CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
RADICACIÓN No. : 68001-23-15-000-1999-2121-01(AP-14)
FECHA : Bogotá, D. C., veintitrés (23) de febrero de
dos mil uno (2.001).
CONSEJERO PONENTE : MARIO ALARIO MÉNDEZ
ACTOR : CARLOS MAURICIO PEDRAZA RUIZ y FUNDACIÓN
INTEGRAL PARA LA RECUPERACIÓN ECOLÓGICA
Y AMBIENTAL DEL MAGDALENA MEDIO (FIPREMAG)
Decide la Sala la impugnación interpuesta contra la sentencia de 10 de noviembre de 2.000 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. La demanda
En ejercicio de la acción popular, el señor Carlos Mauricio Pedraza Ruiz, en nombre propio y como representante de la Fundación Integral para la Recuperación Ecológica y Ambiental del Magdalena Medio (Fipremag), ha solicitado se ordene a la Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL) la ejecución de todos los trabajos, actos y obras tendientes a poner fin a la contaminación de la ciénaga Miramar, y se condene a esa empresa al pago de los perjuicios ocasionados al municipio de Barrancabermeja, por un monto igual al valor de la totalidad de los costos que genere la recuperación, salvación y conservación de la ciénaga; que se ordene un estudio a cargo del municipio de Barrancabermeja, cuyo costo deberá incluirse en la respectiva indemnización, para establecer el valor de todas las obras necesarias para salvar, recuperar y conservar el recurso hídrico, así como iniciar de inmediato los trabajos y obras que recomiende ese estudio, con los dineros producto de la indemnización que Ecopetrol habrá de pagar por el daño ecológico que ha venido causando por más de medio siglo a la ciénaga Miramar.
Dijo el demandante que la refinería de Barrancabermeja fue construida alrededor de la ciénaga Miramar y con el tiempo sus ampliaciones abarcaron las orillas norte y occidente de la misma; que la ciénaga ha recibido toda clase de contaminantes, vertidos por las operaciones industriales de la entidad estatal petrolera; que la ciénaga constituye una reserva ecológica y turística de Barrancabermeja, pues es la única ciudad de Colombia que se precia de tener un lago natural de sus características, en pleno sector comercial; que por su alto grado de contaminación, la ciénaga ha sufrido daños irreversibles en su ecosistema, al punto de que ha desaparecido gran parte de la flora y la fauna y la sedimentación que hoy día soporta la tiene a punto de desaparecer; que los órganos directivos de ECOPETROL niegan que en la actualidad la ciénaga reciba directamente sustancias contaminantes como producto de sus operaciones de refinación, y solamente admiten que cuando se riegan en el suelo van a parar a la ciénaga, por efecto de las lluvias; que los pocos peces que aún subsisten, son pescados por personas que los comercializan o utilizan como alimento, con lo cual producen daños y enfermedades a quienes los consumen; y que una de las soluciones ha sido prohibir la pesca, cuando lo que debiera hacerse es prevenir la contaminación.
Y que por lo anterior están siendo vulnerados los derechos colectivos establecidos en el artículo 4.º de la ley 472 de 1.998, los derechos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución, a la conservación de las especies animales y vegetales, a la protección de áreas de especial importancia ecológica y de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la salubridad pública.
2. El pacto de cumplimiento
El 1 de diciembre de 1.999 se llevó a cabo la audiencia de que trata el artículo 27 de la ley 472 de 1.998, a la cual asistieron el señor Carlos Mauricio Pedraza Ruiz, el apoderado y una funcionaria de ECOPETROL, el Alcalde de Barrancabermeja, un Delegado de la Defensoría del Pueblo y el Procurador Judicial 16 en Asuntos Administrativos ante el Tribunal Administrativo de Santander.
La audiencia se declaró fallida, porque en el transcurso de la misma no se planteó proyecto de pacto de cumplimiento.
3. La sentencia impugnada
Es la de 10 de noviembre de 2.000 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda, considerando que los derechos colectivos invocados por los demandantes habían sido infringido a raíz de la contaminación de la ciénaga Miramar, y que son responsables tanto la Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL) como el municipio de Barrancabermeja.
Dijo el Tribunal que ECOPETROL ha realizado acciones importantes de recuperación, que han logrado en gran parte que no se acelere el proceso de contaminación y putrefacción de la ciénaga, y que por ello instaba a esa empresa a continuar con las labores que hasta ahora ha desarrollado; que el municipio de Barrancabermeja poco había realizado para impedir el deterioro paulatino de la ciénaga; que la mayor contaminación de esa laguna se ocasiona en forma permanente, es decir, que todos los días y a toda hora se están vertiendo los residuos sólidos y líquidos provenientes de las aguas negras de los barrios de la parte central y norte de la ciudad, a través de los caños Las Camelias, Las Lavanderas y Caracolito, de barrios aledaños como Villa Luz y Pueblo Nuevo, y desechos de tierra y múltiples componentes orgánicos que desarrolla el municipio, todo lo cual está eutroficando la ciénaga y acabando con la poca fauna que aún permanece en su interior y en sus riberas; y que la solución que deben prestar quienes dirigen los destinos de esa ciudad es apropiar las partidas presupuestarias correspondientes en forma oportuna, para enfrentar con eficacia las tareas de descontaminación.
En consecuencia, el Tribunal declaró no probada la que fue denominada por ECOPETROL, excepción de inexistencia de la responsabilidad, y ordenó a esa empresa continuara los trabajos de descontaminación que venía adelantando, manteniendo el monitoreo físico-químico de las variables, afluentes y caños que afectan la ciénaga, la preservación del ecosistema y de las riberas y la erradicación de basureros en las áreas contaminantes, y realizara programas de reforestación y campañas de educación ambiental e impidiera cualquier tipo de contaminación proveniente de esa empresa; concedió al municipio de Barrancabermeja el término de cuatro meses contados a partir de la notificación de la sentencia para que presentara un estudio técnico y científico sobre la manera como se emprendería la tarea de descontaminación de la ciénaga, y seis meses más para que lo pusiera en ejecución, y lo conminó para que en forma inmediata acometiera las labores tendientes a impedir que barrios aledaños a la ciénaga y otros de donde provienen basuras sólidas y líquidas siguieran contaminándola, para lo cual el ente territorial debía emprender campañas educativas en esas zonas, suministrar recolectores de basura y todos los implementos que sirvieran para el depósito de materiales residuales, así como coordinar con Ecopetrol el apoyo que el municipio debía prestar a esas tareas. Y para el demandante, Fipremag, dispuso el pago de un incentivo, que fijó en suma igual a 20 salarios mínimos mensuales, del cual ECOPETROL sufragaría el 30% y el municipio de Barrancabermeja el 70% restante.
4. La impugnación
El municipio de Barrancabermeja impugnó la sentencia, pero no adujo razón alguna.
Por su parte, ECOPETROL manifestó su inconformidad con la misma, alegando que el Tribunal, no obstante considerar que era la única entidad que había adelantado un sinnúmero de acciones desde 1.995 tendientes a recuperar la ciénaga Miramar e invertido para ello recursos económicos, técnicos y profesionales y no tener el control y el deber legal de cuidar, recuperar y mantener la ciénaga, ha ocupado la posición del municipio para brindar un ambiente sano a la comunidad de Barrancabermeja, y que la principal causa de contaminación es la afluencia de aguas residuales domésticas, basuras y el arrastre de sólidos a causa de la erosión de los terrenos, no imputable a ECOPETROL, encontró que esta entidad era responsable y le ordenó continuar las labores que venía realizando; que Ecopetrol reconoció la existencia de eventuales y esporádicos vertimientos de hidrocarburos o derivados, pero igualmente acreditó que tiene planes de contingencia y mitigación, además de un proyecto estable y a largo plazo de recuperación de la ciénaga; que, entonces, si está actuando en forma diligente, si es gestor del proyecto de recuperación de la ciénaga, lo congruente y equitativo era negar las pretensiones de los demandantes frente a Ecopetrol, ya que esta empresa estatal, con mucha anterioridad a la presentación de la demanda, había tomado medidas serias e idóneas y a largo plazo para controlar la degradación del cuerpo de agua a través de actividades básicas, cuales son extracción de lodos, manejo de aguas, preservación del ecosistema y campaña de educación ambiental, evitando la eutroficación total del cuerpo de agua y sus consecuencias sanitarias y ambientales, originadas por la altísima carga orgánica proveniente de la ciudad de Barrancabermeja. Y solicitó, por ello, se revocara la sentencia impugnada en cuanto a las determinaciones adoptadas en el sentido de ordenar a ECOPETROL continuar con las labores de descontaminación de la ciénaga -siendo que venía haciéndolo en forma ordenada y sistemática desde 1.995-, y de condenar a la empresa petrolera estatal al pago parcial del incentivo.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala encuentra que es acertada la decisión adoptada mediante la sentencia recurrida que, por ello, será confirmada. Y a las razones del Tribunal agrega las siguientes:
Los derechos colectivos invocados por los demandantes están siendo amenazados por el nivel de contaminación que ha alcanzado la ciénaga Miramar, cuyo ecosistema se ha deteriorado por descargas de químicos y basuras, además de la falta de alcantarillado de varios barrios de Barrancabermeja, el aumento de vegetación acuática, que impide la oxigenación del agua, y las condiciones insalubres del área circundante.
En el escrito de contestación a la demanda presentado por ECOPETROL, se lee:
"Pero concretamente en el caso de la ciénaga Miramar, gravemente afectada por descargas de basuras y el alcantarillado de varios barrios en la ciudad de Barrancabermeja, ECOPETROL mantiene desde hace varios años un proyecto de recuperación, que incluye el retiro de lodos, el control de la vegetación acuática, la oxigenación del agua mediante la instalación de aireadores ubicados en diferentes puntos de la ciénaga (incluso en el monumento símbolo de la ciudad y del departamento El Cristo Petrolero) y la adición de agua fresca para mezcla y renovación de las aguas estancadas.
ECOPETROL ha invertido miles de millones en los últimos cinco años en las labores de mantenimiento y recuperación de la ciénaga Miramar.
Estas acciones se encuentran detalladas en el documento anexo a la presente demanda presentado por ECOPETROL en el foro taller sobre el proyecto de recuperación del río Magdalena.
En resumen, la principal causa de contaminación de la ciénaga Miramar es la afluencia permanente de las aguas residuales domésticas, las basuras y el arrastre de sólidos a causa de la erosión de terrenos cercanos a las quebradas que llegan a ellas.
ECOPETROL desarrolla actualmente el proyecto de recuperación de la ciénaga Miramar, como parte de su compromiso ambiental y con base en su política ambiental, a través del Instituto Colombiano del Petróleo (ICP), a través de cuatro actividades básicas: extracción de lodos, manejo de aguas, preservación del ecosistema y campaña de educación ambiental.
Por estas razones, se evidencia la total carencia de fundamento y la injusticia de la acción popular y sobre todo el desconocimiento de la actora sobre las causas de la descontaminación de la ciénaga".
El alegato de conclusión presentado en el curso de la primera instancia por el municipio de Barrancabermeja, se reconoce que "indiscutiblemente la ciénaga Miramar tiene problemas de contaminación por residuos sólidos".
En testimonio recibido en audiencia pública realizada el 24 de abril de 2.000 en el Tribunal Administrativo de Santander, el señor Enoc Campo Polanco, entre otros, residente en la ciudad de Barrancabermeja, pescador, dijo:
"[...] los peces que salen de la ciénaga Miramar tienen sabor a petróleo, el agua que se consume en el caño San Silvestre tiene sabor a petróleo de la boca del caño Miramar hacia abajo, de ahí sale la contaminación. En cualquier sitio del caño hacia arriba del Miramar se tira una atarraya y sale untada de petróleo, sale con residuos de petróleo, el agua huele a petróleo, quien se bañe ahí le toca bañarse bien después. En la vía a Termobarranca ECOPETROL taponó el caño en forma de dique para evitar que el crudo directo fuera hacia el caño San Silvestre, pero el sabor no se queda el sabor se pasa. Este caño se convirtió en un lago de petróleo, he pescado en la Miramar y es imposible comer ese pez barbudo, comelón, mojarra, bocachico y arenque solo existen estas especies las otras murieron, desaparecieron de la fauna. En muchos sitios de la ciénaga donde una manta se tira y sale untada de crudo, le llamamos crudo porque no le sabemos el nombre exacto. El año pasado hubo una gran muerte de mojarras en la ciénaga, pero no hubo una entidad que lo denunciara, hoy queremos que esto cambie, que esta agua debería consumirse en Barrancabermeja porque ese lago es muy importante para nosotros, los que han pescado ahí lo hacen por necesidad, por hambre, no para consumirlo sino para comercializarlo porque para nadie es un secreto que ese pescado es el mejor pescado de la región gordos y carnudos, pero con sabor a petróleo […]".
En esa oportunidad el señor Wladimir Farith Reyes Álvarez, natural de Barrancabermeja, médico veterinario zootecnista, dijo:
"[...] la mayoría de los pescados que habitan en la ciénaga Miramar han efectuado transformaciones genéticas en su aspecto morfológico, también en su piel se nota una anormalidad de la contextura de la piel de un líquido especial que los protege, que en estas aguas han ocasionado este efecto. Se puede comparar entre un pescado normal del río al de la ciénaga, allí se ven alteraciones en su estructura. Otro, al consumir el hombre estos pescados, sea cual fuera, problemas de gastroenteritis ocasionados por pequeñas intoxicaciones en los humanos, motivo por el cual la ley ha prohibido pescar esos animales para consumo humano […]. La tarulla crece en proporciones alarmantes debido al alto contenido de plomo, fósforo, y algunos minerales ricos para nutrientes en estas plantas, las cuales crecen en forma acelerada periódicamente, ocasionando en primera instancia tapar el oxígeno en la ciénaga por la fotosíntesis que allí se realiza y el aumento anormal del fitoplanto de estas aguas que ahogan la ciénaga. Cuando se rebosan los tanques de residuos de Ecopetrol, principalmente en épocas de lluvias, estas van a caer indirectamente en la ciénaga Miramar con contenidos de hidrocarburos con algunos de sus derivados como los fenoles que alteran el ecosistema de esta región. Ecopetrol ha tratado de menguar este problema, pero ha fallado en la metodología y constancia de este proceso, tal como los famosos aireadores que deberían ser utilizados continuamente, pero no son utilizados muy de vez en cuando y a la vez por la contaminación de los hidrocarburos estos se dan o se deterioran más aceleradamente. La entrada y salida para la oxigenación y recambio de aguas de esta ciénaga ha sido alterada en su contexto natural normal para un beneficio de la estatal petrolera y creando un problema de tipo ambiental para estas aguas, este es mi testimonio desde el punto de vista técnico".
Y el señor Henry Parra Ardila, residente en el barrio Antonio Santos de Barrancabermeja, estudiante de noveno semestre de ingeniería ambiental y de saneamiento, manifestó:
"Hay registros documentales de derrames de crudo y las labores que adelantan para la recuperación de la misma ciénaga tienden a demostrar los derrames de un punto específico no le puedo decir como tal porque no conozco la denominación de los nombres de los puntos del complejo industrial, hay una tea cerca a la ciénaga sobre la cual se observa vertimientos, ahora con respecto a que si Ecopetrol hace derrames considero que el crudo no lo van a votar porque sí, hay derrames, deficiencias en el drenaje, pero un registro que es fácil de corroborar es el que ha dejado el caño que sirve de afluente de la misma ciénaga, desconozco su nombre debe ser Miramar y ahí se guardan registros visibles de las manchas de hidrocarburos que ha descargado este corredor hídrico".
En informe pericial rendido el 12 de mayo de 2.000 por los ingenieros Alberto Javier Rojas Aníbal y Carlos Alberto Belluci Martínez, relacionado con el entorno de la ciénaga Miramar, se lee:
"[…] durante el recorrido se pudo determinar que verdaderamente existe contaminación del recurso acuático por residuos sólidos (basuras) de diferente naturaleza y origen y líquidos provenientes de las aguas negras que son vertidas directamente a la ciénaga a través de los caños Las Camelias, Las Lavanderas y Caracolito que a su vez recogen las aguas de alcantarilla de los barrios de la parte central y norte de la ciudad.
Sobre las márgenes de la ciénaga y en distintos lugares perimetrales se pudo apreciar el depósito indiscriminado de todo tipo de basuras incluyendo material terroso proveniente de las excavaciones realizadas en las instalaciones del Parque Recreacional de Barrancabermeja, volúmenes estos que por acción de las lluvias se van depositando lentamente en la ciénaga, facilitando su colmatación y pérdida del espejo de agua. Es de mencionar que las basuras depositadas en su entorno no solo deterioran el paisaje visual sino que es centro de proliferación de carroñeros, roedores e insectos vectores de enfermedades cutáneas de tipo infectocontagioso, no sin nombrar el efecto que la descomposición orgánica de las basuras produce sobre la lámina de agua por acción de sus lixiviados, los cuales son catalogados por la literatura especializada como 'la porquería de las porquerías'.
La acción que generan estos vertimientos (sólidos y líquidos), a cualquier cuerpo de agua es el aporte de nutrientes, que origina por obvia razón, la proliferación de algas y macrofitas flotantes las cuales al invadir el cuerpo de agua interfieren con el intercambio lumínico del cuerpo léntico deteriorando significativamente el hábitat de las especies ícticas presentes. En otras palabras, el aporte de basuras y residuos líquidos está eutroficando la ciénaga, lo cual se muestra en las fotos anexas con la proliferación de vegetación flotante (tarulla), la cual convierte en anóxico el hábitat de los peces.
Es de mencionar que en el sitio denominado Tea N.º 2, existe un pequeño vertimiento de aguas lluvias caídas dentro de la planta de Ecopetrol, las cuales arrastran residuos petrogénicos, los que son capturados en una trampa grasas ubicada a escasos metros de la orilla de la ciénaga".
Igualmente se encuentra probado que los caños afluentes de la ciénaga Miramar "reciben las descargas de las aguas negras y basuras de un alto porcentaje del municipio de Barrancabermeja, por lo cual esta recibe grandes cantidades de materia orgánica en estado de descomposición, haciendo que la ciénaga se encuentre en un proceso de eutroficación acelarada (envejecimiento)". Así lo consignaron los peritos ingenieros en el informe de 12 de mayo de 2.000.
Ahora bien, al efectuar el estudio de las pruebas recaudadas, se observa, y así lo hizo el Tribunal, que Ecopetrol ha cumplido una serie de funciones de control encaminadas a contrarrestar la contaminación del recurso acuático.
Así resulta del referido informe de 12 de mayo, en que dejaron expuesto que Ecopetrol adelantaba en la ciénaga Miramar acciones de recuperación, como "retiro de lodos, control de vegetación acuática, oxigenación del agua mediante la instalación de aireadores ubicados en diferentes puntos de la ciénaga".
De la declaración del señor Humberto Vidales Olaya, ingeniero químico, especialista en ingeniería ambiental y empleado de Ecopetrol, quien sostiene que desde 1.994 está vinculado al proyecto de la ciénaga Miramar, "donde se hicieron unos trabajos de extracción de lodos para ver si eficiencia en los equipos de bombeo, en el año de 1.995 se elaboró una propuesta de recuperación de la ciénaga Miramar, en esta propuesta se indica cuáles son las causas principales de la contaminación y se elaboró un plan de recuperación en cuatro etapas", que "hasta el momento la ciénaga Miramar presenta una respuesta positiva al esfuerzo que Ecopetrol ha presentado en el mejoramiento de la calidad de agua" y que "donde no se hubieran realizado las obras contempladas en el proyecto Miramar, la ciénaga Miramar ya no existiría la fauna acuática presente en la actualidad como son peces y otras especies acuáticas, la columna de agua sería menos de un metro y la superficie estaría cubierta por tarulla y esto aceleraría el proceso de putrefacción todo el área de la ciénaga Miramar".
Y de la declaración de la señora Gladys Ofelia Monsalve Lopera, ingeniera química, especialista en gerencia ambiental y funcionaria de Ecopetrol, que dijo que desde 1.995 ha trabajado en el proyecto de recuperación de la ciénaga Miramar adelantado por Ecopetrol y la refinería de Barrancabermeja, que abarca cuatro actividades, cuales son extracción de lodos orgánicos mediante dragado, manejo de aguas mediante un sistema de retención de residuos sólidos procedente de la microcuenca del caño Las Camelias, construcción de una piscina de sedimentación y control físico químico y microbiológico de los principales afluentes de la ciénaga, preservación del ecosistema mediante la erradicación de basureros, limpieza del perímetro, reforestación, inventario de fauna, labores de investigación referente a la tarulla, pruebas de lombricultura, campaña de educación ambiental en los barrios de influencia del caño Las Camelias y prácticas ecológicas, y retiro permanente de la tarulla, que ha evitado la desaparición del espejo de agua.
Pero, como ya se dijo, resulta acertada la decisión del Tribunal de ordenar a Ecopetrol que continúe las labores que viene adelantando y pague el incentivo a la Fundación demandante junto con el municipio de Barrancabermeja y en la proporción establecida, pues para proteger los derechos e intereses colectivos no cabe duda de que la contaminación de la ciénaga debe ser controlada para evitar su total deterioro, y porque no puede perderse de vista, a conforme a los hechos probados, que las actividades industriales de la empresa también contribuyen a afectar el ecosistema de la ciénaga y que, no obstante las acciones que ha realizado para su recuperación, estas aun son insuficientes para reducir al mínimo los efectos nocivos.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla:
Confírmase la sentencia de 10 de noviembre de 2.000 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander.
Devuélvase el expediente al lugar de origen.
NOTIFÍQUESE.
MARIO ALARIO MÉNDEZ
Presidente
REINALDO CHAVARRO BURITICÁ ROBERTO MEDINA LÓPEZ
DARÍO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General
