ACTIVIDAD DE SERVICIOS - La expresión análogas contenido en el Acuerdo demandado es la misma contenida en la Ley 14 de 1983 / ACTIVIDADES ANALOGAS EN SERVICIOS - Su calificación corresponde hacerla a los Concejos Municipales / SERVICIOS DE CONSULTORIA PROFESIONAL - Son gravados los prestados a través de sociedades regulares o de hecho / SERVICIOS PROFESIONALES PRESTADOS POR PERSONAS NATURALES - No están gravados con Industria y Comercio
La Corte Constitucional al decidir sobre la exequibilidad de la expresión "o análogas", contenida en la precitada disposición, advirtió: "...como el legislador al referirse a las actividades de servicios que deben pagar el impuesto de industria y comercio, hace una enunciación no taxativa de éstas. En consecuencia, la calificación de las actividades "análogas" a las enumeradas en la disposición materia de demanda, que también pueden catalogarse de servicios y, por tanto, obligadas a pagar dicho gravamen, corresponde hacerla a los Concejos Municipales, como ente facultado constitucionalmente para crear impuestos de acuerdo con lo establecido por la ley." El artículo 21 acusado define la "actividad de servicio", en términos similares a los previstos en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983. Se observa que la norma municipal, simplemente está enunciando los servicios gravados y sujetos pasivos del impuesto, lo cual no implica necesariamente que los servicios de consultoría profesional estén gravados, pues dicha norma debe interpretarse en armonía con la Ley 14 de 1983, artículo 36, que considera gravados los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho y en consecuencia, los servicios profesionales prestados por personas naturales no están gravados, por ello, no se presenta contradicción entre la norma municipal y la ley. Bajo la anterior conclusión, el artículo 21 acusado se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, por lo que en este punto no asiste razón al a quo en cuanto decreta su nulidad.
CONCEJOS MUNICIPALES Y DISTRITALES - Pueden adoptar las normas sobre procedimiento y sanciones del Estatuto Tributario Nacional / CAUSACION DEL ICA - No hace parte de las normas sobre procedimiento, administración y sanciones de las Leyes 223 de 1995 y 383 de 1997 / BASE GRAVABLE - No hace parte de las normas sobre procedimiento, administración y sanciones / NORMA SUSTANCIAL - Lo es la que se refiere al período de causación y base gravable del ICA / PERIODO BIMESTRAL - No sólo determina la administración sino esencialmente la base gravable aspecto que deben ceñirse a la Ley 14 de 1983
Con la expedición de la Ley 223 de 1995 se autorizó a los Concejos Municipales para adoptar las normas de procedimiento aplicables a los tributos del Distrito Capital. Con la expedición de la Ley 383 de 1997 se dispuso que los Municipios y Distritos aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional. De acuerdo con las anteriores disposiciones se observa que si bien es cierto que el Acuerdo 046 de 1999 fue expedido invocando las facultades previstas en la Leyes 223 de 1995 y 383 de 1997, no por ello puede entenderse que las disposiciones relativas a la definición del "período de causación" del impuesto y la definición de la "base gravable", correspondan al desarrollo de la facultades otorgadas por el legislador a los Concejos Municipales, pues tales facultades están conferidas para adoptar las normas de procedimiento, administración y sanciones, de las cuales no hacen parte las definiciones de los elementos esenciales del impuesto, como son el período de causación y la base gravable, pues éstas corresponden a la parte sustantiva, cuya facultad de regulación esta reservada al Congreso, en virtud del principio de legalidad de los tributos que consagra el artículo 338 de la Constitución Política y la facultad de regulación subordinada a la ley que concede el artículo 313 [4] de la misma Carta a las entidades territoriales. La interpretación que plantea la demandada sobre la facultad de adoptar las normas relativas a la administración de los tributos, que rigen para el Distrito Capital, incluyendo en ella el "período bimestral" no es de aceptación, pues si bien en ejercicio de su autonomía, los entes territoriales pueden establecer los términos para obtener y recaudar sus impuestos, cuando existe norma legal que ya ha previsto estos elementos, deben sujetarlos y administrar sus impuestos dentro de los precisos términos legales como lo ocurre con la Ley 14 de 1983, cuando señala la base gravable como "período causado..." no sólo determina la administración, sino esencialmente la base gravable del impuesto, aspecto que no quedó incluido en las autorizaciones legales aducidas por la parte demandada.
PERIODO GRAVABLE - Es aquel que sirve de base para la cuantificación del impuesto / VIGENCIA FISCAL - Es el período en el cual se está tributando, es decir en el que se hace efectivo el pago / PERIODO GRAVABLE EN INDUSTRIA Y COMERCIO - La Ley 14 de 1983 indica que debe ser anual / INGRESOS BASE PARA ICA - Deben ser los del año inmediatamente anterior y no los del bimestre anterior
Lo anterior, teniendo en cuenta que en el impuesto de Industria y Comercio se distinguen los conceptos de "período gravable", que es aquel que sirve de base para la cuantificación del impuesto, y "vigencia fiscal", que es el período en el cual se está tributando, es decir en el que se hace efectivo el pago. Se concluye entonces que la definición prevista en el artículo 23 acusado, es contraria a la ley, pues independientemente de la facultad que tienen los municipios para adoptar los mecanismos que les permitan la recaudación gradual del impuesto, exigiendo que su pago sea mensual o bimestral, facultad que corresponde a la administración y control del tributo, no es posible que en ejercicio de ella puedan modificar el "período gravable" por el cual se debe tributar, o lo que es lo mismo, el período de causación del impuesto, señalando que éste es "bimestral", cuando la ley indica que es "anual". De otra parte, la consecuencia de variar el período de causación, se traduce en establecer una base gravable distinta a la prevista por el legislador, al tomar los ingresos brutos del bimestre inmediatamente anterior, como base de liquidación del tributo, cuando la ley dispone que es "el promedio mensual de los ingresos brutos del año inmediatamente anterior", a la "vigencia fiscal" declarada, los que sirven de base para la cuantificación del tributo.
DECLARACION QUE SE TIENE POR NO PRESENTADA - Las causales adoptadas por los Municipios deben ser las señaladas por los artículos 580 y 650-1 del E.T. / FACULTAD DE ADMINISTRACION Y CONTROL DEL IMPUESTO - No incluye la de señalar nuevas causales para tener la declaración por no presentada / PERIODO GRAVABLE - La omisión en su señalamiento en la declaración no puede tenerse como causal de no presentada
Habida consideración de que la facultad prevista en la citada Ley 383, se enmarca dentro de "los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional", es preciso concluir que la disposición acusada no se ajusta a las normas tributarias que según el citado Estatuto rigen para las declaraciones tributarias. En efecto, no están previstas en los artículos 650-1 ni 580 del Estatuto Tributario como causales de no presentación de las declaraciones tributarias, la omisión del período gravable, ni la del pago del impuesto liquidado, o la devolución del cheque con el cual se haya cancelado el impuesto, y como quiera que las facultades de administración y control del impuesto de las entidades territoriales, no incluyen, ni antes ni después de la expedición de la Ley 383 de 1997, la de modificar los procedimientos legalmente establecidos, sino su adopción y aplicación a los impuestos administrados por ellas, el artículo 124 en sus literales A) y G) incurre en violación de las normas superiores en que debía fundarse, por lo que procede declarar su nulidad.
REGISTRO O RENOVACION EN INDUSTRIA Y COMERCIO - No existe norma que autorice su pago como gravamen adicional / OBLIGACION DE REGISTRO EN EL ICA - Tiene como finalidad conformar una base de datos que facilite al Municipio sus labores de control / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Guadalajara para Buga
Para la Sala, tal como lo estableció el a quo, la obligación de liquidar y pagar el registro o su renovación no tiene justificación legal, pues no existe norma que autorice un gravamen adicional al impuesto, que deba liquidarse en la respectiva declaración tributaria, teniendo como base una mensualidad del impuesto de industria y comercio liquidado, como lo disponen las disposiciones municipales acusadas. Además, la obligación que tienen los contribuyentes de registrarse en el respectivo municipio, es independiente de la obligación tributaria sustancial, que se origina por la realización de actividades industriales, comerciales o de servicio, la primera tiene como finalidad la conformación de una base de datos que facilite a la entidad territorial las labores de control y es de carácter eminentemente administrativo; mientras que la segunda busca el efectivo cumplimiento de la ley.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ
Bogotá D.C., Veintisiete (27) de octubre de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 76001-23-31-000-2000-01084-01(14787)
Actor: JUAN CARLOS BECERRA HERMIDA
Demandado: MUNICIPIO DE GUADALAJARA DE BUGA
Acción pública de nulidad contra los Acuerdos 046 de 1999 y 048 de 2000,
del Concejo Municipal de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca)
FALLO
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Guadalajara de Buga, contra la sentencia de 19 de diciembre de 2003 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que decretó la nulidad de los artículos 21 (total), 23 (parcial), 124 (parcial), 142 (parcial) y 304 (parcial) del Acuerdo 046 de 1999, así como del artículo 22 del Acuerdo 048 de 2000.
ANTECEDENTES
El ciudadano JUAN CARLOS BECERRA HERMIDA solicitó ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la nulidad de los Acuerdos Municipales 046 de 31 de diciembre de 1999, "por el cual se adopta el Estatuto Único Tributario para el Municipio de Guadalajara de Buga", y 048 de 3 de enero de 2000, "por el cual se fijan las tarifas sobre impuestos, tasas y sobretasas y contribuciones para la vigencia fiscal del año 2000", en cuanto a las siguientes disposiciones:
Acuerdo 046 de 1999
"Artículo 21.- ACTIVIDAD DE SERVICIO.- Es aquella destinada a satisfacer las necesidades de la comunidad, tareas, labores o trabajo ejecutado por personas naturales o jurídicas, por sociedades, entidades públicas, sin que medie la relación laboral con quien se contrata. Tales como las siguientes o análogas actividades: Expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurantes, cafés, hoteles, moteles, transporte y aparcaderos, formas de intermediación comercial, servicios de publicidad e interventoría, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas, automoviliarias y afines, lavado, limpieza, salas de cine, arrendamiento de películas, que genere contraprestación en dinero o en especie y que se concreten en la obligación de hacer, sin importar que en ellas predomine el factor material o intelectual para satisfacer las necesidades de la comunidad".
"Artículo 23.- BASE GRAVABLE.- El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el total de ingresos brutos del "bimestre inmediatamente anterior" expresados en moneda nacional, deduciendo las actividades no sujetas, las exentas, las devoluciones, las ventas de activos fijos y las importaciones.
Parágrafo Primero.- Hacen parte de la base gravable de las actividades comercial y de servicio, los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general todos aquellos que no estén expresamente excluidos en este artículo.
"Artículo 124.- DECLARACIONES QUE SE TIENEN POR NO PRESENTADAS. En los siguientes literales:
No se entenderá cumplido el deber de presentar la declaración tributaria, en los siguientes casos:
A) Cuando no se señale el período gravable.
(...)
G) Cuando no se haya cancelado el valor del impuesto liquidado por el contribuyente o cuando se haya pagado con cheque y éste fuere devuelto por el banco".
"Artículo 142.- LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO.
(...)
Parágrafo.- Los contribuyentes del impuesto de industria y comercio, deben liquidar y pagar el registro o su renovación anualmente, a través de la declaración de impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros por el valor que determine el respectivo acuerdo, el cual tendrá que pagarse en su totalidad con el bimestre de la declaración.
Artículo 304.- LUGAR Y PLAZO PARA DECLARAR Y PAGAR EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y SU COMPLEMENTARIO DE AVISOS Y TABLEROS.-
PARÁGRAFO TRANSITORIO: El pago del impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros correspondiente al año gravable de 1999 que deben cancelar los contribuyentes en el año 2000, se efectuará de la siguiente manera:
a) Los contribuyentes del régimen común cancelarán este impuesto en dos (2) cuotas así: la primera cuota, el último día hábil del mes de marzo del año 2000 con la presentación de la declaración; y la segunda cuota, el último día hábil del mes de mayo de 2000.
b) Los contribuyentes pertenecientes al régimen simplificado pagarán este impuesto en una sola cuota el último día hábil del mes de marzo del año 2000 con la presentación de la declaración."
Acuerdo 048 de 2000
"ARTÍCULO VIGÉSIMO SEGUNDO.- Matrículas de Industria y Comercio. Código 1.1.2.10.105.01. Esta matrícula será equivalente a una mensualidad del impuesto de industria y comercio liquidado."
Según los términos de la demanda, las razones de ilegalidad se concretan en los siguientes cargos:
1. El artículo 21 del Acuerdo 046 de 1999, al relacionar las actividades de servicios, omite "los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho", los cuales se encuentran incluidos en la definición de actividad de servicio a que se refiere el artículo 36 de la Ley 14 de 1983. Lo anterior trae como consecuencia que se grave con el impuesto de industria y comercio la consultoría profesional o las actividades análogas a ésta, prestada por personas naturales, actividad no sujeta al impuesto por disposición de la norma superior.
2. Según el artículo 23 del Acuerdo 046 de 1999, la base gravable del impuesto de industria y comercio son los ingresos brutos del "bimestre inmediatamente superior", mientras que la Ley 14 de 1983 en su artículo 33 dice que la base gravable es el promedio mensual de los ingresos brutos "del año inmediatamente anterior"
La consecuencia de la modificación que introduce el Acuerdo se traduce en que a partir del segundo bimestre se pagará con los ingresos del mismo año, lo cual es contrario a la norma superior. Además, los valores variarán cada bimestre, dependiendo del volumen de ventas, mientras que en la norma superior el valor a pagar cada bimestre es el mismo, dado que el impuesto se paga sobre el promedio mensual de los ingresos del año anterior.
El parágrafo primero del Artículo 23 del Acuerdo 046 de 1999 al disponer que de la base gravable hacen parte los ingresos obtenidos por "rendimientos financieros" y "en general, todos aquellos que no estén expresamente excluidos" en ese artículo, sin discriminar de qué rendimientos financieros se trata y cuáles son los excluidos, incurre en imprecisión de la base gravable del impuesto de industria y comercio, lo cual trae como resultado que al comerciante y al prestador de servicios se les graven ingresos provenientes de actividades diferentes a las expresamente relacionadas como exceptivas, como son los derivados de actividades netamente civiles.
Los "ingresos brutos" para calcular el impuesto de industria y comercio, al no estar definidos en la ley, pero que según la jurisprudencia, deben ser los provenientes del ejercicio de la actividad gravada, no pueden ser mirados genéricamente como lo hace el parágrafo primero del artículo 23 acusado, pues pueden resultar gravados ingresos como dividendos de inversiones que tienen carácter de activo fijos, entre otros, lo que lleva a la conclusión que cada caso particular debe mirarse bajo el contexto de la actividad que realice y de la relación directa del ingreso con la actividad.
4. En virtud de lo previsto en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, los municipios están obligados a aplicar los procedimientos del régimen procesal tributario nacional, pero tal exigencia es únicamente para lo relacionado con las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación, imposición de sanciones, discusión y cobro de los impuestos.
Respecto al tema de las declaraciones tributarias el artículo 580 del Estatuto Tributario Nacional relaciona las causales para no tener por presentada la declaración, entre las cuales no se encuentran las establecidas en el artículo 124 del Acuerdo 046 de 1996, literales A) y G).
Las nuevas causales incluidas en la disposición acusada generan sanciones adicionales, porque implica hacerse acreedor a la sanción por no declarar (art. 201 del Acuerdo 046/99); la sanción por extemporaneidad (art. 199 ib.) e intereses moratorios.
La declaración es un deber de información que tiene el sujeto pasivo, el cual no puede confundirse con el deber de pagar el impuesto. Si bien el Estado, bajo el principio de eficiencia y la facultad de gestión, puede establecer causales que hagan efectivo el recaudo, al no existir ley que contemple las causales que incluye el Acuerdo acusado, el efecto es impedir el cumplimiento de la obligación de declarar, con violación del principio de legalidad y del debido proceso.
5. El parágrafo primero del artículo 142 del Acuerdo 046 de 1999, al disponer que los contribuyentes del impuesto de industria y comercio "deben liquidar y pagar el registro o su renovación", está creando una especie de contribución, que consiste, según el artículo vigésimo segundo del Acuerdo 048 de 2000 acusado, en el pago de "una mensualidad del impuesto de industria y comercio liquidado", lo cual resulta violatorio del principio de legalidad, pues no existe norma de carácter legal que lo autorice.
No podría alegarse que el cobro por el registro y su renovación es una especie de tasa, por cuanto ésta implica la prestación de un servicio y de lo que se trata en este caso, es de cumplir con una obligación que tienen los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, de registrarse ante las respectivas Secretarías de Hacienda o las Tesorerías Municipales.
6. De lo dispuesto en los artículos 32 y 33 de la Ley 14 de 1983 se infiere que el impuesto de industria y comercio surge mientras se esté ejerciendo la actividad gravada, y que la vigencia del impuesto es anual "corrida", es decir que uno es el período gravable en el cual se ejerció la actividad y otro en el cual se declara.
El parágrafo transitorio del artículo 304 del Acuerdo 046 de 1999, al indicar la forma en que se pagará el impuesto de industria y comercio correspondiente al año gravable 1999, que debe cancelarse en el año 2000, "pretende gravar doblemente" a los contribuyentes con dicho impuesto, por el año gravable 1999, por las siguientes razones:
En el mes de marzo de 1999 los contribuyentes presentaron su declaración con base en los ingresos brutos obtenidos durante 1998, es decir el año durante el cual se ejerció la actividad.
Al decir el parágrafo transitorio acusado, que el pago del impuesto correspondiente al año gravable 1999 deben cancelarlo en el año 2000, está obligando a los contribuyentes a pagar dos veces el ejercicio de la actividad de 1999, con lo cual se violan las normas superiores citadas, pues se interpreta que la vigencia del impuesto es "vencida", cuando de la ley se desprende que es "corrida".
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Municipio se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:
En lo que se refiere al artículo 21 del Acuerdo 046 de 1999, debe tenerse en cuenta que el literal b) del artículo 179 de la Ley 223 de 1995, determinó que los Concejos Municipales pueden adoptar las normas sobre administración, procedimientos y sanciones que rigen en el Distrito Capital y que el numeral 4 del artículo 154 del Decreto 1421 de 1993 al definir las actividades de servicio grava tanto a las personas naturales como jurídicas y sociedades de hecho.
Respecto de la expresión "bimestre inmediatamente anterior "del artículo 23, también debe tenerse en cuenta que el literal b) del artículo 179 de la Ley 223 de 1995, autoriza la aplicación de las normas sobre administración, que rigen para los tributos del Distrito Capital, y habiendo reglamentado para Bogotá los períodos bimestrales, es legal que los municipios los adopten.
El texto del parágrafo primero del artículo 23 hace parte del Estatuto Tributario de Bogotá y fue introducido por el Decreto 1421 de 1993, por lo tanto, no viola norma superior alguna.
Sobre los literales A) y G) del artículo 124 se advierte que por disposición del artículo 287 de la Carta, las entidades territoriales tienen autonomía para administrar sus recursos, es decir para regular lo atinente a la administración, recaudo y control, por lo tanto señalar un requisito esencial, como es el período gravable y realizar el pago del impuesto con la presentación de la declaración, implica el ejercicio de la facultad de administrar y controlar el recaudo.
La expresión del artículo 142 "deben liquidar y pagar el registro o su renovación", lo que está haciendo es administrar el tributo.
Respecto al parágrafo transitorio del artículo 304 es errado afirmar que durante el año 2000 se está pagando doblemente el tributo. Ocurre que al modificar el período, pasándolo a bimestral en el año 2000, en este mismo año se debe declarar, liquidar y pagar el año 1999, que no había sido recaudado.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad de las disposiciones acusadas, previas las siguientes consideraciones:
De la confrontación del artículo 21 del Acuerdo 046 de 1999, surge que omitió incluir como actividades de servicio, la de consultoría profesional prestada a través de sociedades regulares o de hecho, como lo dispone el artículo 36 de la Ley 14 de 1983.
Toda vez que la ley reguló cuáles son las actividades de servicio objeto del impuesto de industria y comercio, se hacía innecesario que el Concejo Municipal las incluyera en el Acuerdo acusado, sin embargo, el artículo 21 omitió la actividad anotada, lo cual da lugar a confusión e inadecuada aplicación de la ley y grava los servicios de consultoría a personas que se encuentran exentas.
Es evidente la extralimitación de la potestad reglamentaria por parte del Concejo Municipal, al determinar en el artículo 23 del Acuerdo 046 de 1999, la base gravable de impuesto de industria y comercio, en forma diferente a la concebida por el artículo 33 de la Ley 14 de 1983.
En este sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado en sentencia de 9 de noviembre de 2001, Expediente 12298 M.P. Juan Ángel Palacio, cuando declaró la nulidad del artículo 3 del Acuerdo Municipal número 32 de 1998 del Santiago de Cali, que establecía la base gravable del impuesto de industria y comercio sobre los ingresos brutos del mismo período, contraviniendo lo establecido en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983.
El artículo 32 de la Ley 14 de 1983 especifica cuáles son los ingresos que están sujetos a gravamen, determinando que son aquellos provenientes de "la actividad comercial, industrial y de servicios". La expresión "rendimientos financieros y en general todos aquellos que no estén expresamente excluidos en este artículo" a que se refiere el artículo 23 del Acuerdo 046 de 1999, supone que todas las actividades de servicio, sin discriminación, que no estén excluidas expresamente en el texto del mismo artículo, sirven para determinar la base gravable, lo cual es contrario al ordenamiento en materia tributaria, que contiene excepciones a la aplicación de la norma.
El artículo 124 del Acuerdo 046 de 1999 incorpora dos nuevas causales por las cuales se entiende como no presentada la declaración tributaria y que no están previstas en el artículo 580 del Estatuto Tributario Nacional. En consecuencia, el Concejo Municipal desatendió los límites establecidos en el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución sobre su potestad reglamentaria en materia tributaria.
El contribuyente no tiene la obligación de pagar por registrarse o renovar el Registro Único de Industria y Comercio, como lo dispone el artículo 142 del Acuerdo 046 de 1999, dado que no existe ninguna norma que autorice su cobro, siendo ello contrario al principio de justicia tributaria que consagra el artículo 95 numeral 9 de la Constitución y porque no le corresponde al Concejo Municipal establecer impuestos, facultad reservada al Congreso de la República.
Según el parágrafo transitorio del artículo 304 del Acuerdo 046 el plazo en el cual el contribuyente debe cancelar el impuesto de industria y comercio es de dos cuotas si es del régimen común, y de una sola cuota si es del régimen simplificado, implica que el contribuyente debe pagar al municipio inmediatamente.
Para determinar la base gravable se tendrán en cuenta los hechos ocurridos en el período gravable, el cual es anual, según los artículos 32 y 33 de la Ley 14 de 1983, por tanto, "que el contribuyente pague en dos cuotas, implica que el ente territorial haya hecho dos consolidados del impuesto en forma bimestral, es decir el período gravable anual se transforma en bimestral", lo cual es contrario a las normas citadas. En este sentido se manifestó en Consejo de Estado en sentencia de 9 de noviembre de 2001, Expediente 12298.
Se precisa que existen dos tipos de períodos para los municipios, el primero que es bimestral, aplicable únicamente al Distrito Capital de Bogotá, según el artículo 179 de la Ley 223 de 1995 y el segundo que es anual, aplica para el resto del país, según los artículos 32 y 33 de la Ley 14 de 1983. Se infiere que los contribuyentes deberán realizar el pago del impuesto de industria y comercio en forma anual.
El parágrafo transitorio acusado al ordenar que el pago del impuesto del año gravable 1999, debe ser cancelado en el año 2000, está obligando a los contribuyentes a pagar dos veces el ejercicio de la actividad de 1999.
El artículo 22 del Acuerdo 048 de 2000, según el cual la "matrícula será equivalente a una mensualidad del impuesto de industria y comercio liquidado",debe ser anulado por las mismas razones aducidas para declarar la nulidad del parágrafo primero del artículo 142 del Acuerdo 046 de 1999, que ordena liquidar y pagar el registro o su renovación.
APELACIÓN
El Municipio de Guadalajara de Buga sustenta el recurso de apelación interpuesto, en los siguientes términos:
Artículo 21 del Acuerdo 046 de 1999.- Como ha reiterado la jurisprudencia, los servicios enunciados en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, son meramente ilustrativos, por lo tanto, excluir la expresión "los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho", no puede dar lugar a confusión alguna y con ello gravar los servicios de consultoría que prestan las personas naturales, debido a que el artículo 39 de la misma ley no prohíbe gravar con el impuesto de industria y comercio a las personas naturales que presten tales servicios.
Inciso primero del artículo 23 del mismo Acuerdo 046.- Con la expedición del artículo 179 de la Ley 223 de 1995 se autorizó a los Concejos Municipales para adoptar las normas de administración, procedimientos y sanciones aplicables a los tributos del Distrito Capital.
La expresión "bimestre inmediatamente anterior" contenida en el artículo 23 del Acuerdo acusado, corresponde al desarrollo de esa facultad, dado que las definiciones de período y base gravable adoptadas para el Distrito Capital corresponden a las normas de administración que rigen para los tributos. Por lo tanto, los municipios pueden adoptar el período bimestral. Por ello, el Concejo Municipal de Guadalajara de Buga al expedir el Acuerdo 046 invocó las facultades conferidas en la citada ley.
La sentencia de 9 de noviembre de 2001, radicación 12298, a la que se refiere el a quo, debe revisarse, dado que el artículo 179 de la Ley 223 de 1995, no sólo se refiere a la parte procedimental, como se expone en el mencionado fallo, sino también a la administración del impuesto, de la cual hacen parte el período y la base gravable. Por esa razón, el artículo 66 de la Ley 383 de 1998 se limitó exclusivamente a obligar a los entes territoriales a aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional.
El Parágrafo primero del artículo 23 del Acuerdo 046 de 1999, al determinar que hacen parte de la base gravable los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, no está contrariando la Ley 14 de 1983, porque el artículo 33 es claro al señalar que sólo deben excluirse las devoluciones, los ingresos provenientes de la venta de activos fijos, las exportaciones, los recaudos de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y la percepción de subsidios. La base gravable se liquida teniendo en cuenta los ingresos brutos, que incluyen los ordinarios y los extraordinarios, siendo indiferente la forma como éstos se hayan obtenido.
En cuanto a los literales A) y G) del artículo 124 del Acuerdo 046 de 1999, si bien es cierto que el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 ordena a los municipios aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para efectos de las declaraciones tributarias, no lo es menos que los entes territoriales gozan de autonomía en su contenido esencial, que debe ser respetada, pues la competencia para reglamentar el impuesto autorizado por la ley recae sobre los Concejos Municipales, los que deben buscar el efectivo y adecuado recaudo del tributo. De ahí la exigencia de señalar el período gravable y exigir su pago con la presentación de la declaración.
De acuerdo con la autorización prevista en el artículo 179 de la Ley 223 de 1995, los municipios pueden adoptar normas sobre "administración" del Distrito Capital, en el cual se tienen por no presentadas las declaraciones cuando no contienen la constancia de pago.
Sobre el Parágrafo del artículo 142 del Acuerdo 046 de 1999 y el artículo vigésimo segundo del Acuerdo 048 de 1999, debe tenerse en cuenta que se artículo 1 del Decreto Reglamentario 3070 de 1983, ordena a los contribuyentes que realicen actividades industriales, comerciales o de servicios, registrar su actividad en cada municipio.
Los municipios regulan los impuestos en el ámbito local, para su adecuado recaudo, determinando un valor por la matrícula y su renovación, exigencia que se hace en cumplimiento de la Ley 14 de 1983, que autorizó a los Concejos Municipales para expedir los acuerdos necesarios para la debida aplicación de la ley.
El a quo interpretó de manera equivocada la sentencia de 9 de noviembre de 2001 radicación 12298, debido a que en ella se pone de presente la diferencia que existe entre los conceptos "año gravable" y "vigencia fiscal"; pero cosa muy diferente regula el parágrafo transitorio del artículo 304 del Acuerdo 046 de 1999, pues lo que está reglamentando es el pago del impuesto del año gravable 1999, que debe cancelarse en el año 2000 en dos cuotas, lo cual corresponde al uso de la facultad que tienen los municipios para reglamentar el recaudo.
El Tribunal, al considerar que el Concejo Municipal, cuando reglamentó el pago del año gravable 1999 en dos cuotas, está "haciendo consolidados del impuesto en forma bimestral", es decir transformando el período anual en bimestral, confunde los conceptos de vigencia fiscal y año gravable, porque no se vuelve bimestral la declaración por el hecho de que el pago del período gravable 1999 se realice en dos cuotas, y mucho menos se cancela dos veces el tributo, por el mismo período gravable.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La demandada reitera los fundamentos de la apelación.
El accionante no alegó de conclusión.
MINISTERIO PÚBLICO
Conceptúa en favor de la confirmación de la sentencia apelada. Al efecto expone:
Artículo 21: Que los municipios puedan modificar las actividades que en forma enunciativa señala el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, no implica que puedan incluir un sujeto pasivo no previsto en la ley, como lo hace el precepto demandado respecto de los servicios de consultoría profesional prestados por personas naturales, lo cual no depende de que el artículo 39 de la misma ley no lo prohíba, sino de que el legislador lo autorice expresamente.
Artículo 23: Las facultades otorgadas a los municipios por el literal b) del artículo 179 de la Ley 223 de 1995, no tienen el alcance para cambiar a bimestral el período de liquidación del impuesto de industria y comercio, dado que el artículo 33 de la Ley 14 de 1983 dispuso que debía efectuarse sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior.
Siendo derivadas las facultades de los municipios en materia tributaria, no se podía modificar la forma de liquidación de la base gravable –como elemento del tributo- para convertirla en bimestral, sin autorización legal.
Parágrafo 1 del artículo 2: Permitir la vigencia de la disposición acusada, en la forma genérica en que está redactada, significa desconocer la regulación especial que en materia de rendimientos financieros contiene el artículo 42 de la Ley 14 de 1983, respecto de las entidades financieras. Además, al disponer que tales rendimientos pueden tener origen tanto en la actividad comercial como en la de servicios, desconoce que el artículo 35 ib., al definir las primeras, precisa que se consideran como tales, siempre que no estén consideradas como de servicios por dicha ley o por el código de comercio, con lo cual el precepto acusado incurre en una imprecisión que disiente de tales normas.
Literales A) y G) del artículo 124: El artículo 179 de la Ley 223 de 1995 no autorizó a los municipios para "crear" causales distintas de las previstas para el Distrito Capital para tener por no presentada la declaración.
La ausencia de la constancia de pago, que consagra la disposición acusada para tener por no presentada la declaración, es distinta de la que consagra el artículo 17 del Estatuto Distrital (Dto. 807/93), respecto de determinados tributos.
Parágrafo del artículo 142 del Acuerdo 046 de 1999 y artículo 22 del Acuerdo 048 de 2000: El artículo 1 del Decreto 3070 de 1983, no creó valor alguno por concepto de matrícula o su renovación, y tampoco lo hizo la Ley 14 de 1983.
Al establecer el municipio de Guadalajara un hecho distinto a los previstos por el legislador para efectos de liquidar el impuesto de industria y comercio, vulnera el artículo 338 constitucional.
Parágrafo transitorio del artículo 340: Al exigir pagar el "año gravable 1999", en el 2000, desconoce que en realidad el año gravable corresponde a 1998, con base en el cual se cuantifica el impuesto de 1999, que es la vigencia fiscal a declarar, para pagar en el año 2000, por lo que el precepto acusado realmente impone tributar y pagar sobre ingresos del mismo año declarado".
CONSIDERACIONES DE LA SALA
De acuerdo con los términos del recurso de apelación interpuesto por el municipio y la decisión adoptada por el Tribunal, corresponde decidir sobre la legalidad de los artículos 21, 23, 124, 142 y 304 del Acuerdo 046 de 1999 y 22 del Acuerdo 048 de 2000, expedidos por el Concejo Municipal de Guadalajara de Buga, que regulan aspectos relativos al impuesto de industria y comercio.
Procede entonces el análisis de los cargos de violación denunciados, en el orden propuesto en la demanda.
Artículo 21 del Acuerdo 046 de 1999
El artículo 36 de la Ley 14 de 1983, subrogado por el artículo 199 del Decreto 1333 de 1986 define, para efectos del impuesto de industria y comercio, las actividades de servicios, en los siguientes términos:
"Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realización de una o varias de las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafés, hoteles, ...y los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho".
La Corte Constitucional al decidir sobre la exequibilidad de la expresión "o análogas", contenida en la precitada disposición, advirtió:
"...como el legislador al referirse a las actividades de servicios que deben pagar el impuesto de industria y comercio, hace una enunciación no taxativa de éstas. En consecuencia, la calificación de las actividades "análogas" a las enumeradas en la disposición materia de demanda, que también pueden catalogarse de servicios y, por tanto, obligadas a pagar dicho gravamen, corresponde hacerla a los Concejos Municipales, como ente facultado constitucionalmente para crear impuestos de acuerdo con lo establecido por la le."
Lo precisado por la Corte ha sido reiterado por esta Corporación en los siguientes términos:
"La determinación de las actividades análogas a las enunciadas por el legislador como actividades de servicios debe ser hecha por los concejos municipales, "como ente facultado constitucionalmente para crear impuestos de acuerdo con lo establecido por la ley", según palabras de la Corte Constitucional, por cuanto dicha determinación, que obviamente debe hacerse teniendo en cuenta las actividades similares o semejantes a las enunciadas por el legislador, es ni más ni menos que la fijación del hecho generador del impuesto de industria y comercio, la cual debe hacerse directamente por los concejos, en tratándose de impuestos municipales, con sujeción a la Constitución y a la ley, dada la potestad derivada que dichos entes administrativos de representación popular tienen en materia tributaria. (artículos 1, 287 No 3, 313 No 4 y 338 de la Carta")
El artículo 21 acusado define la "actividad de servicio", en términos similares a los previstos en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, al disponer:
"Es aquélla destinada a satisfacer las necesidades de la comunidad, tareas, labores o trabajo ejecutado por personas naturales o jurídicas, por sociedades, entidades públicas, sin que medie la relación laboral con quien se contrata. Tales como las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurantes, cafés, ...que genere contraprestación en dinero o en especie y que se concreten en la obligación de hacer, sin importar que en ellas predomine el factor material o intelectual para satisfacer las necesidades de la comunidad."
Teniendo en cuenta que los servicios enlistados en las disposiciones transcritas corresponden al hecho generador del impuesto y que el Concejo Municipal es la autoridad competente para su definición, dentro de los límites propuestos por el legislador, no habría ninguna contradicción entre la norma municipal y el precepto legal, si de lo que se trata es de definir las actividades "análogas", o similares a las previstas en la ley.
Se observa que la norma municipal, simplemente está enunciando los servicios gravados y sujetos pasivos del impuesto, lo cual no implica necesariamente que los servicios de consultoría profesional estén gravados, pues dicha norma debe interpretarse en armonía con la Ley 14 de 1983, artículo 36, que considera gravados los servicios de consultoría profesional prestados a través de sociedades regulares o de hecho y en consecuencia, los servicios profesionales prestados por personas naturales no están gravados, por ello, no se presenta contradicción entre la norma municipal y la ley.
Bajo la anterior conclusión, el artículo 21 acusado se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, por lo que en este punto no asiste razón al a quo en cuanto decreta su nulidad.
Artículo 23 del Acuerdo 046 de 1999.- Define la base gravable del impuesto de industria y comercio, así:
"BASE GRAVABLE. El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el total de ingresos brutos del bimestre inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional, deduciendo las actividades no sujetas, las exentas, las devoluciones, las ventas de activos fijos y las exportaciones.
PARÁGRAFO PRIMERO: Hacen parte de la base gravable de las actividades comercial y de servicio, los ingresos obtenidos por rendimientos financieros, comisiones y en general, todos aquellos que no estén expresamente excluidos en este artículo."
La pretensión de nulidad recae sobre las expresiones que se resaltan en la norma transcrita, porque para el accionante, se está modificando la base gravable definida en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983 y es imprecisa su definición en la norma municipal, al no precisar de qué rendimientos financieros se trata y cuáles son los ingresos que se dicen excluidos de la base gravable.
La apoderada del municipio sostiene que existe autorización legal para adoptar las definiciones de período y base gravable que rigen para el Distrito Capital de Bogotá, es decir para cambiar el período anual por bimestral.
Al respecto la Sala observa:
El Decreto 1421 de 1993 "por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá", expedido por el Presidente de la República en uso de las atribuciones conferidas en el artículo transitorio 41 de la Constitución Política, dispuso en su artículo 154:
"INDUSTRIA Y COMERCIO. A partir del año 1994, se introducen las siguientes modificaciones al impuesto de Industria y Comercio en el Distrito Capital:
1ª. Corresponde al Concejo, en los términos del num. 3 del artículo 12 del presente estatuto, fijar su periodicidad. Mientras no lo haga y a partir del 1° de enero de 1994, el período de causación será bimestral;
(...)
5ª. Su base gravable estará conformada por los ingresos netos del contribuyente obtenidos durante el período gravable. Para determinarlos, se restará de la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios, los correspondientes a actividades exentas y no sujetas, así como las devoluciones, rebajas y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos. Hacen para de la base..."
Se modificó así en el Distrito capital el "período de causación" del impuesto (bimestral) y se define la base gravable como "los ingresos netos obtenidos durante el período gravable".
El régimen aplicable al impuesto de Industria y Comercio para el Distrito Capital de Bogotá, fue posteriormente regulado por los Decretos 807 de 1993 "por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional" (parte procedimental) y 423 de junio 26 de 1996 "por el cual se expide el cuerpo jurídico que compila las normas sustanciales vigentes de los tributos distritales" (parte sustantiva). En este último se definen el período y la base gravable del impuesto, así:
"ARTÍCULO 29.- PERÍODO GRAVABLE.
El período gravable se entiende el tiempo dentro del cual se causa la obligación tributaria del impuesto de Industria y Comercio y es bimestral."
"ARTÍCULO 34. BASE GRAVABLE.
El impuesto de Industria y Comercio correspondiente a cada bimestre, se liquidará con base en los ingresos netos del contribuyente obtenidos durante el período. Para determinarlos, se restará de la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios, los correspondientes a actividades exentas y no sujetas, así como las devoluciones, rebajas y descuentos, exportaciones y la venta de activos fijos.
Hacen parte de la base..."
Con la expedición de la Ley 223 de 1995 se autorizó a los Concejos Municipales para adoptar las normas de procedimiento aplicables a los tributos del Distrito Capital en los siguientes términos:
"ARTÍCULO 179. Fusión de impuestos. Introdúcense las siguientes modificaciones a los impuestos territoriales:
a)...
b) Los Concejos Municipales podrán adoptar las normas sobre administración, procedimientos y sanciones que rigen para los tributos del Distrito capital."
Con la expedición de la Ley 383 de 1997 se dispuso que los Municipios y Distritos aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, así:
"ARTÍCULO 66.- Administración y Control. Los Municipios y Distritos para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional".
De acuerdo con las anteriores disposiciones se observa que si bien es cierto que el Acuerdo 046 de 1999 fue expedido invocando las facultades previstas en la Leyes 223 de 1995 y 383 de 1997, no por ello puede entenderse que las disposiciones relativas a la definición del "período de causación" del impuesto y la definición de la "base gravable", correspondan al desarrollo de la facultades otorgadas por el legislador a los Concejos Municipales, pues tales facultades están conferidas para adoptar las normas de procedimiento, administración y sanciones, de las cuales no hacen parte las definiciones de los elementos esenciales del impuesto, como son el período de causación y la base gravable, pues éstas corresponden a la parte sustantiva, cuya facultad de regulación esta reservada al Congreso, en virtud del principio de legalidad de los tributos que consagra el artículo 338 de la Constitución Política y la facultad de regulación subordinada a la ley que concede el artículo 313 [4] de la misma Carta a las entidades territoriales.
La interpretación que plantea la demandada sobre la facultad de adoptar las normas relativas a la administración de los tributos, que rigen para el Distrito Capital, incluyendo en ella el "período bimestral" no es de aceptación, pues si bien en ejercicio de su autonomía, los entes territoriales pueden establecer los términos para obtener y recaudar sus impuestos, cuando existe norma legal que ya ha previsto estos elementos, deben sujetarlos y administrar sus impuestos dentro de los precisos términos legales como lo ocurre con la Ley 14 de 1983, cuando señala la base gravable como "período causado..." no sólo determina la administración, sino esencialmente la base gravable del impuesto, aspecto que no quedó incluido en las autorizaciones legales aducidas por la parte demandada.
Así las cosas, las definiciones de período de causación y base gravable contenidas en la Ley 14 de 1983, son las que deben confrontarse, para establecer si el artículo 23 demandado se ajusta a las normas superiores en que debía fundarse.
Dispone el artículo 33 de la citada ley:
"El impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre el promedio de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior...
"Sobre la base gravable definida en este artículo se aplicara la tarifa que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes límites..."
El Decreto 3070 de 1983, por el cual se reglamentó la Ley 14 de 1983, acorde con la definición legal, dispuso en su artículo 7°:
"Los sujetos del impuesto de Industria y Comercio deberán cumplir las siguientes obligaciones:
(...)
2. Presentar anualmente, dentro de los plazos que determinen las respectivas entidades territoriales, una declaración de Industria y Comercio junto con la liquidación privada del gravamen".
Según artículo 23 acusado, "El impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre los ingresos brutos del bimestre inmediatamente anterior", lo cual indica que los contribuyentes deberán presentar las respectivas declaraciones tributarias de manera bimestral, y que los ingresos base de liquidación del impuesto son los del período inmediatamente anterior, o sea el período gravable en el cual se ejerció la actividad industrial, comercial o de servicios, que dio origen a la causación del tributo, que es bimestral.
Lo anterior, teniendo en cuenta que en el impuesto de Industria y Comercio se distinguen los conceptos de "período gravable", que es aquel que sirve de base para la cuantificación del impuesto, y "vigencia fiscal", que es el período en el cual se está tributando, es decir en el que se hace efectivo el pag.
Se concluye entonces que la definición prevista en el artículo 23 acusado, es contraria a la ley, pues independientemente de la facultad que tienen los municipios para adoptar los mecanismos que les permitan la recaudación gradual del impuesto, exigiendo que su pago sea mensual o bimestral, facultad que corresponde a la administración y control del tributo, no es posible que en ejercicio de ella puedan modificar el "período gravable" por el cual se debe tributar, o lo que es lo mismo, el período de causación del impuesto, señalando que éste es "bimestral", cuando la ley indica que es "anual".
De otra parte, la consecuencia de variar el período de causación, se traduce en establecer una base gravable distinta a la prevista por el legislador, al tomar los ingresos brutos del bimestre inmediatamente anterior, como base de liquidación del tributo, cuando la ley dispone que es "el promedio mensual de los ingresos brutos del año inmediatamente anterior", a la "vigencia fiscal" declarada, los que sirven de base para la cuantificación del tributo.
Como quiera que las referidas definiciones corresponden a la estructura del impuesto, materia reservada al legislador ordinario por mandato constitucional, y en aplicación del principio de legalidad de los tributos, procede la declaratoria de nulidad del artículo 23 acusado, en cuanto a la expresión "bimestre inmediatamente anterior"
En cuanto a los conceptos que según el parágrafo primero del artículo 23 acusado, hacen parte de la base gravable en las actividades comercial y de servicio, no se observa contradicción alguna de la norma respecto de la definición de base gravable prevista en el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, pues el hecho de que no se precise en la disposición municipal, de qué "rendimientos financieros" se trata, y se exprese que de la base gravable hacen parte "en general todos aquellos que no estén expresamente comprendidos en este artículo", no resulta suficiente para desconocer la legalidad de la norma, porque en todo caso, según la ley, los rendimientos financieros no están excluidos del gravamen.
De otra parte, se entiende que cuando el parágrafo primero alude a los ingresos que no estén expresamente excluidos por el mismo artículo, está haciendo alusión a los conceptos deducibles que se enuncian en la primera parte del mismo artículo 23, esto es "las actividades no sujetas, las exentas, las devoluciones, las ventas de activos fijos y las exportaciones", lo cual no contradice la norma superior.
Se reconoce entonces la legalidad del parágrafo primero del artículo 23 acusado, en las expresiones censuradas, por lo que en este punto procede la revocatoria de la sentencia apelada.
Artículo 124 del Acuerdo 046 de 1999.
Según el artículo 124 acusado, son causales para tener por no presentadas las declaraciones tributarias, entre otras, las siguientes:
A) Cuando no se señala el período gravable;
G) Cuando no se haya cancelado el valor del impuesto liquidado por el contribuyente o cuando se haya pagado con cheque y éste fuere devuelto por el banco.
A juicio del actor, las nuevas causales establecidas generan sanciones adicionales y tampoco se encuentran incluidas en el artículo 580 del Estatuto Tributario Nacional, norma legal que estarían obligados a aplicar los municipios, en virtud de lo previsto en el artículo 66 de la Ley 383 de 1997.
Habida consideración de que la facultad prevista en la citada Ley 383, se enmarca dentro de "los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional", es preciso concluir que la disposición acusada no se ajusta a las normas tributarias que según el citado Estatuto rigen para las declaraciones tributarias.
En efecto, no están previstas en los artículos 650-1 ni 580 del Estatuto Tributario como causales de no presentación de las declaraciones tributarias, la omisión del período gravable, ni la del pago del impuesto liquidado, o la devolución del cheque con el cual se haya cancelado el impuesto, y como quiera que las facultades de administración y control del impuesto de las entidades territoriales, no incluyen, ni antes ni después de la expedición de la Ley 383 de 1997, la de modificar los procedimientos legalmente establecidos, sino su adopción y aplicación a los impuestos administrados por ellas, el artículo 124 en sus literales A) y G) incurre en violación de las normas superiores en que debía fundarse, por lo que procede declarar su nulidad.
Artículo 142 del Acuerdo 046 de de1999 y artículo 22 del Acuerdo 048 de 2000.-
Según el parágrafo del artículo 142 acusado, "Los contribuyentes del impuesto de industria y comercio deben liquidar y pagar el registro o su renovación a través de la declaración del impuesto...", cuyo valor es equivalente a "una mensualidad del impuesto de industria y comercio liquidado", por disposición del artículo 22 del Acuerdo 048 acusado.
Para la Sala, tal como lo estableció el a quo, la obligación de liquidar y pagar el registro o su renovación no tiene justificación legal, pues no existe norma que autorice un gravamen adicional al impuesto, que deba liquidarse en la respectiva declaración tributaria, teniendo como base una mensualidad del impuesto de industria y comercio liquidado, como lo disponen las disposiciones municipales acusadas.
Además, la obligación que tienen los contribuyentes de registrarse en el respectivo municipio, es independiente de la obligación tributaria sustancial, que se origina por la realización de actividades industriales, comerciales o de servicio, la primera tiene como finalidad la conformación de una base de datos que facilite a la entidad territorial las labores de control y es de carácter eminentemente administrativo; mientras que la segunda busca el efectivo cumplimiento de la ley.
Parágrafo transitorio del artículo 304.
De acuerdo con lo previsto en el parágrafo transitorio del artículo 304 acusado, el impuesto correspondiente "al año gravable 1999", debe cancelarse en el 2000, así:
Los del régimen común, en dos cuotas, la primera el último día hábil del mes de marzo de 2000, "con la presentación de la declaración", y la segunda, el último día hábil del mes de mayo de 2000.
Los del régimen simplificado, pagarán en una sola cuota el último día hábil del mes de marzo del año 2000, "con la presentación de la declaración".
Teniendo en cuenta que según el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, el "año gravable" de 1999, sirve de base para la cuantificación del impuesto, y que la "vigencia fiscal" de 2000, es el período en el cual surge la obligación de presentar la declaración y pagar el tributo, es obvio que el impuesto que se debe cancelar en la forma prevista en la norma municipal, es el causado por el ejercicio de la actividad industrial, comercial o de servicios durante el año 1999, cuando ya ha expirado el período, precisamente porque son los ingresos de éste, los que sirven de base para cuantificar el impuesto que debe liquidarse y pagarse en el año 2000.
El hecho que la disposición prevista en el parágrafo transitorio acusado, tenga como finalidad poner en vigencia la declaración bimestral de impuesto, en los términos previstos en el artículo 23 del mismo Acuerdo 046 de 1999, que se anula, no implica que por tal decisión necesariamente deba anularse el parágrafo transitorio comentado, pues lo que este último está regulando es la forma de pago del impuesto del "año gravable" 1999, que debe cancelarse en la "vigencia fiscal de 2000", lo cual corresponde a las facultades de administración y recaudo del impuesto de industria y comercio que se confiere a los Concejos Municipales.
No se configura entonces violación alguna por parte del parágrafo transitorio del artículo 304 del Acuerdo 046 de 1999, objeto de la demanda, por lo que procede reconocer su legalidad, y en tal sentido se revoca la sentencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A
MODIFÍCASE la sentencia apelada en su numeral primero del fallo, el cual quedará así:
DECLÁRASE la nulidad del Acuerdo 046 del 31 de diciembre de 1999 expedido por el Concejo Municipal de Guadalajara de Buga, en las siguientes disposiciones:
- La nulidad de la expresión "bimestre inmediatamente anterior" contenida en el inciso primero del artículo 23.
- La nulidad de los literales A y G del artículo 124
- La nulidad de la expresión "deben liquidar y pagar el registro o su renovación", contenida en el parágrafo primero del artículo 142.
NIÉGASE la pretensión de nulidad del artículo 21 del Acuerdo 046 de 1999, conforme lo señalado en la parte motiva.
CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Juan Ángel Palacio Hincapié Ligia López Díaz
Presidente de la Sección
María Inés Ortiz Barbosa Héctor J. Romero Díaz
Raúl Giraldo Londoño
Secretario
