CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
EXPEDIENTE No. : 4956
FECHA : Santafé de Bogotá D.C., 24 de febrero de 1994
CONSEJERO PONENTE : Dr. JAIME ABELLA ZARATE
ACTOR : COMPAÑIA PALMASECA LTDA.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada Judicial de la COMPAÑIA PALMASECA LTDA., contra la sentencia del 21 de mayo de 1993, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada contra los actos administrativos mediante los cuales se distribuyó la contribución de valorización causada por la construcción y pavimentación de la segunda calzada de la carretera Cali-Palmira, en el departamento del Valle del Cauca.
Por Resolución 10731 del 25 de noviembre de 1986, el Subdirector de Valorización del Ministerio de Obras Públicas y Transporte distribuyó ". La Contribución de Valorización causada por la construcción y pavimentación de la segunda calzada de la carretera Cali-Palmira en el Departamento del Valle del Cauca Ruta 25 Tramo 05", dentro de la cual quedó gravada con la suma de $4'020.612 la compañía demandante, como propietaria que es de la finca "La Magdalena".
Interpuesto el recurso de reposición el Ministro de Obras Públicas y Transporte por Resolución 5961 del 8 de julio de 1987, confirmó en todas sus partes la decisión oficial.
Agotada la vía gubernativa, la apoderada judicial de la sociedad en demanda radicada ante la jurisdicción el 24 de noviembre de 1987, solicita la nulidad de los actos administrativos en cita y como restablecimiento del derecho se le reconozca a su representada "la calidad de exenta de pagar la contribución de valorización y sus recargos", en virtud de la CESION GRATUITA DE HECHO que aquélla hizo de una área de terreno del predio "La Magdalena", según lo dispuesto por el Decreto 701 del 13 de marzo de 1952. Pide además se formulen las declaraciones principales y subsidiarias que fueron transcritas en la sentencia objeto de apelación.
Considera que con la actuación oficial se infringieron entre otras, las siguientes disposiciones:
Artículos 20, 30, 43, 63 y 206 de la Constitución Política. Los Decretos 701 de 1952; 2770 de 1953; 1394 de 1970; 1173 de 1980 y 2503 de 1986.
El Decreto Ley 1604 de 1966.
Las Resoluciones 1722 de marzo 15 de 1984 y la No. 10'731 de noviembre 25 de 1986.
Los artículos 3o, 10 y 45 del Código Contencioso Administrativo.
Artículo 323 del Código de Procedimiento Civil.
Argumenta en síntesis que:
Hubo falta de competencia del "Subdirector de Valorización" para expedir la Resolución 10731 de noviembre 25 de 1986 y su pretendida convalidación.
Quien actuó en tal calidad no tenía en la fecha de expedición de aquel acto la delegación, como quiera que el 4 de agosto de 1986, mediante el Decreto 2503 de 1986, publicado en el Diario Oficial 37589 del 14,del mismo mes y año había sido suprimido el cargo, y siendo así quien dijo actuar como Subdirector, no tenía jurisdicción, competencias, ni funciones propias ni delegadas en la materia de contribución de valorización, entre el 14 de agosto dé 1986 y el 15 de diciembre del mismo año.
La Resolución 10731 de noviembre 25 de 1986, no se notificó en debida forma, razón por la cual no ha empezado a regir. El edicto para surtir su notificación se limitó a transcribir el texto de la Resolución. No incluyó los anexos que hacen parte
de aquélla como lo dispone el artículo 52 del Decreto 1394 de 1970, a más de que se fijó en un sitio distante de aquél que previó la misma providencia.
Existieron vicios en el trámite administrativo. El Ministerio de Obras Públicas no cumplió con los requisitos señalados en el Decreto 1394 de 1970 para la determinación de la contribución de valorización.
La contribución especia no se incluyó en el presupuesto de ingresos de la Nación, ni para el año 1986 ni para el de 1987, como dice la demandante se comprueba dentro del proceso.
La obra no causó plusvalía en los predios incluidos en la zona de influencia.
El predio "La Magdalena" no se benefició con la ejecución de la segunda calzada de la vía a Cali - Palmira, puesto que el acceso a la propiedad se hace por la carretera que de Cali conduce al aeropuerto.
En memorial radicado ante el Tribunal el 13 de junio de 1989 (f l. 808 C.P. ) el apoderado judicial de la demandante aporta la Resolución 3753 del 9 de mayo de 1989, providencia "por la cual se convalidan todos los actos administrativos expedidos por el Subdirector de Valorización durante el lapso comprendido del 14 de agosto de 1986 al 15 de diciembre del mismo año".
La critica porque a pesar de que en la misma se acepta la falta de competencia del señor Emiro Flórez Hurtado para expedir la Resolución 10731 de noviembre 25 de 1986, que ésta estaba viciada de nulidad la convalida, figura jurídica que opera cuando los actos están viciados de nulidad relativa, pero no como ocurre en el caso en que el acto gubernamental está afectado de nulidad absoluta.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 21 de mayo de 1993, negó las pretensiones de la sociedad.
Advierte primero la Sala que, la sociedad no acreditó mediante escritura pública debidamente registrada la cesión gratuita de los terrenos requeridos para la construcción de la vía Cali - Palmira y siendo así aquélla no tiene derecho a la exoneración de la contribución de valorización, que la misma reclama.
En cuanto al procedimiento observado entidad gubernamental en la distribución de aquel tributo entiende que, se cumplieron a cabalidad los requisitos exigidos por el Decreto 1394 de 1970. Para el efecto se remite, al contrato celebrado entre la Nación - Ministerio de Obras Públicas y Transporte- y el Establecimiento Público de Valorización del Departamento del Valle del Cauca, en el cual esta entidad se compromete á adelantar los estudios de liquidación y distribución de la contribución especial en cuestión: al informe final presentado por "Valorización Departamental" en diciembre de 1984, en el que se resume el método de investigación observado para obtener los resultados; al acta final mediante la cual aquella entidad hace entrega al Subdirector de Valorización Nacional, con la participación del interventor y del delegado de Auditoría General de los trabajos realizados referente al contrato N' 449 de fecha 14 de noviembre de 1983; y al informe rendido por los ingenieros
Santiago Rojas P. y Luis Alberto Niño M. acerca de la inspección practicada al predio ubicado en la zona de influencia.
Encuentra infundados los cargos respecto a la falta de inclusión de la contribución dentro del presupuesto de rentas de la Nación y a los vicios que la demandante imputa a la notificación de la Resolución 10731 de noviembre 25 de 1986. En relación con el primero anota que, la contribución se hizo exigible con fundamento en el artículo 2o. del Decreto 1604 de 1966, a más de que dentro del proceso aparece certificación expedida por el Director General del Presupuesto en la cual entre otras cosas informa que ".la contribución relacionada en la Resolución 10731 de 1986, se incluyó en los ingresos y gastos del presupuesto asignado al Ministerio de Obras Públicas y Transporte para la vigencia fiscal 1989".
En lo que se refiere al segundo cargo, transcribe el Tribunal lo expuesto sobre el particular en la Resolución 5961 de julio 8 de 1987. Destaca que la notificación de la Resolución 10731 se hizo de conformidad con el artículo 45 del Decreto 01 de 1984.
Al contrario de lo que afirma la sociedad, con base en el "Informe Final" estudio realizado por "Valorización Departamental", encuentra la Sala, demostrado dentro del informativo, la plusvalía, o mayor valor de la propiedad objeto de la contribución especial, ubicada dentro de la zona de influencia. La prueba pericial solicitada por la contribuyente y decretada por el Tribunal sobre aquel predio, le resulta adversa por las mismas razones expuestas por la parte opositora, las transcribe.
Finalmente y con fundamento en la sentencia proferida por esta Corporación el 19 de Junio de 1984, con ponencia del Consejero Simón Rodríguez R., expediente 4393 demandante Luis H. Hernández, admite la validez de la Resolución 10731 de noviembre 25 de 1986, puesto que si bien es cierto ésta se expidió por el Subdirector de Valorización del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, cuando para entonces había sido suprimido aquel cargo, el vicio se convalidó expresamente por la Resolución 3753 de mayo 9 de 1989.
La apoderada de la empresa demandante con argumentos similares a los expuestos en la demanda, reitera las pretensiones consignadas en la misma y por ende pide se revoque la sentencia apelada.
Insiste en que con las Escrituras números 1098 del 13 de octubre de 1949, 563 del 5 de abril de 1950, 2156 del 20 de junio de 1.951, 2168 del 4 de octubre y 2480 del 13 de noviembre del mismo año, así como con las Escrituras 1470 del 17 de junio y
1717 del 14 de julio ambas de 1952 y 2597 del 26 de noviembre de 1973, todas efectuadas en las Notarías 1a. y 2a. Del Círculo de Cali y aportadas al proceso gubernativo con motivo del recurso de reposición, prueban la cesión gratuita que los propietarios de la Hacienda La Magdalena hicieron a la Nación como lo prevé el artículo 3o. del Decreto 701 de 1992, para quedar cobijados con el beneficio de la exclusión.
Argumenta además que en la fecha en que se realizó aquella cesión coexistían los Decretos 701 dd 1952 y 2770 de 1953, sin que en ninguno de aquéllos se exigiera el otorgamiento de escritura pública para efectuarla, razón por la cual resulta ilegal reclamar el cumplimiento de tal formalidad para acceder a la exoneración.
Recalca que el Ministerio de Obras Públicas y Transporte emitió el cumplimiento de todos los requisitos previstos por el Decreto 1394 de 1970, para la determinación de la contribución de valorización. El censo de inmuebles comprendidos dentro de la zona de influencia no fue levantado previamente a la elaboración del anteproyecto de distribución las objeciones no fueron debidamente comunicadas a los interesados, ni aquéllas fueron debidamente desvirtuadas con anterioridad a la expedición de la resolución de liquidación, etc.
El desconocimiento del procedimiento ordenado en aquel estatuto, fué reconocido observa el demandante, en un Acta de la Junta Directiva del Establecimiento Público de Valorización Departamental, de la sesión llevada a cabo el 14 de marzo de 1991, como lo comprueba con la copia de aquel documento que aportó al proceso en el memorial radicado en 2 de septiembre de 1991.
Reitera que, en materia presupuestal no es suficiente la sola mención de los recursos por concepto de contribución. Es necesario registrarse dentro del presupuesto los obtenidos en obras específicas. En el caso hacer referencia a la contribución liquidada mediante la Resolución 10731 de 1986, e igualmente en que la notificación de ésta por edicto fué irregular. No se individualizaron las personas a quienes se notificaba y distribuía la contribución y mucho menos el gravamen de cada uno de los predios. Es decir se desatendió lo previsto por el artículo 52 del Decreto 1394 de 1970.
Repite que el predio gravado con la contribución especial, no obtuvo beneficio alguno por la realización de la segunda calzada de la carretera Cali - Palmira. El acceso a la propiedad se hace por la carretera que conduce al aeropuerto, no utiliza aquella vía. Se remite al dictamen pericial el cual considera aporta los argumentos los argumentos técnicos necesarios para llegar a aquella conclusión.
Finalmente hace énfasis sobre la incompetencia del funcionario que expidió la Resolución 10731 de noviembre 25 de 1986. Entiende que al haberse suprimido el cargo de subdirector de Valorización la delegación de funciones hechas al mismo desapareció. "Con la Resolución 3753 del 9 de mayo de 1989, la Administración acepta que la primera está viciada de nulidad y en consecuencia es inválida.
La apoderada de la compañía actora reitera los argumentos expuestos en la apelación, por lo tanto solicita nuevamente la revocatoria de la sentencia apelada y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda.
De otra parte la apoderada de la parte demandada solícita confirmar la sentencia sometida a consideración, porque ni es cierto que con las escrituras aportadas en la vía gubernativa .se demuestre que los propietarios de la Hacienda La Magdalena
hubieren efectuado la cesión gratuita, ni que no sea necesaria la exigencia del registro de la escritura para demostrarla. Invoca lo dispuesto por el artículo 756 del Código Civil.
Tampoco tiene duda acerca de que la construcción de la segunda calzada de la carretera Cali-Palmira, el predio sobre el cual recae la contribución por valorización que se cuestiona, se haya beneficiado. Como consecuencia de aquella obra de infraestructura se adquirió mayor capacidad vial y mejor nivel de servicios que repercute en aquél.
En lo que se refiere al procedimiento seguido para la liquidación y distribución del tributo, su inclusión en el presupuesto de rentas de la Nación, la competencia de quien profiríó la Resolución que la fijó y distribuyó, y los vicios que se imputan a su notificación, reitera lo expuesto en las distintas etapas del proceso.
La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación, Dra. Ana Margarita Olaya de Obando, solicita se revoque la sentencia apelada.
Considera el Ministerio Público que el vicio de que adolece la Resolución 10731 de 1986, falta de competencia de quien la expidió, no puede ser subsanada por la aprobación posterior de la autoridad competente. En apoyo de su petición transcribe lo expuesto sobre el particular por el Consejero de Estado, Dr. Carlos Betancur Jaramillo, en su libro "Derecho Procesal Administrativo".
CONSIDERACIONES DE LA SECCION.
Como en este proceso se plantean los mismos temas expuestos en el juicio No. 4990, actor: Central Tumaco S.A., y en e que se formulan en primer lugar cargos de nulidad basados en aspectos que afectan la expedición del mismo acto impugnado como son los relativos a la competencia y al procedimiento, estima la Sala pertinente adoptar lo expuesto en la sentencia proferida el 11 de febrero del año en curso para decidir sobre aquél.
LA COMPETENCIA Y SU CONVALIDACION.
En la segunda instancia la parte demandante insiste en este aspecto y el Ministerio Público limita su alegato prácticamente al mismo, por lo cual es necesario atenderlo en primer término.
Encuentra la Sala que la falta de competencia del funcionario que expidió la Resolución 10731 en noviembre 25 de 1986 (Emiro Flórez Hurtado. Subdirector de Valorización), es un aspecto claramente establecido en el expediente, ya que como lo expone la señora Procuradora Sexta Delegada "fué dictada por persona desinvestida de su función y por lo tanto, sin competencia alguna para tomar determinaciones de carácter administrativo". Pero fué la misma Administración la que corroboró este hecho cuando, la motivación de la Resolución 3753 de mayo 9 de 1989 fué precisamente la de convalidar por el Ministro las liquidaciones practicadas con anterioridad.
De acuerdo a lo anterior y establecida la falta de competencia de quien dictó la Resolución 10731, no hay duda de haberse configurado la causal de nulidad prevista en el artículo 64 del C.C.A-
El problema que debe dilucidarse es el creado con la Resolución 3753 de mayo 9 de 1989 que el Ministerio le atribuye poder de convalidación o de "saneamiento" y que niega la actora.
Aunque doctrinariamente y de manera general pudiera aceptarse la "convalidación" del acto administrativo, dicha figura no es de recibo en nuestro ordenamiento positivo por cuanto que en Colombia existe en forma marcada el principio de la inmutabilidad de los actos administrativos definitivos de carácter particular y concreto, conclusión que surge del análisis, por lo menos, de dos materias reguladas en nuestro Código Contencioso Administrativo que, no obstante pertenecer la una al campo de los procedimientos administrativos y la otra a la parte contenciosa, guardan estrecha vinculación, a saber: la revocatoria directa de los actos administrativos tratada en los artículos 69 y siguientes, en concordancia con el artículo 62 y, por otra parte, las causales de nulidad de los actos, consagrada en el artículo 84.
1- La Revocatoria
Los actos de que se viene hablando, o sea, los de carácter particular, y concreto, una vez agotada la vía gubernativa por no haberse hecho uso de los recursos procedentes o porque éstos se decidieron, adquieren firmeza y ejecutoriedad en grado tal que por sí solos permiten a la Administración exigir su cumplimiento aún por la vía de la coacción (art. 68) y simultáneamente crean en favor del particular derechos cuya estabilidad garantiza la Constitución.
Excepcionalmente puede revocarlos o modificarlos la Administración por la vía de la revocatoria según el artículo 73, así:
- Directamente, sin el consentimiento del titular, cuando es evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
- Parcialmente cuando es necesario corregir errores aritméticos o de hecho, siempre que no incidan en la decisión.
- Mediante el consentimiento expreso y escrito del titular de la situación particular creada con el acto y
- Mediante la solución de los recursos previstos en sede gubernativa por la ley, según el artículo 50.
La vía de la revocatoria directa y la de los recursos gubernativos son excluyentes, la primera no puede ejercerse respecto a los actos recurridos (art. 70). Ambas tienen un límite en el tiempo: los recursos en el término que indica la ley (art. 51) y la revocatoria hasta antes de ser admitida la demanda ante la jurisdicción. Después de esos términos a la Administración le está vedado revocarlos o modificarlos y en esto radica la manifestación del principio de la inmutabilidad.
2. La Nulidad
No tiene cabida en nuestro medio jurídico la figura de la inexistencia del acto administrativo. Sólo la de la nulidad por las causales consagradas en el artículo 84 del C.C.A. el cual no contempla gradualidad alguna.
Atendiendo a sus elementos esenciales, el acto es nulo o no lo es, sin admitir grados contemplados en otros campos, como el de las nulidades absolutas y relativas.
En atención a otros factores relativos al proceso de formación pueden darse consecuencias como la ineficacia (por falta de ejecutoria) o la inejecutividad, pero son aspectos distintos al de su existencia.
obligación en su cuantía y términos de pago en cabeza de Una vez en firme el acto y de no ser posible la revocatoria directa, solamente la jurisdicción de lo contensioso administrativo goza de competencia de orden constitucional para suspender efectos o para decretar su nulidad a través del ejercicio de las acciones judiciales correspondientes.
El juzgamiento de la controversia sobre si en la expedición de un determinado acto se incurrió o no en alguna de las causales de anulación, corresponde exclusivamente a la jurisdicción. Tales causales contemplan no solo la de infringir las normas en que debe fundarse, sino las irregularidades en pudo haber incurrido el funcionario en el momento en que lo expidió (competencia, forma, motivación, objetivos, derecho de defensa).
Esas causales también pueden justificar la revocatoria directa, pero la circunstancia de que la Administración no pueda ejercer ésta sino hasta antes de la admisión de la demanda, significa que una vez interpuesta ésta sólo la jurisdicción puede anular o corregir el acto y por ello la ley revistió al juez administrativo de facultad para estatuir disposiciones nuevas en remplazo de las acusadas, y modificarlas o reformarlas (art. 170).
Para resolver el caso que se atiende en esta ocasión, es necesario recalcar en las siguientes circunstancias:
a) La Resolución de derrame de la contribución es un acto de carácter particular y concreto puesto que define la obligación en su cuantía y términos de pago en cabeza de varios propietarios plenamente identificados, a quienes se les otorga recursos para reclamar. Por ello el estatuto de valorización contiene normas especiales sobre la forma de hacer las notificaciones y los términos para atender los recursos de los inconformes.
b) El acto de "convalidación" de la citada Resolución no podía considerarse como un acto general, sino con efectos concretos en los 32 particulares señalados en ella y por tanto era obligatoria su notificación en la misma forma como debió notificarse la primera. El tratamiento de acto de carácter general atribuido para considerar válida su comunicación a través de la publicación en la Gaceta del Ministerio (y además, sin otorgar recursos) conduce a su ineficacia jurídica por falta de notificación y por desconocer su característica de acto de carácter particular y concreto.
c ) Por otra parte, menos podría aceptarse la " convalidación" del vicio de incompetencia hecho en el caso que se atiende, después de haber recibido el Ministerio notificación de la demanda que en tal sentido le había formulado la actora.
Evidentemente, la demanda radicada el 24 de noviembre de 1987, fué notificada al Ministerio el día 21 de Julio de 1988 y el 13 de septiembre del mismo año remitió los antecedentes administrativos a petición del Tribunal. Meses después, el 9 de mayo de 1989 dictó la resolución de "convalidación".
Esta actitud de la Administración es criticable porque conlleva un fraude a la función jurisdiccional, agravado con la circunstancia de haberla hecho sin conocimiento directo de los particulares involucrados.
Por lo anteriormente expuesto, la Sala de acuerdo con lo solicitado por el Ministerio Público procederá a declarar la nulidad invocada y respecto a la Resolución 3753 que no pudo ser objeto de impugnación por haberse expedido con posterioridad, considera que no pudo producir los efectos convalidatorios según lo expuesto inicialmente, pero además, como acto particular carente de notificación, es evidente que no produjo ningún efecto sobre la Resolución 10731, de donde se impone declarar la nulidad de ésta última.
La decisión anterior se hace únicamente con relación a la sociedad demandante en este proceso, iniciado y adelantado en ejercicio de la acción subjetiva del artículo 85 del C.C.A. por lo que sus efectos no pueden ser generales sino particulares respecto exclusivamente al actor.
Se dispondrá la devolución de las sumas por el concepto discutido y que demuestre haber pagado, pero ajustadas según el artículo 178 del C.C.A. según el índice de precios al consumidor y no según el valor de las Unidades de Valor Constante -UPACS -,.como lo solicita sin ningún respaldo legal.
Igualmente se dispondrá levantar la inscripción del gravamen en las Oficinas de Registro competentes.
De acuerdo a lo anteriormente expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
1o. REVOCASE la sentencia apelada
2o. En su lugar, DECLARASE la nulidad de la Resolución No. 10731 proferida el 25 de noviembre de 1986 por el Subdirector de Valorización del Ministerio de Obras
Públicas y Transporte y de la Resolución 5961 del 8 de julio de 1987 expedida por el Ministro de Obras Públicas y Transporte, en lo que se refiere a la contribución de valorización del predio "La Magdalena" ubicado en la jurisdicción del municipio de Palmira, de propiedad de la COMPAÑIA PALMASECA LTDA., con domicilio en Palmira (Registro Mercantil No. 24-00626-3).
3o. COMUNIQUESE a la Oficina de Registro del Círculo de Palmira para efectos de levantar la inscripción del gravamen distribuido por las Resoluciones que aquí se anulan al predio "La Magdalena" de propiedad de la actora y que en la Resolución anteriormente anulada se distingue con el número de orden 02140 Catastro 001011095 - Area 214 H 4000 - Contribución $4'020.612.
4o. Como consecuencia, la Nación -Ministerio de Obras Públicas y Transporte-, reintegrará a la citada sociedad las cantidades dinerarias qué demuestre haber pagado por el gravamen antes mencionado, ajustado en su valor en los términos previstos por el artículo 178 del C.C.A.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.
CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior providencia fué estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
GUILLERMO CHAHIN LIZCANOPresidente
JAIME ABELLA ZARATE
DELIO GOMEZ LEYVA
CONSUELO SARRIA OLCOS
Salva voto
CARLOS ALBERTO FLOREZ ROJAS
Secretario
