EXP.1970
JAIRO ARBELAEZ ARIAS
NOMBRAMIENTO UNICA INSTANCIA - CORPORIQUINDIO
PÁG:2
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
REFERENCIA : Expediente No.1970
FECHA : Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiocho ( 28 )
de enero de mil novecientos noventa y
nueve ( 1.999).
CONSEJERO PONENTE : Doctor JORGE ANTONIO SAADE
MARQUEZ
ACTOR : JAIRO ARBELAEZ ARIAS
TEMA : Nombramiento Unica Instancia - Sentencia
Cumplido el trámite de ley, procede la Sala a dictar sentencia en el presente asunto.
ANTECEDENTES
El actor de la referencia, en ejercicio de la acción pública electoral, entabló demanda para que la Sección Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, hiciera las siguientes declaraciones:
1.- Que es nula la reelección de la Dra. Alba Inés Pareja Bolívar, como Directora General de la Corporación Autónoma Regional del Quindío "C.R.Q.", para el período que comienza el 1o. de enero de 1998 y que culmina el 31 de diciembre del año 2000, realizada por el Consejo Directivo de dicha entidad, en reunión del 1o. de octubre de 1997 y contenida en el acta correspondiente.
2.- Que como consecuencia de lo anterior, se ordene la exclusión del cómputo de los votos que para la elección o nombramiento de Director General hizo el Consejo Directivo.
3.- Que, igualmente, se ordene la cancelación de la respectiva credencial.
4.- Que se comunique la sentencia al Consejo Directivo de la Corporación Autónoma del Quindío "C.R.Q.", al señor Gobernador del Departamento del Quindío, al Ministro del Medio Ambiente y demás a que haya lugar.
5.- Por último, que se compulsen copias, con destino a la Procuraduría General de la Nación, al Ministerio del Medio Ambiente y demás organismos o funcionarios competentes, para efectos de las investigaciones y sanciones disciplinarias a que haya lugar.
Como hechos de la demanda, el actor relata los siguientes :
1.- La Corporación Autónoma Regional del Quindío " C.R.Q." es una entidad corporativa, de carácter público, creada mediante la ley 99 de 1993, "cuyo objeto es la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre el medio ambiente y recursos naturales renovables", como lo señala el artículo 30 ibidem.
2.- El artículo 28 de la ley 99 señala que el representante legal de las Corporaciones Autónomas Regionales, entre ellas la Corporación Autónoma Regional del Quindío, es el Director General, el cual es designado por el Consejo Directivo, por un período de 3 años, pudiendo ser reelegido, previo cumplimiento de los requisitos legales (art. 30 ).
3.- La Doctora Alba Inés Pareja Bolivar ha venido desempeñando el cargo de directora general de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, desde el 3 de enero de 1995, según designación efectuada por el Consejo Directivo, venciéndosele el período el 31 de diciembre de 1997.
4.- Mediante el decreto No. 1660 de junio 26 de 1997, el Gobierno Nacional congeló las plantas de personal en la rama ejecutiva del poder público, del orden nacional, determinando en su artículo 2o., las excepciones a esta decisión, sin que se encontrará incluido, el Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales.
Igualmente, expidió la Directiva Presidencial No. 14 de agosto de 1997, dirigida a los gobernadores y alcaldes, recomendando acogerse al anterior decreto, con miras a la contienda electoral que se avecinaba.
5.- En acatamiento al decreto nacional, la Gobernación del Quindío expidió el decreto No. 1300 de septiembre 30 de 1997, congelando las plantas de personal de determinadas entidades, entre las cuales se incluyeron las Corporaciones Autónomas Regionales, medida que regía hasta el 30 de octubre de 1997.
6.- Igualmente, el Procurador General de la Nación expidió una Directiva para la elección y nombramiento de Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales, la cual procede a transcribir.
7.- El Ministerio del Medio Ambiente expidió el decreto 2555 de 1997 " Por el cual se reorganiza el sistema de elección del Director de cada Entidad Ambiental", señalando en su artículo 1o., que la designación de un director se realice consultando los principios de transparencia, determinando la fecha del 15 de diciembre del año anterior a la iniciación del período institucional para tal elección, norma tendiente a despolitizar las organizaciones del medio ambiente y ofrecer garantías en el proceso eleccionario.
8.- La Corporación Autónoma Regional del Quindío convocó a una reunión, al parecer ordinaria, del Consejo Directivo, para realizarse el día 1o. de octubre de 1997, comunicándosele a sus miembros solo con 2 días de antelación, siendo que el artículo 25 de los Estatutos de esa entidad, ordena que la convocatoria debe ser realizada por el Secretario del Consejo, en forma escrita y con una antelación no inferior a 5 días calendario, incluyéndose en esa convocatoria, dentro del orden del día, la elección del Director General de la C. R. Q., para el período 1998-200, lo que se entregó junto con el acta anterior.
9.- Sin embargo, no obstante la irregularidad de la convocatoria, la reunión se llevó a cabo con la asistencia de 12 miembros, teniéndose al dr. Gerardo Nossa Montoya, en calidad de gobernador encargado, el cual manifestó que la citación fue irregular y que la reunión debería efectuarse después de las elecciones, de acuerdo a la directiva del Procurador General de la Nación.
10.- En esa reunión, se ordenó un receso de 10 minutos para que la Comisión estudiara las hojas de vida de los aspirantes, concluyendo que unos contaban con los requisitos y otros carecían de los mismos, sin especificarse cual era la situación de cada candidato.
11.- El Procurador Departamental, en ejercicio de sus facultades constitucionales, quiso hacerse presente en la reunión, pero su petición fue denegada por votación, dejando el Presidente constancia del contenido del artículo 277 de la Carta Política.
12.- Igualmente, se le solicitó al Secretario dar lectura al Decreto 1300 de septiembre 30 de 1997, por lo cual todos los participantes conocían su contenido.
13.- Después de múltiples discusiones, se procedió a la elección de director general de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, siendo el resultado de la votación el siguiente: 8 votos para la Dra. Alba Inés Pareja Bolívar, 1 abstención y 3 votos en blanco. Al solicitarse por parte del Presidente la confirmación de la votación, esta fue negada, declarándose finalmente reelegida la Directora General.
14.- El nombramiento le fue comunicado a la demandada, sin existir el acta de reunión debidamente aprobada y sin producirse el Acuerdo del Consejo Directivo, en ese sentido, resaltando el actor que las decisiones de este se traducen en " Acuerdos", de acuerdo a lo señalado en la ley 99 de 1993.
15.- Para la elección de Director General de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, para el período que comienza el 1 de enero de 1998 y termina el 31 de diciembre del año 2000, no hubo convocatoria, por lo cual las personas que reunían los requisitos no pudieron aspirar, considerando el actor que " se desconoce la procedencia y forma de obtención de las hojas de vida que supuestamente fueron tenidas en cuenta".
16.- La reelección del Director General fue hecha en forma irregular y con el desconocimiento de órdenes superiores.
17.- Hasta el momento de la presentación de la demanda, no se conoce si se ha producido el acuerdo por medio del cual el Consejo Directivo reelige a la Dra. Pareja Bolivar, como Directora General.
Invoca como violados los artículos 1o., 2o., 3o., 6o., 13, 23, 25, 29, 40, 53, 125, 188-10,11 y 26, 209 y 277 de la Constitución Nacional; 23, 27-j, 30 de la ley 99 de 1993; 1o., 2o., 5o. y 22 del decreto 1768 de 1994, decreto 1660 de 1997, decreto departamental No. 1300 de septiembre 30 de 1997, Directiva del Procurador General de la Nación de septiembre 1o. de 1997 y " 3, 9 II numeral 1, parágrafo del artículo 12, 23 numeral10, 25 y 28, parágrafo 1 del artículo 28 y 30" del Acuerdo 001 de 1995 de la Asamblea Corporativa de la Corporación Autónoma Regional del Quindio, aprobado por la Resolución No. 1485 de 1995 del Ministerio del Medio Ambiente.
El actor procedió a dividir la demanda por cargos, como se reseña a continuación:
1.- La convocatoria para la reunión ordinaria de Consejo Directivo: Considera el actor que, de conformidad con el artículo 25 de los estatutos de Corporación Autónoma Regional del Quindío, consagrados en el Acuerdo No. 001 de 1995 y aprobados mediante resolución No. 1485 de 1995, se debe citar con una antelación no inferior a 5 días calendario.
Sin embargo, y como se dejó constancia en el acta de la reunión de primero de octubre de 1997, por parte del Gobernador Encargado y Presidente de ese Consejo, la convocatoria "solo se hizo con una antelación de dos (2) días y por ello manifiestamente se está violando la norma estatutaria señalada".
Por otra parte, el acta de convocatoria debe contener los puntos a tratar en la respectiva reunión, aunque se trate de una reunión ordinaria.
La convocatoria es uno de los requisitos para que una reunión de cualquier organismo o cuerpo colegiado sea válida y su omisión o irregularidad vulnera el debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.
2.- Representación de autoridades ante el Consejo Directivo: En la reunión del 1o. de octubre de 1997 del Consejo Directivo, asistió y presidió la reunión el dr. Nossa Montoya, como Gobernador Encargado.
De acuerdo al mandato de la ley 99 de 1993, sus disposiciones reglamentarias y los estatutos de la Corporación, el Gobernador es el Presidente del Consejo. Nossa Montoya, para participar y presidir ese Consejo, debió acreditar por lo menos el decreto firmado por el Presidente de la República, por medio del cual se le nombraba como "Gobernador Encargado", por ausencia temporal del titular del Despacho. Estima que no basta un acto suscrito por la Gobernadora, por medio del cual se encarga a otra persona de ese Despacho, pues eso no le da la calidad de Gobernador encargado, ya que una cosa es el encargo en el empleo y otra el encargo en el Despacho, resultando el primero encargado con todas las atribuciones del Despacho y el otro, solo puede ejercer aquellas funciones con poca envergadura, apenas necesarias para que la Administración no se paralice por una corta ausencia del titular.
No está, dentro de las facultades de los Gobernadores, nombrarse su propio reemplazo, así sea por escaso tiempo.
Por lo anterior, el gobernador encargado, en el Consejo Directivo, actuó como nominador " usurpando las funciones de la titular del Despacho de la administración Seccional", por lo cual la reunión está viciada de nulidad, siendo nulas las determinaciones en ella adoptadas, entre las cuales, aparece la reelección de la Directora General.
El Gobernador Encargado ha debido acreditar el acto administrativo de nombramiento para ese día y tomado posesión del cargo, como lo ordenan los estatutos, actuaciones que no se surtieron.
3.- Fecha de elección de Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales: Establece el artículo 22 del decreto 1768 de 1994, reglamentario de la ley 99 de 1993, que la elección se efectuara en la sesión ordinaria del año, la cual deberá realizarse en la primera semana del mes de febrero y que el Director continuará su período hasta la fecha de esa elección.
El Consejo directivo debió esperarse hasta la primera reunión ordinaria del mes de febrero de 1998, para proceder a la elección, continuando la Dra. Pareja Bolivar en ejercicio de sus funciones hasta esa fecha, precipitud que vicia de nulidad la elección.
Pero, además, el decreto departamental 1300 de septiembre de 1997, congeló las plantas de personal, incluída la de la Corporación Autónoma Regional del Quindio, hasta el 30 de octubre de 1997, norma que también se desconoció, no obstante, conocerla el Consejo Directivo.
4.-Obstaculización del ejercicio de funciones del Procurador Departamental. La no autorización para que el Procurador Departamental del Quindío se hiciera presente en esa reunión viola el artículo 277 de la Constitución Nacional.
5.- Congelación de Plantas. Para la fecha de la reunión del Consejo Directivo y la elección de la Directora General ya estaba en vigencia el decreto 1660 de 1997, expedido por el Presidente de la República " Por el cual se congelan las plantas de personal en la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden Nacional", entre los cuales se encuentran los establecimientos públicos, es decir las Corporaciones Autónomas Regionales, las que al tenor de lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 3 de la ley 99 de 1993, deben acogerse a las políticas del Gobierno, sujetas al control de éste, a través del Ministerio del Medio Ambiente, como lo reitera el decreto reglamentario 1768 de 1964 y los estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Quindío.
Sostiene que en ninguna de las excepciones previstas en los artículos 2, 3 y 4 de la misma norma, se incluye la elección de Director General, no pudiendo el Consejo Directivo ampararse en su autonomía para proceder a esa designación.
Pero además de lo anterior, se encontraba vigente el decreto departamental 1300 de septiembre 30 de 1997, por medio del cual también se congelaron las plantas de personal hasta el 30 de octubre de 1997, encontrándose incluída la Corporación Autónoma Regional del Quindío.
Los miembros del Consejo, a pesar de conocer el texto del decreto, insistieron en la elección "so pretexto de que la gobernadora no tenía facultades para la expedición de esa clase de actos", como se aprecia en el acta, desconociendo la presunción de legalidad de los actos administrativos, por lo cual se excedieron en sus funciones, mediante una artimaña maliciosa y fraudulenta para violar la ley.
6.- La igualdad: No obstante que no existe un procedimiento expreso para la selección y designación del Director General de una Corporación Autónoma Regional, por lo menos, se debe tener en cuenta la facultad que tienen los ciudadanos de acceder a los cargos públicos, bajo condiciones de igualdad, como lo predica el artículo 13 de la Constitución Nacional, en concordancia con los artículos 1, 2, 3 y 40 ibídem.
En la reunión se presentaron 12 hojas de vida y en 10 minutos se concluyo que unas cumplían con los requisitos y otras no, lo que demuestra que no hubo un estudio serio y profundo sobre las calidades de los aspirantes.
Considera que el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, en su afán por elegir al Director General, desconoció las órdenes de la Presidencia, de la Gobernación y las recomendaciones del Procurador General de la Nación, las cuales procedió a transcribir, violándose el artículo 277 de la Constitución Nacional.
7.- Los actos de las Corporaciones Autónomas Regionales: El artículo 19-3 del decreto 1768 de 1994, reglamentario de la ley 99 de 1993, establece que " Las decisiones de los Consejos Directivos se expresarán a través de acuerdos del Consejo Directivo", disposición que reitera el artículo 28 de los estatutos de la entidad.
Las decisiones deben contenerse en actas, las cuales son aprobadas por los miembros del Consejo Directivo, respaldadas con la firma del Presidente y el Secretario, lo que implica que las decisiones de este ente, solo toman validez una vez que el acta respectiva se encuentra aprobada, luego de lo cual se procede a la expedición de los Acuerdos, los que se comunican, publican o notifican.
En el asunto de la referencia, al tomarse la decisión de la reelección, se procedió a comunicar ese nombramiento, en forma inmediata, sin mediar la aprobación del acta, ni producirse el respectivo acuerdo, con abierta violación de las normas señaladas, lo que también vicia de nulidad el acto demandado.
8.- Actitud Política: La actuación de los miembros del Consejo Directivo, en cuanto a la elección de la Directora General, demuestra un criterio eminentemente político, con el solo interés de lograr la reelección, antes de que entrara en vigencia el decreto departamental que congelaba las plantas de personal.
Los hechos, como se sucedieron y que han sido narrados a lo largo de la demanda, muestran un desmedido interés político violándose además del principio de igualdad, el de imparcialidad, contenido en el artículo 2o. del Código Contencioso Administrativo.
En el mismo escrito se solicitó la suspensión provisional del acto acusado.
Por auto fechado el 5 de diciembre de 1997, se admitió la demanda y se ordenó el trámite de ley.
Mediante auto fechado el 4 de junio de 1998, el Tribunal Administrativo del Quindío resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto del 5 de diciembre de 1997 por medio del cual se admitió la demanda, alegando falta de competencia, y ordenó enviar el expediente a esta Corporación.
El 2 de julio de 1998, este Despacho resolvió admitir la demanda, ordenar el tramite de rigor y denegar la medida de suspensión provisional solicitada.
La elegida, mediante apoderado, dió contestación a la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la misma, con base en los siguientes argumentos:
Respecto de los hechos manifestó:
- El decreto No. 1300 de 1997 fue derogado a las 48 horas por el Decreto 1310 de 1997, por ser su aplicabilidad inconstitucional, ya que un gobernador no tiene injerencia en una entidad nacional.
- El actor no señaló que la circular enviada por el Procurador General de la Nación contiene recomendaciones, no órdenes, y fue proferida el 30 de septiembre de 1997, es decir, el día anterior a la reunión del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Quindío y con posterioridad a la citación para ésta, no siendo violada al desarrollo del proceso de convocatoria para la elección de Director.
- Se observa que a pesar de ser cierto, el decreto 2555 de 1997 es muy posterior a la elección impugnada por el actor.
Estima que el actor cita como violadas varias normas constitucionales, pero no hace referencia a las mismas, en el análisis del concepto de violación, procediendo a analizarlas una a una y señalando que los cargos serán analizados uno a uno.
Convocatoria para la reunión del Consejo Directivo: La reunión se realizó el 1o. de octubre o sea dentro de los 10 primeros días del citado mes y su convocatoria se efectuó con antelación no inferior a 5 días, siendo el 30 de septiembre el día que se cumplía el plazo.
Recalca que la convocatoria contenía el tema de la elección del Director General. Es más, el 8 de septiembre de 1997, o sea 22 días antes de la sesión, los integrantes del Consejo Directivo, incluyendo al Vice- Ministro del Medio Ambiente, le solicitaron a la Directora de la Corporación Autónoma Regional del Quindio, la inclusión, en el orden del día para la sesión de octubre, de la elección o designación de director general, quedando desvirtuada cualquier insinuación de que se trató de una encerrona política.
Representación de autoridades ante el Consejo Directivo: Existe constancia del Decreto por medio del cual fue encargado de la Gobernación el dr. Gerardo Nossa Montoya.
Estima que la sutil diferencia que hace el actor entre los diferentes encargos es otra aventura jurídica, sin piso legal, que riñe con la tradición, nunca cuestionada, ni condenada de que la representación en Corporaciones, como el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, es delegable, como lo hace el Presidente de la República, sus ministros, los gobernadores, los alcaldes.
Fecha de elección de los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales: Por sentencia del 19 de mayo de 1995, la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación declaró la nulidad del aparte de inciso 2o. del artículo 22 del D.R. 1768 de 1994, que indicaba la época en que debía realizarse la elección y la continuidad del período del Director General.
Al anularse esa norma, no quedo vigente ninguna de orden legal sobre esa fecha de elección. Ese vacío solo fue llenado con el Decreto 2555 de 1997, ordenamiento posterior a la elección.
Además, yerra cuando habla de la aplicación de un decreto departamental, 1300 de 1997, ya que la Corporación Autónoma Regional del Quindio es una entidad pública del orden nacional y no departamental, por lo cual el Gobernador no tiene injerencia en su manejo.
Señala que además, se trata de una entidad autónoma, tanto así que están exceptuadas de la aplicación del Decreto 1660 de 1997. Así lo entendió el propio Departamento Administrativo de la Función Pública, en la circular 008 del 15 de agosto de 1997.
Obstaculización del ejercicio de las funciones del procurador: El Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Quindío consideró, en ejercicio de su autonomía, que el Procurador Departamental del Quindío no debería estar presente en su sesión, por no ser miembro del mismo.
En ninguna parte de la Constitución Nacional, ni de las leyes se dice que los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación tengan el derecho a asistir a las reuniones de las corporaciones, como es el Consejo Directivo, ya que ellos no son co-administradores.
Congelación de las plantas de personal: El Decreto 1660 de 1997, expedido por el Presidente de la República no es aplicable a las Corporaciones Autónomas Regionales y así lo entendió el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Una vez más el actor se equivoca al calificar las Corporaciones Autónomas Regionales como simples establecimientos públicos, ya que estas son, de acuerdo a la Corte Constitucional, organismos de ese tipo pero especiales, con naturaleza, fines y características propias.
Cita la sentencia C-423 de 1994, exp. D-557 de esa Corporación, con ponencia del dr. Vladimiro Naranjo, donde se define el carácter de las Corporaciones Autónomas.
La Igualdad: Señala el actor que la elección impugnada violó el principio de igualdad con los otros aspirantes, desconociendo el derecho de igualdad, que también ampara a la demandada, de ser reelegida.
Durante el proceso de selección, hubo 12 legítimas aspiraciones de ciudadanos que presentaron su hoja de vida, de candidatos que estaban enterados de la proximidad de la elección y quisieron aspirar.
Considera la parte demandada que otra situación muy diferente es que la elección no haya sido del agrado de un sector político, lo cual en nada se relaciona con el principio de igualdad.
Diferente sería que la Dra. Pareja Bolívar careciera de los requisitos para ocupar el cargo, argumento que en ningún momento se esgrime como causal en esta demanda, motivo por el cual , amparada en el principio echado de menos, la demandada estaba en igualdad de condiciones de aspirar a su reelección, sin que se violaran los derechos de los otros aspirantes.
Los actos de las Corporaciones Autónomas: La reelección de Pareja Bolívar se realizó el 1o. de octubre de 1997, quedando consignado en el acta de la misma fecha, la cual se aprobó, por unanimidad, el 7 de noviembre de 1997. Por su parte, el Acuerdo 10 que acogió la elección, se profirió ese mismo día.
Olvida el actor que las actas son solo medios de prueba de lo que ha sucedido en una reunión, pero su aprobación no es necesaria para darle validez a las decisiones tomadas en ella.
Actitud Política. Considera la parte demandada que este es un cargo vago, por lo generalizado, aclarando que, en el proceso de reelección de la Dra. Pareja imperaron razones de buen servicio público y de sana política de gobernar.
Plantea las siguientes excepciones:
Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales: La sustenta en el hecho en que de acogerse la tesis de que la reelección requería para su perfeccionamiento de la aprobación del acta de sesión y de un acuerdo del Consejo, la demanda, al solicitar la nulidad del acto de reelección, principal, y no de éste y su confirmación, es inepta.
Ineptitud formal de la demanda por contener peticiones no pertinentes: Considera que las peticiones segunda y tercera del petitum no son pertinentes, por lo que la demanda se torna inepta ya que tratan asuntos referentes a las elecciones por sufragio popular, siendo este un nombramiento o elección distinto a aquellos que se realizan por elección popular.
ALEGATOS
De la parte impugnadora: Previo recuento de lo expuesto en la contestación de la demanda, solicita que se denieguen todas las pretensiones de la demanda.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA
La Procuradora Décima Delegada ante el Consejo de Estado solicita que se declare la nulidad de la elección de la señora ALBA INES PAREJA BOLIVAR, como Directora de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, para el período 1998-2000, efectuada por el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma y que esta contenida en el Acta No. 07, correspondiente a la sesión del 1o. de octubre de 1997, con base en los siguientes argumentos:
En cuanto a las excepciones:
1.- La falta de competencia funcional del Tribunal fue subsanada al declararse la nulidad de la actuación del Tribunal.
2.- Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales: En el asunto en examen, no existe disposición que exija la confirmación del nombramiento del Director de la Corporación, por parte del Consejo Directivo y como ella opera por expreso mandato legal y no por disposición discrecional del ente nominador, no puede considerarse integrado al acto de designación, ni tiene fuerza vinculante.
Solo en los eventos en que la ley impone la exigencia de la confirmación, será predicable de ella su condición de esencial en la manifestación de voluntad administrativa y por ende, integradora del acto de elección o de nombramiento.
La excepción propuesta no está llamada a prosperar por cuanto el Acuerdo No. 10 de 1997, por medio del cual el Consejo Directivo de la Corporación acoge el nombramiento efectuado el 1o. de octubre de 1997, no es acto de confirmación, ni constituye requisito exigido por la ley o los estatutos de la Corporación.
3.- Por último, considera que en la excepción de Ineptitud de la demanda, por contener peticiones que no son de recibo, si bien le asiste la razón al opositor en cuanto a la impropiedad de las pretensiones, este hecho no enerva la acción de nulidad de la elección de la Directora de la Corporación, por lo que simplemente se desestimaran por improcedentes.
El asunto de fondo:
Se demandó la nulidad de la elección de la señora Alba Inés Pareja Bolívar, como Directora General, Código 0015 Grado 20 de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, contenida en el Acta No. 07, correspondiente a la sesión del Consejo Directivo de la Corporación del 1o. de octubre de 1997, aduciendo lo siguiente:
1.- Inobservancia del término de antelación dentro del cual se debe efectuar la convocatoria a la reunión ordinaria. Sostiene el actor que el artículo 25 de los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Quindio, contenidos en la Resolución No. 1485 de diciembre 4 de 1995, proferido por el Ministerio del Medio Ambiente no fue observado para efectos de la convocatoria a la reunión ordinaria.
De acuerdo a las pruebas que obran en el expediente, se tiene que la comunicación de convocatoria se realizó el 25 de septiembre de 1997, excepto en los casos de los Alcaldes de los municipios de Finlandia y Salento, a quienes la comunicación se les efectuó el 26 de septiembre de 1997, observándose, además, que no aparece incluido el Dr. Carlos Manuel Herrera Santos, quien de conformidad con el Acta No. 07, asistió a la sesión del Consejo, en calidad de Delegado del Ministro del Medio Ambiente, de conformidad con la resolución No. 0869 de septiembre 30 de 1997.
En sentir de la Delegada, el termino de antelación de los 5 días calendario debe predicarse de todos los miembros. Como la última de las fechas de comunicación fue el 26 de septiembre de 1997 y el término exigido debe contarse a partir del siguiente al que se realiza la comunicación, es de concluir que entre esa fecha y la de la reunión no han transcurrido los 5 días.
Ahora bien, "en el entendido de que el criterio anterior no es válido, sino que para efecto del cómputo de los cinco (5) días calendario, el día debe ser considerado como el espacio de 24 horas, según la regla del Código Civil, debe entenderse que el término para iniciar el cómputo de los cinco (5) días de antelación comenzaría a partir del momento de la media noche del ultimo día en que se surtió la última de las comunicaciones y aún en ese entendido, tampoco se cumpliría con el mandato de los Estatutos de la Corporación por cuanto, entre el día 27 de septiembre de 1997 y el de la celebración de la sesión, es decir el 1o. de octubre de 1997, sólo han antecedido cuatro días completos".
Por lo anterior, al desconocerse la norma estatutaria, la reunión se halla viciada de nulidad, así como las decisiones que se tomaron en ella y, en especial, la que es objeto de acusación en acción de nulidad.
CONSIDERACIONES
COMPETENCIA
Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 128-4 del C. C. A.
ASPECTO PREVIO
La parte impugnadora planteó las siguientes excepciones: ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales e ineptitud formal de la demanda por contener peticiones no pertinentes.
En relación con las excepciones previas planteadas, la Sala debe precisar que esta clase de excepciones no tienen cabida en el procedimiento contencioso administrativo pero, conforme a lo señalado en anteriores oportunidades, cabe analizarlas como una razón de impugnación para determinar si hay demanda en forma y establecer si el asunto debe ser resuelto de fondo.
1.-Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales: Considera la parte demandada que de aceptarse la tesis, que considera equivocada, de que la reelección requería para su perfeccionamiento de la aprobación del acta de sesión y de un acuerdo del Consejo que la acogiera, la demanda es inepta, al solicitarse únicamente la nulidad del acto declaratorio, por tratarse de un acto complejo.
Respecto del asunto planteado, la Sala debe precisar que la aprobación del acta que contiene el acto declaratorio de la elección y la expedición del Acuerdo en donde conste esa decisión no constituyen actos que integren el de nombramiento para efectos de la demanda.
Por ello el artículo 7o. de la ley 14 de 1.988 que reformó el artículo 28 de la ley 78 de 1.986, que regula los términos de caducidad de la acción electoral, dice :
"Ley 14 de 1.988, artículo 7o. El artículo 28 de la ley 78 de 1986, quedará así :
"Artículo 28.- La acción electoral caducará en 20 días, contados a partir del siguiente a aquél en el cual se notifique legalmente el acto por medio del cual se declara la elección o se haya expedido el nombramiento de cuya nulidad se trata.
Parágrafo.- Tratándose de los actos de control relacionados con la confirmación de nombramientos hechos por las distintas autoridades de la República el término de caducidad de la acción se contará a partir de la fecha en la cual se confirme la designación o nombramiento.
Queda en esta forma aclarado el inciso final del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo."
En el subjudice, el acto acusado es el acto declaratorio de la reelección de la Dra. Alba Inés Pareja Bolívar, como Directora General de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, contenido en el acta del 1o. de octubre de 1997, y, conforme a las consideraciones anteriores, resulta claro que no era del caso demandar el acta aprobatoria y el Acuerdo No. 10, que lo contiene, por lo cual no se configura la inepta demanda.
2.- Excepción de ineptitud formal de la demanda por contener peticiones no pertinentes: Considera la parte impugnadora que las peticiones segunda y tercera del libelo son puntos que hacen relación a las demandas contra una elección por sufragio popular, confundiendo el actor la acción electoral contra un nombramiento y la misma contra una elección popular, tornando impertinentes las pretensiones e inepta la demanda.
Al respecto debe precisarse que la acción de nulidad de carácter electoral es pública por lo que debe aparecer demandado el acto mediante el cual aparece declarada la elección. Las demás peticiones con separación o sin ella, según lo tiene sentado la jurisprudencia, son objeto de estudio o de abstención según tengan relación o no con la primeramente enumerada, sin que el orden afecte la admisibilidad de la demanda.
En el subjudice, se cumplió con el requisito inicial, por lo que es procedente el análisis de fondo del negocio; una vez adoptada la decisión sobre el mismo se procederá a examinar si las demás peticiones elevadas que se señalen como consecuencia de la primera, deben ser o no examinadas, siendo procedente decidir de mérito el negocio por el aspecto en estudio.
EL FONDO DEL ASUNTO
El actor demandó la nulidad de la reelección de la señora Alba Inés Pareja Bolívar, como Directora General de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, para el período que se inicia el primero de enero de 1998 y concluye el 31 de diciembre del año 2000, efectuada por el Consejo Directivo de esa entidad, en reunión del 1o. de octubre de 1997, contenida en el acta correspondiente a la citada reunión.
Tal como lo ha dicho la Sala en anteriores oportunidades, el siguiente estudio estará referido exclusivamente a los hechos, omisiones, normas invocadas y concepto de violación expuestos en la demanda, que se constituye en el marco de litis dentro del cual debe actuar el fallador. Lo demás sería actividad oficiosa que no es de recibo en acciones como la que se estudia, en las cuales rige el principio de la justicia rogada .
Los cargos de la demanda serán despachados en el orden en que fueron planteados:
1.- Considera el actor que la convocatoria para la reunión ordinaria de Consejo Directivo, realizada el 1o. de octubre de 1997, no cumple con lo señalado por el artículo 25 de los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Quindio, además de que el acta de convocatoria debe contener los puntos a tratar en la respectiva reunión.
La norma invocada es del siguiente tenor:
Resolución No. 1485 de diciembre 4 de 1995:
" ARTICULO 25: Reuniones ordinarias: Las reuniones del Consejo Directivo se efectuarán en forma ordinaria dentro de los diez (10) primeros días de los meses de febrero, abril, junio, agosto, octubre y diciembre, hora que señale la convocatoria escrita hecha por el secretario del Consejo con antelación no inferior a cinco (5) días calendario."
De acuerdo con las pruebas que obran en el informativo, la convocatoria para la reunión del 1o. de octubre de 1997, se realizó el 25 de septiembre de 1997.
Los plazos para que empiecen a correr los términos se tendrán, de acuerdo con lo señalado en los arts. 59, 60 y 62 de la ley 4a. de 1913 que a la letra dicen:
" Art. 59. Todos los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la medianoche del último día de plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas; pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal."
" Art. 60. Cuando se dice que una cosa debe observarse desde tal día, se entiende que ha de observarse desde el momento siguiente a la medianoche del día anterior; y cuando se dice que debe observarse hasta tal día, se entiende que ha de observarse hasta la medianoche de dicho día".
"Art. 62. En los plazos de días que señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario…."
Si bien le asiste la razón al actor, en cuanto hace referencia al término de la citación, donde no se dió cumplimiento a los 5 días, la Sala observa que la resolución No. 1485 de diciembre 4 de 1995, " por la cual se aprueban los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Quindio", es un acto, de carácter general, que en ninguna parte señala el procedimiento que se debe seguir para la elección de Director General.
Por su parte, el artículo 28 de la ley 99 de 1993 señala la naturaleza del cargo de Director General y la duración del período, sin hacer mención del mecanismo a seguir para esa designación.
La única norma que hacía referencia a ese aspecto era el inciso segundo del artículo 22 del decreto 1768 de 1994, el cual fue declarado nulo mediante la sentencia de 19 de mayo de 1995, proferida por la Sección Primera de esta Corporación.
Sólo mediante el Decreto 2555 de octubre 16 de 1997, que entró a regir el 21 del mismo mes y año, se estableció el procedimiento para la Designación del Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales y de las Corporaciones de Régimen Especial, norma que no se puede aplicar en el subjudice, por ser posterior al acto demandado.
Lo anterior implica que, antes de esta normatividad, la cual, se reitera, es posterior al acto demandado, no existía procedimiento a seguir para la elección de este funcionario. Esto demuestra, que el hecho de que la citación, cuyo fin es comunicar la realización de una reunión buscando la asistencia de las personas interesadas, no se hubiera realizado con la antelación señalada en la resolución, no vicia de nulidad la elección, por no existir un procedimiento especial para esta actuación, máxime cuando todas las personas que conforman ese órgano de la Administración de la Corporación Autónoma Regional del Quindío asistieron a la reunión, que concluyó con la reelección de la Dra. Alba Inés Pareja Bolívar, como Directora General de esa entidad.
En cuanto hace referencia a que la convocatoria no contenía los puntos que se iban a tratar, no le asiste la razón al actor pues de la copia de la citación, que obra a folio 14, del cuaderno 3, se deduce lo contrario.
2.- Representación de autoridades ante el Consejo Directivo: Considera el actor que el Gobernador Encargado, para poder participar en el Consejo Directivo, ha debido acreditar, por lo menos, el Decreto firmado por el Presidente de la República, por medio del cual se le nombraba encargado, por ausencia temporal del titular.
El artículo 20 de la resolución No. 1485 de 4 diciembre de 1995, establece que el Consejo Directivo estará conformado por el Gobernador del Departamento del Quindío o su delegado, quien lo preside.
De acuerdo al Decreto No. 1309 de septiembre 30 de 1997, la Gobernadora del departamento del Quindío dispuso que, mientras dura su ausencia de un día del Despacho, 1o. de octubre, se encargue de la Gobernación de ese Departamento al dr. Gerardo Nossa Montoya, actual Secretario Administrativo de la misma (fl. 14 del cuaderno No. 2) . En el folio siguiente, aparece la posesión del mismo en el cargo.
Lo anterior es suficiente para demostrar que el Dr. Nossa Montoya, en su calidad de Gobernador encargado, tenía plenas facultades para presidir la reunión del 1o. de octubre, como lo exigen los Estatutos, sin que se pueda poner en tela de juicio la legalidad del acto que lo encargó, desconociéndose la presunción de legalidad que lo ampara.
Aún cuando su ausencia, tampoco configuraría una causal de nulidad, siempre y cuando que estuviere conformado el quórum correspondiente.
3.- Fecha de elección de directores Generales de las Corporaciones Autónomas.
En primer lugar, el actor invoca como violado el artículo 22 del decreto 1768 de 1994, reglamentario de la ley 99 de 1993, donde se señala que la elección se efectuará en la sesión ordinaria del año, que deberá realizarse en la primera semana del mes de febrero.
Reitera la Sala que el inciso segundo del artículo 22 del Decreto 1768 de 1994, que trata este aspecto, fue declarado nulo, mediante sentencia del 19 de mayo de 1995, exp. 3101, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, con ponencia del dr. Libardo Rodríguez Rodríguez, motivo por el cual no procede análisis adicional al respecto.
En segundo lugar, el actor considera que como el decreto departamental 1300 de septiembre 30 de 1997, congeló la planta de personal de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, entre otras, no podía el Consejo Directivo desconocer esta decisión.
Observa la Sala que el decreto anterior, cuya duración no fue superior a un día calendario, en el artículo segundo de la parte resolutiva señala que rige a partir de su publicación, fecha que es incierta en el expediente.
Es más, ese acto fue derogado por el Decreto 1310 de 2 de octubre de 1997, en todas sus partes, rigiendo a partir de la fecha de su expedición.
Pero, a pesar de lo anterior, la Sala considera necesario señalar que la norma anterior es inaplicable, ya que los decretos departamentales no pueden regular los actos de una Corporación Autónoma, del orden nacional, motivo por el cual no prospera el cargo.
4.- Obstaculización del ejercicio de las funciones del Procurador Departamental: Señala el actor, que con la decisión de no autorizar la presencia de este funcionario en la reunión del 1o. de octubre de 1997, se violó el artículo 277 de la Constitución Nacional.
De la lectura de la norma invocada, no se desprende que una de las funciones del Procurador General de la Nación o de sus Delegados, sea la de asistir a las reuniones celebradas por las Corporaciones Autónomas Regionales.
Es más, la decisión de no admitir la presencia del Procurador Departamental a la sesión del Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Quindío no vicia de nulidad la decisión adoptada en dicho Consejo.
5.- Congelación de Plantas: Considera el actor que, para la fecha de la elección, el Decreto 1660 de 1997, Departamento Administrativo de la Función Pública, " Por el cual se congelan las plantas de personal en la Rama Ejecutiva del Poder Público, en el orden nacional", ya estaba vigente, motivo por el cual no podía efectuarse la elección y nombramiento de Director General de la Corporación, so pena de que el acto sea nulo.
Observa la Sala que la Circular No. 008 proferida por el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, cuyo asunto es el instructivo único para trámite de la solicitud de autorización de los movimientos de personal, señala que se exceptúan del campo de aplicación de lo dispuesto en el artículo 1o. del decreto 1660 de junio 26 de 1997, a las Corporaciones Autónomas Regionales, entre otras.
Lo anterior es suficiente para desestimar el cargo invocado, ya que la norma considerada como violada no es aplicable al caso en estudio.
En lo que hace referencia a la aplicación del decreto departamental 1300 de septiembre 30 de 1997, se remite a lo expuesto en el cargo tercero.
6.- La igualdad: Considera el actor que si bien no existe un procedimiento expreso para la selección y designación del Director General de una Corporación Autónoma Regional, se debe tener en cuenta el derecho que tienen todos los ciudadanos para acceder a los cargos públicos, de acuerdo con lo señalado en los artículos 1, 2, 3, 13 y 40 de la Constitución Nacional.
Teniendo en cuenta los documentos que obran en el informativo se observa que, con base en la convocatoria a sesión del Consejo Directivo, en la cual se incluye, en el punto 3o., la elección del Director General de la Corporación Autónoma Regional del Quindio, para el período legal comprendido entre el 1o. de enero de 1998 al 31 de diciembre del año 2000 y en la divulgación que de este hecho hicieron los medios de comunicación, se allegaron 12 hojas de vida de diferentes ciudadanos que aspiraban al cargo.
A fl. 28 del cuaderno de pruebas No. 2, aparece el informe de la Comisión de Análisis de las Hojas de Vida puestas en consideración del Consejo Directivo para la elección de Director General, cumpliendo 6 de ellas con los requisitos, las cuales fueron presentadas al Consejo, como se observa a folios 41 y sgts del expediente.
Lo anterior permite afirmar que los candidatos que presentaron su hoja de vida y cumplieron con los requisitos estuvieron dentro de la baraja de nombres presentada al Consejo Directivo para que este eligiera el Director General, motivo por el cual no se observa ninguna violación al principio de igualdad invocado por el demandante.
7.- Los actos de las Corporaciones Autónomas Regionales: Señala el actor que las decisiones adoptadas por el Consejo Directivo deben estar contenidas en actas y, para que estas decisiones tengan validez, deben estar aprobadas las actas respectivas.
En el presente caso, una vez tomada la decisión de la reelección de la Directora General, se procedió a comunicar a la elegida, sin que se hubiera producido la aprobación del acta y proferido el acuerdo correspondiente, con abierta violación del artículo 28 de los estatutos de la entidad, lo que vicia de nulidad el acto demandado.
Señala la Sala que la función del acta es la de dejar consignado lo sucedido en las reuniones, sin que su objetivo sea el de comunicar o dar validez a los actos en ellas contenidos.
Por su parte, los Acuerdos tienen como finalidad expresar los actos o decisiones adoptados durante la sesión, motivo por el cual se expidió el Acuerdo No. 10 de noviembre de 1997, donde se dispuso comunicar la elección de la Directora General.
La posesión de la dra. Alba Inés Pareja Bolívar se llevó a cabo el 26 de diciembre de 1997, con base en la decisión de la Junta de Consejo Directivo, Acta No. 07 de octubre 1o. de 1997, quedando una vez más demostrado que el acto que contiene la declaratoria de elección prima sobre cualquier acto posterior, no implicando ninguna irregularidad que la comunicación de la designación a la demandada se hubiera surtido al día siguiente, y muchos menos, tiene este acto la virtud de anular una elección.
8.- Actitud política: Con base en los hechos expuestos a lo largo de la demanda, el actor considera que se violó el principio de imparcialidad, al presentarse un desmedido interés político, que riñe con lo señalado en el artículo 2o. del Código Contencioso Administrativo.
La Sala considera que este cargo tiene como fundamento unas apreciaciones subjetivas del actor que en nada están relacionadas con el aspecto legal de la elección, motivo por el cual no considera pertinente su estudio.
En este orden de ideas, las pretensiones del demandante no están llamadas a prosperar.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, oído del concepto de la señora Procuradora para el Consejo de Estado y en desacuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
Deniéganse las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.
En firme esta providencia archívese el expediente.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
ROBERTO MEDINA LOPEZ
MARIO ALARIO MENDEZ
Presidente
OSCAR A. GIRALDO CASTAÑO
JORGE A. SAADE MARQUEZ
