INCENTIVO EN ACCION POPULAR - No procede cuando las obras a ejecutar por la entidad obedecen a un plan elaborado previamente / DERECHO AL MEDIO AMBIENTE - No se vulnera cuando la CAR tiene implementado un plan de descontaminación a largo plazo / PLAN DE SANEAMIENTO - Al estar proyectado hasta el 2010 hace improcedente el reconocimiento del incentivo / CAR BUCARAMANGA - Las obras adelantadas por la CAR y las que aún están en proyecto, no son el resultado de la gestión del actor, siendo improcedente el incentivo
La CDMB, entidad administradora del sistema de alcantarillado y encargada del manejo de los recursos naturales renovables, por delegación del INDERENA, en la contestación de la demanda, en su intervención en la Audiencia de Pacto de Cumplimiento y en el memorial del recurso de apelación ha insistido en que dicha entidad no ha incurrido en la falta alegada por la parte actora, esto es, en la vulneración de los derechos e intereses colectivos indicados y que contrario a lo afirmado en la demanda la Corporación adelantó un estudio entre 1981 y 1983 para atender las necesidades ambientales del área (comprende los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón), denominado Plan Integral de Saneamiento Ambiental de Bucaramanga y su Área Metropolitana "PISAB", el cual se viene desarrollando desde 1983; que es un plan a mediano plazo y de una enorme inversión; que su desarrollo obedece a un plan macro perfectamente trazado y delineado para culminarse en el año 2010 y en la forma como ha sido programado", que estas circunstancias impiden el cumplimiento inmediato o de sólo algunos tramos como pretende la parte demandante; que a la fecha de contestación de la demanda se han construido más de 60 kilómetros de interceptores y obras complementarias que han permitido la descontaminación de algunos sectores de Floridablanca y Girón; y que para las próximas vigencias está presupuestado y programado el desarrollo y continuación del PISAB, obras que permitirán la descontaminación integral del Río de Oro. En la Audiencia Especial el apoderado de la recurrente advierte que la entidad aceptó continuar desarrollando las obras aprobadas en el PISAB y que tal obligación no se deriva del "pacto de cumplimiento". Si bien la CDMB suscribió el Pacto de Cumplimiento celebrado dentro del trámite de la acción popular, la propuesta formulada por dicha entidad fue la de continuar con la ejecución del PISAB, plan de descontaminación del río de Oro que se viene desarrollando desde el año 1983 y está proyectado hasta el año 2010, y que la parte demandante aceptó, de lo cual se concluye que las obras adelantadas por la CDMB y las que aún están en proyecto, no son el resultado de la gestión de la parte demandante en esta acción popular, sino que corresponden a un plan elaborado previamente (PISAB) y que la entidad recurrente en el cumplimiento de sus funciones como administradora del sistema de alcantarillado de los municipios de Bucaramanga, Girón y Floridablanca y encargada del manejo de los recursos naturales renovables en esa área debe desarrollar. Por lo anterior, la Sala dará prosperidad al recurso de apelación y en consecuencia excluirá a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga de la orden contenida en el ordinal CUARTO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Bogotá, D. C., diciembre dieciocho (18) de dos mil uno (2001)
Radicación numero: 68001-23-15-000-2001-0447-01(AP-308)
Actor: GLADYS ELENA DÍAZ ALVAREZ, SUCESORA PROCESAL DE CARLOS MAURICIO PEDRAZA RUIZ (Q.E.P.D.)
Demandado: MUNICIPIOS DE PIEDECUESTA Y GIRÓN, CONTRA LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA "C.D.M.B." Y LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE PIEDECUESTA ESP.
Referencia: ACCION POPULAR
FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga "C.D.M.B." contra la sentencia de septiembre 3 de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual aprobó el Pacto de Cumplimiento celebrado entre las partes.
ANTECEDENTES
El señor CARLOS MAURICIO PEDRAZA RUIZ, instauró acción popular contra los municipios de Piedecuesta y Girón y contra la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga "C.D.M.B.", por considerar vulnerados los derechos e intereses colectivos previstos en los literales a), b), c), e), g), h), i) y l) de la Ley 472 de 1998.
Señaló como hechos que dieron origen a la presente acción, los siguientes
- que los municipios de Piedecuesta y Girón "arrojan las aguas servidas, domiciliarias e industriales con alto grado de contaminación al Río de Oro", el cual es "una corriente de agua con gran extensión y gran cantidad de afluentes que bañan ..." entre otros a dichos municipios; actualmente convertido en "una cloaca" por falta de un adecuado manejo ambiental y del servicio público domiciliario de alcantarillado.
- que los barrios urbanos construidos a la orilla del Río de Oro se ven afectados por los olores nauseabundos que se generan por el estado en que se encuentra.
- que la comunidad de Girón ha elevado peticiones ante las autoridades con el fin de obtener solución, "pero no se les atiende con medidas o actuaciones que mitiguen o pongan fin a la problemática".
- que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga "C.D.M.B.", es la entidad que presta el servicio público domiciliario de alcantarillado y "hace las veces" de autoridad ambiental de los municipios que conforman el Área Metropolitana de Bucaramanga (Bucaramanga, Girón, Piedecuesta y Floridablanca).
Precisó como pretensiones las siguientes:
"PRIMERA. Que se tutelen los derechos e intereses colectivos de los habitantes de los municipios de Piedecuesta, Girón y en consecuencia se ordene al (sic) Municipios de Piedecuesta, Girón en cabeza de los señores alcaldes municipales y a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (C.D.M.B.) en cabeza de su Director, la ejecución inmediata de todos los actos y obras tendientes a solucionar la problemática social y ambiental en su integridad, presentada en el Río de Oro, según los resultados y las recomendaciones hechas por los peritos expertos en el tema.
"SEGUNDA: Que se le ordene a los Señores Alcaldes de los Municipios de Piedecuesta y Girón cumplir rigurosamente con las normas de urbanismo y no permitan la construcción de vivienda dentro de los parámetros establecidos.
"TERCERO: Que se condene en costas, costos y gastos de la presente demanda a los demandados.
"CUARTO: Que se decrete el incentivo de conformidad con el art. 39 de la Ley 472 de 1998.
"QUINTO: Que una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción popular se me expidan copias autenticadas de la misma con la anotación de primera copia, para efectos del cumplimiento de lo ordenado."
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
INTERVENCIÓN DEL ALCALDE DE PIEDECUESTA
Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, porque, según afirma, se están realizando las acciones pertinentes para solucionar en un futuro la problemática cuestionada. También propuso la excepción de inexistencia de daño ambiental en la proporción planteada por el accionante.
Al respecto indicó que si bien es cierto los municipios de Piedecuesta y Girón depositan sus aguas residuales en el Río de Oro, no lo es en cuanto que por su alto grado de contaminación no admite vida animal y vegetal, pues manifestó que según el oficio 15653 de 10 de octubre de 2000 dirigido al Procurador Judicial Agrario por el Subdirector de Normatización y Calidad Ambiental de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga 'la corriente receptora tiene capacidad de asimilación de los vertimientos' y además en dicho escrito se expresa que "'Atendiendo su sugerencia se realizó una visita al sitio de interés y se analizó de manera global el comportamiento de los vertimientos existentes en el Río de Oro del casco antiguo de Piedecuesta y los nuevos desarrollos incluyendo Paseo del Puente, Tejaditos y Los Cisnes y una vez corrido el modelo se obtuvo que en términos de DBO se tiene una carga de 8.7 mg/l respecto al margen de tolerancia que es de 30 mg/l y en oxígeno disuelto 7.3 mg/l con relación al límite inferior para garantizar la presencia de vida acuática que es de 3.0 mg/l'".
Aclaró que el alcantarillado de ese municipio es 'manejado' por la Empresa Municipal de Servicios Públicos Domiciliarios de Piedecuesta, E. S. P. Piedecuestana de Servicios Públicos, creada mediante Decreto 172 de 17 de diciembre de 1997, previa autorización otorgada por el Concejo Municipal a través del Acuerdo N°057 de 1997.
Precisó que la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga es la autoridad ambiental con jurisdicción en el Área Metropolitana de Bucaramanga.
Advirtió que la problemática planteada fue tenida en cuenta por esa administración: "1) al planificar el saneamiento ambiental del municipio soportada en el Plan Integral de Saneamiento Ambiental PISAB con fundamento en el estudio realizado por el consorcio Gradex-hidroplan bajo la interventoria de la CDMB; 2) en la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial y consecuencialmente en el Plan de Desarrollo ...".
Concluyó diciendo que: "es indubitable que el desarrollo urbano puede proseguir bajo el control de la autoridad ambiental el cual se realiza de manera efectiva al efectuar los estudios de impacto ambiental para licenciar proyectos urbanísticos de conformidad con lo dispuesto en la ley 99 de 193 y el Decreto Reglamentario 1753 de 1994" y que además la administración municipal ha "realizado las acciones pertinentes para garantizar la mitigación de los impactos sobre el recurso natural cuya protección se solicita".
INTERVENCIÓN DEL DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTONOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA
Se opuso a la prosperidad de lo pretendido por la parte actora, porque esa entidad en su calidad de administradora del sistema de alcantarillado de los municipios de Bucaramanga, Girón y Floridablanca y a su vez encargada del manejo de los recursos naturales renovables, por delegación del INDERENA, "adelantó un estudio entre 1981 y 1983 para atender las necesidades ambientales del área, el cual se denominó Plan Integral de Saneamiento Hídrico y Control Pluvial "PISAB" en los indicados municipios.
Afirmó que dentro de este estudio se han proyectado los interceptores paralelos a los cauces afluentes al sistema Zapamanga – Río Frío – Suratá – Río de Oro, los cuales en desarrollo de un proceso constructivo por etapas, han captado y captarán las diferentes descargas sanitarias que han sido y serán trasladadas mediante emisarios a las futuras plantas de tratamiento de aguas residuales; proceso que manifestó "se viene desarrollando desde el año de 1983 y se va ejecutando en la medida en que exista disponibilidad presupuestal de la CDMB", pues el costo de la etapa por desarrollar se calcula, hasta el año 2010, aproximadamente en la suma de 128 millones de dólares. Sostuvo que es un proyecto a mediano plazo y de una enorme inversión, que por tales razones no puede desarrollarse de manera inmediata, ni llevarse a cabo sólo en algunos tramos como pretende la parte actora, sino que "su desarrollo obedece a un plan macro perfectamente trazado y delineado para culminarse en el año 2010 y en la forma como ha sido programado".
Expresó que a la fecha se han construido más de 60 kilómetros de interceptores y obras complementarias, aunque falta por desarrollarse una longitud cercana a los 50 kilómetros, obras que están proyectadas para terminarse en el año 2010.
Agregó que las obras ejecutadas han permitido la descontaminación de algunos sectores de Floridablanca y Girón, ya que la existencia de interceptores impide la descarga directa de los sistemas sanitarios domiciliarios al río en dichos sectores.
Finalmente adujo que "para las próximas vigencias está presupuestado y programado el desarrollo y continuación de dichos interceptores y emisarios en cumplimiento del PISAB hasta los sitios de tratamiento final (que comprenden todo el sector aludido por el demandante) lo que permitirá la descontaminación integral del Río de Oro en lo que compete a la contaminación generada por el servicio de alcantarillado en los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón ..."
En lo que concierne a las descargas del municipio de Piedecuesta, señaló que es a la "Piedecuestana de Servicios" a quien se debe consultar, por ser la entidad encargada de la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado en ese municipio.
INTERVENCIÓN DEL ALCALDE DE GIRÓN
El apoderado al contestar la demanda se opuso a las pretensiones. Indicó que de conformidad con la Ley 99 de 1993 (art. 31) la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga "C.D.M.B." es la autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, que dentro de sus funciones está la de otorgar permisos o licencias para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente, así como hacer evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua incluido el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos, a las aguas en cualquiera de sus formas"; que es la entidad responsable de adelantar obras para la recuperación de los ríos Oro y Frío; además afirmó que dicha autoridad es la competente para atender lo relacionado con el servicio de alcantarillado.
Manifestó que el municipio ha adelantado acciones para establecer el estado de contaminación de los ríos y su afectación sobre las comunidades aledañas, así celebró un contrato con R.O. Asesores y Consultores de estudio para la recuperación del Río Oro (Contrato N°018 de 2000) y junto con la C.D.M.B. a través de la Subdirección de Conservación de Suelos se "adelantó un estudio tendiente a determinar lo relacionado con el estado de riesgo de los Asentamientos Humanos en la Rivera de los Causes de los ríos de Frío y Oro en el sector comprendido entre el punte de los caneyes – la Batea – vehicular, el poblado". También sostuvo que ha suscrito varios contratos para la construcción de muros de contención en los barrios La Inmaculada, La Independencia y Castilla Real del municipio de Girón (contrato suscritos con RUYCO Ltda., V.C. y/o Fernando Valderrama y con Oscar Céspedes) y adelantado obras con personal y maquinaria del propio municipio como rellenos frente a las Urbanizaciones Castilla Real, Isla Río de Oro y antiguos asentamientos del barrio La Independencia.
Estimó improcedente la acción popular incoada, toda vez que el municipio de Girón no ha violado los derechos e intereses colectivos de esa comunidad.
Advirtió que la acción popular incoada, está "encaminada a establecer la imprevisión y falta de planeación en el manejo ambiental del fenómeno acuífero del Río de Oro, situación que se encuentra probada y se extiende el cuestionamiento igualmente a la moralidad pública, que nada tiene que ver con los hechos en los que se fundamenta la misma".
A través de memorial la señora GLADYS ELENA DIAZ ALVAREZ informó que el señor CARLOS MAURICIO PEDRAZA RUIZ falleció el 20 de abril del año en curso; además solicitó su reconocimiento como sujeto procesal para actuar en sustitución del demandante, en su calidad de cónyuge sobreviviente (v. fls. 528 a 532). El Tribunal accedió a tal petición mediante auto de 11 de junio de 2001 (v. fl. 534).
INTERVENCIÓN DE LA EMPRESA PIDECUESTANA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS E.S.P. (v. fls. 578 a 580)
Mediante Apoderado la entidad dio respuesta a la demanda, así:
Se opuso a las pretensiones de la parte demandante por considerar que son violatorias de la ley, ya que existe un Plan Integral de Saneamiento Hídrico y Control Pluvial para los municipios de Bucaramanga, Girón y Floridablanca denominado PISAB, el cual fue aprobado por el Ministerio del Medio Ambiente y avalado por la Superintendencia de Servicios Públicos, que dicho plan está proyectado hasta el año 2010; y que existe un plan similar para Piedecuesta.
Indicó que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Piedecuesta aún no ha sido aprobado, por lo que "no se pueden comprometer obras futuras".
Señaló que "la construcción de plantas de tratamiento de aguas servidas, se podría estar haciendo en la vigencia del POT, es decir dentro de nueve (9) años, es una obra costosa, y a largo plazo, estudios realizados recomiendan la construcción de dos plantas de tratamiento de aguas servidas, construcción donde se debe comprometer a todas las entidades públicas, al Gobierno nacional, la Gobernación de Santander, a la C.D.M.B., a los urbanizadores particulares, a los usuarios de predios rurales, al I.C.P. y demás entidades y personas que están vertiendo aguas servidas a quebradas y al Río de Oro".
Además manifestó que la empresa paga a la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga "sumas considerables de dinero, por concepto de tasas retributivas, para que esta entidad realice las obras necesarias para mitigar el impacto ambiental que genera el vertimiento de aguas servidas domiciliarias e industriales a la corriente del río de Oro".
EL PACTO DE CUMPLIMIENTO
La Audiencia prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, fijada en el caso, inicialmente para el día 11 de julio (fl. 538) y que por excusa válida allegada por la parte actora se modificó para el 19 siguiente, fue suspendida a solicitud del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo con el fin de que las partes se reunieran y tuvieran en cuenta las obras que se han llevado a cabo y las que están proyectadas, tendientes a solucionar la problemática planteada en esta acción popular, así como los recursos o fuentes de financiación para cumplir con lo proyectado. En esta fecha el Magistrado del conocimiento ordenó la vinculación de la Empresa Piedecuestana de Servicio Públicos.
Posteriormente el 10 de agosto de 2001, día fijado para la continuación de la audiencia especial, fue nuevamente suspendida a solicitud del apoderado de la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos, quien reiteró su solicitud al reanudarse la diligencia el 17 de agosto siguiente.
El 23 de agosto de 2001 continuó el trámite de la Audiencia con la asistencia del apoderado de la C.D.M.B., el representante de la Defensoría del Pueblo, los apoderados de los municipios de Girón y Piedecuesta, la sucesora procesal del Demandante y su apoderado, el Representante Legal de la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos y su apoderado y la representante del Ministerio Público, en la cual las partes acordaron lo siguiente:
"Dar solución a compromiso sobre las aguas servidas, como fuente de contaminación del río de oro".
Al efecto, la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos se comprometió a:
"seguir condicionando las disponibilidades de servicio para nuevas construcciones al otorgamiento de la licencia ambiental por parte de la CDMB; en cuanto las aguas ya servidas se compromete a continuar con la acción preventiva de la contaminación del río mediante el uso de avisos y mediante la educación a través de volantes, también respecto al presupuesto del año 2002 me comprometo a incluir en el proyecto de inversión que presentaré a la Junta Directiva una petición para que un porcentaje, que lo decida la junta, de ese presupuesto se destine a las obras de descargue de aguas residuales; de igual manera en relación a la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio estaremos vigilantes a que se apruebe y ejecute en el término de la vigencia del plante; igualmente gestionaré junto con el municipio de Piedecuesta y la CDMB la reinversión en la recuperación del río de Oro de la tasa retributiva que se le paga a la Corporación de la Defensa de Bucaramanga".
El Apoderado de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, manifestó en la diligencia que:
"No es con ocasión a este pacto de cumplimiento el seguir desarrollando las obras aprobadas en el PISAB, es obligación de la CDMB continuar con las obras de infraestructura aprobadas para la descontaminación del río de Oro como en este momento está ejecutado el tramo Bahondo Palenque; respecto a las aguas por servirse la CDMB continúa con su cooperación con los municipios del área metropolitana en el sentido de no otorgar una sola licencia ambiental mientras el interesado no acredite el cumplimiento de la totalidad de los requisitos exigidos por los entes municipales para construcción especialmente en lo que tiene que ver con el alcantarillado domiciliario y el vertimiento de las aguas residuales a los colectores debidamente construidos y en funcionamiento, ha de entenderse que el desarrollo de los planes del PISAB y las obras materiales, por mandato legal cobija los municipios de Floridablanca, Girón y Bucaramanga, pero no por ello la Corporación se sustrae a brindar la asesoría y asistencia técnica que requiera Piedecuestana de Servicios para la ejecución de las obras, por tanto la misma se brinda también por mandato legal en el momento que se le requiera".
El apoderado del municipio de Girón se acogió a lo manifestado por el Director de la CDMB, por ser la autoridad encargada de manejar lo relacionado con el alcantarillado de ese municipio.
Por su parte el apoderado del municipio de Piedecuesta expresó que allí el alcantarillado es administrado por la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos, entidad que asumió un compromiso en la diligencia; sin embargo se compromete a prestarle el apoyo que la entidad requiera.
Los señores José Antonio Hernández Vásquez y Marcel Roberto Larios A., Presidente de la Asociación Municipal de Juntas "Asojuntas" y Director de la Veeduría Ciudadana del municipio de Girón, respectivamente, manifestaron que:
"Se comprometen a continuar con la campaña de educación ambiental y prevención con los educadores ambientales de la Corporación en cooperación con las entidades intervinientes y esperando la mayor colaboración en especial de la administración del municipio de Girón.
Finalmente el apoderado de la parte demandante expresó, lo siguiente:
"Teniendo en cuenta el ánimo que le asiste a los demandados en mejorar la calidad de vida de los habitantes del municipio de Piedecuesta y de Girón aceptamos las propuestas realizadas y solicito a la Honorable Magistrada se nombre un veedor de las partes para el cumplimiento de los compromisos realizados e igualmente se nos fije el incentivo otorgado por la ley".
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Santander mediante providencia del 3 de septiembre de 2001 aprobó la propuesta presentada por las partes en la Audiencia Especial, designó como Auditor al Defensor del Pueblo con sede en el Área Metropolitana de Bucaramanga y fijó como incentivo a favor de la parte actora la suma de 10 salarios mínimos legales mensuales a cargo de los municipios de Piedecuesta y Girón, la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos Domiciliarios E.S.P. y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga C.D.M.B.
El a quo impartió aprobación al acuerdo a que llegaron las partes en la audiencia especial, por considerar que en él quedaron definidos los mecanismos de protección de los derechos colectivos objeto de demanda, que su contenido se ajusta a derecho, que no resulta lesivo para las partes y que adolece de vicios de ilegalidad.
EL RECURSO DE APELACIÓN
La inconformidad planteada por el apoderado de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia aprobatoria del "pacto de cumplimiento", radica exclusivamente en la condena al pago del incentivo a favor de la accionante y a cargo de los accionados.
Aduce que el reconocimiento del incentivo no se ajusta a la ley, por lo que solicita la modificación de la decisión en el sentido de revocar el numeral correspondiente.
En opinión del recurrente la acción popular incoada carecía de fundamento, toda vez que la CDMB desde el año 1983 ha venido desarrollando el Plan Integral de Saneamiento Hídrico y Control Pluvial en los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón "PISAB" el cual está proyectado hasta el año 2010.
Argumentó que el juez popular no puede "ordenar el pago de un incentivo simplemente para que se vigile el desarrollo programático de una actividad que se viene ejecutando de acuerdo a lo proyectado y aprobado por el Ministerio del Medio Ambiente y la Presidencia de la República" desconociendo el hecho de que en ningún momento la CDMB ha estado incursa en la falta demandada por la parte actora.
Además, advierte que en el "Pacto de Cumplimiento" la entidad "no se obligó a ejecutar nada nuevo a aquello que desde 1983 ha venido ejecutando", sino que aceptó seguir desarrollando el PISAB (Plan Integral de Saneamiento)
En su opinión, acceder al pago del incentivo en el caso "sería abrir una amplia puerta para que todo ciudadano que solicite a través de una acción popular la vigilancia o veeduría acerca de una actividad que ya se viene ejecutando, sea premiado con el incentivo dinerario".
CONSIDERACIONES DE LA SALA
De acuerdo con los términos del recurso de apelación interpuesto por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga "C.D.M.B.", la inconformidad con la sentencia de primera instancia, aprobatoria del Pacto de Cumplimiento, radica en la condena al pago del incentivo a favor de la accionante y a cargo de los accionados.
Aduce el recurrente que el reconocimiento del incentivo no se ajusta a la ley, ya que la acción incoada carecía de fundamento, toda vez que la CDMB, desde el año 1983, ha venido desarrollando el Plan Integral de Saneamiento Hídrico y control Pluvial en los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón "PISAB", el cual está proyectado hasta el año 2010. Además indicó que la entidad no ha estado incursa en la falta demandada por la parte actora y que en la Audiencia sólo aceptó continuar desarrollando dicho Plan.
La parte demandante mediante el ejercicio de la acción popular reclama la protección de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales a), b), c), e), g), h), i) y l) de la Ley 472 de 1998, los que en su criterio son vulnerados, pues debido a que los municipios de Piedecuesta y Girón arrojan las aguas servidas domiciliarias e industriales con alto grado de contaminación al Río de Oro, éste se ha convertido en una cloaca por la falta de un adecuado manejo ambiental y del servicio público domiciliario de alcantarillado.
Además, las pretensiones contenidas en la demanda se concretan a que se ordene a los Municipios de Piedecuesta y Girón y a la CDMB "la ejecución inmediata de todos los actos y obras tendientes a solucionar la problemática social y ambiental en su integridad, presentada en el Río de Oro"; a los municipios también cumplir con las normas de urbanismo; y el reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
La Constitución Nacional consagra en el Título II, los derechos y garantías y los mecanismos a través de los cuales se hacen efectivos. Es así como en el Capítulo 3 (arts. 78 a 82) consagra los derechos colectivos y del ambiente y en el Capítulo 4 prevé los mecanismos de protección o garantías a los derechos de rango constitucional, entre los cuales señala en el artículo 88, las acciones populares como el medio para la protección constitucional de los derechos e intereses colectivos "relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella".
El artículo 88 de la Constitución Nacional, desarrollado por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 en el artículo 2° prevé que las Acciones Populares son el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 4° de la misma ley y que éstas "se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible"; es decir que, "el objetivo esencial es la protección efectiva de derechos intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible", como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de abril 14 de mil 1999, Magistrada Ponente Dra. Martha Victoria Sáchica De Moncaleano.
La misma norma especial dispone que procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que vulneren o amenacen los derechos e intereses colectivos, y regula el trámite preferencial, el cual se desarrollará fundado en la prevalencia del derecho sustancial sin desconocer los principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia.
Se observa que en el caso, las partes en la Audiencia Especial acordaron: "Dar solución a compromiso sobre las aguas servidas, como fuente de contaminación del río de Oro", en los siguientes términos:
La Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos se comprometió a:
"seguir condicionando las disponibilidades de servicio para nuevas construcciones al otorgamiento de la licencia ambiental por parte de la CDMB; en cuanto las aguas ya servidas se compromete a continuar con la acción preventiva de la contaminación del río mediante el uso de avisos y mediante la educación a través de volantes, también respecto al presupuesto del año 2002 me comprometo a incluir en el proyecto de inversión que presentaré a la Junta Directiva una petición para que un porcentaje, que lo decida la junta, de ese presupuesto se destine a las obras de descargue de aguas residuales; de igual manera en relación a la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio estaremos vigilantes a que se apruebe y ejecute en el término de la vigencia del plante; igualmente gestionaré junto con el municipio de Piedecuesta y la CDMB la reinversión en la recuperación del río de Oro de la tasa retributiva que se le paga a la Corporación de la Defensa de Bucaramanga".
El apoderado de Piedecuesta precisó que en ese municipio el alcantarillado es administrado por la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos, por lo que se comprometió sólo a prestarle el apoyo que dicha entidad requiera.
Por su parte la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, según el acta de la diligencia, manifestó que:
"No es con ocasión a este pacto de cumplimiento el seguir desarrollando las obras aprobadas en el PISAB, es obligación de la CDMB continuar con las obras de infraestructura aprobadas para la descontaminación del río de Oro como en este momento está ejecutado el tramo Bahondo Palenque; respecto a las aguas por servirse la CDMB continúa con su cooperación con los municipios del área metropolitana en el sentido de no otorgar una sola licencia ambiental mientras el interesado no acredite el cumplimiento de la totalidad de los requisitos exigidos por los entes municipales para construcción especialmente en lo que tiene que ver con el alcantarillado domiciliario y el vertimiento de las aguas residuales a los colectores debidamente construidos y en funcionamiento, ha de entenderse que el desarrollo de los planes del PISAB y las obras materiales, por mandato legal cobija los municipios de Floridablanca, Girón y Bucaramanga, pero no por ello la Corporación se sustrae a brindar la asesoría y asistencia técnica que requiera Piedecuestana de Servicios para la ejecución de las obras, por tanto la misma se brinda también por mandato legal en el momento que se le requiera".
El apoderado del municipio de Girón se acogió a lo dicho por ser la Corporación la autoridad encargada de manejar lo relacionado con el alcantarillado de ese municipio.
En dicha diligencia intervinieron el Presidente de la Asociación Municipal de Juntas "Asojuntas" y el Director de la Veeduría Ciudadana del municipio de Girón, quienes manifestaron que:
"Se comprometen a continuar con la campaña de educación ambiental y prevención con los educadores ambientales de la Corporación en cooperación con las entidades intervinientes y esperando la mayor colaboración en especial de la administración del municipio de Girón.
Se destaca que el apoderado de la parte demandante expresó en dicha diligencia, lo siguiente:
"Teniendo en cuenta el ánimo que le asiste a los demandados en mejorar la calidad de vida de los habitantes del municipio de Piedecuesta y de Girón aceptamos las propuestas realizadas y solicito a la Honorable Magistrada se nombre un veedor de las partes para el cumplimiento de los compromisos realizados e igualmente se nos fije el incentivo otorgado por la ley".
Respecto al incentivo, la Sala reitera que el juez en caso de la terminación anticipada del proceso fijará el monto del incentivo acorde con la actividad desarrollada por el demandante en procura de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados.
En el caso, el a quo fijó el incentivo en la suma equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales a favor de la parte demandante y a cargo de los municipios de Piedecuesta y Girón, así como de la Empresa Piedecuestana de Servicios Públicos Domiciliarios E.S.P. y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, sin embargo sólo ésta recurrió la decisión, por lo tanto la Sala contraerá su estudio a establecer si procede la exclusión o no de la recurrente de la orden contenida en el ordinal CUARTO de la parte resolutiva de la providencia apelada.
De la revisión de los documentos que obran en el expediente se observa que la CDMB, entidad administradora del sistema de alcantarillado y encargada del manejo de los recursos naturales renovables, por delegación del INDERENA, en la contestación de la demanda, en su intervención en la Audiencia de Pacto de Cumplimiento y en el memorial del recurso de apelación ha insistido en que dicha entidad no ha incurrido en la falta alegada por la parte actora, esto es, en la vulneración de los derechos e intereses colectivos indicados y que contrario a lo afirmado en la demanda la Corporación adelantó un estudio entre 1981 y 1983 para atender las necesidades ambientales del área (comprende los municipios de Bucaramanga, Floridablanca y Girón), denominado Plan Integral de Saneamiento Ambiental de Bucaramanga y su Área Metropolitana "PISAB", el cual se viene desarrollando desde 1983; que es un plan a mediano plazo y de una enorme inversión; que su desarrollo obedece a un plan macro perfectamente trazado y delineado para culminarse en el año 2010 y en la forma como ha sido programado", que estas circunstancias impiden el cumplimiento inmediato o de sólo algunos tramos como pretende la parte demandante; que a la fecha de contestación de la demanda se han construido más de 60 kilómetros de interceptores y obras complementarias que han permitido la descontaminación de algunos sectores de Floridablanca y Girón; y que para las próximas vigencias está presupuestado y programado el desarrollo y continuación del PISAB, obras que permitirán la descontaminación integral del Río de Oro.
De otra parte como quedó transcrito, en la Audiencia Especial el apoderado de la recurrente advierte que la entidad aceptó continuar desarrollando las obras aprobadas en el PISAB y que tal obligación no se deriva del "pacto de cumplimiento".
Además se advierte que a solicitud del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo el 19 de julio de 2001 (v. fl. 560 y ss) fue suspendida la Audiencia con el fin de que las partes se reunieran previamente y conocieran la información sobre la ejecución de obras que se han llevado a cabo hasta la fecha, el cronograma de las obras proyectadas hacia el futuro y los recursos o fuentes de financiación que se tienen previstas para cumplir con los proyectos presentados como pruebas a esta acción.
De lo anterior se advierte que si bien la CDMB suscribió el Pacto de Cumplimiento celebrado dentro del trámite de la acción popular, la propuesta formulada por dicha entidad fue la de continuar con la ejecución del PISAB, plan de descontaminación del río de Oro que se viene desarrollando desde el año 1983 y está proyectado hasta el año 2010, y que la parte demandante aceptó, de lo cual se concluye que las obras adelantadas por la CDMB y las que aún están en proyecto, no son el resultado de la gestión de la parte demandante en esta acción popular, sino que corresponden a un plan elaborado previamente (PISAB) y que la entidad recurrente en el cumplimiento de sus funciones como administradora del sistema de alcantarillado de los municipios de Bucaramanga, Girón y Floridablanca y encargada del manejo de los recursos naturales renovables en esa área debe desarrollar.
Por lo anterior, la Sala dará prosperidad al recurso de apelación y en consecuencia excluirá a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga de la orden contenida en el ordinal CUARTO de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República,
F A L L A :
1. Modifícase la sentencia de 3 de septiembre de 2001 del Tribunal Administrativo de Santander, en el sentido de excluir de la orden contenida en el ordinal CUARTO a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga "CDMB".
2. Confírmase en lo demás la providencia recurrida.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección (Ausente)
LIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria
