinidamente. Las autoridades municipales deben además adoptar cronogramas de ejecución, para monitorear que las sucesivas fases se agoten en forma gradual de modo que se avance en tiempo real en la realización de las distintas tareas.
Se adicionará la sentencia apelada para fijar un plazo mínimo y máximo en que la Administración debe dar cumplimiento a los proyectos de reubicación pues lo que sí demuestran las pruebas es que tan sólo en el año 2004 llevó a cabo la fase de diagnóstico, y que a la fecha de esta sentencia las problemática permanece sin solución pues no ha hecho avances graduales ni progresivos porque no ha formulado los proyectos, no los ha previsto en el Plan de Desarrollo, ni ha adoptado cronogramas que aseguren su ejecución en un tiempo cierto y definido.
Es el caso de la carnetización de los vendedores informales del Barrio Cuba. Dentro del «Plan Parcial de Renovación Urbana Subcentro Cuba» se incluyó un censo de los vendedores informales ubicados en el sector, que sirve como soporte técnico para ejecutar la fase de carnetización porque arroja datos precisos sobre la cantidad de vendedores informales y sobre la actividad específica de cada uno de ellos. El Municipio no efectuó esta fase auncuando los vendedores fueron censados desde el año 2002. El Municipio no demostró desde entonces haber efectuado avances graduales y progresivos para solucionarla en forma provisional y definitiva.
Esta Sala reformará el numeral Primero de la sentencia impugnada y en observancia del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, definirá en forma precisa las órdenes que se imparten al Alcalde de Pereira para que en el corto plazo se protejan los derechos colectivos a gozar del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la salubridad pública cuya vulneración evidenciaron las pruebas allegadas al proceos. El a quo no impartió órdenes precisas para solucionar esta problemática en forma inmediata.
Es del caso diferenciar los plazos en que el Alcalde de Pereira deberá cumplir las órdenes impartidas, atendida la circunstancia de requerirse adoptar medidas inmediatas para asegurar que las ventas ambulantes no impliquen riesgo para la salubridad y la seguridad públicas y señalar el plazo máximo en que el proyecto de reubicación deberá completarse.
A ese fin, le ordenará a la Administración Municipal que en forma inmediata adelante el proceso de carnetización de los vendedores ambulantes y en asocio con el Comandante de la Policía, las autoridades sanitarias y la empresa de recolección de basuras, adelante campañas educativas e implemente dispositivos de inspección y control que aseguren que las condiciones sanitarias de las ventas ambulantes no comprometan la salubridad y no amenacen la seguridad y tranquilidad ciudadanas.
También ordenará adelantar las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales que aseguren que en el presupuesto de la vigencia fiscal de 2008 incluya la partida que asegure que a más tardar en el año siguiente se ejecuten los proyectos de reubicación de los vendedores ambulantes y de recuperación del espacio público de la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 del Barrio Cuba.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
Primero.- CONFÍRMASE el numeral 1º de la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda en cuanto amparó los derechos colectivos a gozar del espacio público, la seguridad y la salubridad públicas, en el sector comprendido entre las carreras 23 y 24 con calle 71, del Barrio Cuba.
Segundo.- REFÓRMASE el numeral 1º de la sentencia apelada para ampliar a un (1) año el plazo máximo en que deberá tener lugar la reubicación de los vendedores ambulantes. Este quedará así:
ORDÉNASE al Alcalde de Pereira, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias que aseguren que a más tardar en el año siguiente se ejecuten los proyectos de reubicación de los vendedores ambulantes y de recuperación del espacio público de la Calle 71 entre Carreras 23 y 24 del Barrio Cuba.
Tercero.- ADICIÓNASE el numeral 1º de la sentencia apelada, así:
ORDÉNASE al Alcalde de Pereira que dentro de la cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, adopte las medidas que aseguren que dentro de los quince (15) días hábiles siguientes:
Adelante el proceso de carnetización de los vendedores ambulantes censados en el año 2002, y previa verificación de las condiciones higiénico-sanitarias , les otorgue licencia temporal hasta cuando tenga lugar su reubicación.
En asocio con el Comandante de Policía implementen operativos de vigilancia y control, para garantizar la seguridad del sector.
Las Secretarías de Educación y de Salud efectúen una campaña de educación sanitaria que instruya a los vendedores ambulantes sobre normas de higiene que deben observar en la manipulación de alimentos y en el tratamiento de desechos, alimentos y basuras.
La Secretaría de Salud efectúe la fumigación y control de plagas, insectos y roedores en la zona e implemente un programa de control periódico con su respectivo cronograma, para contrarrestar focos infecciosos, que deberá implementarse hasta cuando tenga lugar la reubicación.
ORDÉNASE a los vendedores ambulantes del Barrio Cuba observar las pautas de higiene en la manipulación de alimentos y en el tratamiento de las basuras y residuos para evitar la proliferación de basuras y de plagas y para evitar riesgos a la salubridad.
ORDÉNASE a la Empresa de Basuras Municipal prestar a los vendedores ambulantes del Barrio Cuba el servicio de recolección de basuras con la frecuencia necesaria para asegurar la higiene y salubridad del sector, cuyo costo deberá ser pagado por estos hasta cuando sean reubicados.
Cuarto.- CONFÍRMANSE los numerales 2º. a 6º. de la sentencia apelada.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 7 de junio de 2007.
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Ausente con permiso
