CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
FECHA : Febrero 7 de 1994.
CONSEJERO PONENTE: Dr. Diego Younes Moreno.
EXPEDIENTE No. : 5738.
ACTOR : Luis Muñoz Alvarez y otra.
<TESIS - Relatoría Consejo de Estado>.
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS/ PRESTACIONES SOCIALES/ HONORARIOS/ EMPLEADO PUBLICO- Inexistencia/
El causante no estuvo vinculado al Instituto Geografico Agustin Codazzi, como empleado publico, aunque si mantuvo una vinculacion como contratista de prestacion de servicios, condicion que no le permite obtener el pago de salarios ni prestaciones sociales sino de los honorarios pactados en el contrato correspondiente. Como la parte actora pretende que por razones de temporalidad y por la naturaleza de los servicios prestados, el causante tenia derecho al pago de prestaciones sociales en virtud de que su vinculacion excedio en tres meses, esto se predica exclusivamente de los supernumerarios caracter que rechaza el actor.
CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS/EMPLEADO PUBLICO-Inexistencia/PRESTACIONES SOCIALES-Inexistencia/HONORARIOS
El causante no estuvo vinculado al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, como empleado público, aunque sí mantuvo una vinculación como contratista de prestación de servicios, condición que no le permite obtener el pago de salarios ni prestaciones sociales sino de los honorarios pactados en el contrato correspondiente. Como la parte actora pretende que por razones de temporalidad y por la naturaleza de los servicios prestados, el causante tenía derecho al pago de prestaciones sociales en virtud de que su vinculación excedió en tres meses, esto se predica exclusivamente de los supernumerarios carácter que rechaza el actor.
<ENCABEZADO EXPEDIENTE>.
Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Segunda.- Santafé de Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Consejero Ponente: Doctor Diego Younes Moreno.
Referencia: Expediente No. 5738. Autoridades Nacionales. Actor: Luis Muñoz Alvarez y otra.
LUIS A. MUÑOZ A. y LUZ MARINA IMBACHI, en representación de su hijo Luis Fernando Muñoz Imbachi, quien falleció encontrándose al servicio del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, solicitaron al Tribunal Administrativo del Cauca la nulidad del acto mediante el cual se le negó al citado Luis Fernando Muñoz el pago de los salarios y prestaciones sociales que a su juicio tenía derecho como empleado público.
LA SENTENCIA.
El Tribunal Administrativo negó las súplicas de la demanda, por estimar que quedó comprobado en el proceso, que el señor Luis Fernando Muñoz Imbachi estuvo vinculado al Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" como contratista de prestación de servicios y no probó que él hubiera tenido el carácter de empleado público, ya que no aportó el acto de nombramiento y la posesión correspondiente.
EL RECURSO.
La parte actora interpuso el recurso de apelación contra el anterior fallo, por estimar que es la naturaleza jurídica de la entidad la que determina el carácter que tienen sus empleados y no los actos de vinculación y, por consiguiente, como a este criterio orgánico no le dio aplicación el Tribunal, no le asiste razón en sus afirmaciones.
Señala que, por lo tanto, conforme a la legislación vigente, por regla general quienes laboran al servicio de los establecimientos públicos tienen el carácter de empleados públicos y no hay razón para decir que Luis Fernando Muñoz Imbachi no tuviera ese carácter.
Agrega que, además, no hay lugar a decir que existió un contrato de prestación de servicios, ya que éste debía constar por escrito conforme lo señalan los artículos 163 y 167 del Decreto 222 de 1983 y este hecho no quedó demostrado. Concluye el actor que por esta razón el Consejo de Estado en concepto del 11 de septiembre de 1980 estableció que el personal cuya vinculación excediera en tres meses tenía derecho al pago de las correspondientes prestaciones sociales.
EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
El Fiscal Cuarto del Consejo de Estado, solicita se confirme el fallo recurrido, pues la parte actora no demostró que hubiera tenido el carácter de empleado público con el Instituto demandado.
Dijo en uno de sus apartes la Fiscalía:
"2.- Observados y analizados el libelo demandatorio, los argumentos de las partes, la prueba documental recogida y los testimonios escuchados, esta Agencia del Ministerio Público estima que, en realidad, el "de cuyus" (sic) señor Luis Fernando Muñoz Imbachi no tuvo la calidad de empleado oficial de la administración pública -Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" (o, por lo menos, ello no se demostró en el juicio), pues, contrariamente, a lo afirmado por los demandantes se estableció que él, en distintas oportunidades, acordó, con la mencionada entidad, contratos de servicios para realizar trabajos específicos, y, en tal calidad labora, como bien lo ha consignado el Tribunal a-quo en la sentencia recurrida, no tiene derecho a los salarios y prestaciones que sus padres, como herederos y aquí actores, reclaman".
<CONSIDERACIONES>.
Para resolver, se CONSIDERA:
1.- El problema que plantea la parte actora en la demanda consiste en que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi no acepta que Luis Fernando Muñoz Imbachi, haya sido un empleado público sino apenas un mero contratista de prestación de servicios.
2.- De aceptar el planteamiento del Instituto demandado, el actor carecería del derecho a percibir tanto salarios como prestaciones sociales, pues dichos contratistas sólo tienen derecho a percibir honorarios, ya que la ley así lo señala.
Textualmente, dice el artículo 167 del Decreto Ley 222 de 1983:
"De la remuneración a las personas naturales. "Las personas naturales vinculadas por contrato de prestación de servicio sólo tendrán derecho a los emolumentos expresamente convenidos. En ningún caso podrá pactarse el pago de prestaciones sociales".
3.- De aceptar el planteamiento de la parte actora, el señor Luis Fernando Muñoz Imbachi tendría derecho al pago de salarios y prestaciones sociales durante su vinculación con el Instituto demandado.
4.- Como en el hecho 2 del libelo demandatorio se sostiene que Luis F. Muñoz tuvo el carácter de empleado público, y en el punto 7 se rechaza que él haya sido supernumerario, habrá de examinarse el problema en el siguiente orden:
a) Dentro de la función pública colombiana se conocen tres formas básicas de vinculación con la administración pública, a saber:
- La modalidad estatutaria.
- La modalidad contractual laboral.
- Los auxiliares de la administración, y
La modalidad estatutaria llamada también legal o reglamentaria confiere a quien por ella tiene acceso a la administración, la calidad de empleado público que es la que en su favor invoca la parte actora.
El régimen estatutario, principalmente, se encuentra regulado en los Decretos Leyes 2400 y 3074 de 1968, y 1950 de 1973 entre otros. En la actualidad puede citarse además la Ley 27 de 1992 para el nivel territorial, mediante la cual se extendió el régimen de la función pública y de la Carrera Administrativa del orden nacional al nivel territorial.
La modalidad contractual laboral otorga a quien ostenta esta calidad, el carácter de trabajador oficial, y se traduce en un contrato de trabajo que regula el régimen del servicio que se va a prestar, permitiendo la posibilidad de que se discutan las condiciones aplicables.
Esta modalidad básicamente se regula por la Ley 6 de 1945 y su Decreto Reglamentario 2127 de 1945 y es completamente diferente al contratista de prestación de servicios a que se refiere el Decreto 222 de 1983.
El artículo 168 de este último estatuto, prescribe lo siguiente:
"Para los efectos del presente estatuto, no se consideran contratos de prestación de servicios los de trabajo".(Se subraya).
La calidad del contratista de prestación de servicios, es la que a su vez invoca el Instituto demandado como la vinculación que existió con Luis Fernando Muñoz I.
b) La actual legislación regula con claridad las relaciones laborales con el Estado y las entidades oficiales. En efecto, con la expedición del Decreto Ley 3135 de 1968, su artículo 5o. sentó el principio general de que son empleados públicos quienes laboran en las entidades de la Rama Ejecutiva, tales como los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Unidades Administrativas Especiales, y trabajadores oficiales, quienes laborarán en las empresas industriales y comerciales del Estado.
c) En estas condiciones la legislación empleó para la regla general el criterio orgánico, o sea, que es la naturaleza jurídica de la entidad la que determina el carácter de la vinculación, que en el caso que nos ocupa sería la del empleado público para quienes prestan sus servicios en las entidades de la Rama Ejecutiva.
d) Como excepción a la anterior regla, se sentó el criterio de que no serían empleados públicos sino trabajadores oficiales quienes se ocuparán en la construcción y sostenimiento de obras públicas o en las actividades señaladas en los estatutos de los establecimientos públicos. Es decir, el legislador acogió el criterio de la actividad o del oficio para la excepción.
Textualmente dijo el artículo 5o. del Decreto Ley 3135 de 1968:
"EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.
Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección y confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos".
e) Conforme a esta disposición, nos hallamos frente a una presunción legal, según la cual por regla general son empleados públicos los empleados de los establecimientos públicos, presunción que admite prueba en contrario.
5.- Quedó probado en el proceso que Luis Fernando Muñoz I., no laboró en actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas, ni que la actividad que él desarrolló se encontraba prevista en los estatutos del establecimiento público de orden nacional, -Instituto Geográfico Agustín Codazzi-, como de aquellas que podían ser desarrolladas por trabajadores oficiales y, por lo tanto, no nos hallaríamos frente a un trabajador oficial, que dicho sea de paso, la controversia de tal empleado oficial no sería del conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, sino de la justicia laboral ordinaria.
6.- La calidad de empleado público depende de que se desempeñe un cargo público, pero según lo certificó el representante legal del Instituto demandado, dicho señor no desempeñó cargo alguno en esa entidad.
Se expresa lo siguiente en dicha certificación:
"No. 1.1.
Bogotá, 19 de junio de 1989
Señor
JOSE RODOLFO ARANGO LOPEZ
Secretario
Tribunal Administrativo del Cauca
Popayán
REF.: Respuesta a su oficio No.406 de mayo 3 de 1989.
En atención al escrito de la referencia, manifiesto bajo juramente de conformidad con el artículo 199 del Código de Procedimiento Civil que esta Dirección General en su calidad de nominadora y en ejercicio de sus funciones no ha designado para cargo alguno al señor Luis Fernando Muñoz Imbachi ni ha celebrado contrato laboral con esa persona como trabajador oficial.
Es de anotar, que la facultad nominadora otorgada por los estatutos de esta entidad (Decreto 2205 de 1983) no ha sido delegada en ningún momento a otro funcionario.
Cordialmente,
(firmado)
ALVARO GONZALEZ FLETCHER
Director General
Este documento no fue desvirtuado y en sentido contrario con las declaraciones de Jerso Castillo P., Eduardo Garcés A., Iván Noguera, Edgar León M., María Rosa de Valdivieso, Olga María Penna, Edilberto Barrera y Rubén D. Fernández, se concluye que el señor Luis F. Muñoz aunque realizó labores para el Instituto, ellas fueron accidentales, transitorias y mediante contratos de prestación de servicios de períodos cortos.
En vía de ejemplo, EDUARDO GARCES sobre la relación laboral de Muñoz Imbachi, dijo lo siguiente:
"La vinculación que él tenía con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (sic) era a contratos, el cual prestaba servicios como mecanógrafo y no tenía ninguna relación con mis funciones" (se resalta).
7) El secretario de la Seccional del Cauca del Instituto demandado, mediante oficio del 2 de octubre de 1987 certificó al respecto lo siguiente:
"... el señor Muñoz Imbachi, jamás perteneció a la planta de personal del Instituto, en consecuencia, en ningún momento estuvo investido del status de empleado público al servicio de la entidad". (se resalta).
8.- Conviene, conforme a lo anterior, señalar que no solamente los empleados públicos y los trabajadores oficiales pueden prestarle servicios a la Administración Pública, sino que también pueden hacerlo otras personas en calidad de meros auxiliares de la Administración Pública.
Textualmente, prescribe el artículo 4o. del Decreto 1950 de 1973: "Quienes prestan al Estado servicios ocasionales, como los peritos, obligatorios como los jurados de conciencia o de votación, temporales como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra, son meros auxiliares de la administración pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes". (se resalta).
9.- Como la parte actora manifiesta que el señor Luis Muñoz no tuvo el carácter de contratista de prestación de servicios porque no se allegó el contrato respectivo, deberá expresarse como igualmente lo señaló el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi", que en razón a la cuantía podían existir contratos de prestación de servicios que no constaran por escrito como un requisito para su perfeccionamiento, según lo prescribía el artículo 26 del Decreto 222 de 1983, cuyo texto expresa:
"De los contratos que deben constar por escrito. Salvo lo dispuesto en este estatuto, deberán constar por escrito los contratos cuya cuantía sea o exceda la suma de trescientos mil pesos ($300.000.oo).
En los demás casos, el reconocimiento de obligaciones a cargo de la entidad contratante se hará por resolución motivada".
Por consiguiente, se conluye que el causante no estuvo vinculado al Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" como empleado público, aunque sí mantuvo una vinculación como contratista de prestación de servicios, condición que no le permite obtener el pago de salarios, ni prestaciones sociales, sino de los honorarios pactados en el contrato correspondiente.
10.- Como la parte actora pretende que por razones de temporalidad y por la naturaleza de los servicios prestados, Luis F. Muñoz tenía derecho al pago de prestaciones sociales, en virtud de que su vinculación excedió en tres meses, esto se predica exclusivamente de los supernumerarios, carácter que rechaza el actor.
<FALLO>.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y de acuerdo con el concepto fiscal,
FALLA:
Confírmase el fallo de 19 de febrero de 1991 proferido por el Tribunal
Administrativo del Cauca, en demanda promovida por Luis Alfonso Muñoz A. y Luz Marina Imbachi.
En firme la presente providencia, DEVUELVASE al Tribunal de origen.
La anterior providencia se estudió y aprobó por la Sala, en sesión celebrada el día veinte (20) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Diego Younes Moreno,
Joaquín Barreto Ruiz,
Clara Forero de Castro,
Alvaro Lecompte Luna,
Carlos Orjuela Góngora,
Dolly Pedraza de Arenas.
