CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
RADICACIÓN No. : 25000-23-25-000-2000-0014-01(AP-047)
FECHA : Bogotá D.C., diecinueve de julio de
dos mil uno.
CONSEJERO PONENTE : GERMÁN AYALA MANTILLA
Actor : PROCURADURÍA GENERAL DE LA
NACIÓN Y OTROS
DEMANDADO : AERONÁUTICA CIVIL Y OTROS
TEMA : ACCIÓN POPULAR
Decide la Sala las impugnaciones formuladas por el Ministerio de Transporte, por el apoderado de las señoras Lilia Gladys Nieto Martínez y Suyapa López Jiménez, por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por la Aeronáutica Civil, por la Procuraduría General de la Nación y los Veedores Ambientales Ingrid Inés Forero Forero y Jorge Humberto Zamudio Bolívar contra la providencia del 23 de enero de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección "A".
ANTECEDENTES
Los doctores Esperanza Cristancho de Romero, Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios (E) y Ricardo Correal Morillo, Director de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, a petición de la Veeduría Cívico Ambiental de la problemática ambiental y sanitaria del Aeropuerto Internacional El Dorado, integrada por los ciudadanos Jorge Humberto Zamudio Bolívar, Ingrid Inés Forero Forero, Oscar González Villamil, Juan José Señor Martínez, igualmente a petición de los ciudadanos: Alfonso Ávila Moreno, Rosalba Pinillos de Mejía, José Parmenio Rojas Valbuena, Yolanda Bustos Celemín, Carmen Alicia Prieto de Jiménez, César Tulio Tabima, Fortunato Herrera, Lila María Moreno de Cabiativa, Otilia Amado Silva, José Atalivar Ortiz, Campo Elías Rodríguez Ramírez, Paulina Saavedra de Montenegro, María Marina Valero Córdoba, Paulo Emilio Barbosa Rojas, José Cifuentes Díaz, Alba Judith Romero Alvarado, Omar Ramírez Cufiño, Héctor Julio Pinzón Peña, Luis Abelardo Rojas, Carlos Eider Bejarano Vásquez, Luz Marina Mahecha Salazar, Carmen de Ariza, Luis Eduardo Barrera Matamoros, Hernando Antonio Alférez Cristiano, Alcira Ramírez Rodríguez, Juan de Jesús Jiménez Pérez, Sagrario Hernández, Misael Martínez Martínez, Miguel Antonio Calvo Suescún, Miguel Rincón Rincón, Luis Alberto Piñeros Medina, José Isidro Torres Casas, Blanca Cortés Sanabria, Cenobio Duarte Traslaviña, Luis Eduardo Duarte Cortés, Armando Duarte Cortés, Luz Marina González Jiménez, Fidel Ochoa Fonseca, Brian Fayuld Vargas Castañeda, Blanca Aurora Castañeda López, Gabriel Antonio Montenegro Perilla, Hilda Angela Ositos León, Victor Julio Espinosa Barragán, Lino de los Santos Ávila Suárez, Joselín González Figueroa, Georgina Franco Jaimes, Ana Isabel Castro Patiño, Manuel Hernández Vergara, Angélica Contreras Briceño, Segundo Vega Aldana, Félix Antonio Hernández Martín, Jairo Daniel Camacho Velásquez, Manuel Enrique Castillo Ríos, María Blanca Paz Rodríguez Riveros, Reinaldo Gamboa Villamil, José Jesús Ibáñez, Dora Inés Rodríguez de Quijano, José Héctor Narváez Yepes, Luis Guillermo Penagos Pedraza, Carlos Julio Díaz Sánchez, Luis Guillermo Rodríguez Coy, Gumersindo Morales Centeno, Julio Ramón Acosta Téllez, Aura Pilar Rincón Barrera, Fernando Peñalosa Mejía, Daniel Rojas Briceño, Diego Mauricio Córdoba Sánchez, Henry Augusto Córdoba Sánchez, Luis Alberto Cárdenas Cárdenas, María Alicia Alvarado de Romero, Ricardo Benítez Mojíca, Antonio Bilbao Lara, instauraron acción popular contra la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.
Señalaron que en el año de 1982, fue elaborado el Plan Maestro del Aeropuerto El Dorado por el Consorcio Air Ways Engineering Corp. y Estudios Técnicos Ltda., el cual recomendaba la ejecución de una serie de obras, entre las que se encontraba la pista de aterrizaje paralela a la ya existente.
Manifestaron que el 28 de abril de 1994, el Director para esa época de la Unidad Especial de la Aeronáutica Civil, doctor Fernando Zarama Vásquez, elevó solicitud al Ministerio del Medio Ambiente para el otorgamiento de licencia ambiental.
En efecto, mediante auto N° 124 de julio de 1994, el Ministerio del Medio Ambiente estableció que el Proyecto de la Segunda Pista del Aeropuerto Internacional El Dorado, no requería de Diagnóstico Ambiental de Alternativas y fijó los términos de referencia para la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto.
Ahora bien, indicaron que el 1° de julio de 1995, se llevó a cabo la primera audiencia pública de carácter ambiental para el Proyecto de la Segunda Pista, y que en dicha audiencia se presentaron 11 ponencias a favor y 24 en contra de la ejecución del proyecto.
Mediante Concepto Técnico N° 677 de noviembre 3 de 1995, la Dirección Ambiental Sectorial del Ministerio del Medio Ambiente estableció entre otras consideraciones, la siguiente:
"El Impacto de mayor relevancia lo constituye la contaminación sónica en los alrededores del aeropuerto, debido a que se supera de acuerdo con la legislación vigente, el límite permisible para la salud humana que es de 65 db, lo cual afecta en forma directa las comunidades residentes en dichas áreas".
"La utilización de aeronaves menos ruidosas es hoy día una tendencia común en el mundo. El uso de aeronaves tipo III (tercera generación) traería una importante reducción en los niveles de ruido y por ende en las áreas afectadas. En la actualidad se está modificando gradualmente la flota aérea que opera en el Aeropuerto El Dorado".
"La restricción del uso del aeropuerto solo para aeronaves de tercera generación es muy efectiva para la reducción del Impacto de ruido sobre áreas densamente pobladas. Igual efecto causan las restricciones en la operación nocturna".
"Con el proyecto se mejora la calidad ambiental del entorno, siempre y cuando sean adoptadas las medidas de mitigación apropiadas y recomendadas". (fl. 4).
Que con base en las anteriores consideraciones, contenidas en el Concepto Técnico antes mencionado, el Ministerio del Medio Ambiente consideró viable desde el punto de vista técnico – ambiental, el otorgamiento de la licencia ambiental para la construcción del Proyecto Segunda Pista del Aeropuerto Internacional El Dorado.
Mediante Resolución N° 1330 de 7 de noviembre de 1995, el Ministerio del Medio Ambiente, expidió licencia ambiental a la Aerocivil para la ejecución de las obras de construcción y operación de la segunda pista y/o ampliación del Aeropuerto Internacional El Dorado.
En el anterior acto administrativo se fijaron obligaciones para la Aerocivil, compromisos que la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo consideran, deben ser acatadas de manera oportuna y eficiente por las autoridades concernientes.
La Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil interpuso recurso de reposición contra la Resolución 1330 del 7 de noviembre de 1995, en lo concerniente a la obligación de la prohibición de operación de los aviones ruidosos a partir del 1° de enero del año 2000, por considerar que las operaciones nocturnas han crecido considerablemente en los últimos años, debido a la congestión del aeropuerto y que con la segunda pista, las medidas de mitigación dadas por las barreras contra ruido, la programación de vuelos y en especial la "bidireccionalidad" en las operaciones disminuirán sustancialmente el ruido nocturno, además, que el aterrizaje y decolaje se hará sobre el occidente.
Que ante la situación anterior, y por las implicaciones que tendría para las aerolíneas, especialmente de carga y considerando que se aplicarán las sanciones necesarias para que cumplan estrictamente con los procedimientos de mitigación de ruido, solicitó la Aerocivil que se mantuviera el término de restricción nocturna a cambio de prohibición.
Asimismo, aclaró en dicho recurso de reposición que la Aeronáutica Civil emitió la Resolución N° 721 del 31 de enero de 1995 que indicó como fecha límite la eliminación de las operaciones de aeronaves de la primera y segunda generación el 1° de enero del año 2003. Que la anticipación de dicha fecha inicial al 1° de enero del año 2000, significaba grandes esfuerzos para la entidad y erogaciones económicas severas para las aerolíneas.
Igualmente, la Aeronáutica Civil dentro de su escrito de reposición contra la Resolución 1330 de 1995, no solicitó modificación alguna frente a esta obligación, quedando por lo tanto ejecutoriada y en firme dicho acto administrativo. A este respecto, solo cerca de tres años después y ante la inminencia del cumplimiento de la obligación, se solicitó modificación de ésta.
El Director de la Aerocivil para entonces, solicitó el 13 de mayo de 1998, se modificara la licencia ambiental, entre otros aspectos, con relación a extender la fecha en que empezaba a regir la prohibición de operar aeronaves de primera y segunda generación, establecida a partir del 1° de enero de 2000 hasta el 1° de enero del año 2003.
Por lo anterior, el 4 de junio de 1998 se realizó audiencia pública respecto a la solicitud de modificación de la licencia ambiental y el 16 de junio del mismo año, se profiere por parte del Ministerio del Medio Ambiente la Resolución N° 534 "Por medio de la cual se modifica parcialmente la Resolución 1330 del 7 de noviembre de 1996", que en su parte considerativa expresa, entre otros argumentos, lo siguiente respecto a la obligación de operación exclusiva de aeronaves etapa tres de ruido a partir del 1° de enero del año 2000:
"Que en vista de estos antecedentes la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL carece de sustento para afirmar que ha habido "un cambio en las reglas del juego"; por cuanto desde noviembre de 1995 es conocedora de la condición a que quedó sujeta la operación de aeronaves etapa 1 y 2 de ruido en el Aeropuerto El Dorado.
"Que por el contrario, ese Ministerio observa con suma preocupación que hasta la fecha UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL no ha expedido el acto administrativo que fija la fecha de operación exclusiva con aeronaves etapa tres de ruido, a partir del primero de enero del año 2000, para el caso del Aeropuerto Internacional El Dorado.
"Que teniendo en cuenta lo anterior, este Ministerio de conformidad con lo previsto en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993 impondrá a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL la medida preventiva de amonestación escrita, por el incumplimiento a dicha obligación y ordenará el inicio de dicha investigación administrativa sancionatoria correspondiente". (fl. 7).
Explicaron que con base en los anteriores argumentos, se constituye la Resolución N° 534 de 16 de junio de 1998 que en su parte resolutiva dice lo siguiente:
"ARTICULO SEGUNDO. Aclarar el numeral 3.1 del artículo tercero de la Resolución 1330 del 7 de noviembre de 1995 en el sentido de indicar que la prohibición de operación en el Aeropuerto El Dorado, es para aeronaves que no cumplan los niveles de ruido previstos en el Capítulo 3 del anexo 16 del Convenio de Aviación Civil Internacional y no para aeronaves de primera y segunda generación como allí se establece".
"ARTICULO TERCERO, Amonestar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL por no haber expedido el acto administrativo que determine que a partir del primero de enero del año 2000 la operación del Aeropuerto Internacional El Dorado se hará exclusivamente con aeronaves que cumplan con lo dispuesto en el capítulo 3 del anexo 16 del Convenio de Aviación Civil Internacional, e instaría (sic) a que dé cumplimiento inmediato a dicha obligación".
"ARTICULO DÉCIMO SEXTO. Abrir investigación administrativa sancionatoria a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL por el incumplimiento de las obligaciones establecidas en los numerales 3.1 y 3.2 del artículo tercero de la Resolución 1330 del 7 de noviembre de 1995".
Afirmaron que posteriormente, por medio de la Resolución N° 0985 de 21 de octubre de 1998, se impuso una sanción a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil por incumplimiento del numeral 3.1 del artículo 3 de la Resolución 1330 de 1995, ya que no profirió el acto administrativo que prohibiera en el Aeropuerto Internacional El Dorado, la operación de aeronaves que no cumplieran con los niveles de ruido previstos en el Capítulo 3 del Anexo 16, por lo tanto, se multó a dicha entidad con una suma de $44.393.300.oo moneda corriente.
Explicaron los actores que mediante Oficio N° 2619 de 21 de octubre de 1999, proferido por el Procurador General de la Nación, se solicitó concepto a la Oficina Jurídica de la Presidencia de la República, con relación a la situación jurídica de la exigencia impuesta a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, de prohibir la operación en el Aeropuerto El Dorado, de aeronaves de primera y segunda etapa de ruido, a partir del 1° de enero del año 2000.
El Secretario Jurídico de la Presidencia de la República mediante Oficio de 10 de noviembre de 1999, luego de un recuento histórico del trámite de la licencia ambiental, concluyó su análisis determinando lo siguiente:
"...la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil es la entidad competente para determinar las operaciones, el tráfico y las rutas aéreas en el territorio nacional y que en virtud de tal potestad expidió la Resolución 721 de 1995, que se encuentra vigente.
"Con respecto al caso específico del Aeropuerto El Dorado es preciso escindir la situación y determinar que la competencia del Ministerio del Medio Ambiente tiene relación al (sic) otorgamiento de la licencia ambiental para la construcción y operación de (sic) segunda pista, así la Resolución 1330 de 1995 sólo cobija esta obra y la operación aérea que desde ella se realice; mientras que la primera pista, está sometida a la regulación general sobre la prohibición de la operación de aeronaves subsónicas en el espacio aéreo colombiano contenida en la Resolución N. 721 de 1995.
..." (fl. 9).
Explicaron los actores que en el anterior Concepto se desconoce una conferencia que convocó la ONU en junio de 1972, en Estocolmo, Suecia, en la que se adoptó una declaración por la cual se reconocieron internacionalmente los derechos ambientales y se consolidaron los principios rectores, entre los que merecen mencionarse los inherentes a que el derecho a la salud y la vida no sean puesto en peligro como consecuencia de la contaminación y el deterioro ambiental; el derecho a un razonable nivel de calidad ambiental; el derecho a disfrutar del patrimonio ambiental, propiedad de toda la humanidad, el derecho de equidad intergeneracional de los recursos de la biosfera, etc. Dichos derechos y principios, que fueron acogidos por el Congreso de la República de Colombia al concebir al medio ambiente como patrimonio común, como así mismo que el manejo de los recursos naturales renovables es de utilidad pública e interés social de los colombianos. Así, tales criterios normativos se trazan en la Ley 23 de 1973, desarrollada por el Gobierno Nacional al expedir el Decreto Ley 2811 de 1974 o Código de Recursos Naturales.
Igualmente, la Constitución Política de Colombia consignó el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como el deber de defenderlo, en cuanto constituye el patrimonio común de la colectividad.
Los principios de la Declaración de Río de Janeiro de garantizar a la población el derecho a un medio ambiente sano y la obligación del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, fueron consagrados en los artículos 79 y 80 de la Carta Política de 1991.
Asimismo, la Corte Constitucional ha reconocido que la explotación de los recursos naturales y las actividades económicas en general, no pueden vulnerar el derecho a un ambiente sano de los ciudadanos, por importante que sea para la economía nacional.
Indicaron los accionantes que la Ley 99 de 1993, establece dentro de los fundamentos de la política ambiental colombiana, que éste seguirá el proceso de desarrollo económico y social del país y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, de tal suerte que no pueden esgrimirse razones económicas para desconocer los derechos de los ciudadanos para gozar de un ambiente sano.
Enfatizaron que tampoco era de recibo, aducir que tal como lo señala el artículo 38 del Decreto 1753 de 1994, la primera pista del Aeropuerto El Dorado fue construida antes de la expedición de la Ley 99 de 1993, por lo que no se requería licencia ambiental, dicho pretexto, recalcaron los actores, no es óbice para que la Aeronáutica Civil, investida como autoridad que cuenta con la competencia en todo el territorial nacional de regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano utilizado por la aviación civil y coordinar las relaciones de ésta con la aviación del Estado, formulando y desarrollando los planes, estrategias, políticas, normas y procedimientos sobre la materia.
De tal suerte, que no es posible que la Aerocivil se sustraiga del acatamiento a los términos fijados en la Ley, en las políticas y regulaciones a las que debe sujetarse la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar su desarrollo sostenible. Asimismo, debe impulsar y cumplir las decisiones que emanan del organismo rector de la gestión del medio ambiente y los recursos naturales renovables, el Ministerio del Medio Ambiente.
El parágrafo 1° del artículo 57 del Decreto 948 de 1995, faculta a la autoridad ambiental para establecer medidas de mitigación de ruido en los aeropuertos existentes, así como normas de amortiguación del ruido eventual, cuando se prevean ampliaciones a sus instalaciones de operación aérea o incrementos de tráfico.
El parágrafo 2° ibidem, es claro en otorgar al Ministerio del Medio Ambiente, en coordinación con las autoridades aeronáuticas, la prohibición o restricción de la operación nocturna de vuelos en aeropuertos internacionales, que por su localización perturben la tranquilidad y el reposo en zonas habitadas.
Explicaron que todo el anterior marco normativo de competencias en materia ambiental faculta al Ministerio del Medio Ambiente, para regular todo lo relacionado con los derechos consagrados en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.
Afirmaron que después de todas las modificaciones y aplazamientos de la obligación de suspender el tráfico de aviones ruidosos, a partir del 1° de enero de 2000, el Gobierno Nacional expide el Decreto 2564 de 23 de diciembre de 1999, derogando los logros ambientales y sanitarios alcanzados con la expedición de la licencia ambiental.
Dentro de las obligaciones que el Ministerio del Medio Ambiente impuso a la Aeronáutica Civil con motivo de la licencia ambiental comentada, están, entre otras, las de realizar medidas de mitigación contra el ruido y contra riesgos de la salud en el conjunto de viviendas afectadas (Resolución 1330 de 1995).
La licencia ambiental impuso al Ministerio de Salud y a la Secretaría de Salud del Distrito Capital, la ejecución de un estudio epidemiológico y de morbilidad para determinar los efectos en la salud de las personas, causados por la operación del aeropuerto.
No obstante lo anterior, hasta la fecha de presentación de la acción popular, ninguna de las entidades a quienes concierne el acatamiento de las medidas anotadas, han dado cumplimiento con las obligaciones del caso, a pesar de los continuos requerimientos del Ministerio Público y la comunidad, representada por la Veeduría Ambiental.
Resaltaron los actores un estudio realizado por el doctor Jorge García Gómez, sobre el trauma acústico y trastornos neuro-vegetativos producidos por el ruido y sobre los efectos de la contaminación ambiental en oídos, nariz y gargantas, dando una idea de los niveles de intensidad de los ruidos de la siguiente manera:
Voz cuchicheada: 30 decíbeles
Voz hablada: 50 decíbeles
Ruido de máquina de escribir 60 decíbeles
Tránsito automotor: 80 decíbeles
Maquinaria Industrial: 90 decíbeles
Siderúrgicas (perforadoras): 100 decíbeles
Motor de avión – discotecas: 110 decíbeles
Artillería – armas de fuego: 120 decíbeles
Que las intensidades superiores a 90 decíbeles pueden producir lesiones permanentes e irreversibles en el Órgano de Corti, pero se debe aceptar que ruidos con intensidades entre 60 y 90 decíbeles pueden producir lesiones neuro-vegetativas sin sordera, afectando también el estado anímico, produciendo angustia, irritabilidad emocional y cambios de conducta y personalidad.
La Comunidad Europea, dentro de las Políticas Comunes en materia de Medio Ambiente ha desarrollado un programa de lucha contra el ruido que dice textualmente lo siguiente: "El ruido se considera en todos los países altamente industrializados con un gran tráfico como merma considerable de la calidad de vida. El grado de perturbación depende en gran medida de factores psicosociológicos. Pero tampoco se deben menospreciar los efectos de un nivel alto y continuado sobre la salud. Así, se ha podido comprobar que personas que viven en calles con mucho tráfico presentan una presión arterial más elevada, con lo cual, los problemas de hipertensión se ven agravados por el ruido...". (fl. 19).
Ahora bien, los estudios a más de los deterioros de la audición muestran también que las ondas sónicas afectan directamente el sistema nervioso autónomo, mediante estrés inducido por angustia, interferencia con las funciones auditivas normales y con el sueño, y el terror.
Afirmaron los accionantes que en Fontibón, lugar de alto índice de ruido, por causa de los aviones, se presentan altos consumos de productos analgésicos, según fue denunciado por la Comisión de Veedores y Delegados de los habitantes de esa Localidad, en la reunión celebrada en el Despacho del Procurador General de la Nación, el 11 de noviembre de 1999.
La Secretaría Distrital de Salud, elaboró en febrero de 1995 un muestreo de evaluación de ruido ambiental de las aeronaves (decolaje y aterrizaje), sobre las comunidades de la ciudad de Bogotá. El muestreo ambiental de ruido se realizó con la participación de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, tomando como problema el área de influencia de Engativá, Alamos, Villa Luz y una proyección sobre la segunda pista que en ese entonces se estaba construyendo.
Entre el tipo de aviones evaluados, tanto en decolaje como en aterrizaje se encuentran: Jet DC-9, Jet D-8, Jet-707, Turbo Hélice, Twing Otter, King 300, King 200, Boeing 757, Boeing 727-100, MD-80, Boeing 737, Avro 748, Caza, TA-34, ATR-42 y Focker.
Del análisis de la información y para el caso de autos, manifestaron los actores que las ondas sonoras que reciben los habitantes de la ciudad, sobrepasan en el ciento por ciento lo permitido para horario diurno, que es de 65 db y para nocturno que es de 45 db. Que para los sectores de Engativá, Villa Luz y Álamos, se registraron intensidades hasta de 104 db.
Que este estudio coincide con los informes sobre los monitores de ruido, efectuados en las localidades de Fontibón y Engativá, por la empresa TERMOACÚSTICOS J.C., contratista del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito Capital (DAMA).
Igualmente, el Presidente de la República, mediante el Decreto 948 de 1945, expide el "REGLAMENTO DE PROTECCIÓN Y CONTROL DE LA CALIDAD DEL AIRE". El objeto de este Decreto es proteger la salud humana y el medio ambiente, mejorando la calidad del aire existente y elevando el nivel de vida de la población.
El Decreto contempla en su artículo 14, que el Ministerio del Medio Ambiente, teniendo en cuenta la salud de la población expuesta, fijará los estándares máximos de emisión de ruido y de ruido ambiental permisible para todo el territorio nacional, considerando los horarios definidos y los sectores clasificados por el artículo 15 de dicho Decreto.
Que el objeto de fijar los estándares antes mencionados y normas con respecto al ruido, es evitar perturbar la salud, la paz pública y el equilibrio del ecosistema y para asegurar a las personas el derecho a disfrutar tranquilamente de los bienes de uso público y del medio ambiente.
DERECHOS COLECTIVOS VULNERADOS
Luego de reseñar los hechos que dieron lugar a la acción popular que se adelanta en contra de la Aeronáutica Civil y otros, explicaron las razones por las cuales estiman vulnerados los derechos colectivos consagrados en los numerales a) y g) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, por la omisión reiterada en el cumplimiento del numeral 3.1 del artículo 3° de la Resolución 1330 del 7 de noviembre de 1995, en cuanto la Aeronáutica Civil no ha adelantado las actividades necesarias tendientes a prohibir a partir del 1° de enero del año 2000 la operación de aeronaves de primer y segundo nivel de ruido en el Aeropuerto Internacional El Dorado.
PRETENSIONES
Con fundamento en los antecedentes fácticos señalados, los actores, formulan, en concreto, las siguientes pretensiones:
"1. Ordenar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL, implementar de inmediato todas las medidas necesarias para retirar de operación aérea del Aeropuerto Internacional El Dorado, todas las aeronaves que no reúnan los requisitos de tercera etapa de ruido, dando cabal y efectivo cumplimiento a lo ordenado en el numeral 3.1 del artículo 3° de la Resolución 1330 del 7 de noviembre de 1995 que establece lo siguiente:
3.1 La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL, prohibirá la operación en el Aeropuerto Internacional El Dorado, de aeronaves de primera y segunda generación a partir del primero de enero del año 2000.
2. Declarar responsables al MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL, conforme a sus competencias, por los impactos y efectos ambientales y sanitarios, que se puedan llegar a causar como consecuencia directa de las operaciones aéreas, en la zona de influencia del Aeropuerto Internacional El Dorado; dado que no se formularon y adoptaron con suficiente antelación las medidas preventivas necesarias para la conversión de las aeronaves ruidosas que operan en el prenombrado aeropuerto y para que las empresas de aviación apropiaran los recursos financieros necesarios para su cumplimiento.
3. Ordenar a la entidad competente que formule e implemente técnicamente un programa de evaluación, seguimiento y monitoreo ambiental de las fuentes sonoras del Aeropuerto Internacional El Dorado, para que se ejerza un eficaz seguimiento, control y manejo de la contaminación por el ruido generado, entre otros, para que se determinen a ciencia cierta y con el rigor técnico científico que se requiere, en otros, los siguientes aspectos...
...
4. Ordenar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL, en el término que el Tribunal establezca, la realización del estudio de vibraciones.
5. Ordenar al Ministerio de Salud y Secretaría de Salud Distrital, la realización del Estudio Epidemiológico y de Morbilidad, en la zona de influencia directa e indirecta, con el fin de examinar a toda la población humana expuesta a los impactos y efectos de la contaminación acústica por la operación de las aeronaves, y que con base en los resultados obtenidos, se adopten las medidas correctivas en beneficio de la salud pública.
6. Conformar un Comité para la verificación de la Sentencia en los términos que lo dispone el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
7. Disponer lo relativo a costas del proceso y agencias en derecho, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 38 y 39 de la Ley 472 de 1998.
8. Otorgar el incentivo de acuerdo al artículo 39 de la Ley 472 de 1998 a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, de que trata el artículo 70 de la Ley 472 de 1998." (fls. 26/27).
FALLO IMPUGNADO
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 23 de enero de 2001, accedió a las súplicas de la demanda, después de hacer un extenso estudio sobre los hechos que originaron la presente acción, con salvamente de voto de la doctora Margarita Hernández de Albarracín, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Hizo alusión el Tribunal a la Resolución 1330 del 7 de noviembre de 1995, afirmando que el Ministerio del Medio Ambiente concedió licencia ambiental para la construcción de la segunda pista en el Aeropuerto El Dorado.
Advirtió que en la anterior Resolución, en el ordinal 3.1 del artículo 3°, se impuso la obligación a la Unidad Especial de la Aeronáutica Civil para que dentro de los tres años siguientes las aeronaves que estuvieran en las condiciones de primera y segunda generación de ruido fueran retiradas del servicio a partir del 1° de enero del año 2000.
Explicó que antes de la expiración del término señalado y mediante Decreto 2564 del 23 de diciembre de 1999, se amplió en tres años más el deber de la Unidad Administrativa demandada para que se adoptaran las medidas de restricción de los vuelos de las aeronaves que estuvieran en la primera y segunda generación de ruido.
Para el Tribunal, está claramente demostrado por la opinión médico científica contenida en el documento que obra a folio 452 y siguientes, emitido por el doctor Jorge García Gómez, que los efectos desastrosos que produce en el organismo la acción constante de las fuentes de ruido, en especial cuando se superan los 62 decíbeles, que en el caso de autos, son los aviones que están en las condiciones de primera y segunda generación de ruido.
Afirmó el a-quo que de acuerdo con los documentos que obran en el expediente y el informe rendido por el Ministerio del Medio Ambiente, se ha podido establecer que se catalogan o ubican en esas condiciones de generación de ruido, las aeronaves distinguidas con las matrículas HK 3738, HK 3745, HK3977, HK 3837, HK 3998, HK 4010, HK 4047, HK 3840, HK 3905, HK 3963, HK 3906, HK 3926, HK 3964, HK 3927, HK 3928, HK 4084, HK 1717, HK 3667, HK 3985, HK 727, HK 2865, HK 3752, HK 3827, HK 3859, HK 3958, HK 4056, HK 3891, HK 3756, HK 3932, HK 3030, HK 3333, HK 3604, HK 3480, HK 2151, FAC 001 y FAC 1201.
Agregó que de la inspección judicial adelantada en las instalaciones del Aeropuerto, como en los sitios en que están colocados los medidores de ruido y algunas de las casas aledañas a la segunda pista, se logró establecer, con los pocos aviones que decolaron, que evidentemente el ruido es intenso dentro de ellas, aún en las insonorizadas, según lo reseñaron los medidores respectivos.
De otro lado, se concluyó que se modificaron las condiciones ambientales internas de las casas, ya que no siendo posible que puertas y ventas permanecieran abiertas, la falta de ventilación produjo una atmósfera de contaminación por los olores generados por el uso ordinario de las habitaciones sin que haya ventilación.
Igualmente, indicó el Tribunal que con la expedición del Decreto 2564 de 1999, se debieron adoptar medidas de protección con solo establecer o identificar las fuentes de generación de ruido y que es el apoyo fundamental del que se valió el a-quo para la adopción de las medidas de protección al considerar que en verdad la comunidad y por que no el país, vienen sufriendo los rigores de la afectación ambiental establecida.
Señaló el Tribunal que es consciente de que una posición drástica en marginar de una vez todos los aviones que generan el ruido, traería consecuencias económicas serias a las empresas a que pertenecen, por lo que el retiro del servicio o la modificación de las mismas se hará en forma gradual, quedando en la Aeronáutica y en la Comisión Verificadora que se conformará para el efecto el deber primordial e intransferible de establecer que su retiro se haga efectivo en las fecha que se mencionan o que para ese momento se hayan hecho las modificaciones que permitan la atenuación del ruido con la implantación de nuevos motores o de filtros que lo hagan posible, de lo cual será informado el Tribunal dentro del mes siguiente a las fechas en que se ordena su inmovilización.
En efecto, como el Decreto 2564 de 1999 se encuentra vigente, no consideró el Tribunal necesario que se cumpliera el tiempo que aún resta para que las aeronaves contaminantes sean retiradas del servicio por lo que ante la urgencia de proteger los derechos colectivos afectados, explicó que se debía suspender con el propósito específico de remover lo que constituiría un obstáculo administrativo para la adopción de las medidas que ordenaría el a-quo.
Indicó que la suspensión antes mencionada, se haría para amparar el derecho constitucional colectivo exigido en protección y por ser este prevalente ante cualquier otra disposición de menor jerarquía. No hacerlo, equivaldría a construir una antinomia que haría ineficaz la decisión de la sentencia al suspender únicamente el vuelo de los aviones.
Le asiste la convicción al Tribunal Administrativo de Cundinamarca de que la permanencia reguladora del Decreto plurimencionado, no hace sino prolongar la conducta omisiva del Estado en no proteger las condiciones ambientales del entorno del Aeropuerto El Dorado ante el hecho evidente de que a pesar de haberse realizado obras tendientes a mitigar el impacto del ruido, estas no han sido suficientes como está claramente establecido en el expediente y sea por eso que debe suspenderse la vigencia de la disposición, si se tiene en cuenta, además, que si en seis años no ha sido posible obtener una solución menos aún en dos que faltan, tal cosa ocurra.
Igualmente, contribuyó a la decisión del Tribunal, la existencia del Convenio de Aviación Civil Internacional, adoptado por el Estado Colombiano mediante la Ley 12 de 1947, en el que se prevé como modalidades de expresión y ordenamiento de la organización los documentos denominados Anexos.
Y fue precisamente, mediante el Anexo 16, Capítulo 3, que se recomendó a los Estados signatarios del Acuerdo la necesidad de retirar del servicio los equipos que se encuentren en las etapas de ruido 1 y 2, elemento al que también recurrió el Gobierno Nacional para motivar el Decreto 2564 de 1999, pero para diferir la fecha en que deberían dejar de operar las aeronaves.
De esa fuente de derecho internacional se valió el Tribunal para proveer con las medidas de suspensión de vuelo de las aeronaves, teniendo como fundamento la posibilidad que ofrece, además de la propia Ley 472 de 1998, el artículo 93 de la Constitución Política al dispensarle a los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso Nacional prevalencia en el orden interno como fuente de derecho que para el caso sub-judice, sería la Ley 12 de 1974 y el Anexo 3, ya mencionado y que se incorpora a la Ley citada con efecto supranacional, así como la Ley 74 de 1968, artículo 11, aprobatoria del Pacto Internacional de los Derechos Económicos y Culturales de 1966.
Ahora bien, con relación a las peticiones de los ordinales 3 y 4, consideró el a-quo que los programas allí solicitados se vienen realizando, al punto que con base en lo ordenado por el Ministerio del Medio Ambiente a la Aeronáutica Civil, como consta a folio 577, el Ministerio hizo el análisis ahí consignado y de él se valió para suministrar la información que ha servido para tomar la decisión de suspender los vuelos de las aeronaves ya reseñadas.
Con relación a la condena en costas, consideró el Tribunal, que no hay lugar a condenar, al no haberse acreditado ningún gasto a cargo de los demandantes o coadyuvantes.
En cuanto a los estudios solicitados en el numeral 5° de las pretensiones (Epidemiológico y de Morbilidad), estimó el Tribunal que éstos los viene adelantando la Secretaría de Salud de Bogotá, si se tiene en cuenta el documento que obra a folio 579, originado en esa misma dependencia en el que se hace mención no sólo del compromiso que tiene la Aeronáutica de hacer esos estudios según lo ha ordenado el Ministerio del Medio Ambiente, como la Secretaría de Salud lo viene haciendo o ejecutando actividades en el mismo sentido.
Con relación a la conformación de un Comité para la verificación de la sentencia de primera instancia y la solicitud de otorgar el incentivo de acuerdo al artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el Tribunal accedió a ellos por ser propios del ordenamiento legal que rige la acción popular.
De acuerdo con la información suministrada por la entidad demandada, logró establecer el Tribunal que algunas aeronaves generadoras de ruido no son de matrícula nacional; por lo que advirtió que sobre ellas no recaerá la decisión de las que aquí se adopten sino que tal asunto debería ser resuelto de acuerdo con los convenios internacionales, que regulen el tránsito de aeronaves en los que pueda estar referido el aspecto de la contaminación, para lo cual se dio traslado al Ministerio de Relaciones Exteriores de esta decisión y de la información antes mencionada, para que conjuntamente con el Ministerio de Transporte y el Medio Ambiente se adelanten las diligencias tendientes a obtener los objetivos de reciprocidad que surge de las suspensión de vuelos de las naves que a nivel local, causan la contaminación y que no la causarían de utilizar aeropuertos internacionales.
Por otro lado, el apoderado de las señoras Gladys Nieto y Susana López, excepcionó pleito pendiente, ya que los Juzgados 1° y 14 Civil del Circuito de Bogotá conocen de las demandas que tienden también a la protección del entorno del Aeropuerto El Dorado entre otros aspectos para que se elimine la contaminación por ruido y demás, considerando el Tribunal que no había lugar a decretar lo requerido, ya que su gestión aquí la hace a título particular. Es decir, que para que exista pleito pendiente en el presente asunto hubiera sido necesario que las demandantes en la jurisdicción ordinaria fueran las mismas en esta y ocurre que esa identidad no se da sino en relación con la demandada, por lo que no se dan los supuestos para demostrar y concretar la excepción así denominada.
Con relación a la ausencia de jurisdicción o falta de la misma, considera el Tribunal que le asiste razón para definir el conflicto planteado de conformidad con lo señalado en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, toda vez que la persona moral demandada es una entidad pública, aspecto este que orienta el criterio determinante de la jurisdicción que debe conocer el conflicto, pues las entidades que no tengan esa naturaleza, esto es, que sean personas privadas no ejerciendo funciones públicas, lo sería la jurisdicción ordinaria.
Señaló el Tribunal que en virtud a la pauta que ofrece un documento de orden técnico visible a folio 863 y ss., como que en algún momento estuvo precedido de una decisión jurisdiccional en una demanda en acción de tutela (T-552/93), documento que merece toda la seriedad por ser criterio técnico, que si bien las medidas que se adoptarían con la suspensión de los vuelos de las aeronaves antes referidas mejoraría notablemente el ambiente ecológico del entorno del Aeropuerto. De las pruebas allegadas logró establecer el Tribunal que si los aviones, aún los de la generación tres de ruido, no se sobrecargan, la recuperación de ese ambiente es mayor para lo cual será necesario que se habilite la báscula para con ella establecer que no haya sobrepeso lo que hará posible que el gradiente ascensional se ajuste a las exigencias internacionales del 6%, medida que también se dispondrá en esta decisión con lo que se obtendría no solo menos ruido porque no sería tanto el peso que tendrían que soportar las aeronaves como de que ellas no cubrirían mayor espacio urbano para obtener altura, previendo de esa manera riesgos sobre la población.
En razón a que el Ministerio de Transporte, el Ministerio del Medio Ambiente, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente y Bogotá D.C., no tienen una relación directa con las decisiones que se adoptan en la sentencia del Tribunal, consideró éste que era del caso relevarlos de los compromisos que se impondrían a la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, sin perjuicio del control de tutela que le asiste al primero de los Ministerios sobre el organismo adscrito para la vigilancia de los compromisos que se le imponen.
Finalmente, el Tribunal se refirió al incentivo a que se refiere el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, que será de cuarenta (40) salarios mínimos mensuales, que para este año se ha establecido en la suma de $286.000.oo. Dicha suma, la del incentivo, será repartida en partes iguales entre las entidades demandantes y la señora Ingrid Inés Forero, el señor Jorge Humberto Zamudio Bolívar y a la Asociación Comunal de Juntas de la Localidad 9 de Fontibón. La parte que ha de corresponder a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación, se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos, como lo señala el aparte 2° del artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
Ahora bien, la Magistrada doctora Margarita Hernández de Albarracín se apartó de la decisión mayoritaria de la Sala por considerar lo siguiente:
Concretó que se escogió la acción popular ante el presunto incumplimiento de una serie de obligaciones a cargo de la AEROCIVIL, contenidas en actos administrativos expedidos por el Ministerio del Medio Ambiente, que otorgaron la licencia ambiental para la construcción y operación de la segunda pista del Aeropuerto El Dorado.
Después de analizar detalladamente cada una de las pruebas allegadas al expediente, advirtió la Magistrada en su salvamento de voto que persisten las situaciones que colocan en peligro intereses colectivos tales como el de el goce de un ambiente sano y el de la seguridad y salubridad públicas, pero no obstante lo anterior, consideró que ha existido un cierto grado de actividad por parte de la Aeronáutica Civil, que uno de sus objetivos, el programa de insonorización no haya sido suficiente, "o que siéndolo produjo un efecto contrario", según expresión utilizadas en la providencia mayoritaria, no puede atribuírsele como de su absoluta y única responsabilidad administrativa, en vista de que la situación tratada amerita un esfuerzo confluente de otros entes administrativos, tareas que en un esfuerzo sumo se deben alinderar y sopesar en primer orden administrativamente, para despejar a qué órgano, en qué forma y con qué intensidad deben actuar al unísono para remediar la situación presentada.
Para lo cual, se hace perentorio e inmediato el ordenamiento de la integración de un comité de reconocimiento, de análisis y de evaluación de las fallas que cada entidad concernida haya podido tener en el asunto y tomar las medidas administrativas y disciplinarias a que haya lugar.
Señaló que de acuerdo con la demanda hay omisión por parte de la Aeronáutica Civil en cuanto al deber impuesto por el artículo 3° numeral 3.1 de la Resolución N° 1330 de 1995, pero que ésta omisión puntualizada como cargo, no es válida debido a que mediante el Decreto Reglamentario N° 2564 del 13 de diciembre de 1999, "el deber hacer" de la Aeronáutica quedó marcado para una fecha posterior, la del 2003; no se conoce que dicho Decreto haya perdido su presunción de legalidad a través del ejercicio de las acciones correspondientes, por lo tanto, ostenta todo su imperio.
Enfatizó que la explicación anterior, era la razón por la cual manifestaba que había imposibilidad legal de impartir prohibición a la operación en el Aeropuerto El Dorado, de aeronaves de primera y segunda generación, o en todo caso de aeronaves que no cumplieran los niveles de ruido previstos en el Capítulo 3° del Anexo 16 del Convenio de la Aviación Civil Internacional.
IMPUGNACIÓN
Inconformes con el fallo del Tribunal, el apoderado de las señoras Lilia Gladys Nieto Martínez y Suyapa López Jiménez, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Aeronáutica Civil, AeroRepública S.A., la Procuraduría General de la Nación y los Veedores Ambientales, interpusieron recursos de apelación contra la providencia del 23 de enero de 2001, en síntesis, así:
El apoderado de las señoras Lilia Gladys Nieto Martínez y Suyapa López Jiménez, insiste en la excepción de pleito pendiente, por considerar que hay identidad jurídica entre los sujetos, el objeto y la causa de las dos demandas, como lo ha reiterado la Corte. Por lo tanto, solicita se reconozca la existencia del proceso que se adelantaba en el Juzgado 14 Civil del Circuito de Bogotá y se revoque la sentencia impugnada, para en su lugar se ordene continuar con el trámite de ésta, por ser primera en el tiempo y en el espacio, anexándole los documentos y pruebas existentes en la presente acción popular.
El Ministerio de Transporte, manifestó que encuentra desconocidas en la sentencia del Tribunal que las políticas de gobierno regulatorias del aspecto de control ambiental del tráfico aéreo del Aeropuerto El Dorado, plasmadas en el Decreto 2564 de 1999, por lo cual ejercita el medio impugnatorio para mantener la permanencia legal y los efectos del citado Decreto.
Igualmente argumentó que la sentencia impugnada suspendió el Decreto 2564 de 1999, incursionando en el mismo error de derecho de desconocer la institucionalidad de tal medida, de naturaleza exclusiva precautelar según el régimen contencioso administrativo en su artículo 152 y ss., especializada que establece al juez presupuestos inequívocos en el Decreto de la misma.
Señaló que el fallo trata del principio de reciprocidad, pero de manera unilateralizada al observarlo con relación al tráfico de aeronaves internacionales regulados por convenios de este orden, para las cuales se esbozan el mantenimiento de su tráfico en las pistas del Aeropuerto El Dorado, simultáneamente que se anula dicho principio respecto de las naves identificadas en la parte resolutiva de nacionalidad colombiana, señalando un notorio y gravoso desequilibrio de la decisión el cual permite identificar la ambigüedad de lo decidido en instancia, pues la efectividad de las aeronaves de tercera generación queda garantizada respecto de definidas aeronaves particularizadas por matrícula.
El Ministerio de Relaciones Exteriores impugnó la sentencia del Tribunal manifestando que en relación con el aspecto de la contaminación de las aeronaves generadoras de ruido que no son de matrícula nacional, mediante la acción popular no se puede obligar a entidades públicas ajenas a quienes crearon el daño a asumir responsabilidades que desbordan el límite de lo legal y por ende el constitucional.
Añadió que no hay Acuerdo o Tratado Internacional específico en el cual conste la reciprocidad en materia de ruido. Que lo que existen son recomendaciones, respecto de las cuales se considera pertinente advertir, que las mismas no asumen el carácter de regla vinculante, ni se pueden equiparar, de ningún modo, a un Convenio, el cual verdaderamente, sí constituye fuente formal de derecho internacional de ineludible acatamiento, en virtud del principio Pacta Sunt Servanda.
Finalmente afirmó que si el Tribunal consideró que en aras de brindar la protección de los derechos colectivos vulnerados correspondía al Ministerio de Relaciones Exteriores algún tipo de obligación, se debió comunicar tal decisión y no imponer la misma sin atender las diferentes competencias legales y constitucionales.
La Aeronáutica Civil inconforme, igualmente, con la sentencia del Tribunal apeló dicho fallo argumentando que el Tribunal actuó de manera arbitraria y además, sin reconocer el debido proceso de las aerolíneas y de las comunidades afectadas. Igualmente, dispuso una suspensión gradual de actividades que de aplicarse, conduciría a un detrimento gravísimo y sin precedentes en el ya golpeado desarrollo social, cultural y económico de Colombia, afectando directamente a todas las empresas aéreas de Colombia y a sus empleados, e indirectamente a todas las poblaciones que necesariamente tienen en el transporte aéreo su único bastión de desarrollo y comunicación, considerando como hecho notorio, el incremento escalonado del conflicto bélico que impide el uso de las carreteras.
Con relación a la obligación que impuso el Tribunal de restablecer dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria del fallo impugnado el uso de la báscula que tiene instalada el Aeropuerto Internacional El Dorado, con el fin de que los aviones solamente reciban la carga adecuada que haga posible que el decolaje se realice con un gradiente ascensional del 6%, afirmó la Aerocivil que ésta ya se encuentra funcionando y constituye la primera en América Latina y la segunda en el Mundo.
Advirtió la Aeronáutica Civil que en el fallo del Tribunal hubo una manifiesta violación al debido proceso y una extralimitación de funciones y competencias. Agregó que hubo una errada aplicación del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 en el sentido de "orden de hacer o no hacer".
Consideró que la única opción razonable que concilie los derechos e intereses colectivos en juego, es respetar el plazo previsto en el Decreto 2564 de 1999, en decir, confirmar las fecha allí señaladas, a efectos de darle el carácter de cosa juzgada a los límites previstos en el Decreto.
Explicó la Aeronáutica Civil que con la decisión del fallo impugnado se estarían afectando un volumen cercano al millón y medio de pasajeros, que no serían transportados por las aerolíneas que suspenden sus vuelos (ACES, AEROREPÚBLICA, INTERCONTINENTAL, LÍNEAS AÉREAS SURAMERICANAS Y AEROSUCRE). Se afectarían 560 vuelos regulares de pasajeros que corresponde al 20% del total de vuelos origen con destino Bogotá.
Indicó, que al ser retiradas intempestivamente las aeronaves, las empresas afectadas disminuirían su personal en cerca del 50%, lo que implicaría que de manera inmediata 1.321 empleos directos quedarían cesantes.
En cuanto al transporte de carga nacional, el impacto es mucho mayor teniendo en cuenta que un volumen superior a 17.880.144 Kilos que representa el 24% del total movilizado por empresas cargueras aéreas origen-destino Bogotá, se quedaría sin servicio de transporte, paralizando esta actividad en el país.
Que el servicio público esencial de transporte aéreo, desaparecería en regiones apartadas como Mitú, Puerto Carreño y Puerto Inírida, por cuanto cerca del 96% de la carga que se moviliza a esas zonas, es transportada por la aerolínea Líneas Aéreas Suramericanas. El servicio desde y hace Leticia se afectaría por cuanto Aerosucre transporta el 75% del volumen de carga total en un año y básicamente de productos perecederos para el consumo, por lo cual, habría un efecto social de consecuencias incuantificables.
Ahora bien, con relación al caso de transporte de carga, unos 289 empleos directos quedarían cesantes, sin contar empleos indirectos.
En materia internacional, se verían perjudicados los servicios de transporte aéreo o destinos como Caracas, Panamá, Aruba, Curacao, San José, Quito y Guayaquil, con el consecuente efecto en el comercio exterior del país, se afectaría la exportación de flores a Europa, vía Caracas, la de carnes a Curacao y la de medicamentos a Centro América entre otros productos. El porcentaje de participación de Aerosucre en el mercado de Panamá es del 30%, Caracas el 43% y Quito el 74%.
Señaló que "no solo las empresas aéreas y la comunidad que vive y depende del sector aeronáutico resultaría afectada con la media, (sic) sino también a (sic) misma AEROCIVIL dado que al suspender la operación de las aeronaves señaladas en el Fallo, las pérdidas institucionales ascienden a $6.693 millones de pesos (por concepto de Tasa nacional: $4.534 millones, servicio de Protección al vuelo nacional: $1.790 millones y Servicios de protección al vuelo internacional: $369 millones).". (fl. 1630).
Afirmó que se encuentran en concesión los aeropuertos de Cartagena, Cali y Barranquilla y que la segunda pista del Aeropuerto El Dorado, está sometida a este tipo de contratos, pueden existir serios perjuicios para los concesionarios, quienes reciben gran parte de sus ganancias de la operación de las empresas aéreas que resultan gravemente afectadas.
Por otro lado, comparte la Aerocivil los argumentos expuestos en el salvamento de voto de la Magistrada Margarita Hernández de Albarracín por encontrarlos acordes con la ley.
Por su parte AeroRepública señaló, sin impugnar por no ser parte en el proceso, algunas de las implicaciones que tendría la ejecución de lo dispuesto en la sentencia de primera instancia, manifestando que con dicho fallo se coloca a la empresa en una situación "sin salida", que muy seguramente puede conducir a su liquidación.
Que los cambios de flota en la industria de la aviación requieren de una fuerte inversión económica, la cual el mismo sistema financiero colombiano no está en condiciones de proveer.
Añadió que para el caso de AeroRepública S.A., cada avión con los niveles exigidos por el Tribunal, requiere de desembolsos aproximados de 11 mil millones de pesos y además no están disponibles en forma inmediata, necesitándose de un tiempo prudencial para poder conseguirlos en la industria. Además, en el caso de la empresa en mención, una suspensión inmediata de operaciones generaría, automáticamente, una cancelación de 800 empleados directos y unos 400 indirectos.
La Procuraduría General de la Nación por su parte apeló la sentencia del Tribunal manifestando que se incurre en verdadero terrorismo informativo, cuando se afirma que "el presente fallo afectaría gravemente el comercio internacional con los países andinos", lo cual en sentir de la Procuraduría no es cierto, por cuanto en la providencia se señaló con absoluta claridad que la decisión afecta a 37 aeronaves de empresas nacionales, de las cuales "...una de éstas, al parecer por el deterioro ocasionado en su estructura por tantos años de uso, se precipitó fatalmente a tierra la semana anterior en cercanías de Yopal, Casanare". (fl. 1680).
Afirmó la Procuraduría en nombre de todos los actores que algunos puntos de la demanda quedaron sin resolver, entre otros, el derecho a la seguridad de los habitantes más afectados por las operaciones aéreas del Aeropuerto Internacional El Dorado.
Igualmente, solicitan que las autoridades competentes inicien los estudios conducentes a la compra de los predios de carácter residencial y el traslado de los institucionales, que se encuentran más afectados por la operación aérea del Aeropuerto El Dorado, en aras a la protección del derecho colectivo a la seguridad de los moradores de la zona, de los pasajeros y las tripulaciones.
Que se declare responsable al Distrito Capital en cabeza del Departamento Administrativo de Planeación Distrital por el proceso de conurbanización de carácter legal, es decir, con licencias de construcción, que ha permitido en los alrededores del Aeropuerto El Dorado.
Solicitaron que en la Comisión de Verificación para los efectos previstos en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, se incluya la participación de las autoridades ambientales a saber: Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente del Distrito Capital, DAMA.
Finalmente, apelaron la sentencia del Tribunal los Veedores Ambientales, en su calidad de Coadyuvantes.
CONSIDERACIONES
La Constitución Política de 1991 al reconocer los derechos y garantías de los ciudadanos, estableció que corresponde al Estado la protección de una serie de derechos colectivos y del ambiente.
Así, en su artículo 79 estableció que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano, de manera que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Estableció en la misma disposición, que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente.
En el artículo 80, impuso en cabeza del Estado, el deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
Como mecanismo de protección y aplicación de los derechos, estableció en su artículo 88, la acción popular instituida específicamente para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en la ley que reglamenta la materia.
Con base en el anterior marco constitucional, fue expedida la Ley 472 de agosto 5 de 1998 cuya finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.
Esta ley reguló las acciones populares, sobre las cuales cabe señalar que tienen un carácter preventivo, como quiera que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. (artículo 2°).
Esta clase de acción procede, como ya se anotó, contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, sin que se requiera interponer previamente los recursos administrativos como requisito para su procedibilidad, lo que indica que la acción procede, sin perjuicio de las demás acciones o recursos que tengan a su favor los ciudadanos.
En su trámite, el juez deberá observar los principios constitucionales, en especial el de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, eficacia y celeridad. Igualmente deberá velar por el cumplimiento del debido proceso y deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda.
Se advierte entonces, que por tratarse de una acción cuya finalidad es velar por derechos colectivos de rango constitucional, se le otorgan al juez amplias facultades de interpretación, para que cumpla su función de hacer efectivos los derechos que encuentre vulnerados con la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, de manera que no se hace necesario que los accionantes invoquen todos los derechos que pueden resultar vulnerados o amenazados, al ser deber del juez al tramitar la acción, aplicar el principio de la prevalencia del derecho sustancial.
Igualmente debe precisarse que el artículo 34 de la referida ley 472, indica al juez cual debe ser el contenido de la sentencia, de suerte que de acoger las pretensiones del demandante, esto es, de establecer la vulneración o amenaza de los derechos invocados en la demanda, podrá, sin perjuicio de las acciones contenciosas o constitucionales procedentes, imponer una orden de hacer o no hacer, condenar al pago de los perjuicios cuando se haya causado un daño a un derecho o interés colectivo y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior, si ello fuere posible, para de esta forma garantizar la protección de los derechos colectivos.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, los actores solicitan que se garantice la defensa y protección de los siguientes derechos e intereses colectivos, como son el goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias y la seguridad y salubridad públicas.
Básicamente la amenaza a los anteriores derechos, la derivan los accionantes del impacto del ruido, en especial cuando se construyó la segunda pista del Aeropuerto Internacional El Dorado.
Ahora bien, en primer término, advierte la Corporación que la Aeronáutica Civil en su escrito de apelación, solicitó a folio 1646 la realización de audiencia pública por considerar la complejidad del caso de autos y la necesidad de hacer claridad sobre los puntos de hecho y de derecho que constituyen la litis. Sin embargo, la Sala considera que hay elementos suficientes para tomar una determinación, por lo que resulta innecesaria la realización de una nueva audiencia pública.
No obstante lo anterior, se ordenó a la Aeronáutica Civil, mediante auto de once de mayo de 2001, visible a folio 1741, la práctica de algunas pruebas, con el fin de aclarar dos puntos que presentaban duda en el proceso, en otras palabras, que certificara los aviones que producen ruido con decibeles por encima del permitido nacional e internacionalmente y que informara qué medidas pueden ser adoptadas para mitigar el ruido de manera que no perjudique a las personas afectadas.
Con relación a la primera inquietud, afirmó la Aeronáutica Civil que las aerolíneas nacionales e internacionales que operan en Colombia, gradualmente han venido reemplazado sus aeronaves o las han acondicionado para que cumplan con los niveles de ruido establecidos en el Capítulo III del Anexo 16 de la OACI, así dichos parámetros solo empiecen a regir con carácter obligatorio a partir del día 1° de enero del año 2003 (Decreto 2564 de 1999).
Sin embargo, anexó un cuadro visible a folio 1751 en el que relacionó las aerolíneas que operan legítimamente en Colombia y que cuentan con aeronaves clasificadas en el Capítulo II de ruido, aeronaves que según la Aeronáutica, indudablemente, dejarán de operar a partir del día 1° de enero del año 2003.
Ahora bien, sobre el segundo aspecto, precisó que la Aerocivil ha adelantado obras de insonorización en las viviendas, ha implementado cambios en las operaciones aéreas variando hasta donde técnicamente ha sido posible las rutas de salida y llegada normalizada de aeronaves, ha instalado básculas para evitar sobrepesos de aeronaves de carga, ha reglamentado y exigido que a partir del año 2003 dejen de volar aeronaves del Capítulo II de ruido, a partir del año 1995 prohibió a las aerolíneas introducir nuevas aeronaves que no cumplieran con los niveles de ruido establecidos en el Capítulo II del Anexo 16, ha efectuado convenios con las autoridades ambientales a efectos de medir el nivel de ruido causado por los aviones y ha implementado medidas de arborización y aislamiento de las pistas, en general, consideró la Aerocivil que ha hecho todo lo que técnica, jurídica y económicamente ha estado a su alcance para aminorar el impacto del ruido.
No obstante lo anterior, propuso la aplicación de diferentes medidas de mitigación, cuidadosamente estudiadas a favor de la comunidad vecina, buscando la mejora constante de las condiciones ambientales del Aeropuerto, las cuales clasificó desde diferentes puntos de vista, entre las que encontramos:
"a. Instruir a los operadores de todas las aeronaves cargueras que utilicen el terminal ubicado al sur del aeropuerto próximo a la cabecera 31L en vecindades de Fontibón, para que las aeronaves que vayan a salir de Bogotá entre las 2100 y las 0600 hora local, sean remolcadas con motores apagados hasta el sitio más adecuado en cercanías de las calle de rodaje "D", sitio en el que podrán iniciar las turbinas y rodar inmediatamente a la pista de despegue.
b. Valorar la posibilidad de utilizar preferiblemente la pista vecina al Municipio de Engativá denominada 13L/31 R, para permitir las salidas y llegadas de aeronaves capítulo II de ruido dentro de los horarios establecidos para su operación. Esta modalidad se empleará en aquellos momentos en que el movimiento del tránsito aéreo lo permita y siempre que no se afecte la seguridad de ningún vuelo.
....
c. Si el H. Consejo de Estado así lo ordena, se contratará con una firma internacionalmente reconocida, especializada en el diseño de operaciones aéreas para la mitigación del ruido, a efectos de realizar una pericia técnica que establezca si existen otras variables en las operaciones aéreas, además de las ya implementadas, que puedan ser aplicadas en el Aeropuerto El Dorado, o si definitivamente no es posible modificar las rutas de salida y llegada en el aeropuerto." (fl. 1748).
Finalmente, propuso incrementar el control al cumplimiento del Manual de Procedimientos para el Abatimiento del Ruido proferido por la Aerocivil, implementar medidas adoptadas frente a la comunidad aeronáutica y a la comunidad circundante al aeropuerto, implementar un sistema de capacitación ambiental continuado, implementar medidas en relación con las aerolíneas, exigir a las aeronaves que empiecen a operar en Colombia, certificación en la que conste que se encuentren homologadas en el Capítulo III de ruido y reiterar a las aerolíneas que actualmente operan en el país con aeronaves del Capítulo II del Anexo 16, la obligación ineludible de cumplir con la fecha prevista en el Decreto 2564 de 1999.
De otro lado, observa la Sala que la verdadera intención de los actores es dejar sin efecto el acto administrativo contenido en el Decreto 2564 de 1999, proferido por el Presidente de la República, que amplió en tres años más el deber de la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil para que se adoptaran las medidas de restricción de los vuelos de las aeronaves que estuvieran en la primera y segunda generación de ruido.
Considera la Sala que, además de que dicho acto administrativo tiene presunción de legalidad, mientras no exista una decisión judicial que lo suspenda o lo anule, el mismo contiene la acción de la autoridad dirigida a quebrantar los efectos dañinos que produce el funcionamiento de las aeronaves por su configuración anticuada o por su deterioro en el tiempo, originada en la utilización de las mismas, sin proveer a su cambio oportuno.
Además, la autoridad no solo dejará por fuera del funcionamiento a partir del año 2003 dichas naves sino, que como se mencionó antes, implementará medidas adicionales como el desplazamiento a la parte sur de la pista para aterrizaje de las naves y utilizará pistas alternas de acuerdo con las sugerencias que ella misma ha hecho y que el Consejo de Estado encuentra procedente como mitigación temporal de los efectos dañinos.
Del material probatorio allegado al expediente, se advierte, que la entidad demandada no fue negligente en las obras tendientes a insonorización en las viviendas, cambio de operaciones aéreas, instalación de básculas, llevar a cabo convenios con las autoridades ambientales a efectos de medir el nivel de ruido, medidas de arborización y aislamiento de las pistas y todo lo relacionado con la reglamentación existente para que a partir del año 2003 dejen de volar aeronaves del Capítulo II de ruido, ya que utilizó diversos trámites para conseguir los objetivos antes mencionados, según se observó en el expediente.
Igualmente, adelantó las medidas que consideró necesarias para realizar el mantenimiento de los aviones ya que prohibió a partir del año 1995 a las aerolíneas introducir nuevas aeronaves que no cumplieran con los niveles de ruido establecidos en el Capítulo II del Anexo 16, convenios respectivos que se cumplieron y se siguen cumpliendo según las pruebas allegadas al proceso.
Por los anteriores razonamientos, la Sala revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección "A", y negará las pretensiones de la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A
REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "A". En su lugar, NIÉGASE la presente acción popular incoada por la Procuraduría General de la Nación y otros
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA LIGIA LÓPEZ DÍAZ
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General
