CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
RADICACIÓN No. : 25000-23-26-000-2000-0645-01(ACU)
FECHA : Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de
dos mil uno (2001).
CONSEJERO PONENTE : REINALDO CHAVARRO BARÍTICA.
ACTOR : OSWALDO FRANCISCO HERNÁNDEZ ORTIZ
Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por el demandante, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección "A" dictada el día 1° de febrero de 2001 mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda por improcedencia de la acción.
ANTECEDENTES
La Demanda
La presentó el señor Oswaldo Hernández, en ejercicio de la Acción de Cumplimiento, el día 18 de diciembre de 2000 contra el Director del Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), con el fin de obtener el cumplimiento de la comunicación SD-QR 08406 del 5 de abril de 1999 y de los artículos 66 y 31, numeral 17, de la Ley 99 de 1993 sobre funciones de los municipios, distritos o áreas metropolitanas de población igual o superior a 1'000.000 de habitantes que están atribuidas a las corporaciones autónomas regionales, particularmente, las relativas a medidas de policía y sanciones en caso de violación de normas de protección ambiental (fols. 1 a 9 c. ppal).
Afirma el actor que, en ejercicio del derecho de petición, solicitó al Departamento Administrativo del Medio Ambiente medir el nivel de ruido que están causando las puertas eléctricas de acceso a los parqueaderos del edificio "PERPIGNAN" ubicado en la carrera 9 Bis N° 96-50 de Bogotá; que dicha entidad visitó el edificio el día 26 de enero de 1999 y mediante concepto técnico N° 0852 del 2 de marzo siguiente, verificó la existencia de contaminación ambiental por ruido; que en comunicación SD-QR 08406 del 5 de abril de ese año otorgó un plazo de 3 meses a la administración de dicho edificio "para que tomara las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento normativo" y agregó que en caso de incumplimiento procedería a imponer las sanciones y medidas pertinentes; que la Unidad Legal Ambiental del DAMA realizó visita de seguimiento al inmueble que se menciona el día 4 de junio de 1999 y en comunicación SJ-ULA 27080 del 20 de octubre siguiente concluyó que:
"(...) a pesar de las medidas tomadas por la Administración del Edificio Perpignan, no se está cumpliendo con la normatividad ambiental vigente en materia de ruido; ya que las lecturas de niveles de presión sonora oscilaron entre 52.3 y 69.4 dB (A).
En consecuencia, este Departamento mediante el oficio SJ-ULA N° 18855 del 26 de julio de 1999, requirió a la Administración para que, en un término de 30 días calendario, complemente las obras de insonorización necesarias que garanticen el cumplimiento normativo en materia de contaminación auditiva, el cual se encuentra en la Subdirección de Calidad Ambiental para el respectivo seguimiento y monitoreo".
Indica que varios meses después de dicha comunicación la Administración del mencionado edificio no cumplió y, por el contrario, los niveles de ruido aumentaron, ante ello el DAMA no aplicó las sanciones anunciadas; que el día 29 de septiembre de 2000, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la ley 393 de 1997, presentó un requerimiento al demandado que fue respondido mediante comunicación SJ-QR 26897 del 27 de octubre de 2000 en el cual manifestó que la tranquilidad y seguridad ciudadanas son de competencia de los alcaldes locales según lo prescribe el artículo 260 del Código de Policía del Distrito Capital y remitió la solicitud a la Alcaldía Local de Chapinero; que con ello dio cumplimiento al requisito de procedibilidad de la Acción de Cumplimiento, de la renuencia. Estima que la norma indicada es improcedente porque no se refiere al ruido y contaminación ambiental y que su aplicación requeriría un nuevo proceso en el que se nombren peritos para establecer lo que el DAMA ya verificó (contaminación ambiental por ruido).
Con base en los anteriores fundamentos de hecho y de derecho, solicitó el cumplimiento de la comunicación SD-QR 08406 del 5 de abril de 1999 y de los artículos 66 y 31, numeral 17, de la Ley 99 de 1993.
Actuación procesal en primera instancia
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección "A", por auto del 15 de enero de 2001 admitió la demanda y concedió al demandado un término de 3 días para ejercer su derecho a la defensa, hacerse parte en el proceso y pedir o solicitar pruebas y otro de dos días para allegar la actuación administrativa relacionada con el concepto técnico N°0852 del 2 de marzo de 1999 (fls. 28 a 29 c. ppal)
En la debida oportunidad legal, el demandado dio contestación a la demanda en los siguientes términos:
Los hechos 1 y 2 son ciertos; el 3° no es cierto porque la visita de seguimiento no fue realizada por la Unidad Legal Ambiental del DAMA sino por la Subdirección de Calidad Ambiental; el 4° no es cierto porque el DAMA no impuso sanciones por ser de competencia de las alcaldías locales; el 5° es cierto y el 6° no es cierto porque el artículo 260 del Código de Policía del Distrito Capital no se circunscribe a las causales de perturbación por él señaladas, pues el mismo incluye la frase: "cualquier otra manera que perturbe la tranquilidad del lugar".
Considera que no hay violación de las normas indicadas por el demandante porque el artículo 8 del Acuerdo 19 de 1996 establece que "corresponde a los alcaldes locales, en coordinación con el DAMA y la Policía Nacional adelantar el control al cumplimiento de las normas ambientales en su jurisdicción (...)" y el Decreto 948 del 5 de junio de 1995 reglamentó parcialmente la Ley 23 de 1973, los artículos 33, 73, 74, 75 y 76 del Decreto Ley 2811 de 1974 y 41, 42, 43, 44, 45,48 y 49 de la Ley 9 de 1979 y la Ley 99 de 1993 sobre las funciones de los municipios y distritos relativas a la preservación y control de la contaminación del aire; por ello resulta claro la falta de competencia del DAMA en cuanto a la contaminación ambiental generada por ruido. Sin embargo, afirma, ese Departamento prestó el apoyo técnico pertinente al verificar la existencia de la mencionada clase de contaminación.
Estima que no existe incumplimiento de un acto administrativo toda vez que la comunicación SD-QR N° 08406 del 5 de abril de 1999 no tiene la calidad de tal sino que es simplemente un acto de trámite dentro de una actuación administrativa; pero, aún en el evento de estar frente a un acto administrativo tampoco se incumplió pues a la Administración del Edificio Perpignan se le expidieron los requerimientos Nors. 08407 del 5 de abril de 1999 y 18855 del 26 de julio de 1995 (fls. 1 a 7 c. 2).
Sentencia del Tribunal
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección "A" denegó las pretensiones de la demanda por considerar que, en el caso concreto, no se presenta incumplimiento de ley o acto administrativo sino un conflicto de competencias entre el Departamento Administrativo del Medio Ambiente y las Alcaldías Locales que debe solucionarse mediante la Acción de Definición de Competencias Administrativas (art. 88 del C.C.A.), en el sentido de determinar a cual de esas dos autoridades corresponde ejecutar la sanción impuesta por el DAMA y que al respecto el artículo 8 del acuerdo N° 19 de 1996 prescribe lo siguiente:
"A nivel local corresponde a las alcaldías locales, en coordinación con el DAMA, y con el apoyo de la Policía Nacional, adelantar el control al cumplimiento de las normas ambientales en su jurisdicción, especialmente las que se refieren al uso del espacio público, el control del ruido, la contaminación visual y el tráfico ilegal de fauna y flora y coordinar con las demás entidades distritales la realización de los planes y trabajos que en materia ambiental se desarrollen en su jurisdicción (...)"
Con fundamento en lo anterior, consideró que no es propio de la Acción de Cumplimiento decidir sobre el conflicto de competencias planteado y; en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda (fls. 33 a 38 c. ppal).
La Impugnación
Inconforme con la sentencia el demandante la apeló y solicitó la revocatoria de la misma con base en los siguientes argumentos: El tribunal interpretó en forma errónea tanto los hechos planteados en la demanda como la ley 393 de 1997 toda vez que, planteó un conflicto de competencias en relación con la autoridad competente para ejecutar una sanción impuesta por el DAMA, sanción que no existe como quiera que esa entidad no la ha impuesto; además, el ejercicio de la presente Acción se encamina a obtener el cumplimiento del acto administrativo contenido en la comunicación N°08406 del 5 de abril de 1999, especialmente en lo que se refiere a la imposición de sanciones a que haya lugar en caso de incumplimiento y no se aplicaron pese a haberse requerido al obligado.
Por otra parte, el Tribunal no tuvo en cuenta el incumplimiento de los artículos 66 y 31 numeral 17 de la ley 99 de 1993 que disponen:
" ART. 66 Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón (1'000.000) de habitantes ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las corporaciones autónomas regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente".
"ART. 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:
num. 17. Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación de las normas de protección ambiental y el manejo de los recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados".
La afirmación anterior tiene su fundamento en que el Distrito Capital de Bogotá posee una población superior al millón de habitantes y, por ello, corresponde al DAMA ejercer las funciones previstas en las normas transcritas; sin embargo, el Tribunal centró sus argumentos en la existencia de un conflicto de competencias no obstante tener claridad sobre las mismas y suficientes elementos de juicio para tomar la decisión. Además el artículo 5 de la ley 393 de 1997 prescribe lo siguiente:
"(...) En caso de duda, el proceso continuará también con las autoridades respecto de las cuales se ejercita la Acción hasta su terminación. En todo caso, el juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido" (fls. 41 a 45 c. ppal)
CONSIDERACIONES
La sentencia impugnada se revocará en consideración a lo siguiente:
La Acción de Cumplimiento, instituida en el artículo 87 de la Constitución Política y reglamentada en la ley 393 de 1997 tiene por objeto otorgarle a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de la ley o de los actos administrativos frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas o particulares que los incumplan.
En el caso bajo estudio, se endilgan al Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) las conductas activa y omisiva consistentes una, en manifestar que la competencia para conocer de la contaminación ambiental por ruido corresponde a las alcaldías locales y otra, en no imponer las sanciones pertinentes a la Administración del Edificio Perpignan, tal como se dispuso, en sentir del demandante, en la comunicación N°SD-QR 08406 del 5 de abril de 1999.
Al proceso se allegaron, con la contestación de la demanda, una serie de documentos que dan cuenta de los monitoreos, actuaciones y conceptos que registran un avance en la solución del problema ambiental planteado; dichos documentos fueron remitidos en copia simple por el Director del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA); en consecuencia, están en condiciones de ser valorados de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil.
Dentro de la actuación administrativa cumplida por el DAMA se observa, entre otras cosas, que mediante informe técnico N° 0852 del 2 de marzo de 1999 se determinó que en el Edificio Perpignan la contaminación auditiva sobrepasa "los límites de presión sonora permisibles para zona residencial en periodo nocturno (45 dB)" y fijó un plazo de 30 días a los propietarios del inmueble en mención para implementar las medidas pertinentes que garanticen el cumplimiento de la legislación ambiental (fl. 15 c. 2); que por medio de los requerimientos SJ-ULA N°08407 del 5 de abril de 1999 y SJ-ULA N°18855 se fijó un nuevo plazo de 30 días para minimizar los niveles de ruido y se advirtió que su incumplimiento daría lugar a tomar las medidas preventivas y a imponer las sanciones consagradas en el artículo 85 de la ley 99 de 1993 (fls. 19 a 20 y 34 c.2); que en memorando SCA-USM N°2622 del 30 de julio del mismo año, el contratista O.S 048 informó a la directora jurídica del DAMA que "a pesar de las medidas tomadas por la Administración del edificio (graduación del motor de la puerta, arreglo de chapa), no se está cumpliendo con la normatividad vigente" (fl. 22 c.2) y que mediante comunicación SJ-ULA N°05209 del 7 de marzo de 2000 el DAMA le informó al demandante que la tranquilidad y seguridad ciudadanas son de competencia de los alcaldes locales según lo prescribe el artículo 260 del Código de Policía del Distrito Capital y que al Dama corresponde emitir los debidos conceptos técnicos en materia de intensidad de contaminación auditiva en los inmuebles que así lo requieran; por ello, remitió la solicitud a la Alcaldía Local de Chapinero (fls. 26 a 27 c.2).
Previo al análisis de los anteriores hechos probados, cabe anotar que no se advierte incumplimiento "del acto administrativo" referido por el demandante (oficio SD-QR-08406 del 5 de abril de 1999 -fl. 17 c.2-) toda vez que, se trata de una comunicación que pone en conocimiento del peticionario las actuaciones del DAMA pero no contiene una manifestación de voluntad de la Administración que pueda ser objeto de sentencia de cumplimiento y tampoco se observa incumplimiento del artículo 66 de la ley 99 de 1993, que atribuye competencias al DAMA idénticas a las de las Corporaciones Autónomas Regionales.
La norma citada no prevé obligaciones determinadas a cargo del DAMA claras conforme se requiere para que salga avante una acción de cumplimiento; sin embargo de su texto se infiere la atribución de competencias de policía administrativa al DAMA en el Distrito Capital. En concordancia con ello y, con fundamento en el material fáctico antes indicado, la Sala advierte el evidente incumplimiento del artículo 31, numeral 17 de la ley 393 de 1993 que dispone:
"ART. 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones:
num. 17. Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación de las normas de protección ambiental y el manejo de los recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados" (las negrillas y subrayas no pertenecen al texto original).
No obstante haber adelantado toda una serie de actuaciones administrativas tendientes a solucionar el problema ambiental planteado tal como se evidencia de los hechos probados, el demandado pretende exonerarse de su competencia; para ello se apoya en el artículo 8 del Acuerdo 19 de 1996, según el cual: "a nivel local corresponde a las alcaldías locales, en coordinación con el DAMA y con el apoyo de la Policía Nacional, adelantar el control al cumplimiento de las normas ambientales en su jurisdicción, especialmente las que se refieren al uso del espacio público, el control del ruido, la contaminación visual y al tráfico ilegal de fauna y flora, y coordinar con las demás entidades distritales la realización de los planes y trabajos que en materia ambiental se desarrollen en su jurisdicción".
Para la Sala el hecho de que el control sobre el cumplimiento de las normas ambientales corresponda también a un grupo de autoridades administrativas no justifica la conducta omisiva del DAMA consistente en no aplicar las sanciones al Edificio Perpignan por no tomar medidas minimizadoras del ruido. Según el artículo 31, numeral 17 de la ley 99 de 1993, el DAMA tiene competencia para "Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación de las normas de protección ambiental". Además es inadmisible que una actuación administrativa como la descrita en el presente caso se haya iniciado hace más de un año y la Administración no haya dado hasta el momento solución real y efectiva. Contrario a ello, en actitud recriminable, hace caso omiso de su competencia legal y traslada la actuación a otra autoridad igualmente competente.
En ese orden de ideas, habrá de revocarse la providencia impugnada y, en su lugar, se ordenará al demandado tomar las medidas pertinentes dentro de la actuación administrativa promovida por el demandante a fin de obtener la culminación de la misma y, en caso de comprobarse violación de las normas de protección ambiental, aplicar al infractor las sanciones previstas en la ley, bien sea por parte de la Alcaldía Local o por el DAMA directamente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
FALLA:
1. REVÓCASE la sentencia impugnada dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A el día 1° de febrero de 2001 y, en su lugar, se dispone:
ORDÉNASE al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA) el cumplimiento del artículo 31, numeral 17 de la Ley 99 de 1993, en armonía con el artículo 8° del Acuerdo 19 de 1996, en los términos indicados en esta providencia.
2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A vigilará el cumplimiento de lo ordenado; para tal efecto, el DAMA deberá allegar al mismo, dentro de las 48 horas siguientes a la ejecutoria del presente fallo, copias de la actuación administrativa con que culmine la que se inició con la petición radicada DAMA 000658 del 14 de enero de 1999.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
MARIO ALARIO MÉNDEZ DARÍO QUIÑONES PINILLA Presidente
REINALDO CHAVARRO BARÍTICA ROBERTO MEDINA LÓPEZ
