ESPACIO PUBLICO - Concepto. Regulación legal
El artículo 5° de la Ley 9ª de 1989, espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que son superiores a los intereses individuales de los habitantes.
DERECHO AL ESPACIO PUBLICO - Protección. Parqueo de vehículos oficiales en vía pública / ACCIÓN POPULAR - Protección del derecho al espacio público. Parqueo de vehículos oficiales en vía pública
Es cierto que desde hace varios meses, vehículos de funcionarios y empleados de la Fiscalía General y de la Rama Judicial que ocupan la sede del Palacio de Justicia en Barrancabermeja, vienen siendo estacionados en lugares aledaños, en la vía pública y en áreas peatonales, y eso constituye violación del derecho al espacio público que tienen los habitantes de la ciudad, particularmente las personas vecinas de ese lugar o que deben ventilar allí asuntos judiciales. Y de esos hechos son responsables tanto la Fiscalía General de la Nación, como la Dirección de Tránsito del Municipio, la primera como promotora del desorden denunciado y la segunda porque no ha cumplido con la función de velar por la preservación del orden, imponiendo las sanciones correspondientes. La Dirección de Tránsito y Trasporte de Barrancabermeja, será incluida en la decisión tomada por la primera instancia, pues le asiste el deber no observado, de evitar el parqueo de vehículos y tráfico de motos, en la calzada y en los andenes de la calle 50 entre carreras 7 y 11 de la ciudad. La condena impuesta a la Fiscalía General de la Nación, en el numeral cuarto de la sentencia, se dividirá en partes iguales con la Dirección de Tránsito y Trasportes de la ciudad.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ
Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil dos (2.002).
Radicación número: 68001-23-15-000-2001-1114-01(AP-419)
Actor: MANUEL AMARIS LUQUETTA
Demandado: CUERPO TÉCNICO DE INVESTIGACIÓN DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, SECCIONAL BARRANCABERMEJA
ACCIÓN POPULAR
Se desata el recurso de apelación presentado por el apoderado de la Nación - Fiscalía General de la Nación, contra la sentencia del 14 de febrero de 2.002, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander reconoce el derecho al espacio público.
ANTECEDENTES
Manuel Amaris Luquetta, en nombre propio, presentó demanda contra el Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Barrancabermeja, por la vulneración del derecho al espacio público.
Hechos de la demanda.-
Manifiesta el actor, que la vía peatonal alrededor del Palacio de Justicia en la ciudad de Barrancabermeja, se encuentra invadida; que al intentar ingresar al edificio, "nos vemos avocados a sacarle el cuerpo a las motocicletas que transitan a toda velocidad por el andén"; que fueron dirigidos varios oficios al Director de Circulación y Tránsito y al Cuerpo Técnico de Investigación, en los cuales se prohíbe el estacionamiento de los vehículos en las calles cercanas, "a los cuales le han hecho caso omiso"; que mediante Resolución No. 495 de 1.999, la Inspección de Tránsito y Transporte de Barrancabermeja prohibió el estacionamiento de los vehículos sobre la vía al margen derecho de la calle 50 entre carreras 7 y 11 "los cuales las instituciones demandadas han hecho caso omiso", y que "haciendo una inspección ocular sobre la vía se constatará a la luz pública, se está violando el derecho a la vida en común de todos los transeúntes por grave e inminente peligro que presenta la invasión tanto de la vía pública como la peatonal por la cantidad de vehículos que están invadiendo todos los espacios".
Contestación.-
El apoderado de la Nación - Fiscalía General de la Nación, informa que esa entidad no estaciona motos ni vehículos frente al Palacio de Justicia; que en relación con los hechos narrados en la demanda, mediante oficio No. 1778 del 20 de septiembre de 2.001, el Jefe de la Unidad Investigativa del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía, dijo que "Todos los detenidos entran por la URI y son puestos a disposición por el Ejército, la policía, Das, Sijin, Dijin y el Inpec, siempre se transportan en vehículos y los estacionan frente al palacio..."; que no probó el actor que el Cuerpo Técnico de Investigación hubiera hecho caso omiso a la Resolución No. 495 del 8 de julio de 1.999 proferida por la Inspección de Tránsito y Transporte de Barrancabermeja, y que es esta última quien tiene el deber de hacerla cumplir.
Propuso las excepciones de falta de comprobación de los hechos, inepta demanda por falta de requisitos, e inepta demanda por indebida designación del demandado.
Dijo de la primera, que "el demandante no probó los hechos, ni mucho menos probó la violación del espacio público a que hace referencia el Artículo 82 de la Carta Política (citado como fundamento de derecho en la acción popular), ni la violación del interés común y colectivo, descritos en el libelo...".
De la segunda manifestó, que la acción instaurada no reúne los requisitos señalados en el artículo 18 de la Ley 472 de 1.998.
Y de la tercera, dijo que "el señor MANUEL AMARIS LUQUETTA impetra Acción Popular "...en contra del Cuerpo Técnico de Investigación y la Fiscalía General de la Nación Seccional Barrancabermeja..." por los HECHOS que narra en el libelo de la mencionada acción; sin embargo, no demanda y/o no hace parte a la Nación, ni a la Rama Judicial, representada por el Director Ejecutivo de Administración Judicial", y que corresponde a éste último, "la representación de la Rama Judicial, entendida dentro de ella la Fiscalía General de la Nación".
Audiencia especial de pacto de cumplimiento.-
Se celebró el 8 de noviembre de 2.001, y a ella asistieron el actor, el Procurador 17 Delegado en Asuntos Administrativos, la apoderada de la Fiscalía General de Nación y la Directora de Tránsito de Barrancabermeja.
Dijo la apoderada de la Fiscalía, que no se tenía una fórmula concreta de arreglo, y como no hubo acuerdo, se declaró fallida y continuó el proceso.
La providencia impugnada.-
El Tribunal Administrativo de Santander, acogió la solicitud principal y sobre las demás falló como se resume a continuación:
Negó las excepciones propuestas, porque consideró que no lo eran.
Señaló que al confrontar el contenido de la demanda con los requisitos establecidos en el artículo 18 de la Ley 472 de 1.998, se pudo observar que ella sí los cumplía.
Y remató que "no le es dable a las partes y menos aún al juez, incorporarle a esta acción de carácter constitucional y muy especial, las exigencias que la ley contiene para las acciones ordinarias, las cuales además se ejercen en su casi totalidad por conducto de apoderados judiciales, es decir profesionales del derecho, no así las acciones de carácter constitucional"; y porque la norma exige apenas que se indique la persona o autoridad que se considera vulnera el derecho. Y así se hizo en este caso.
Concluyó el a quo que con los documentos aportados, podía establecerse claramente que la Fiscalía General de la Nación con vehículos usados por los funcionarios del Cuerpo Técnico, estaba vulnerando el derecho colectivo al espacio público.
La impugnación.-
Inconforme con esa decisión la impugna el apoderado de la Nación - Fiscalía General de la Nación, quien reitera lo dicho en la contestación de la demanda, y manifiesta que la acción, "no fue impetrada contra la Nación"; que por lo tanto, "ajustándonos a derecho, la Nación Colombiana NO fue parte de la presente Acción Popular, como tampoco compareció al proceso para su defensa"; que "es preciso recordar que la Nación es persona jurídica de derecho público, con personería jurídica, de conformidad con el Artículo 80 de la Ley 153 de 1887"; que de conformidad con el artículo 44 del Código de Procedimiento Civil, solamente las personas naturales o jurídicas pueden ser parte en un juicio; que "la Fiscalía General de la Nación y sus Seccionales son únicamente órganos de la personería jurídica Estado o Nación Colombiana. Por sí solos no tienen capacidad para ser parte en un juicio", y que "en el caso en concreto, si bien los actos y omisiones de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación se atribuyen como actos u omisiones de la persona jurídica Estado o Nación Colombina, ellos únicamente pueden ser partes en el proceso si obran como personas naturales (en caso de discusión de su responsabilidad personal), y el órgano al cual pertenecen (Fiscalía General de la Nación) no puede tampoco ser parte en un proceso, pues emite la voluntad de una persona jurídica y él mismo no lo es".
CONSIDERACIONES
Como se ha venido exponiendo, la acción popular de que se ocupa este juicio, se orienta contra el Cuerpo Técnico de Investigación y la Fiscalía General de la Nación - Seccional Barrancabermeja, por la violación del derecho colectivo al espacio público.
De los derechos colectivos se ocupa la Carta del 91 en el artículo 88, que vino a ser reglamentado por la Ley 472 de 1998, vigente a partir del 5 de agosto de 1.999, y a los cuales derechos se refirió la Asamblea Constituyente, según el informe de ponentes, en los siguientes términos:
"Los derechos en cuestión propenden por la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos para su protección". (Gaceta Constitucional, lunes 15 de abril de 1991, páginas 21 a 25).
Son, por tanto, derechos colectivos todos los que proveen a la defensa de intereses inestimables de carácter supraindividual, reconocidos en provecho de la comunidad, para asegurar su estabilidad y prosperidad.
Del reclamado se ocupa el artículo 4, literal d) de la Ley 472 de 1998, ley que reglamenta los derechos colectivos, pero que omitió sentar un concepto del cuestionado.
Para el artículo 5° de la Ley 9ª de 1.989, espacio público es el conjunto de inmuebles públicos y elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que son superiores a los intereses individuales de los habitantes.
La demanda que no es un modelo de técnica, registra hechos escuetos sobre la incomodidad que se padece en los alrededores del Palacio de Justicia en Barrancabermeja, con automóviles y motocicletas que ocupan espacio público o se deslizan por zona peatonal, poniendo en peligro la vida de los transeúntes, de tal modo que implícitamente involucra a los funcionarios de investigación criminal y a los jueces, cuyas actividades oficiales son las que predominan en el sector, y a la Dirección de Circulación y Tránsito de la ciudad, que expidió acto administrativo (Resolución 495 de junio 8 de 1999) que prohíbe utilizar calles y predios del lugar para estacionamiento y manda fijar señales y hacer demarcaciones, pero que no se viene cumpliendo.
La Magistrada Sustanciadora dispuso, acertadamente, vincular como demandados al Fiscal General de la Nación y al Director de Tránsito Municipal, quienes fueron notificados en debida forma, el primero por conducto de la Jefe de la Oficina Jurídica, y el segundo personalmente.
Ahora bien, inconforme con la decisión proferida por el a quo que concedió el amparo solicitado, la impugnó el apoderado de la Fiscalía General de la Nación, por las siguientes razones que tuvo ocasión de exponer desde el comienzo :
a).- No fue demandada la Nación.
Dice que de conformidad con el artículo 80 de la Ley 153 de 1.887, la Nación es persona jurídica de derecho público; que según lo establecido en el artículo 44 del Código de Procedimiento Civil, sólo las personas naturales o jurídicas pueden ser parte en un juicio; la Fiscalía General de la Nación y sus Seccionales, "son únicamente órganos de la personería jurídica Estado o Nación Colombiana. Por sí solos no tienen capacidad para ser parte en un juicio", y "si bien los actos y omisiones de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación se atribuyen como actos u omisiones de la persona jurídica Estado o Nación Colombiana, ellos únicamente pueden ser partes en el proceso si obran como personas naturales (en caso de discusión de su responsabilidad personal), y el órgano al cual pertenecen (Fiscalía General de la Nación) no puede tampoco ser parte en un proceso, pues emite la voluntad de una persona jurídica y él mismo no lo es" (copia textual, folio 157).
La Sala responde a este planteamiento que debe ser el sujeto pasivo de la acción popular, contra quien se dirige, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 472 de 1.998, "el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos".
Por consiguiente, lo son las personas naturales o jurídicas, de derecho público o de derecho privado en los casos señalados por la ley, o sencillamente la autoridad, la persona que con mando, dirección y poder disciplinario, represente alguna actividad de entidad pública.
La norma se refiere a la autoridad sin más, que vulnere o amenace un derecho colectivo, y en ese concepto cabe todo empleado oficial que en ejercicio de esa función se halle en capacidad de alterar o poner en peligro los bienes de la comunidad protegidos por el legislador.
Ahora, que si no se le identifica en debida forma, corresponde al juez hacerlo, como en este caso lo hizo y ordenó notificar al supremo director del organismo, por conducto de su delegada, pues, de acuerdo con el artículo 17 del D. 261 de 2000, "el Fiscal General de la Nación tiene la representación de la entidad frente a las autoridades del poder público".
De manera que la falta de individualización de los agentes responsables, obligó a orientar la acción como lo hizo la Sustanciadora, sin que ello afecte la demanda, dado que la misma ley obliga al juez a encaminarla como se ha dicho.
b).- Que el actor desconoció el requisito del artículo 18, literal c) de la Ley 472 de 1.998, que exige enunciar las pretensiones, que no se hizo.
Que es inepta la demanda, pues se refieren unos hechos, pero no se indica el fundamento de derecho, ni las pretensiones.
Contesta la Sala como ya lo dijo, que la demanda arroja muchos errores, pero no por eso debe recibir el trámite propio de los procesos ordinarios, al que alude la sentencia de esta Corporación que cita el recurrente, donde las solemnidades y formalismos pueden ser más exigentes debido a que es ineludible la intervención de apoderado experto en leyes; en cambio la acción popular, que es pública, se explica por la naturaleza de los derechos que está llamada a garantizar, que armonizan con el sentido social del Estado Colombiano, que justifican la necesidad de que el proceso sea ágil y despojado de rigorismos.
De esta forma, corresponde al juez entrar a interpretar aspectos de la demanda que están fuera del entendimiento del ciudadano, como la nociones de causa petendi, pretensiones o el nomen iuris del derecho precisamente desconocido. De la lectura de la demanda aquí analizada, en ella invocada una acción popular, no queda duda alguna de que se pretende la protección de un derecho colectivo que la ley nomina espacio público, de tal manera que por el hecho de denunciar su quebrantamiento, se debe seguir que se demanda su restablecimiento.
c).- Dice el recurrente, que no fueron probados los hechos ni la vulneración del derecho, que las manifestaciones de la demanda son apresuradas, no fueron demostradas como exige el artículo 30 de la Ley 478 de 1.998.
Este aspecto constituye fondo de la cuestión y tiene suficiente respaldo en los documentos aportados durante el juicio, que provienen de la propia Fiscalía General, de la Seccional de Barrancabermeja y de Santander, con sede en Bucaramanga, lo mismo que de la Dirección de Tránsito Municipal, del Consejo de la Judicatura, Sala Administrativa, y Dirección Judicial de Administración de Justicia. Como se les cita en seguida.
1.- La Resolución No. 495 del 8 de julio de 1.999 de la Inspección de Tránsito y Transporte de Barrancabermeja, es muy elocuente en sus consideraciones, reconoce que existe violación del espacio público, que existen soluciones en el sector (parqueaderos) pero no se siguen, de manera que, concluye esta Sala, se han tomado medidas para corregir los abusos pero la entidad que las dicta no las hace cumplir y eso significa que también está incursa en la violación del derecho, luego debe asumir sus responsabilidades.
2.- Oficios enviados por el Director Ejecutivo de la Rama Judicial - Seccional Bucaramanga, donde refiere la situación presentada y solicita a las diferentes autoridades municipales, prohibir el parqueo de vehículos, y hacer cumplir las órdenes impartidas (folios 5, 6, 7 y 9).
3.- Oficio del 19 de abril de 2.001, mediante el cual el Comandante del Cuerpo Motorizado de Barrancabermeja, le informa a la Inspección de Tránsito y Transporte, que al realizar visitas al lugar, se encontraban parqueados vehículos al servicio de la autoridad demandada (folio 93).
En consecuencia, es cierto que desde hace varios meses, vehículos de funcionarios y empleados de la Fiscalía General y de la Rama Judicial que ocupan la sede del Palacio de Justicia en Barrancabermeja, vienen siendo estacionados en lugares aledaños, en la vía pública y en áreas peatonales, y eso constituye violación del derecho al espacio público que tienen los habitantes de la ciudad, particularmente las personas vecinas de ese lugar o que deben ventilar allí asuntos judiciales. Y de esos hechos son responsables tanto la Fiscalía General de la Nación, como la Dirección de Tránsito del Municipio, la primera como promotora del desorden denunciado y la segunda porque no ha cumplido con la función de velar por la preservación del orden, imponiendo las sanciones correspondientes.
La Dirección de Tránsito y Trasporte de Barrancabermeja, será incluida en la decisión tomada por la primera instancia, pues le asiste el deber no observado, de evitar el parqueo de vehículos y tráfico de motos, en la calzada y en los andenes de la calle 50 entre carreras 7 y 11 de la ciudad.
La condena impuesta a la Fiscalía General de la Nación, en el numeral cuarto de la sentencia, se dividirá en partes iguales con la Dirección de Tránsito y Trasportes de la ciudad.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA
MODIFICASE la sentencia del 14 de febrero de 2.002 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el numeral primero, concediendo el amparo del derecho colectivo al espacio público y señalando que son responsables de su violación la Fiscalía General de la Nación y la Dirección de Tránsito y Trasporte de Barrancabermeja; en el numeral segundo, ordenando a la Dirección de Tránsito y Trasporte de Barrancabermeja, que una vez notificada de esta sentencia, debe entrar de inmediato a tomar las medidas que sean procedentes para evitar la obstrucción del espacio público, como se indica en la parte considerativa e imponer las sanciones a los responsables; en el numeral cuarto, incluyendo en la condena a la Dirección de Tránsito y Trasporte de Barrancabermeja y ordenando dividir el pago del incentivo legal de diez salarios mínimos mensuales, entre las dos entidades a razón de cinco salarios cada una.
Se confirma en lo demás el fallo mencionado.
Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
REINALDO CHAVARRO BURITICA
Presidente
MARIO ALARIO MENDEZ ROBERTO MEDINA LOPEZ
DARIO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
