PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Requisitos de la demanda para que el acusado pueda defenderse adecuada y oportunamente / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Improcedencia de la desinvestidura de Congresista por falta de prueba / ACCION SANCIONATORIA - El acusado debe conocer de manera concreta y precisa las acusaciones
Ha de tenerse en cuenta que tratándose de acciones punitivas o sancionatorias, más cuando con éstas se pueden afectar de manera definitiva derechos fundamentales, es de la esencia del debido proceso el imperativo de que al acusado se le permita conocer de manera precisa y concreta, tanto desde el punto de vista fáctico como jurídico, la conducta o los hechos punibles o reprochables que se le imputan, y por los cuales se le pretende procesar, lo cual excluye las acusaciones consistentes exclusivamente en la descripción del tipo o de generalidades. No de otra forma se puede ejercer una adecuada y oportuna defensa del acusado, empezando porque no se le permite saber en concreto de qué defenderse, por tanto, difícilmente podrá saber cómo hacerlo, máxime cuando se está frente a un trámite con términos supremamente breves, sin contar con la escasa disponibilidad de tiempo para examinar las pruebas arrimadas con posterioridad al vencimiento del término para contestar la demanda. Hasta el presente momento procesal, no se le ha atribuido al demandado un hecho concreto en el que se configure una conducta cualquiera constitutiva de indebida destinación de dineros públicos, bien sea en la demanda, o en la audiencia pública, o en diligencia otra alguna, ni se ha aportado prueba, v.g. un testimonio, un informe, constancia o certificado, etc., que sea siquiera indicativo de su comisión. En el caso, el actor debió señalar en particular en qué contratos pudieron haberse dado las conductas que predica, y, sin embargo, no lo hace, justamente por el carácter pro forma de la demanda; y porque cuando el actor tuvo oportunidad de concretar la acusación, esto es, de explicar la causal invocada solo se limitó a señalar las actas donde se contenían autorizaciones para contratar en las que intervino el acusado. Dado que la documentación obrante en el proceso no se vislumbra la comisión de hechos por los cuales el Representante inculpado tuviera necesidad de ofrecer explicaciones, fue por lo que no se dio traslado de la misma, como se ha hecho en otras oportunidades.
INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - No toda irregularidad en la contratación la configura / CELEBRACION DE CONTRATOS - La contratación indebida da lugar a responsabildiad contractual pero no se configura indebida destinación de dineros públicos / PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Elemento tipificador de la indebida destinación de dineros públicos / CONTRATACION INDEBIDA - Da lugar a responsabilidad contractual para el servidor público, pero no se configura indebida destinación de dineros públicos
No toda irregularidad en la contratación, o en el procedimiento para adelantarla, configura indebida destinación de dineros públicos. La indebida destinación de dineros públicos se da, como lo ha precisado la Sala, sólo "cuando quiera que (en virtud del contrato, como sería en este caso) recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario." Por consiguiente, como ya también lo explicó la Sala en sentencia de 30 de mayo de 2.000, "el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura bajo análisis, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc." Cuando no se presenta ese elemento tipificador y únicamente se está en presencia de irregularidades, como por ejemplo, cuando se contratan bienes y servicios estrictamente necesarios y por su valor real pero se omiten requisitos o formalidades en la preparación o formación del contrato previstos en la ley, o con personas inhabilitadas para contratar o no inscritas debidamente en el registro de proponentes, o no se garantiza la participación de oferentes nacionales, etc., habrá ciertamente contratación indebida, que da lugar a responsabilidad contractual para el servidor público (art. 50 ley 80 de 1.993), mas no por ello indebida destinación de dineros públicos.
NOTA DE RELATORIA: Expediente AC-9877 de 30 de mayo de 2000, Ponente: Dr. Germán Rodríguez Villamizar, AC-9876 de 20 de junio de 2000, Ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Sala Plena.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Bogotá D.C., cinco de septiembre de dos mil
Radicación número: AC-10753
Actor: MIGUEL ANGEL CASTILLO.
Demandado: ANTENOR DURAN CARRILLO.
Referencia: PERDIDA DE INVESTIDURA
La Sala decide, en sentencia de única instancia, el proceso a que ha dado lugar la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 184 de la Constitución Política, ha promovido el ciudadano MIGUEL ANGEL CASTILLO, dirigida a que se decrete la perdida de la investidura de congresista del Representante a la Cámara ANTENOR DURAN CARRILLO, elegido para el período 1.998–2002, según certificación que adjuntó.
I. LA DEMANDA
1. La causal
El ciudadano MIGUEL ANGEL CASTILLO, mediante fotocopia de un escrito presentado personalmente ante la Corporación el 22 de mayo de 2000, en ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 184 de la Constitución Política, y regulada por la ley 144 de 1.994, solicita que se decrete la pérdida de investidura de congresista del Representante a la Cámara ANTENOR DURAN CARRILLO, por la causal de indebida destinación de dineros públicos, de acuerdo con lo establecido en numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política.
2. Los hechos
Dada la generalidad y falta de concreción de los hechos que pudieran constituir la causal endilgada al demandado, el actor, por requerimiento del Consejero Ponente, debió adicionar la demanda mediante escrito presentado el 9 de junio de 2000, donde hace radicar la ocurrencia de dicha causal en la circunstancia de que el demandado, en su condición de miembro de la Mesa Directiva de la Cámara tenía disponibilidad e injerencia contractual, y en los contratos que ordenó y autorizó no atendió los parámetros establecidos por la ley 5ª de 1.992, ni por los decretos 1737 de 21 de agosto de 1.998 y 2209 de 29 de octubre de 1.999, pues la precitada ley ordenaba en su artículo 390 que algunos servicios administrativos del Senado y Cámara debían ser contratados de manera conjunta por ambas Corporaciones.
Para el caso, la norma fue desconocida porque la contratación se llevó a cabo directamente por la Cámara de Representantes y, particularmente, por su Mesa Directiva, de la cual hacía parte el demandado, y no en la forma como lo ordenaba la norma.
A su juicio, los decretos citados buscaban que los entes públicos limitaran sus gastos, y no permitían la celebración de contratos que, en tratándose de inmuebles, no fuesen estrictamente necesarios para mantener su estructura física. Es decir, impedían que los dineros públicos fueron usados para obras suntuosas e innecesarias, "explicándose así la causal invocada". (folio 11)
Indica que los contratos respecto de los cuales se destinaron indebidamente los dineros públicos, se encuentran ordenados en las siguientes actas de la Mesa Directiva:
- Acta núm. 011 del 15 de enero de 1.998
- Acta núm. 012 del 23 de enero de 1.998
- Acta núm. 013 del 12 de febrero de 1.998
- Acta núm. 014 del 23 de febrero de 1.998
- Acta núm. 015 del 19 de marzo de 1.998
- Acta núm. 016 de abril de 1.998
- Acta núm. 017 del 21 de abril de 1.998
- Acta núm. 018 del 13 de mayo de 1.998
- Acta núm. 018 del mes de junio de 1.998
- Acta núm. 019 del mes de julio de 1.998
Para la mejor apreciación de los hechos que, según el demandante, determinan la indebida destinación de los dineros públicos, relacionados en el libelo inicial de la demanda, cabe transcribir lo que al efecto expone, así:
"3- Durante el período constitucional señalado (1.998 -2002) ejerció como miembro de la mesa directiva de la Cámara de Representantes.
"4- En su condición de presidente de la Cámara de Representantes y/o miembro de la mesa directiva de dicha corporación ejerció actividades de orden administrativo que concluyeron en una serie de contrataciones donde se comprometieron y dispusieron de elevadas cifras de dineros públicos sobre los cuales tenía injerencia y disponibilidad por su condición de presidente o directivo de la mesa de la Corporación.
"5- Dichas contrataciones se desarrollaron de manera ilegal e irregular sin tener en cuenta los más elementales principios de la contratación administrativa como son la elección objetiva, la transparencia, economía y responsabilidad como era su deber de servidor público. Además fueron realizadas de manera manifiestamente irregular, negligente, irracional y desmesurada.
"6- En virtud de dicha conducta existieron sobrecostos y fraccionamiento de contratos trayendo como consecuencia el detrimento del presupuesto de la Cámara.
"7- El representante desconoció la obligación de acatar el art. 2º del Dec. 212 de 4 de febrero de 1.999 que ordena: "La impresión de informes y folletos o textos institucionales se deberá hacer con observancia del orden y prioridades establecidos en normas y directivas presidenciales, en cuanto respecta a la utilización de la imprenta nacional y de otras instituciones prestatarias de estos servicios.
"8- El representante desconoció el art. 20 del Dec. 2209 del 29 de octubre de 1.998, según el cual, "No se podrán iniciar trámites de licitación, contrataciones directas o celebración de contratos, cuyo objeto sea la realización de cualquier trabajo sobre bienes inmuebles, que implique mejoras útiles o suntuarias, tales como el embellecimiento, la ornamentación o la instalación y adecuación de acabados estéticos. En consecuencia sólo se podrán adelantar trámites de licitación y contrataciones para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles cuando el contrato constituya una mejora necesaria para mantener la estructura física de dichos bienes".
"9- El representante desconoció el art. 390 de la Ley 5ª de 1.992 que ordena para aspectos contractuales referidos a administración y mantenimiento de los edificios; aseo, servicio de cafetería; vigilancia; restaurante; dirección de la biblioteca y del archivo legislativo, e informática legislativa deben ser contratados de manera conjunta por la Cámara y el Senado de la República.
"- El representante desconoció en general las exigencias de la ley 80 de 1.993, los decretos 1737 y 2209 de 1.998 y el 212 de 1.999".
II-. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Admitida la demanda, según lo previsto en la ley 144 de 1994, y surtida la correspondiente notificación al demandado, éste, por conducto de apoderado, en tiempo, le dio contestación manifestando, en síntesis, lo siguiente:
No es cierto que el doctor ANTENOR DURAN CARRILLO se haya desempeñado como miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes durante el período constitucional en curso, 1.998-2000, sino que se desempeñó como Segundo Vicepresidente de la Cámara de Representantes entre el 20 de julio de 1.997 y el 19 de julio de 1998.
Es cierto el ejercicio de actividades de orden administrativo y que el Representante DURAN CARILLO intervino en diversos contratos, mas con la precisión de que respecto de éstos se limitó a autorizar la iniciación de las mismos, según detalle que presenta; por lo tanto, no comprometió ni dispuso de elevadas sumas de dineros públicos.
El actor no concreta cuáles fueron los contratos realizados de manera ilegal e irregular, ni en los que hubo sobrecostos o fraccionamiento.
El demandado no pudo contrariar normas que fueron posteriores a su desempeño como Segundo Vicepresidente de la Cámara (20 de julio de 1.997 y 19 de julio de 1.998), como son los decretos 212 de 1.999 y 2209 de 1.998; como tampoco el artículo 390 de la ley 5ª de 1.992 debido a que éste fue derogado por el 64 de la ley 179 de 1.994.
El accionante no precisa las normas de la ley 80 de 1.993 que fueron transgredidas.
El acusado no firmó las actas número 012 de 23 de enero, 013 de 12 de febrero, 014 de 23 de febrero, 015 de 19 de marzo y 018 de 13 de mayo, todas de 1.998, de donde se infiere que no asistió a las respectivas sesiones de la Mesa Directiva, y, por ende, no intervino en la adopción de las decisiones que en ellas se adoptaron.
En cuanto a los autorizados en las demás actas, el cargo es temerario porque el actor no precisa los contratos que supuestamente dieron lugar a la conducta endilgada al enjuiciado, lo cual torna imposible el derecho de defensa.
Debe tenerse por no demostrada la causal invocada en la demanda, debido a la generalidad y vaguedad de los cargos, y, teniendo en cuenta la manera como el doctor ANTENOR DURAN CARRILLO ejerció sus funciones de Segundo Vicepresidente, según la extensa explicación que hace al respecto, debe denegarse la solicitud de la demanda.
III. PRUEBAS
Obran en el plenario la constancia , aportada por el actor (folio 5), de que el ciudadano ANTENOR DURAN CARRILLO fue elegido como Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de la Guajira, en las elecciones de 8 de marzo de 1.998, dada por el Director Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, y de que ocupó el cargo de Segundo Vicepresidente de la Cámara de Representantes entre el 20 de julio de 1.997 y 19 de julio de 1.998; así como una certificación del Secretario General de la Corporación acerca de que entre el 20 de julio de 1.998 y el 19 de julio de 2000 no ha sido miembro de la Mesa Directiva de la misma .
También militan, por solicitud de las partes, copias de varios contratos enviadas por ambas Cámaras del Congreso y los organismos de control, así como las diligencias previas de orden fiscal y disciplinario, como son:
a) La indagación preliminar número 287 que adelanta la Contraloría General de la República por posibles irregularidades en la celebración de contratos por las Mesas Directivas que estuvieron presididas en su orden por los señores Giovanni Lamboglia Mazzitti, Carlos Ardila Ballesteros y Emilio Martínez Rosales.
b) La investigación por responsabilidad fiscal número 156, en la cual se vinculó a un numeroso grupo de Representantes, entre ellos, el aquí demandado, ANTENOR DURAN CARRILLO, por un exceso en el consumo de celulares, y que en su caso particular fue en cuantía de $18.711.oo.
c) La averiguación preliminar adelantada por la Procuraduría General de la República respecto de los contratos celebrados desde 1.998 a la fecha por el Congreso de la República.
IV. AUDIENCIA PUBLICA
En cumplimiento del artículo 11 de la ley 144 de 1.994, el veintinueve (29) de agosto del año en curso se celebró la audiencia pública allí prevista, con la asistencia de los miembros de la Sala, del demandado y su apoderado, y del Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado. El solicitante se abstuvo de concurrir a la audiencia.
De las respectivas intervenciones se resume lo siguiente:
1. El señor Procurador Segundo Delegado, después de analizar la acusación, los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta y las pruebas que obran en el proceso, concluye que en esta oportunidad no encuentra fundamento alguno para que, con base en la solicitud presentada en forma inexacta y equívoca, se despoje de su investidura de parlamentario al ciudadano Antenor Durán Carrillo.
2. El Representante demandado, Antenor Durán Carrillo, manifestó que se actúa con maldad o perversidad cuando se invocan unas causales de pérdida de investidura que nada tienen que ver con la realidad jurídica. Relaciona las distintas imprecisiones que contiene la solicitud de pérdida de investidura y llama la atención acerca de que la solicitud se fundamenta en el artículo 390 de la ley 5ª de 1.992 , el cual fue derogado por la ley 179 de 1994.
Sobre la causal de indebida destinación de dineros públicos considera que hay mala fe porque no fue ordenador del gasto público, toda vez que, de conformidad con el artículo 41 de la ley 5ª, a los Vicepresidentes de la Cámara de Representantes corresponde el control de la ejecución anual presupuestal, razón por la cual, reitera, hay una actitud de mala fe, temeraria y perversa del demandante.
Enfatiza sobre su responsabilidad como parlamentario y hombre público, como lo ha demostrado, al no haber faltado nunca a sesión alguna del Congreso, sea de plenaria o de comisiones, ni haber hecho mal uso de los elementos a su servicio, como sobre su cumplimiento, seriedad y responsabilidad. Relaciona los distintos proyectos de ley en que ha sido ponente, para concluir que es un estandarte de la política seria en su Departamento, como se traduce en las encuestas. Solicita, finalmente, a la Sala que decida teniendo en cuenta el talante de lo que ha sido su conducta y comportamiento, con la verdad, con justicia, porque ella debe brillar, conforme a la sabiduría de los Consejeros, iluminada por el Dios de los colombianos.
3. El apoderado del demandado manifiesta que no es lógico ni justo que se demande una pérdida de investidura con argumentos vagos, faltos de seriedad e irresponsables contra la clase política. Señala que el representante demandado pertenece a la clase política que ha surgido a partir de la Constitución de 1991, quien actúa con honestidad y transparencia en el ejercicio de la política. Precisa cuál es el papel y la actuación que corresponde a la Mesa Directiva de la Cámara en relación con la contratación y concluye su intervención con la solicitud de que se mantenga la investidura de su representado.
V. CONSIDERACIONES
1ª. La Sala observa que la época en la que, según el dicho del demandante, tuvieron ocurrencia los hechos a que se contrae su denuncia, no está comprendida dentro del período constitucional de que habla el certificado aportado con la demanda, y al tenor del cual el acusado fue elegido como Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de la Guajira el 8 de marzo de 1.998, puesto que las elecciones celebradas en esta fecha correspondieron al período 1.998–2.000, el cual conforme al artículo 138 de la Constitución, se inició el 20 de julio del primer año. Y, tal como consta en el plenario, en este período el demandado no ha sido miembro de la Mesa Directiva de la mentada Célula legislativa (folio 6 del cuaderno núm. 2), ni Presidente o Vicepresidente de la misma.
Además, la época a que alude el actor es anterior al 20 de julio de 1.998, como que las actas de Mesa Directiva en cuyas sesiones ubica la conducta del demandado tienen fechas que van desde el 15 de enero de 1.998 (acta 015) al 17 de julio del mismo año (acta número 20- folios 50 y 51, cuaderno 2), las cuales, en palabras del mismo, corresponden al período en que efectivamente fue Vicepresidente de la Cámara de Representante, 20 de julio de 1.997 a 19 de julio de 1.998, es decir, a un período constitucional distinto y anterior al acreditado por el demandante.
Así las cosas, la demanda adolece de incongruencia o inexactitudes en los hechos, como son las de que durante el período constitucional 1.998–2002 el acusado ejerció como miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, y que en condición de Presidente de la misma y/o miembro de dicha mesa, realizó los comportamientos que de forma genérica le endilga; acusándolo así de violar disposiciones que aún no existían, como son las de los decretos 212 de 4 de febrero de 1.999 y 2209 de 29 de octubre de 1.998.
No obstante lo anterior, y para efectos de los pronunciamientos que amerite el caso, la Sala interpreta la demanda sobre el punto y, por consiguiente, entiende que la acción está referida al señor ANTENOR DURAN CARRILLO, en su condición de Representante a la Cámara, elegido para el período constitucional 1.994–1.998, en tanto en la demanda se hace referencia a contratos autorizados en sesiones de la Mesa Directiva y que constan en actas que corresponden a la época en que el Representante inculpado aparece como miembro de la misma.
2ª. Precisado lo anterior se procede al examen de los cargos. Respecto de los mismos, cabe decir que, no obstante la orden de corrección que se impartió al demandante para que explicara la causal invocada, mantienen el mismo grado de imprecisión y generalidad en cuanto hace a las circunstancias o hechos que pudieran ser constitutivos de la causal invocada que se le anotaron a la demanda inicial, toda vez que en el nuevo escrito donde pretendió subsanar las deficiencias que se le pusieron de presente, aparte de volver a remitirse a las mismas afirmaciones vagas, genéricas y, en parte, incongruentes acerca de las cuales se le había requerido concretar, incurre nuevamente en el mismo tipo de afirmaciones, al pretender hacer consistir la indebida destinación de dineros públicos, que le endilga al Representante ANTENOR DURAN CARRILLO, en el desconocimiento del artículo 390 de la ley 5ª de 1.992, porque la contratación de algunos servicios administrativos para el Senado y Cámara se llevó a cabo directamente por la Cámara de Representantes y, particularmente, por su Mesa Directiva, de la cual hacía parte el demandado, y no como lo ordenaba la norma, esto es, de manera conjunta por ambas Corporaciones.
A lo anterior se suma, y ello puede explicar la incongruencia y falta de concreción anotadas, que la demanda aparece presentada en fotocopia de un documento que, al parecer, fue concebido como un modelo pro forma para ser utilizado en la formulación de acciones de la misma índole contra distintos congresistas, en especial, contra quienes desempeñaron funciones directivas al finalizar el año de 1.999.
Todo lo expuesto, y la ausencia del promotor de la acción durante la audiencia pública, ponen de presente una actitud ligera y carente de la más mínima seriedad en el ejercicio de un instrumento jurídico que, por su objeto, finalidad y consecuencias, tanto subjetivas como objetivas, respecto del accionado y del interés general envuelto en la acción, requiere del mayor rigor posible para su puesta en marcha, como lo ha puesto de presente la Corporación a través de diversos proveídos hechos en Salas Unitarias, cuyas consideraciones hace suyas la Sala.
3ª. El grado de generalidad, y por qué no decirlo, de vaguedad, que presentan las acusaciones, descontando las inconsistencias fácticas anotadas, es tal que impide no solo la defensa del congresista acusado, sino que coloca a la Sala en condición de sabueso a la búsqueda de eventuales situaciones conformadoras de la causal invocada.
En efecto, ha de tenerse en cuenta que tratándose de acciones punitivas o sancionatorias, más cuando con éstas se pueden afectar de manera definitiva derechos fundamentales, es de la esencia del debido proceso el imperativo de que al acusado se le permita conocer de manera precisa y concreta, tanto desde el punto de vista fáctico como jurídico, la conducta o los hechos punibles o reprochables que se le imputan, y por los cuales se le pretende procesar, lo cual excluye las acusaciones consistentes exclusivamente en la descripción del tipo o de generalidades.
No de otra forma se puede ejercer una adecuada y oportuna defensa del acusado, empezando porque no se le permite saber en concreto de qué defenderse, por tanto, difícilmente podrá saber cómo hacerlo, máxime cuando se está frente a un trámite con términos supremamente breves, sin contar con la escasa disponibilidad de tiempo para examinar las pruebas arrimadas con posterioridad al vencimiento del término para contestar la demanda.
En el presente caso, y dada la brevedad de los términos, en contraste con el tiempo ilimitado de que dispone el actor para presentar la demanda, y atendiendo a la regulación de la acción de pérdida de investidura, bien cabe considerar que la demanda está llamada a hacer las veces, en lo pertinente, de un pliego o formulación de cargos, que, por lo mismo, contenga la indicación tanto de la causal como de las circunstancias de tiempo, modo, lugar, etc., en las cuales se realizó, por parte del acusado, la conducta descrita en dicha causal.
Hasta el presente momento procesal, no se le ha atribuido al demandado un hecho concreto en el que se configure una conducta cualquiera constitutiva de indebida destinación de dineros públicos, bien sea en la demanda, o en la audiencia pública, o en diligencia otra alguna, ni se ha aportado prueba, v.g. un testimonio, un informe, constancia o certificado, etc., que sea siquiera indicativo de su comisión. En el caso, el actor debió señalar en particular en qué contratos pudieron haberse dado las conductas que predica, y, sin embargo, no lo hace, justamente por el carácter pro forma de la demanda; y porque cuando el actor tuvo oportunidad de concretar la acusación, esto es, de explicar la causal invocada solo se limitó a señalar las actas donde se contenían autorizaciones para contratar en las que intervino el acusado.
Mas aún, de una perfunctoria revisión de la extensa documentación aportada por la Procuraduría y por la Contraloría, contentiva de investigaciones en ciernes, por supuestas irregularidades en la contratación celebrada por el Congreso durante los años de 1.998 -2000, no se advierte que se esté en presencia de indebida destinación de dineros públicos, donde aparezca involucrado el Representante ANTENOR DURAN CARRILLO.
Por esta razón, y dado que de dicha documentación no se vislumbra la comisión de hechos por los cuales el Representante inculpado tuviera necesidad de ofrecer explicaciones, fue por lo que no se dio traslado de la misma, como se ha hecho en otras oportunidades.
4ª. No obstante lo expuesto, y como quiera que existe una referencia que pudiera considerarse como la concreción de un cargo, esto es, la supuesta violación del artículo 390 de la ley 5ª de 1.992, por una presunta contratación separada del Senado por parte de la Cámara, cuando debía ser conjunta, la Sala debe puntualizar lo siguiente:
Tanto para el señor Delegado del Ministerio Público, como para el apoderado del demandado, dicho artículo se encuentra derogado por el artículo 51 de la ley 179 de 1.994, modificatorio a su vez del artículo 91 de la ley 38 de 1.989, al disponer lo siguiente:
"ART. 51 (Ley 179 de 1994). El art. 91 de la ley 38 de 1989 quedará así:
"Los órganos que son una sección del Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y las disposiciones legales vigentes.
"En la sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la Sección Correspondiente a la Rama Judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. (Subraya la Sala).
"En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.
"En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación".
Esta disposición fue incorporada en el decreto 111 de 1.996, por el cual se recopilan las leyes 38 de 1.989, 179 de 1.994 y 225 de 1.995, todas orgánicas del presupuesto, y que constituyen el Estatuto Orgánico del Presupuesto; y por mandato del artículo 2º de dicho Estatuto, que translitera el 64 de la ley 179 de 1.994, junto con su reglamento, además de las normas legales que expresamente se autorice, y de las señaladas en la Constitución, serán los únicos que podrán regular las distintas etapas del presupuesto, así como la capacidad de contratación y definición del gasto público social, por cuya razón, a su juicio, todos los preceptos atinentes a estas áreas en otras legislaciones deben entenderse derogados.
Sin embargo, la Sala advierte que dichas normas, el artículo 390 de la ley 5ª de 1.992 y el artículo 51 de la ley 179 de 1.994 no son antinómicas. Mientras esta última consagra una regla de competencia para contratar, el primero fija una pauta de procedimiento que no atenta contra la independencia de los respectivos presidente de Senado y Cámara y, por el contrario, abre paso a la necesaria labor de coordinación en la contratación de servicios, cuya prestación afecta por igual o es común a ambas Corporaciones.
Establecido lo anterior, se observa que, además de la ausencia de indicación concreta de con cual contrato se violó tal disposición, no obra en el expediente prueba de que alguno se hubiera celebrado en la forma que denuncia el actor, y menos que al celebrarse así se hubiera configurado la indebida destinación de dineros públicos, con intervención del acusado.
No puede perderse de vista de que no toda irregularidad en la contratación, o en el procedimiento para adelantarla, configura indebida destinación de dineros públicos. La indebida destinación de dineros públicos se da, como lo ha precisado la Sala, sólo "cuando quiera que (en virtud del contrato, como sería en este caso) recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario.
Por consiguiente, como ya también lo explicó la Sala en sentencia de 30 de mayo de 2.000, "el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura bajo análisis, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.".
Cuando no se presenta ese elemento tipificador y únicamente se está en presencia de irregularidades, como por ejemplo, cuando se contratan bienes y servicios estrictamente necesarios y por su valor real pero se omiten requisitos o formalidades en la preparación o formación del contrato previstos en la ley, o con personas inhabilitadas para contratar o no inscritas debidamente en el registro de proponentes, o no se garantiza la participación de oferentes nacionales, etc., habrá ciertamente contratación indebida, que da lugar a responsabilidad contractual para el servidor público (art. 50 ley 80 de 1.993), mas no por ello indebida destinación de dineros públicos.
De otra parte, contrario a la situación que pretende mostrar el demandante, se evidencia que la Mesa Directiva en la que intervino el procesado, y cuando hubo que tratar la contratación de asuntos previstos en el artículo 390 en cita, se dispuso lo pertinente en orden a darle aplicación a éste, y es así como en el acta número 001 de 1.997 se lee:
"3. MANTENIMIENTO DE INSTALACIONES FISICAS DE LA CAMARA (Mantenimiento y Aseo).
"Según lo establecido en el artículo 390 de la ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso) en relación con los servicios administrativos comunes al Senado de la República y a la Cámara de Representantes, debe ser contratados conjuntamente por dichas Cámaras, por tal motivo el señor Presidente de la Mesa autoriza a los Vicepresidentes 1º y 2º para coordinar con el Presidente del Senado, Dr. Amilkar Acosta Medina, todo lo relacionado con el proceso de licitación pública. Además, teniendo en cuenta la naturaleza de los contratos y las necesidades de los servicios requeridos, la Mesa Directiva ordena la prórroga de dichos contratos".
Igual situación se encuentra en las actas número 005, de 21 de agosto de 1.997, numeral 5; y 011 de 15 de enero de1.998, punto 2, visibles en el cuaderno 2 del expediente.
5ª. Por lo demás, sobra toda consideración a las alusiones a los decretos 1737 de 21 de agosto de 1.998 y 2209 de 29 de octubre de 1.999, según los cuales, dice el demandante, los entes públicos limitarán sus gastos y no les estaba permitida la celebración de contratos que, tratándose de inmuebles, no fuesen estrictamente necesarios para mantener su estructura física, y de donde infiere, en su mismo nivel de vaguedad, "que los dineros públicos fueron usados para obras suntuosas e innecesarias "explicándose así la causal invocada", por lo ya dicho, en cuanto a que no habían sido expedidos para la época en que el actor sitúa los supuestos y genéricos hechos. Asimismo, frente al decreto 219 de 1999, en lo que concierne a la contratación de impresos o publicaciones.
Finalmente, si bien es cierto que el demandado intervino en diversas sesiones de la Mesa Directiva aludida donde se autorizaron múltiples contratos, también lo es que lo hizo en su condición de Segundo Vicepresidente dentro de su función de control de la ejecución presupuestal y, en modo alguno, como ordenador del gasto, y que no existen pruebas de que su intervención hubiese ido más allá, esto es, de que se extendiera hasta la celebración y a la ejecución de los mismos. Es así como todos los contratos aparecen suscritos solamente por el señor Presidente de la Cámara de ese entonces, y como no se ha demostrado que al ejecutarlos, a través de ellos y por mediación o participación del Representante acusado, se hubiera dado una indebida destinación de dineros públicos.
En consecuencia, los cargos de violación del artículo 390 de la ley 5ª de 1.994, y de los decretos 1737 de 21 de agosto de 1.998, 2209 de 29 de octubre de 1.999 y 212 de 1999, así como de la ley 80 de 1.993, no prosperan.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
NO SE DECRETA LA PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA del Representante a la Cámara ANTENOR DURAN CARRILLO.
COMUNÍQUESE lo dispuesto en esta sentencia a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, a la Presidencia del Consejo Nacional Electoral y al Ministro del Interior para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase
Se deja constancia que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en la sesión del día 5 de septiembre del año 2.000
MARIO ALARIO MENDEZ
Presidente
MANUEL S. URUETA AYOLA ALBERTO ARANGO MANTILLA
GERMAN AYALA MANTILLA TARSICIO CACERES TORO
JESUS MARIA CARRILLO B. JULIO ENRIQUE CORREA R.
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
DELIO GOMEZ LEYVA ALIER EDUARDO HERNANDEZ E.
RICARDO HOYOS DUQUE DANIEL MANRIQUE GUZMAN
ROBERTO MEDINA LOPEZ OLGA INES NAVARRETE BARRERO
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO ANA MARGARITA OLAYA F.
ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO CARLOS A. ORJUELA GONGORA
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
DARIO QUIÑONES PINILLA GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Demanda debe ser precisa y concreta
Dado el carácter disciplinario del proceso de pérdida de investidura, en general, la solicitud o demanda debe ser más precisa y concreta respecto de aspectos tan trascendentales como las actuaciones del Congresista en las que presuntamente incurrió en irregularidades, así como la determinación de la causal en cada caso específico. Lo anterior porque, conforme al régimen jurídico, en esta clase de proceso, el demandado deberá defenderse de lo imputado en la solicitud o demanda y si ésta es deficiente, puede afectar su derecho de defensa. En fin, si la demanda o solicitud es genérica e imprecisa, en aspectos trascendentales en una acusación y se da curso al proceso, lo más probable es que se de un desgaste de jurisdicción y se desprestigie la institución de la pérdida de investidura.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Bogotá, Septiembre siete (7) del dos mil (2000)
R E F E R E N C I A S : ACLARACION DE VOTO
Exp. No. AC-10.753
Actor: MIGUEL ANGEL CASTILLO
PERDIDA DE INVESTIDURA DEL
REPRESENTANTE ANTENOR DURAN CARRILLO.
Respetuosamente me permito presentar la ACLARACION DE VOTO a la Sentencia de septiembre cinco del presente año dictada en el proceso de la referencia.
Se observa que el Sr. Miguel Angel Castillo M. al presentar la Solicitud de pérdida de investidura del Sr. Antenor Durán Carrillo determina que éste fue electo como Representante a la Cámara por el período constitucional 1998 a 2002 por lo que se entiende que respecto de esta investidura es que solicita la sanción. Después, en el escrito de corrección de la solicitud, precisa que los contratos –por medio de los cuales presuntamente se destinaron indebidamente dineros públicos- se encuentran establecidos en las actas de la mesa directiva que señala, los cuales corresponden a los meses de enero a julio 19 de 1998, es decir, del período constitucional 1994 a 1998. En este aspecto debiera existir una concordancia entre la investidura cuya pérdida de solicita y los hechos irregulares que se imputan como fundamento fáctico de la sanción reclamada.
De otro lado, dado el carácter disciplinario del proceso de pérdida de investidura, en general, la solicitud o demanda debe ser más precisa y concreta respecto de aspectos tan trascendentales como las actuaciones del Congresista en las que presuntamente incurrió en irregularidades, así como la determinación de la causal en cada caso específico. Lo anterior porque, conforme al régimen jurídico, en esta clase de proceso, el demandado deberá defenderse de lo imputado en la solicitud o demanda y si ésta es deficiente, puede afectar su derecho de defensa. En fin, si la demanda o solicitud es genérica e imprecisa, en aspectos trascendentales en una acusación y se da curso al proceso, lo más probable es que se de un desgaste de jurisdicción y se desprestigie la institución de la pérdida de investidura.
Con todo comedimiento,
TARSICIO CACERES TORO
