CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
EXPEDIENTE No. : 5103
FECHA : Marzo 18 de 1994
MAGISTRADA PONENTE: Doctora Clara Forero de Castro.
ACTOR : Jesús Hilario Vásquez Vásquez.
TEMA : Autoridades Departamentales.
<TESIS - Relatoría Consejo de Estado>.
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIO/ PRESTACIONES SOCIALES/
Se deduce claramente de los elementos de juicio que obran en el proceso, que el contrato de prestacion de servicios se ejecuto, que el demandante no fue nombrado ni posesionado en ningun cargo de la administracion departamental, porque parece ser que en la Direccion de Transito, en la cual requerian sus servicios, no existia empleo con esas funciones. Siendo ello asi, la peticion de reconocimiento de prestaciones sociales no podia ser despachada favorablemente porque de un contrato de prestacion de servicios no nace tal derecho.
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS/PRESTACIONES SOCIALES-Inexistencia
Se deduce claramente de los elementos de juicio que obran en el proceso, que el contrato de prestación de servicios se ejecutó, que el demandante no fue nombrado ni posesionado en ningún cargo de la administración departamental, porque parece ser que en la Dirección de Tránsito, en la cual requerían sus servicios, no existía empleo con esas funciones. Siendo ello así, la petición de reconocimiento de prestaciones sociales no podía ser despachada favorablemente porque de un contrato de prestación de servicios no nace tal derecho.
Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Segunda.- Santafé de Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Magistrada Ponente: Doctora Clara Forero de Castro.
Referencia: Expediente No. 5103. Autoridades Departamentales. Actor: Jesús Hilario Vásquez Vásquez.
Se procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Antioquia contra la sentencia de 17 de noviembre de 1989, proferida por el Tibunal Administrativo de Antioquia.
El señor Jesús Hilario Vásquez Vásquez solicitó ante el Tribunal declarar la nulidad de las resoluciones Nos. 000884 de 11 de junio de 1986 y 001003 de 25 de junio del mismo año dictadas por la Jefe de la División de Personal del Departamento de Antioquia y de la resolución No. 35173 de 7 de mayo de 1987, mediante la cual el señor Gobernador del Departamento decidió confirmar la primera de las resoluciones citadas, "pero con la modificación de que no se accede al reconocimiento y pago de prestaciones sociales por (sic) el señor Jesús Hilario Vásquez Vásquez por cuanto que durante el período al cual se refiere la solicitud, el peticionario estuvo vinculado al Departamento de Antioquia mediante contrato de prestación de servicios".
En el escrito demandatorio el actor manifiesta, en síntesis, que al encontrarse vinculado al Departamento de Antioquia en una actividad que no podía ser desempeñada por persona alguna bajo contrato de prestación de servicios, debe considerarse como empleado público, para todos los efectos legales y prestacionales que dicha calidad le otorga, por lo que en este asunto se infringieron las diversas disposiciones invocadas en el libelo (folios 14 a 20).
El Tribunal del conocimiento, declaró la nulidad de los actos administrativos impugnados y, como consecuencia de ello, ordenó el correspondiente restablecimiento del derecho (folios 84 y 85), por considerar que el demandante tiene razón cuando afirma que no era un contratista independiente; que analizando el contrato se deduce que con él se ha disfrazado, lo que constituye una simple relación estatutaria o reglamentaria; que es cierto que las partes pactaron las cláusulas de caducidad y garantía, pero que como lo repiten la jurisprudencia y la doctrina, el contrato se debe interpretar por el conjunto de sus cláusulas, no por una o varias de ellas; que en Colombia como en Francia rige un criterio subjetivo; que el Juez está obligado a explorar la intención de las partes; que en este asunto no cabe hablar de falta de jurisdicción de los jueces administrativos, por cuanto no se vislumbra la configuración de un contrato de trabajo, sino la de una relación de empleo o función pública; que no es necesario hacer ningún esfuerzo para comprender que el actor no se dedicaba a la construcción y sostenimiento de trabajos públicos, sino a una delicada función, propia de un empleado de la entidad territorial; que conviene no perder de vista el postulado filosófico, según el cual la naturaleza de los entes no cambia por la denominación que quiera dárseles.
En el escrito contentivo del recurso de apelación (folios 88 a 91), la apoderada del Departamento de Antioquia manifiesta su inconformidad con la sentencia recurrida, entre otras razones, porque los contratos de prestación de servicios tienen por objeto precisamente el desarrollar actividades relacionadas con la atención de negocios o el cumplimiento de las funciones que se hallen a cargo de la entidad contratante, cuando las mismas no pueden cumplirse con el personal de planta; es decir, que pueden ser similares a las que desempeña el personal vinculado por una relación bien estatutaria o bien contractual con la entidad; que si las funciones que se van a prestar son administrativas en los términos de la Ley, el contrato no es prohibido, sino que requiere autorización expresa del Consejo de Gobierno, tal como se determina en el artículo 179 inciso 2o. de la Ordenanza 96 de 1985, que es una reproducción del artículo 163 del Decreto 222 de 1983, según el cual la autorización es de la Secretaría de Administración Pública de la Presidencia o de la dependencia que haga sus veces; que la circunstancia de haberse estipulado en el contrato, que los servicios nocturnos o en días dominicales o festivos tendrían una sobre remuneración, ello de por sí, no convierte la relación contractual administrativa, en vinculación estatutaria; que este pago no es más que un reconocimiento a un contratista por una labor realizada en horas y días especiales; que el Decreto 1950 de 1973 que se invoca como violado no se aplica en el ámbito departamental; que éste es un típico contrato administrativo de prestación de servicios, en los cuales la retribución se pacta libremente por las partes y en donde nunca se puede inferir que lo que el Departamento de Antioquia trató fue de disfrazar una relación laboral; que también es bueno observar en el caso sub-exámine la fecha durante la cual estuvo vigente el contrato de prestación de servicios, esto es, del 6 de mayo de 1982 al 26 de diciembre de 1983, lo que demuestra la temporalidad de las funciones prestadas a través del contrato, situación muy distinta a la que se presentaría frente a un contrato prorrogable por períodos sucesivos, lo cual sí podría demostrar que se estaría disfrazando una relación estatutaria con una contractual.
La Doctora Fiscal Novena del Consejo de Estado en su concepto de fondo (folios 102 a 111), opina que el fallo recurrido debe ser revocado y, en su lugar, lo procedente es denegar las súplicas de la demanda, pues ninguna de las normas invocadas como infringidas en el libelo lo ha sido por cuanto el Decreto 222 de 1983 no estaba vigente cuando se celebró el contrato de prestación de servicios y las demás no son aplicables en el orden departamental; que no se descarta que en este asunto la acción instaurada fue mal escogida, porque los ataques que se formulan a los actos enjuiciados, están orientados a la impugnación del contrato de prestación de servicios celebrado por el actor con el Departamento de Antioquia; que de esta manera ha debido atacarse el contrato mediante el uso de las acciones pertinentes, consagradas en el artículo 87 del C.C.A.; y no provocar la actuación de la administración, mediante los actos que ahora impugna, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Procede la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones.
Se trata de dilucidar en el caso sub-júdice la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Jefe de la División de Personal y por el señor Gobernador del Departamento de Antioquia, mediante los cuales no se accedió a la petición formulada por el demandante para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales por el período comprendido entre el 7 de mayo de 1982 y el 26 de diciembre de 1983, durante el cual el señor Jesús Hilario Vásquez estuvo vinculado a dicha entidad territorial mediante un contrato de prestación de servicios (folios 10 a 12 y 37 a 39).
Observa la Sala que dicho contrato de prestación de servicios no se controvierte directamente en este proceso ni se pide declarar su inexistencia o nulidad, sino que se pretende su desconocimiento a fin de poder obtener prestaciones sociales.
Las resoluciones se apoyan en la circunstancia de que el actor no tuvo la calidad de empledo público ni de trabajador oficial, pues no hizo parte de la planta de personal de la administración departamental, en virtud de que su vinculación con la entidad territorial fue a través de un contrato de prestación de servicios; que acorde con las normas pertinentes aplicables para cuando se celebró el convenio, no existe duda de que las personas naturales vinculadas a la administración pública por contrato de prestación de servicios sólo tendrán derecho a los emolumentos expresamente convenidos y en ningún caso podrá pactarse el pago de prestaciones sociales; que de lo anterior se infiere que la solicitud del señor Jesús Hilario Vásquez Vásquez para que se le paguen prestaciones sociales como Químico Toxicólogo, carece de soporte legal (folios 3 y 7).
El actor en el escrito demandatorio manifiesta que prestaba sus servicios en forma subordinada y no independiente; que así como se le reconoció el recargo por jornada nocturna y por trabajo dominical y festivo, se le debió reconocer lo correspondiente a prestaciones sociales; que no era permitida en este caso la celebración de contrato de prestación de servicios para ejercer funciones similares a las asignadas a uno o más empleos de la planta de personal, tales como las que desempeñaban los Químicos de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia y los del laboratorio Bromatológico.
Ahora bien: es imposible desconocer el hecho cierto de que la vinculación del actor a la Dirección Departamental de Tránsito se produjo por un contrato de prestación de servicios, a fin de ejercer funciones técnicas como Químico Toxicólogo, para determinación de alcohol etílico, barbitúricos, alcaloides, etc., en orden a diagnosticar mediante el método Newman, la embriaguez de los conductores. Contrato que no ha debido suscribir si consideraba ilegal su celebración, o que ha debido impugnar después haciendo uso de las acciones pertinentes; porque de lo contrario quedaba obligado por todas sus cláusulas.
Se deduce claramente de los elementos de juicio que obran en el proceso, que ese contrato se ejecutó, que el señor Jesús Hilario Vásquez no fue nombrado ni posesionado en ningún cargo de la administración departamental, porque parece ser que en la Dirección de Tránsito, en la cual requerían sus servicios, no existía empleo con esas funciones.
Siendo ello así, la petición de reconocimiento de prestaciones sociales no podría ser despachada favorablemente porque de un contrato de prestación de servicios no nace tal derecho.
Además, como lo sostiene la Agencia del Ministerio Público, los artículos del Decreto 222 de 1983 que se citan, no se violan con los actos acusados, pues estas normas, cuya expedición es posterior a la celebración del contrato mencionado se refieren es al contrato mismo el cual no se encuentra demandado y nada tienen que ver con prestaciones sociales. Igualmente los artículos del Decreto 150 de 1976 que el demandante dice que eran básicamente iguales a los del Decreto 222, servirían para atacar el contrato mas no para sustentar el derecho a prestaciones sociales.
El artículo 5o. del Decreto 3135 de 1968 nada tiene que ver con el asunto planteado y los artículos 1o. y 2o. del Decreto 1848 de 1969 y 7o. del Decreto 1950 de 1973 no son aplicables en el orden departamental.
Las normas que sí se refieren a prestaciones sociales y rigen en el orden departamental no resultan tampoco contrariadas por la sencilla razón de haberse vinculado el actor a la administración mediante contrato de prestación de servicios que se cumplió y no ha sido declarado nulo, contrato que no da lugar al pago de prestaciones sociales, razón suficientemente válida, que se adujo en los actos acusados para negar el reconocimiento solicitado.
De otro lado, como puede verse en la demanda, en el capítulo denominado "Resumen de Normas" (fl. 18) se citan otras disposiciones sobre las cuales no se desarrolla ningún concepto de violación, por lo que no es dable confrontar con ellas los actos cuestionados.
Así las cosas, habrá de revocarse la sentencia apelada y en su lugar no se accederá a las súplicas del libelo, como lo solicita la Agencia del Ministerio Público.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
Revócase la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia el 17 de noviembre de 1989, en el proceso instaurado por el señor Jesús Hilario Vásquez Vásquez.
En su lugar se dispone:
Niéganse las súplicas de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de 10 de marzo
de 1994.
DOLLY PEDRAZA DE ARENAS,
JOAQUIN BARRETO RUIZ,
CLARA FORERO DE CASTRO,
ALVARO LECOMPTE LUNA,
CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA,
DIEGO YOUNES MORENO.
ENEIDA WADNIPAR RAMOS
Secretaria
