Expediente CJU-3195
M.P. Juan Carlos Cortés González 2
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas
En virtud del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una acción popular originada en actos, acciones u omisiones en la que se vincule a una entidad pública y se alegue que la infraestructura para la prestación del servicio público afecta los derechos e intereses colectivos.
EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS MIXTA-Naturaleza jurídica
El artículo 365 de la Constitución Política establece que los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, por comunidades organizadas o por particulares. En ese sentido, el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 clasifica las empresas de servicios públicos en: (i) empresa de servicios públicos oficial, que es aquella que tiene un capital compuesto en un cien por ciento (100%) por aportes de la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas; (ii) empresa de servicios públicos privada, que es la que se encuentra integrada en su mayoría por capital de particulares o de entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares; y (iii) empresa de servicios públicos mixta, que es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales o descentralizadas tienen aportes iguales o superiores al cincuenta por ciento (50%).
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 962 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-3195
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal y el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira.
Magistrado Sustanciador:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el presente
AUTO
ANTECEDENTES
Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones.dicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 25 de febrero de 2022, el señor Mario Restrepo formuló acción popular en contra de la empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. En concreto, manifestó que la accionada "pose (sic) un poste en espacio público (...) que obstruye el tráfico peatonal de la ciudadanía que se moviliza en silla de ruedas, o en coches para bebés". A su juicio, la empresa de servicios públicos vulneró los derechos colectivos previstos en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. En consecuencia, solicitó retirar el poste ubicado en la calle 26B No. 16B-03 del municipio de Santa Rosa de Cabal.
Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El 1° de marzo de 2022, el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal admitió la acción, corrió traslado a la demandante y vinculó al municipio y a la Procuraduría Regional de Risaralda. Posteriormente, mediante auto del 29 de abril de 2022 ordenó integrar al litigio a la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P., debido a la presencia de dos postes de propiedad de esa empresa en la locación objeto de litigio. Luego de surtir las etapas procesales de la acción popular previstas en la Ley 472 de 1998, el 8 de agosto de 2022 el juez civil dictó sentencia en los siguientes términos: primero, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Ello, debido a que en el curso del proceso se estableció que dicha entidad no es la propietaria del poste que dio origen a la acción popular. Segundo, declaró probada la excepción previa de "falta de jurisdicción" propuesta por la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. ESP. Al respecto, explicó que en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las acciones populares que se susciten con ocasión a los "actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas". En ese sentido, señaló que, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, se entiende por entidad pública toda sociedad o empresa en la que el Estado tenga una participación igual o superior al 50%. Bajo ese supuesto, expuso que la sociedad hidroeléctrica es una empresa de servicios públicos mixta, con aportes estatales superiores al 50%. En consecuencia, dispuso remitir el expediente a los juzgados administrativos del circuito judicial de Pereira.
La anterior decisión fue objeto de recurso de reposición y en subsidio de apelación por el accionante. Mediante auto del 18 de agosto de 2022, el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal rechazó la reposición por improcedente, debido a que la providencia que se recurre es una sentencia. En ese sentido, concedió y tramitó el recurso de alzada. Con auto del 14 de septiembre de 2022, el Tribunal Superior de Pereira Sala Civil Familia, "inadmitió por improcedente" el recurso de apelación. Sostuvo que, de conformidad con los artículos 90, 101.2 y 139 del Código General del Proceso (en adelante CGP) las decisiones que declaran la falta de jurisdicción o de competencia no son susceptibles de recursos.
Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 14 de octubre de 2022, el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el proceso a esta Corporación. Expuso que la acción inicialmente se dirigió contra un particular y fue tramitada por el juez civil, quien posteriormente, vinculó a la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. En ese entendido, indicó que, en virtud del artículo 27 del CGP, la integración posterior de una entidad pública en el litigio no es causal para variar o alterar el conocimiento de la acción. Asimismo, explicó que el artículo 16 de la Ley 472 de 1998 establece la competencia a prevención. Por lo tanto, el asunto debe continuar su curso ante el juez civil, por ser la autoridad que primero conoció de la controversia. Finalmente, puso de presente que operó el principio de la "perpetuatio jurisdictionis".
CONSIDERACIONES
El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Con base en las reglas expuestas en el auto 155 de 2019, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se acreditan los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
- Presupuesto subjetivo. Dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones niegan ser competentes para resolver el presente asunto. Por un lado, el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Por el otro, el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
- Presupuesto objetivo. La Sala Plena advierte que está acreditada la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, el señor Mario Restrepo promovió acción popular contra la empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., cuyo objeto es la protección de los derechos colectivos previstos en el literal m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. En consecuencia, solicita el retiro de un poste que invade el espacio público.
- Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos para rechazar su competencia para conocer de la acción. De un lado, el juez civil hizo referencia a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a la calidad de entidad pública de la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. (artículos 15 de la Ley 472 de 1998 y 104 de la Ley 1437 de 2011). De otro, el juez contencioso administrativo señaló que la demanda originalmente se dirigió contra una empresa de servicios públicos privada y fue radicada ante el juez civil. En ese sentido, sostuvo que la vinculación oficiosa de manera posterior de una entidad pública no altera ni varía la competencia del juez de conocimiento (artículos 27 del CGP y 16 de la Ley 472 de 1998 y principio de la perpetuatio jurisdictionis).
Asunto objeto de decisión y metodología
Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Sala dirimirá la controversia bajo estudio. Para este propósito, referirá los siguientes temas: (i) reglas de distribución de competencia para conocer de las acciones populares; (ii) el carácter de las empresas de servicios públicos mixtas; (iii) naturaleza jurídica de la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P.; y (iv) resolverá el caso concreto.
Reglas de distribución de competencia para conocer de las acciones populares. En reiteradas oportunidades esta Corporación ha señalado que tanto la jurisdicción contenciosa administrativa como la ordinaria, en su especialidad civil, tienen la competencia para conocer de las acciones populares. La primera de ellas, cuando la controversia tiene origen en actos, acciones u omisiones de dos tipos de personas: (i) entidades públicas y/o (ii) particulares que cumplan funciones administrativas. Por su parte, a la segunda, le incumbe dar trámite en todos los demás casos[1]. Lo anterior, tiene fundamento en lo previsto en los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, en los que se fijó un factor subjetivo de competencia, que toma en consideración la calidad de los sujetos demandados.
Esta distribución competencial fue declarada exequible en la Sentencia C-215 de 1999[2], con base no solo en "la naturaleza de la función desarrollada por la persona o funcionario que produjo u ocasionó el daño al interés o derecho colectivo", sino también en el factor subjetivo antes mencionado, "ya que se violaría el debido proceso si se desconociera la naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos estos serán particulares, y en otros, personas públicas y privadas con funciones administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses colectivos" [3]. De igual manera, en auto 799 de 2021[4], esta Corporación señaló que, "cuando el demandado sea únicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicción Ordinaria Civil. (...) si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, la competente será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa".
Con todo, es importante precisar que no es que haya dos jueces competentes y que a "prevención" el demandado pueda escoger el juez para ejercer su acción. Lo que ocurre en los casos relacionados con las empresas de servicios públicos, es que de acuerdo con su régimen especial, bien puede la acción popular ser de conocimiento del juez contencioso o del ordinario, en su especialidad civil.
En suma, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones populares solo se activa a partir de una de dos condiciones: (i) o bien que la entidad accionada sea una entidad pública; o (ii) bien que se trate de un particular que cumpla una función administrativa. En caso de que no se configure una de tales hipótesis, el conocimiento del asunto corresponderá a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, sin perjuicio de reconocer que existen escenarios en los que la responsabilidad por la vulneración o amenaza de derechos e intereses colectivos es endilgada a entidades públicas y a particulares a la vez, supuesto en el que la competencia será atribuida a la jurisdicción contenciosa administrativa.
El carácter de las empresas de servicios públicos mixtas. El artículo 365 de la Constitución Política establece que los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, por comunidades organizadas o por particulares. En ese sentido, el artículo 14 de la Ley 142 de 1994 clasifica las empresas de servicios públicos en: (i) empresa de servicios públicos oficial, que es aquella que tiene un capital compuesto en un cien por ciento (100%) por aportes de la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas; (ii) empresa de servicios públicos privada, que es la que se encuentra integrada en su mayoría por capital de particulares o de entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares; y (iii) empresa de servicios públicos mixta, que es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales o descentralizadas tienen aportes iguales o superiores al cincuenta por ciento (50%).
En relación con esta última, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de marzo de 2006[5], manifestó que las empresas de servicios públicos domiciliarios mixtas son entidades estatales y hacen parte de la Rama Ejecutiva. Al respecto dispuso que: "No sólo pertenecen a la estructura del Estado las entidades expresamente determinadas por los arts. 38 y 68, sino que en estos dos artículos se hace una lista apenas enunciativa de entidades, porque también integra la rama ejecutiva toda entidad que reúna los requisitos propios de una entidad descentralizada, lo que ocurre precisamente con una empresa de SPD mixta (...) En conclusión, retomando los argumentos expuestos, resulta claro que las empresas mixtas de SPD pertenecen a la estructura del estado, es decir son entidades estatales, en los términos de la ley 489 de 1998".
Además, la Sala de Consulta y Servicio Civil de la misma corporación en consulta del 23 de noviembre de 2020[6], concluyó que "las empresas de servicios públicos mixtas, si bien están constituidas por capital público y privado, al igual que una sociedad de economía mixta, son una tipología especial de entidades públicas, que tienen un régimen y una naturaleza jurídica propios".
Naturaleza jurídica de la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. Según el certificado de existencia y representación de la Cámara de Comercio de Caldas, la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. es una sociedad anónima por acciones, que se constituyó como una empresa de servicios públicos mixta, en los términos de la Ley 142 de 1994. Su objeto social es la generación, comercialización, transformación y transmisión de la energía eléctrica. Actualmente, es filial del Grupo EPM y su composición accionaria la integran principalmente las empresas EPM Inversiones S.A con el 55,65%, EPM E.S.P. con el 24,44% e Infi Caldas con el 12,95%. El resto lo componen municipios del departamento de Caldas y Risaralda[7]. A su vez, el Grupo EPM tiene su origen en las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Esta última, está organizada como empresa industrial y comercial del Estado, de propiedad 100% del municipio de Medellín.
En virtud de lo expuesto, esta corporación advierte que, en los términos de las Leyes 142 de 1994 y 489 de 1998, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. es una entidad pública, pues i) es una empresa de servicios públicos mixta, ii) es una sociedad por acciones, iii) tiene un capital público accionario de más del 50%, iv) su objeto social es la prestación del servicio público de transmisión de energía eléctrica, v) al ser una empresa de servicios públicos domiciliarios mixta es una entidad descentralizada y conforma la Rama Ejecutiva, vi) es una empresa de tipología especial, que tiene su propio régimen y naturaleza jurídicos, definidos por el legislador en la Ley 142 de 1994, entre otras, en desarrollo, especialmente, de los artículos 365 y 367 de la Constitución, vii) se encuentra bajo el control de la EPM, empresa de servicios públicos de carácter estatal.
CASO CONCRETO
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. Compete al Juzgado Quinto Administrativo de Pereira pronunciarse sobre el presente asunto de conformidad con las reglas de distribución de competencia de las acciones populares. Lo anterior, conforme las siguientes razones: Primera, la demanda se dirigió inicialmente contra la empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., con el propósito de obtener el amparo del derecho colectivo previsto en el literal m del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. Sin embargo, en el curso del proceso, se vinculó a la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. y se determinó que esta última era la propietaria del poste que originó la acción popular. Segundo, los artículos 9,14 y 15 de la Ley 472 de 1998 establecen que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de este tipo de procesos cuando la controversia tenga origen en actos, acciones u omisiones de entidades públicas. Tercero, la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P. como entidad responsable de la presunta vulneración, es una entidad pública tal como se analizó y concluyó en el numeral 14 de esta providencia. Cuarto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que, si posterior a la admisión de la acción popular se concluye que es necesario integrar a la parte pasiva una entidad pública, pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, o si concurren en la violación personas de naturaleza pública y privada, deberá remitirse por competencia a la jurisdicción contenciosa[8].
En línea con lo anterior, esta Corporación en el auto 607 de 2023[9] analizó un caso similar al presente. En dicha oportunidad, la Sala Plena envío la acción popular a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a la naturaleza jurídica de la Central Hidroeléctrica de Caldas -CHEC- S.A.E.S.P. como entidad vinculada a la controversia.
Regla de decisión: En virtud del artículo 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una acción popular originada en actos, acciones u omisiones en la que se vincule a una entidad pública y se alegue que la infraestructura para la prestación del servicio público afecta los derechos e intereses colectivos.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones y, en consecuencia, DECLARAR que corresponde al Juzgado Quinto Administrativo de Pereira conocer de la acción popular presentada por Mario Restrepo.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3195 al Juzgado Quinto Administrativo de Pereira para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Véase autos 799 de 2021 M.P. Diana Fajardo; 918 de 2021 M.P Paola Meneses; 1172 de 2021 M.P José Fernando Reyes; 1180 de 2021 M.P José Fernando Reyes; 1468 de 2021 M.P. Natalia Ángel.
[2] M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[3] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[4] M.P. Diana Fajardo Rivera.
[5] Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia del 2 de marzo de 2006 exp. 2005-00017-00, RI 29703.
[6] Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, consulta del 23 de noviembre de 2020 exp. 11001-03-06-000-2020-00204-00, RI 2454.
[7] Información extraída de la consulta en la página web de la entidad link https://www.chec.com.co/Home/Institucional/Gobierno-Corporativo/Estructura-de-Gobierno-Corporativo/Propiedad
[8] Auto 799 de 2021. M.P. Diana Fajardo.
[9] M.P. Cristina Pardo.
