BIENES FISCALES - Cesión gratuita de predios ocupados ilegalmente / VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - Requisitos y tramite para su adjudicación
El artículo 58 de la Ley 9 de 1989 regula la cesión gratuita de los bienes fiscales ocupados ilegalmente para vivienda de interés social. Teniendo en cuenta que el artículo 7º, a fin de tramitar las solicitudes de los particulares interesados en lograr la cesión gratuita de bienes fiscales, remite únicamente al artículo 3º del Decreto 540 de 1998, en estos eventos la administración deberá adelantar con ocasión de las solicitudes que cumplan los requisitos del artículo 4º íbidem, las siguientes actuaciones: a) verificar la situación jurídica de los inmuebles con la información de la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente; b) solicitar a las autoridades municipales información para determinar si los bienes objeto del trámite están destinados a la salud, la educación o se encuentran ubicados en zonas insalubres o riesgosas; y c) establecer si los inmuebles tienen carácter de vivienda de interés social, a través de un avalúo. Sin embargo, la entidad demandada se resiste a hacer la visita de inspección reclamada en la demanda apoyada en razones relacionadas con la complejidad del trámite administrativo para la cesión gratuita, por un lado y, por otro, el concurso de varias entidades de diferente nivel, e incluso la necesidad de celebrar un convenio interadministrativo con la entidad territorial donde está ubicado el predio que ocupa el actor. También alega la existencia de un “manual de procedimiento” expedido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que, según afirma, señala un trámite más detallado que el previsto en el Decreto 540 de 1998 para las cesiones gratuitas de bienes fiscales. Por tanto, una lectura integral de las reglas procesales del Decreto 540 de 1998 permite concluir que, en una y otra modalidad del procedimiento, la diligencia de inspección del inmueble opera siempre a petición de parte interesada y previa verificación de las condiciones objetivas a que se refieren los ordinales 1°, 2° y 3° del artículo 3° de ese Decreto. Agotadas estas etapas y salvo que la administración determine que el bien es de aquellos que no pueden ser transferidos (artículo 8°), el Decreto 540 de 1998 ordena que, Cumplido lo anterior, si la entidad encuentra acreditados los supuestos a que hace referencia el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, procederá a expedir el acto por el cual se transfieren a título gratuito los inmuebles. En ese orden de ideas, concluye la Sala que los motivos aducidos por el Ministerio de Transporte en cuanto a la no realización de la inspección ocular del inmueble que ocupa el actor son válidos, pues encuentran respaldo en el procedimiento administrativo previsto en el artículo 3º del Decreto 540 de 1998, al que remite el inciso segundo del artículo 7º de la misma normatividad, de donde se evidencia que esa es una diligencia intermedia del proceso de cesión gratuita de bienes fiscales y, como aún no se han realizado todas las etapas anteriores, no encuentra la Sala que la entidad demandada haya incurrido en el incumplimiento del artículo 5º que motivó la presentación de la demanda y como tal se deniegan las pretensiones.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
Bogotá D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil siete (2007)
Radicación numero: 76001-23-31-000-2006-02295-01(ACU)
Actor: LUIS ERNESTO OCAMPO GUTIERREZ
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE
Con/ce la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandada contra el fallo de 31 de octubre de 2006, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento y ordenó al Ministerio de Transporte acatar el artículo 5 del Decreto No. 540 del 20 de marzo de 1998, en el término de quince (15) días siguientes a la ejecutoria de la providencia.
- ANTECEDENTES
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. La demanda
El señor Luis Ernesto Ocampo Gutiérrez, a través de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio de la acción de cumplimiento contra el Ministerio de Transporte (fls. 12 a 13), con el objeto de que se le ordene cumplir lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 540 de 1998, en concordancia con los artículos 58 de la Ley 9 de 1989 y 2º de la Ley 1001 de 2005, que se traduciría en la práctica de una inspección al inmueble que ocupa y que hace parte de uno de mayor extensión de propiedad de la entidad demandada, para que posteriormente profiera a su favor el correspondiente acto administrativo en el que lo ceda a título gratuito.
Los hechos que narró el apoderado del actor en respaldo de la solicitud de cumplimiento, se resumen a continuación:
a) Desde antes del 28 de junio de 1998 el señor Luis Ernesto Ocampo Gutiérrez es poseedor regular del inmueble ubicado en la calle 2 W No. 75-81 del Municipio de Santiago de Cali, que hace parte de un predio de mayor extensión de propiedad del Ministerio de Transporte.
b) El tiempo que lleva de ocupación lo motivó a hacerse parte de un grupo de 56 personas que presentaron una petición el 26 de noviembre de 2003, por medio de la cual solicitaron al Ministerio de Transporte la aplicación del artículo 58 de la Ley 9 de 1989.
c) La anterior petición dio lugar a la Resolución No. 0857 de 9 de marzo de 2006, en la que el Ministerio solicitó al Registrador de Instrumentos Públicos de Cali la inscripción a su nombre del predio ocupado ilegalmente por los solicitantes.
d) Nuevamente el 15 de marzo de 2006 el actor se dirigió por escrito al Ministerio de Transporte, esta vez invocando el artículo 2º de la Ley 1001 de 2005 y demás normas relacionadas con la cesión a título gratuito de bienes fiscales ocupados irregularmente por particulares.
e) La respuesta emitida por el Secretario General del Ministerio de Transporte en abril de 2006 no resolvió nada, sino que se limitó a “establecer generalidades”.
f) Ante la falta de soluciones por parte de la entidad requerida, el accionante resolvió presentar otra petición el 2 de mayo de 2006, en la que solicitó expresamente el cumplimiento del artículo 5º del Decreto 540 de 1998, a fin de que aquélla realizara la inspección ocular sobre el inmueble que ocupa dentro del término de 15 días señalado en el artículo 6º del C.C.A., al que remite la norma incumplida.
g) En respuesta a la anterior petición el Ministerio de Transporte en lugar de fijar fecha y hora para la inspección, le solicitó al demandante que tuviera paciencia y le explicó sobre la necesidad de vincular al trámite a las autoridades municipales, la Secretaría de Vivienda, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la Junta de Acción Comunal y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, procedimiento que según el apoderado del actor no está previsto en la ley y por tanto, la titulación reclamada es competencia exclusiva de la entidad que tiene la propiedad del inmueble.
2. Contestación de la demanda
El Ministerio de Transporte intervino en el proceso a través de apoderado judicial (fls. 118 a 125), quien en defensa de la entidad manifestó lo siguiente:
Inició por informar que el predio “Los Chorros” involucrado en el asunto figuraba a nombre de Ferrocarriles de Colombia para finales de 2003, cuando el Ministerio se enteró de las reclamaciones de los ocupantes. Fue así como la entidad solicitó a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali el registro del bien a su nombre, pero la petición fue devuelta porque no existía claridad sobre las zonas vendidas por el anterior titular del predio y las restantes que venían siendo ocupadas por particulares.
Anotó que luego de determinar el área de titulación con la colaboración de la Secretaría de Vivienda Social de la Subsecretaría de Mejoramiento Urbano y Regulación de Predios de Santiago de Cali en el 2005, el Ministerio solicitó nuevamente el registro del predio a su nombre, lo que finalmente ocurrió a través de la inscripción de la Resolución No. 000857 de 9 de marzo de 2006 en el folio de matrícula No. 370-23207.
Precisó que atendiendo la posibilidad de calificar el predio para la ejecución de programas de titulación para vivienda de interés social en razón a la ocupación de particulares desde años atrás, solicitó asesoría al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por ser la entidad encargada de desarrollar las políticas relacionadas con este asunto.
Seguidamente, explicó que para acceder a la solicitud del actor era necesario agotar el procedimiento previsto en las normas que regulan el tema y en el Manual de Procedimiento expedido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para la ejecución de los programas de titulación.
De ahí concluyó que el proceso reclamado por el accionante era dispendioso, requería tiempo, recursos humanos, técnicos y económicos y la colaboración de otras entidades como el Municipio de Santiago de Cali, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
Al respecto, aseguró que el Ministerio de Transporte gestionaba en la actualidad la firma de un convenio interadministrativo de cooperación con el Municipio de Santiago de Cali y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para materializar la titulación de predios de su propiedad ocupados ilegalmente por particulares, la cual calificó como la forma más expedita de realizar el procedimiento.
Por lo tanto, el apoderado de la entidad demandada manifestó que se oponía a las pretensiones de la demanda porque aún no se había agotado el procedimiento tendiente a la cesión gratuita del bien fiscal que ocupa el demandante.
3. La sentencia impugnada
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante fallo de 31 de octubre de 2006 (fls. 127 a 137), accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento instaurada por considerar que el artículo 5 del Decreto 540 de 1998, contiene una obligación expresa y un mandato imperativo e inobjetable a cargo de la entidad demandada. Así mismo estimó que el Ministerio de Transporte ha sido renuente en el cumplimiento de dicho precepto normativo, en consecuencia le ordenó practicar la inspección al inmueble que ocupa el demandante dentro del término de 15 días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de la providencia.
4. La impugnación
Inconforme con la decisión de instancia, el apoderado de la entidad demandada la impugna (fls. 151 a 153), expresando lo siguiente:
Reafirma los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, y precisa que el Ministerio de Transporte y el Municipio de Cali han adelantado reuniones con la comunidad interesada en la titulación de los predios que poseen en el sitio denominado “Los Chorros” hoy Barrio Mario Correa Rengifo de Cali; igualmente aduce que algunos funcionarios de la Secretaría de Vivienda Social del Municipio de Cali efectuaron visita de inspección al predio que ocupa actualmente el demandante y elaboraron el plano del terreno con sus respectivos linderos.
Manifiesta que el Ministerio realizó contrato de publicidad con “El Diario Occidente” de Cali, a fin de hacer las publicaciones de los avisos, tal como lo establecen las normas de cesión de bienes fiscales, y que la Secretaría de Vivienda Social del Municipio de Cali puso a disposición de la comunidad el Centro de Atención Local Integrada “C.A.L.I” para la recepción de los documentos necesarios para adelantar el procedimiento de titulación de los bienes previsto en las leyes, y posterior elaboración de los proyectos de resoluciones de cada uno de los ocupantes de los predios que serán publicadas en el Diario Occidente y enviadas a la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos para su respectiva inscripción.
Por lo anterior, solicita se revoque la decisión de primera instancia, toda vez que el Ministerio de Transporte en colaboración con el Municipio de Cali ha sido diligente en la realización de las gestiones para la titulación de los bienes ubicados en el Barrio Mario Correa Rengifo de Cali.
1. Competencia
A pesar que desde el 1º de agosto de 2006 entraron en funcionamiento los juzgados administrativos y que de acuerdo con el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 la competencia del Consejo de Estado para decidir en segunda instancia las acciones de cumplimiento cesaría en aquél momento, la Sala continúa siendo competente para conocer del presente asunto porque la demanda fue presentada con anterioridad a ésa fecha.
2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento
La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico.
De acuerdo con la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere son los siguientes:
a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º). Esta exigencia impone que las obligaciones reclamadas sean incontrovertibles e incuestionables, de forma tal que no exista duda sobre su existencia, contenido y alcance, quedando excluida de la finalidad de esta acción la declaración de derechos que estén en discusión, pues para tal efecto existen las acciones contenciosas.
b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5º y 6º).
c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en un acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia ésta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ése estado el pretender el cumplimiento de normas con fuerza material de ley que establezcan gastos a la administración y la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (Art. 9º).
3. El caso concreto
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia de 31 de octubre de 2006 (fls. 127-139), accedió a las pretensiones de la demanda de cumplimiento al considerar que el artículo 5º del Decreto 540 de 1998, contenía una obligación expresa, imperativa e inobjetable a cargo del Ministerio de Transporte, en consecuencia ordenó a esa entidad acatar dicha disposición y realizar la visita de inspección al inmueble que ocupa el actor dentro del término de quince (15) días hábiles siguientes a la ejecutoria de la providencia.
El Ministerio de Transporte por intermedio de apoderado impugnó esta sentencia y solicitó sea revocada, puesto que se encuentra realizando las gestiones para adelantar el procedimiento de titulación de los bienes en colaboración con el Municipio de Cali, ya que han hecho reuniones con la comunidad y pusieron a su disposición el Centro de Atención Local Integrada “C.A.L.I” para la recepción de los documentos necesarios para la posterior elaboración de los respectivos proyectos de resoluciones que se publicarán en El Diario Occidente de Cali y enviarán a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos para su inscripción. Además, algunos funcionarios de la Secretaría de Vivienda Social del Municipio de Cali practicaron la visita de inspección al predio que ocupa el demandante y elaboraron el plano con sus respectivos linderos.
Pues bien, vistas las posiciones del a quo y del impugnante, procederá la Sala a estudiar las normas que regulan la cesión gratuita de bienes fiscales, para determinar si en el caso concreto hay lugar a acceder a ordenar a la entidad demandada el inicio del trámite administrativo descrito en el artículo 5º del Decreto 540 de 1998.
El artículo 58 de la Ley 9 de 1989 regula la cesión gratuita de los bienes fiscales ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, en los siguientes términos:
“LEY 9 DE 1989
“por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones.
“Artículo 58º.- Las entidades públicas del orden nacional cederán a título gratuito los inmuebles de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al veintiocho (28) de julio de mil novecientos ochenta y ocho (1988). La cesión gratuita, mediante escritura pública, se efectuará a favor de los ocupantes. Las demás entidades públicas podrán efectuar la cesión en los términos aquí señalados.
“En ningún caso procederá la cesión anterior en el caso de los bienes de uso público ni en el de los bienes fiscales destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o que presenten peligro para la población.”
La norma transcrita establece la obligación en cabeza de las entidades públicas del orden nacional de ceder a título gratuito mediante escritura pública los bienes inmuebles fiscales de su propiedad, cuando éstos hayan sido ocupados ilegalmente por particulares para asentar viviendas de interés social desde antes del 28 de julio de 1998, salvo que se trate de bienes de uso público, de bienes fiscales destinados a salud y educación y de bienes que se encuentren en zonas de riesgo. También previene la norma que para las entidades distintas a las del orden nacional, es decir, las del nivel descentralizado territorialmente o por servicios, la cesión gratuita de sus bienes fiscales no es obligatoria, sino opcional
A su turno, la Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”, ordenó en su artículo 95 lo siguiente:
“Artículo 95.- Transferencia de inmuebles. Todas las asignaciones de subsidio familiar de vivienda en terrenos y las cesiones de que trata el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, que realicen las entidades públicas se efectuarán mediante resolución administrativa, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la Oficina de Instrumentos Públicos será plena prueba de la propiedad.
En todo caso, los inmuebles cuya propiedad se adquiera conforme a lo dispuesto por el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, tendrán las mismas limitaciones establecidas en la Ley 3ª de 1991 para las viviendas adquiridas o mejoradas con el subsidio familiar de vivienda.”
Posteriormente, sobre la cesión gratuita de bienes fiscales también se ocuparon las leyes 708 de 2001 y 1001 de 200, que en los artículos 14 y 2º establecieron, respectivamente, lo siguiente:
“Artículo 14.- Las entidades públicas del orden nacional, que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, no hayan efectuado la cesión a título gratuito de que trata el artículo 58 de la Ley 9a. de 1989, deberán transferir a título gratuito al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, los bienes inmuebles fiscales a los que se refiere la mencionada norma, que no hayan sido objeto de cesión, en los términos y con la progresividad establecida para el efecto por el Gobierno Nacional, con el fin de que esa entidad dé cumplimiento a dicha disposición legal.
La transferencia de dichos bienes al Inurbe se realizará mediante el procedimiento establecido en el artículo 1o. de la presente ley. En todo caso la entidad que transfiera bienes inmuebles fiscales en virtud de lo aquí previsto, deberá sufragar todos los costos necesarios para realizar las transferencias al Inurbe, y obtener el paz y salvo correspondiente a los impuestos, tasas, contribuciones y valorización que recaigan sobre el inmueble que transfieren, situación que deberá verificar el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, antes de registrar cada resolución contentiva de título traslaticio de dominio.”
“Artículo 2°.- El artículo 14 de la Ley 708 de 2001 quedará así:
Las entidades públicas del orden nacional cederán a título gratuito los terrenos de su propiedad que sean bienes fiscales y que hayan sido ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, siempre y cuando la ocupación ilegal haya ocurrido con anterioridad al treinta (30) de noviembre de 2001. La cesión gratuita se efectuará mediante resolución administrativa a favor de los ocupantes, la cual constituirá título de dominio y una vez inscrita en la Oficina de Instrumentos Públicos, será plena prueba de la propiedad.
Las demás entidades públicas podrán efectuar la cesión en los términos aquí señalados.
En ningún caso procederá la cesión anterior tratándose de bienes de uso público ni de bienes fiscales destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o de riesgo para la población, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia.
Parágrafo.- En las resoluciones administrativas a título gratuito y de transferencias de inmuebles financiados por el ICT, se constituirá patrimonio de familia inembargable.”
De las normas trascritas, principalmente del artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, se desprende que la cesión gratuita de bienes fiscales ilegalmente ocupados constituye un derecho a favor de determinadas personas, cuyo reconocimiento está sometido al trámite previsto en el Decreto 540 de 1998, que reguló la aludida disposición.
El Decreto 540 de 1998 señala las entidades sujetas al procedimiento allí previsto para la cesión gratuita de bienes fiscales ilegalmente ocupados (artículo 1°); regula las formas de iniciación del procedimiento (artículo 2°), bien de oficio (artículos 3° a 6°) o a petición de parte (artículo 7°); así mismo, se ocupa de la terminación de la actuación cuando el bien no pueda ser transferido (artículo 8°) o cuando hay lugar a expedir el acto administrativo de transferencia gratuita (artículos 9° y 12) y de aspectos relacionados con el plano para la delimitación del espacio público distrital o municipal (artículo 10°), las condiciones de aplicación de lo dispuesto en el Decreto 2158 de 1995 (artículo 11) y la coordinación de actividades en el sistema de vivienda de interés social (artículo 13).
En lo que resulta pertinente al caso, se destaca de esa normativa que la cesión gratuita de bienes fiscales ilegalmente ocupados puede operar de oficio o a petición de parte, esto es, por iniciativa de la entidad cesionaria (artículos 3° a 6°) o del ocupante interesado (artículo 7°). Así se desprende del tenor literal del artículo 2° del Decreto 540 de 1998:
“Artículo 2°.- Iniciación del procedimiento. Las actuaciones dirigidas a ceder gratuitamente los inmuebles a que se refiere el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, se iniciarán de oficio o a petición de parte en la forma prevista en el presente decreto.”
A continuación los artículos 3º a 6º ibídem describen las actuaciones que debe realizar la administración para efectos de resolver si hay lugar a la cesión gratuita de bienes fiscales, cuando el trámite inicia de oficio:
“Artículo 3º. Iniciación de oficio. Con el fin de dar cumplimiento al mandato previsto por el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, las entidades públicas nacionales a que se refiere el inciso primero del artículo 1º de este decreto mantendrán actualizado un inventario de los bienes de su propiedad respecto de los cuales se puedan cumplir las condiciones previstas en dicha norma para lo cual:
1. Verificarán la situación jurídica de los inmuebles desde el punto de vista del registro de instrumentos públicos, con el fin de establecer los que pertenecen a la entidad pública y pueden ser transferidos en desarrollo del artículo 58 de la Ley 9ª de 1989.
Para tal efecto solicitarán la información respectiva a la oficina de registro de instrumentos públicos y si es del caso a la autoridad catastral. Las oficinas de registro de instrumentos públicos deberán enviar a las entidades públicas que lo soliciten la lista de predios que figuran a su nombre en los índices correspondientes.
2. Solicitarán a las autoridades municipales o distritales competentes información sobre si los bienes son de uso público, tienen el carácter de bienes fiscales destinados a salud o educación o se encuentran ubicados en zonas insalubres o presentan peligro para la población, de conformidad con el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, modificado por el artículo 5º de la Ley 2 de 1991, para lo cual deberán tomar en cuenta las normas urbanísticas correspondientes. Las autoridades municipales o distritales deberán responder la solicitud dentro de los cinco días hábiles siguientes, so pena de incurrir en las sanciones previstas por la Ley 200 de 1995.
3. Establecerán los casos en los que los inmuebles tienen el carácter de vivienda de interés social, para lo cual procederán a realizar el avalúo correspondiente con base en la información catastral disponible.
Dicho avalúo se realizará por las entidades facultadas para tal efecto, y tendrá por objeto establecer si el valor de la vivienda es igual o inferior al previsto en el artículo 44 de la Ley 9ª de 1989. Para este efecto se deberá determinar el valor que tenía el inmueble en la fecha en que comenzó a regir la Ley 9ª de 1989, para lo cual se podrá realizar el avalúo actual del inmueble y con base en el mismo calcular su valor en la fecha en que comenzó a regir la Ley 9ª de 1989, tomando en cuenta el incremento del índice de precios al consumidor.
Igualmente dicho avalúo podrá hacerse por cualquier otro procedimiento técnico que señale el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Para realizar los avalúos se podrá proceder a determinar el valor por metro cuadrado en la respectiva zona económica homogénea, para posteriormente liquidar el avalúo correspondiente a la respectiva unidad.
Cumplido lo anterior y en relación con los bienes que de acuerdo con la información recopilada cumplan los supuestos previstos en el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, la entidad pública procederá a citar a los interesados para que se hagan parte en la actuación y puedan solicitar la cesión a título gratuito. Dicha citación se hará por oficio enviado por correo a la dirección del interesado o por aviso publicado en un periódico de amplia circulación local, cuando ello proceda de acuerdo con lo previsto en el último inciso del articulo 14 del Código Contencioso Administrativo. Igualmente, la entidad podrá enviar funcionarios o personas que contrate para el efecto, al inmueble a fin de citar a los interesados que habiten allí para que pueda hacerse parte en la actuación diligenciando la solicitud a que se refiere el artículo 4o de este decreto y para verificar la información a que se refiere el inciso primero del artículo 5 de este decreto.
“Artículo 4o. solicitud. La solicitud del ocupante por la cual se hace parte en la actuación y solicita se le transfiera a título gratuito un bien fiscal en desarrollo del artículo 58 de la Ley 9ª de 1989 deberá contener la siguiente información.
1. Nombre e identificación del peticionario y dirección donde recibirá notificaciones.
2. Información acerca de si el peticionario tiene vigente sociedad conyugal, matrimonio o unión marital de hecho que haya perdurado por lo menos dos años.
3. La manifestación de que se encuentra ocupando un bien fiscal con su vivienda.
4. La ubicación, nomenclatura e identificación del inmueble por sus linderos y, si lo conoce, por su número de matrícula inmobiliaria. Si el predio forma parte de otro de mayor extensión, cuya identificación conoce, deberá manifestarla.
5. El nombre de la entidad propietaria del predio, si lo conoce.
6. La manifestación de que ha venido ocupando dicho inmueble como poseedor desde una fecha anterior al 28 de julio de 1988. Para este efecto, se tomará en cuenta el tiempo de ocupación del solicitante, así como el de aquellos de los cuales sea causahabiente a título singular o universal, por acto entre vivos o por causa de muerte. En tal caso, el solicitante deberá manifestar los vínculos jurídicos con sus antecesores, acompañando la copia de los documentos correspondientes.
De conformidad con el artículo 10 del Decreto-ley 2150 de 1995, las anteriores afirmaciones tendrán los efectos y consecuencias de una declaración extrajuicio.
PARAGRAFO. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 24 del Decreto-ley 2150 de 1995, para efectos de lo previsto en el presente artículo el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, podrá adoptar formularios para las solicitudes.
“Artículo 5o. Trámite de la solicitud. Recibida la solicitud de que trata el articulo anterior, si la misma cumple con los requisitos previstos, dentro del término establecido en el artículo 6o del Código Contencioso Administrativo la entidad pública procederá a disponer la práctica de una inspección sobre el inmueble por parte de funcionarios de la entidad o personas contratadas para ello, con el fin de establecer la identidad del mismo, verificar que el peticionario sea ocupante de él y que el mismo esté destinado a su vivienda. No será necesaria la práctica de esta inspección cuando funcionarios de la entidad o personas contratadas por ella hayan acudido a los inmuebles para citar a los interesados, constatar la identidad del bien, verificar que el peticionario o interesado sea ocupante del mismo y que el inmueble está destinado a su vivienda, en desarrollo de este decreto o del Decreto 001 de 1997.
Igualmente la entidad dispondrá la publicación de un aviso en un periódico de amplia circulación del lugar de ubicación del predio, en el cual se indicará el nombre del peticionario, su documento de identidad, la identificación del predio por su nomenclatura, si la posee, el objeto de la actuación y la facultad que tiene todo interesado de hacerse parte en la misma, para lo cual dispondrá de un término no inferior a cinco días hábiles contados a partir de la publicación del aviso. En los pequeños poblados definidos en los términos del artículo 20 del Decreto 679 de 1994, el aviso podrá publicarse a través de una emisora radial con cubrimiento en el lugar de ubicación del predio, entre las 5 de la mañana y las 10 de la noche o a falta de la misma, por bando o por cualquier otro medio masivo de comunicación.
Cuando se tramiten conjuntamente más de dos solicitudes, la publicación a que se refiere el inciso anterior se podrá realizar así:
a) Se publicará un único aviso, el cual contendrá: la identificación del inmueble al cual se refiere la petición o peticiones, por su nomenclatura, el objeto de la actuación, el hecho de que en las oficinas de la entidad se publica un aviso con la relación discriminada de los peticionarios y los predios a que se refiere cada petición, y la advertencia sobre la posibilidad de todo interesado de hacerse parte en la actuación en el término que se fije que no será inferior a cinco días hábiles.
Cuando los inmuebles objeto de las peticiones formen parte de un predio de mayor extensión, la identificación contenida en el aviso podrá referirse a este último.
b) Se fijará un aviso en un lugar público de las oficinas de la entidad que adelante la actuación a partir de la misma fecha en que se publique el aviso al que se refiere el literal anterior y hasta el último día en que los terceros puedan hacerse parte en la actuación, en el cual se indicará el nombre del peticionario, su documento de identidad, la identificación del predio al cual se refiere la petición por su nomenclatura y la advertencia sobre la posibilidad de hacerse parte en la actuación. Cuando la entidad no posea oficinas en el municipio donde se encuentran los predios, dicho aviso se fijará en un lugar público de la alcaldía municipal.”
Artículo 6o. Pruebas para establecer la fecha de la ocupación. Cuando la entidad encuentre que existen indicios de que la información consignada en la solicitud no es correcta, procederá a verificar el contenido de la misma. En tal caso, para verificar la fecha a partir de la cual se encuentra ocupado el bien, la entidad pública podrá acudir a los documentos de incorporación urbanística, a las aerofotográfias provenientes del Instituto Geográfico Agustín Codazzi o de la entidad que cumpla sus funciones, o a los demás medios de prueba que considere convenientes.”
Entonces, de acuerdo con las disposiciones citadas anteriormente, la entidad pública que piense ceder a título gratuito bienes fiscales de su propiedad, tendrá que agotar las siguientes etapas:
1) Elaboración de inventario. Las entidades obligadas por el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989 deben mantener actualizado un inventario de los bienes de su propiedad, con el fin de: a) verificar la situación jurídica de los inmuebles con la información de la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente; b) solicitar a las autoridades municipales información para determinar si los bienes objeto del trámite están destinados a la salud, la educación o están ubicados en zonas insalubres o riesgosas; y c) establecer si los inmuebles tienen carácter de vivienda de interés social, a través de un avalúo (artículo 3º, 1º y numerales 1º, 2º y 3º).
2) Citación a los ocupantes interesados. Cumplido lo anterior y de encontrarse bienes que cumplen los supuestos previstos en el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, la entidad debe citar a los respectivos interesados para que se hagan parte en al actuación y puedan solicitar la cesión a título gratuito (inciso final artículo 3°).
3) Presentación de la solicitud por el ocupante interesado. El artículo 4° del Decreto 540 de 1998 se encarga de señalar los requisitos formales que debe contener la solicitud de cesión gratuita en virtud de la cual el ocupante se hace parte en la actuación.
4) Inspección. El artículo siguiente se ocupa de regular la práctica de una inspección sobre el inmueble, lo mismo que los eventos en que no es necesaria esa diligencia, por entenderse satisfecha la finalidad pretendida con la misma.
5) Práctica de pruebas adicionales. Finalmente, el artículo 6° del Decreto 540 de 1998 prevé la posibilidad de practicar pruebas adicionales para establecer la fecha de la ocupación, cuando surjan indicios de que la información consignada al respecto en la solicitud no es correcta.
Agotadas estas etapas y salvo que la administración determine que el bien es de aquellos que no pueden ser transferidos (artículo 8°), el Decreto 540 de 1998 ordena que, “Cumplido lo anterior, si la entidad encuentra acreditados los supuestos a que hace referencia el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, procederá a expedir el acto por el cual se transfieren a título gratuito los inmuebles” (artículo 9°).
Ahora, el artículo 7º de la misma ley remite al artículo 3º antes transcrito, para los eventos en que la actuación administrativa que antecede a la cesión gratuita de bienes fiscales inicia a petición de parte, como en el caso concreto. La norma dice expresamente lo siguiente:
“Artículo 7°.- Iniciación de la actuación por petición de parte. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 3o de este decreto, cuando la entidad pública no haya iniciado de oficio la actuación, las personas que hayan ocupado bienes fiscales inmuebles de entidades públicas del orden nacional en los términos del artículo 58 de la Ley 9ª de 1989 podrán solicitar que se les transfieran a título gratuito dichos bienes. Dicha solicitud contendrá la información de que trata el artículo 4o de este decreto.
Recibida la solicitud, la entidad pública procederá a verificar la situación del inmueble, de acuerdo con lo previsto en los ordinales 1o, 2o y 3o del artículo 3o de este decreto y continuará el trámite de conformidad con lo previsto en el artículo 5o del mismo.
Parágrafo.- De conformidad con lo dispuesto por el artículo 4o de la Ley 281 de 1996 el Inurbe determinará en los casos de terrenos ocupados con anterioridad al 28 de julio de 1988, si transfiere dichos bienes como cesión a título gratuito o como subsidio en especie.”
Teniendo en cuenta que el artículo 7º, a fin de tramitar las solicitudes de los particulares interesados en lograr la cesión gratuita de bienes fiscales, remite únicamente al artículo 3º del Decreto 540 de 1998, en estos eventos la administración deberá adelantar con ocasión de las solicitudes que cumplan los requisitos del artículo 4º íbidem, las siguientes actuaciones:
a) verificar la situación jurídica de los inmuebles con la información de la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente;
b) solicitar a las autoridades municipales información para determinar si los bienes objeto del trámite están destinados a la salud, la educación o se encuentran ubicados en zonas insalubres o riesgosas; y
c) establecer si los inmuebles tienen carácter de vivienda de interés social, a través de un avalúo.
Determinado aquello, las entidades públicas deberán tramitar las solicitudes de los supuestos ocupantes de predios de su propiedad, según lo dispuesto en el artículo 5º, que es precisamente la norma cuyo cumplimiento reclama el actor en el caso concreto y que, como se vio, impone a las entidades públicas propietarias de bienes fiscales objeto de cesión gratuita el deber de realizar una inspección sobre el respectivo predio a fin de identificarlo, verificar la ocupación y la destinación del mismo.
Y después, procederán a publicar un aviso en un periódico de amplia circulación en el lugar donde está ubicado el predio o, cuando se trate de solicitudes conjuntas, en las oficinas de la entidad, para que cualquier interesado pueda hacerse parte del trámite administrativo.
Descendiendo al caso concreto, el actor pretende que el Ministerio de Transporte, en primer lugar, practique en el predio que ocupa actualmente, ubicado en la calle 2 W No. 75-81 del Municipio de Santiago de Cali, la visita de inspección tendiente a establecer la identidad del inmueble, la ocupación y la destinación del mismo; y en segundo lugar, publique y fije los avisos de que trata la norma para la oposición de terceros interesados.
Sin embargo, la entidad demandada se resiste a hacer la visita de inspección reclamada en la demanda apoyada en razones relacionadas con la complejidad del trámite administrativo para la cesión gratuita, por un lado y, por otro, el concurso de varias entidades de diferente nivel, e incluso la necesidad de celebrar un convenio interadministrativo con la entidad territorial donde está ubicado el predio que ocupa el actor. También alega la existencia de un “manual de procedimiento” expedido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que, según afirma, señala un trámite más detallado que el previsto en el Decreto 540 de 1998 para las cesiones gratuitas de bienes fiscales (fls. 118 a 125).
Al respecto, considera la Sala que le asiste razón a la parte demandada en cuanto a que la inspección que reclama el demandante requiere del agotamiento de las etapas previas antes descritas establecidas en el artículo 3 del Decreto 540 de 1998, las cuales no se acreditaron en el proceso, pues no obra prueba alguna que demuestre que el Ministerio de Transporte recibió la información de parte de las autoridades municipales de Cali sobre si los bienes objeto del trámite de la cesión no están destinados a la salud, la educación o están ubicados en zonas insalubres o riesgosas, y tampoco se encuentra en el expediente el avalúo del terreno ocupado por el actor que exige el literal 3 del mencionado artículo para establecer si tiene carácter de vivienda de interés social.
Aunque frente a las etapas del procedimiento descrito, el Ministerio de Transporte probó en el proceso haber realizado hasta la fecha lo siguiente:
a. Expidió la Resolución No. 000857 de 9 de marzo de 2006 (fls. 172 a 176), a través de la cual solicitó al Registrador de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali, la inscripción y anotación del predio no legalizado denominado “Los Chorros”, al que pertenece el que ocupa el actor.
b. Obtuvo la titulación solicitada, según lo demuestra el Certificado de Tradición correspondiente al inmueble identificado con la matrícula No. 370-23207 (fls. 40 a 46), en el que se observa aquélla actuación como última anotación, respaldada en la Resolución No. 000857 de 9 de marzo de 2006.
c. Consiguió un dictamen topográfico de la Secretaría de Vivienda Social del Municipio de Santiago de Cali (fls. 170 a 171), que determina la porción de terreno del área “Los Chorros”, barrio Mario Correa Rengifo, que le correspondería transferir al Ministerio de Transporte.
d. Elaboración de un proyecto de convenio interadministrativo de cooperación con el Municipio de Santiago de Cali que tendrá como objeto “establecer las bases a fin de dar cumplimiento a lo regulado por la ley 1001 del 30 de diciembre de 2005, como es proceder a la cesión gratuita, por parte del MINISTERIO, de los terrenos ocupados ilegalmente para vivienda de interés social, de acuerdo con la Ley 1001, artículo 2, del año 2005, cesión que se materializará mediante la expedición de resolución administrativa a favor de cada uno de los ocupantes…” (fl. 137).
A las pruebas documentales relacionadas en los numerales a, c y d, se les concede valor probatorio, pese a que obran en copia informal, por haber sido allegadas directamente al proceso por una autoridad pública mediante oficio No. 998 -06 del 6 de septiembre de 2006 (fls. 180-182).
De acuerdo con lo anterior, no es posible afirmar, en la forma que lo hace el demandante, que el Ministerio de Transporte ha incumplido sistemática e injustificadamente el deber que consagra el artículo 5º del Decreto 540 de 1998, toda vez que para poder cumplirlo es menester la realización de las actuaciones previas a la inspección señaladas en otras disposiciones del citado decreto, que anteriormente fueron explicadas.
En otras palabras, luego de formulada la petición con la cual se inicia la actuación administrativa, la administración está obligada a verificar la situación del inmueble de acuerdo con lo previsto en los ordinales 1o, 2o y 3o del artículo 3o del Decreto 540 de 1998 y, posteriormente, a realizar la inspección de que trata el artículo 5° ibídem, cuya finalidad es “establecer la identidad del mismo (inmueble), verificar que el peticionario sea ocupante de él y que el mismo esté destinado a su vivienda”.
Así surge del tenor literal de la regla procesal contenida en el artículo 7° del Decreto 540 de 1998, al igual que del “Manual de Procedimiento para Programas de Cesión a Título Gratuitowww.minambiente.gov.co, expedido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda, y Desarrollo Territorial en ejercicio de su función de “Participar en la formulación de políticas, planes, programas y proyectos en materia habitacional integral y en lo relacionado con la formalización de la propiedad y la modernización de la titulación predial”, prevista en el numeral 1º del artículo 17 del Decreto 216 de 200. A través de dicho Manual, ése Ministerio definió en forma más puntual y detallada el procedimiento regulado en el Decreto 540 de 1998.
De igual forma, las etapas previas a la inspección que debe adelantar la administración resultan, además, razonables, si se tiene en cuenta que la labor de verificación de los aspectos señalados en los numerales 1°, 2° y 3° del artículo 3° ibídem tiene como finalidad corroborar la existencia de las condiciones objetivas mínimas del inmueble que, en caso de concurrir, autorizan la posterior realización de la inspección que ordena el artículo 5° de ese mismo Decreto con el fin de examinar las condiciones subjetivas de la ocupación.
Ese orden en el procedimiento también es coincidente con el previsto para el trámite de la actuación que se inicia oficiosamente, como surge de la lectura sistemática de las reglas procesales de los artículos 3°, 4° y 5° del Decreto 540 de 1998, según se precisó anteriormente. Ciertamente, en el marco de la actuación iniciada de oficio, la inspección al inmueble sólo tiene lugar luego de que se han verificado los aspectos objetivos del mismo, pues, como resultado de esa labor de constatación es que surge la posibilidad de que los particulares identificados como posibles interesados manifiesten su interés en la celebración de la comentada diligencia de inspección.
Por tanto, una lectura integral de las reglas procesales del Decreto 540 de 1998 permite concluir que, en una y otra modalidad del procedimiento, la diligencia de inspección del inmueble opera siempre a petición de parte interesada y previa verificación de las condiciones objetivas a que se refieren los ordinales 1°, 2° y 3° del artículo 3° de ese Decreto.
Y en efecto, en este caso, según afirmación del Ministerio de Transporte, algunas de esas condiciones objetivas requieren para su verificación de la realización de un censo con el auxilio de otras entidades y autoridades de diferentes niveles.
En ese orden de ideas, concluye la Sala que los motivos aducidos por el Ministerio de Transporte en cuanto a la no realización de la inspección ocular del inmueble que ocupa el actor son válidos, pues encuentran respaldo en el procedimiento administrativo previsto en el artículo 3º del Decreto 540 de 1998, al que remite el inciso segundo del artículo 7º de la misma normatividad, de donde se evidencia que esa es una diligencia intermedia del proceso de cesión gratuita de bienes fiscales y, como aún no se han realizado todas las etapas anteriores, no encuentra la Sala que la entidad demandada haya incurrido en el incumplimiento del artículo 5º que motivó la presentación de la demanda
Ahora, si bien la entidad demandada en el escrito de impugnación afirma que funcionarios de la Secretaría de Vivienda Social del Municipio de Cali practicaron la inspección al inmueble ocupado por el actor y que el Ministerio de Transporte contrató la publicación de los avisos respectivos con El Diario Occidente de Cali, lo que en principio determinaría el cumplimiento parcial del artículo 5 del Decreto 540 de 1998, no se pueden tener por probados esos hechos, toda vez que los documentos que fueron allegados para demostrarlos no atienden los requisitos previstos en el artículo 254 del C.P.C
, para que se le pueda conferir validez probatoria, pues se hallan aportados en copia informal (fls. 142-147).
Por lo tanto, en este caso no hay lugar a impartir la orden de cumplimiento solicitada por el accionante, y como el a quo accedió a la acción y ordenó a la entidad demandada el acatamiento de dicha disposición, se impone revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar corresponde denegar las pretensiones
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
Revócase la sentencia de 31 de octubre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En su lugar se dispone:
Deniéganse las pretensiones de la demanda de cumplimiento incoada por el señor Luis Ernesto Ocampo Gutiérrez contra el Ministerio de Transporte.
Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase.
MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
Presidenta
REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA
DARIO QUIÑONES PINILLA
