CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
RADICACIÓN No. : 50001-23-31-000-2000-0327-01(AP-052)
FECHA : Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de
dos mil uno (2001)
CONSEJERA PONENTE : MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ
ACTOR : JESUS MARIA QUEVEDO DIAZ
TEMA : ACCIÓN POPULAR
I. Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por la actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, el día 22 de febrero de 2001, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
II. ANTECEDENTES
A. Demanda.
Fue presentada, en nombre propio y en ejercicio de la acción popular, por el señor Jesús María Quevedo Díaz y fue dirigida contra el Alcalde del municipio de Acacías (Meta) (fols. 1 a 3).
B. Pretensiones:
De la lectura del expediente la Sala advierte que son:
1. Proteger los intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, y al acceso de una infraestructura de servicios que las garantice, los cuales se están viendo amenazados y vulnerados por la contaminación del río Acaciítas (Municipio de Acacías), la cual se da por tres factores:
Deposito de basuras y residuos sólidos
La falta de acueducto y alcantarillado para aguas negras.
Aguas negras que habitantes de las zonas ribereñas al río vierten sin ningún control.
En consecuencia,
2. Ordenar al Alcalde Municipal de Acacías en primer lugar, adoptar las medidas necesarias para la descontaminación del mencionado río y, en segundo lugar cumplir su programa de gobierno en el cual prometió construir una planta de potabilización.
C. Medidas cautelares.
Que se ordenen adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la palabra prestada por el señor Alcalde, dentro de su programa de gobierno. Que se preste caución para que, en el término de tres meses y medio que le quedan de Administración, se inicie, la recuperación efectiva del río Acaciítas, con la debida destinación de los recursos con que el Municipio cuente para que sea descontaminado el río (fol.3).
D. Hechos:
1. Hace más de veinte años, la cuenca del río Acaciítas, es objeto de contaminación ambiental, debido a la falta de operatividad del Municipio en la debida canalización de las aguas negras y a la permisividad en dejar botar deshechos, los cuales han deteriorado el medio ambiente y el equilibrio ecológico de la cuenca hidrográfica.
2. Ese problema se incrementa en el casco urbano, debido a las aguas negras que los habitantes de la zona ribereña del río vierten, porque el Municipio no ha encausado estas aguas al alcantarillado municipal.
3. También es notorio ver la cantidad de deshechos que caen al río, por falta de un control de las autoridades competentes, en materia de sanidad ambiental.
4. Desde hace tres años, el Alcalde Municipal prometió dentro de su programa de gobierno la descontaminación de la cuenca del río, mediante la creación con ayudas del gobierno departamental, central de una Corporación y del parque longitudinal dotado de juegos infantiles, restaurantes y cafeterías, entre otros.
5. A solo tres meses y medio de terminar la Administración de dicho Alcalde no se sabe cual ha sido su gestión en la materia de discusión de la queja; pues el río continúa su paso acelerado de contaminación, crea malestar dentro de los habitantes del municipio - por los malos olores- y la prolifera reproducción de zancudos, que atentan contra la salud pública.
6. Es de conocimiento que las obras adelantadas dentro de la infraestructura física del municipio, por la actual Administración, no revisten tanta importancia, como la preservación de un ambiente sano, y el cuidado del equilibrio ecológico, como lo es la recuperación de las cuencas hidrográficas (fol.1)
E. Vulneración de derechos invocados:
Aún cuando el actor no manifestó expresamente cuales son los derechos e intereses colectivos que considera vulnerados o amenazados de la lectura de las pretensiones y de los hechos se advierte que son los derechos "al goce de un ambiente sano", "la seguridad y la salubridad públicas", "al acceso a una infraestructura de servicios".
Sustentó la vulneración así:
"(..)
1. El Artículo 78 dice sobre la garantía de los servicios prestados a la comunidad, entre ellos los de un alcantarillado con estructura física completa así como la recolección de basuras que garanticen la salubridad a los habitantes del municipio. Y el municipio de Acacías tiene como tubería madre del alcantarillado municipal al río Acaciítas viniendo aquí el peligro de la contaminación ambiental con sus consecuencias como: Proliferación de zancudos, moscos y mostacillas altamente perjudiciales para la población de Acacías.
Hablando de botadero de basura que es el río Acaciítas, esto conlleva a que una simple inspección ocular arroje resultados contundentes en la gran contaminación ambiental que conlleva este botadero de residuos desechables como desperdicios, residuos industriales, residuos farmacéuticos, basura representada en bolsas plásticas, ropa vieja y toda clase de basuras que están contaminando el ambiente del Río y su ecosistema a gran escala.
2. El artículo 79 de la Constitución Nacional es muy claro en la defensa de un ambiente sano, que sublite al anterior punto amenazas con dicho ambiente sano, la salubridad y en especial los riesgos que pueda acarrear una contaminación a gran escala como lo es el Río Acaciítas en los actuales momentos.
3. El artículo 80 es claro en el aprovechamiento de los recursos naturales, su conservación y como en este caso lo solicito su restauración.
En el párrafo 2º del artículo 80, la Constitución es clara en prevenir al Estado para que controle factores que deterioren el medio ambiente y la sanidad ambiental como el caso concreto que nos ocupa y sobre las sanciones legales para exigir la recuperación de los daños causados que en este caso es el medio ambiente, el ecosistema; y en general la cuenca hidrográfica que es el Río Acaciítas.
4. El artículo 94 de la ley 196 de 1994 es porque el señor Alcalde juró ante la Notaría Única de Acacías, cumplir con su programa de gobierno; a más de su firma prestada bajo juramento en la Registraduría Nacional del Estado Civil Por lo tanto si está incumpliendo con un aspecto tan importante como es la sanidad ambiental, y se le está dando prevalencia en su administración de aspectos menos importantes como lo es la infraestructura física y otras obras que no revisten el carácter esencial de prestar atención a un daño tan notable como es el medio ambiente y la sanidad ambiental que representados en la Constitución y las Leyes son características de salud comunitaria y bienestar en el medio ambiente que rodea esta comunidad"
Afirmó que la omisión del Alcalde se están infringe el artículo 247 del Código Penal Colombiano, la ley 99 de 1993 y el artículo 94 de la ley 136 de 1994 (fol. 2 y 11).
F. Coadyuvancia.
El señor Carlos Enrique Gutiérrez presentó escrito como coadyuvante de la parte demandante.
Hizo referencia sobre la importancia que tuvo el río Acaciítas, cuando estuvo en condiciones de ser usado, como sitio de recreación y esparcimiento, hace aproximadamente 20 años.
Solicitó ordenar la recuperación del río, ya que su estado actual es lamentable, por la acelerada contaminación y por la amenaza de la proliferación de zancudos que afectan la salud de los habitantes del municipio, ya que son muchas las tuberías de aguas negras que caen al lecho del río lo que causa este problema ambiental (fol.4).
G. Actuación procesal:
El día 4 de octubre de 2000 el Tribunal admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó notificar al Defensor del Pueblo, al actor, al Alcalde Municipal de Acacías (Meta), al Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Acacías, al Procurador Delegado y al Director de Corporinoquia (fols. 27 a 29).
Contestaron la demanda el señor Alcalde Municipal de Acacías y la Empresa de Servicios Públicos de Acacías en los siguientes términos:
· Alcalde Municipal de Acacías. Respecto a los hechos indicó que es cierto que se comprometió a la descontaminación del Río Acaciítas, con apoyo financiero y técnico del gobierno central y departamental; que se han aplicado políticas para la recuperación del mencionado afluente y que el resultado de los programas ejecutados se observara a mediano y largo plazo.
Recabó que la planta de tratamiento de desechos y residuos sólidos viene trabajando desde el mismo año en que el recibió la Alcaldía Municipal declarando como urgencia manifiesta el problema de las basuras, según decreto 152 del 13 de abril de 1998, y que en administraciones anteriores no fue solucionado el problema por el contrario se agravaba porque los intentos para dar solución fueron fallidos tales como contratos de arrendamientos de lotes de terreno para depositar las basuras sin ningún tratamiento técnico, acarreando protestas de la ciudadanía por los posibles perjuicios ambientales y de salubridad generados.
Señaló que con las basuras se produjo abono de lo cual Humus de Colombia puede dar testimonio y que se está adelantando un programa para la recepción, selección y transformación de los residuos producidos en áreas urbanas y rurales.
Arguyó que también esta el nuevo colector Norte de aguas residuales, obra que se viene ejecutando desde el 5 de octubre de 2000 trayendo consigo no solamente la descontaminación del río Acaciítas sino reactivando nuevamente el sector de la construcción.
Concluyó que la Administración Municipal, la Secretaría de Salud del Municipio y la Personería Municipal han creado una conciencia ciudadana en pro de la naturaleza y los recursos hídricos, arborizando gran parte de la zona ribereña del río Acaciítas (fols. 52 y 53)
· La Empresa de Servicios Públicos de Acacías. Indicó que en asocio con la Administración Municipal ha iniciado labores tendientes a implementar el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, con el fin de disminuir los índices de contaminación sobre el río Acaciítas y mejorar la calidad de vida de todos los habitantes del Municipio; expresó que dichas obras son las siguientes:
1. Nuevo colector norte de aguas residuales que beneficia a todo el sector nororiental del Municipio, recogiendo a su paso algunos de los vertimientos puntuales que se presentan sobre el río Acaciítas en su paso por el casco urbano. Con dicha obra se pretende recoger las aguas residuales de barrios como Colinas, Florida, Villa Aurora, Bella Suiza, Villa Castilla, Villa Rueda, Villa del Llano, Villa Lucía, Las violetas, Las gaviotas, Prados de Codem, Pablo VI, Guaratara I y II, Tiza, y de proyectos urbanísticos en desarrollo como El Lago, El Rincón del lago, Covicom, Prados del Norte entre otros. La obra se inició el pasado 10 de octubre, y tiene programada una duración de sesenta días, con un valor superior a los seiscientos millones de pesos ($600'000.000.oo).Es un alcantarillado profundo con una longitud de 5.888 metros de diámetro comprendidos entre 10 y 24 pulgadas, y a la fecha se encuentran instalados 1291 metros de dicho colector.
2. Diseño y construcción de las redes internas y colectores principales de los barrios Las Colinas y La Florida, con el fin de recoger las aguas residuales las cuales en el momento se encuentra rodando por el frente de las viviendas. Dichas aguas negras serán conducidas hasta el nuevo colector norte de aguas residuales por un colector principal que recorre toda la carrera 46 desde la calle 14 hasta la diagonal 15, el cual se encuentra contratado por parte del Municipio.
3. Diseños para integrar al sistema de recolección y evacuación de aguas residuales a la urbanización Las Violetas, la cual arroja sus aguas negras directamente al río Acaciítas. La construcción de dicho colector se iniciará una vez se culmine el nuevo colector norte de aguas residuales (fols. 57 y 58).
Las partes fueron citadas, por auto proferido el día 15 de noviembre de 2000, a Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento la cual no se llevó a cabo por inasistencia de la parte actora, del Alcalde Municipal de Acacías y del Agente del Ministerio Público (fols. 83 y 84). Posteriormente, el proceso se abrió a pruebas el día 20 de noviembre de 2000 (fols.86 y 87).
Vencida esa etapa, en la siguiente, sólo alegó de conclusión la actora, quien reiteró los argumentos de la demanda; indicó que la contestación del Alcalde Municipal de Acacías se centró en hechos que evaden el verdadero foco de contaminación al citar la construcción del colector norte que cobija la parte centro y oriente que es la causante principal de la caída de aguas negras y residuales al río por problemas en el alcantarillado municipal y que el problema se agudiza en gran parte desde barrios a los cuales no cobija el citado colector.
Señaló que el punto neurálgico de la caída de aguas negras según investigaciones llevadas a cabo y de los suministrados a este suscrito, es la tubería madre del alcantarillado que evacua las aguas negras de las carreras 18 y 19 entre calles 13 y 15 cobijando sectores como el centro de Acacías, zona industrial y zona de tolerancia, las cuales vierten sus aguas directamente al río evidenciando por el color que toman las aguas del río a partir de ese sector y ayudado este problema por algunas tuberías domésticas.
Añadió que en tiempo de verano, el problema se torna crítico pues el olor del río es nauseabundo y la proliferación de zancudos aumenta en forma escandalosa.
Aseveró que, con la creación de la empresa de servicios públicos municipales, el Alcalde debió comenzar a solucionar el problema de las alcantarillas de aguas negras que caen al río en el sector centro de la ciudad más esto no fue tenido en cuenta en sus obras, sino en su programa de gobierno.
En referencia al acuerdo logrado entre el Alcalde y la empresa Humus de Colombia en la parte de recolección de residuos sólidos afirmó que nunca se controló efectivamente el botadero de basura, por parte de algunos habitantes de la zona ribereña del río, lo que hace que esta prueba carezca de fundamentos, pues una cosa es recoger las basuras de las cuales la ciudadanía ya esta educada en su gran mayoría y otra es haber controlado a las pocas personas que tienen la mala costumbre de botar basura, al lecho de la citada fuente (fols. 90 y 91).
H. Providencia Impugnada:
Consideró que respecto del "derecho al ambiente sano", se le asigna a la vez la condición de servicio público y constituye un objetivo social, cuya realización se asume como prioridad entre los objetivos del Estado y significa la respuesta a la exigencia constitucional de mejorar la calidad de vida de la población del país.
Ese derecho no se puede desligar del derecho a la vida y de la salud de las personas, pues los factores perturbadores del ambiente sano, causan daño irreparable en los seres humanos; precisó que el ambiente sano, es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.
Manifestó que el servicio público, es una institución jurídico administrativa de la que es titular el Estado y que su finalidad es la de satisfacer regular, continua y uniformemente necesidades públicas de carácter esencial, básico o fundamental y que se concreta a través de prestaciones individualizadas las cuales podrán ser suministradas directamente por el Estado o por particulares mediante concesión.
Señaló que está demostrado que el Alcalde Municipal de Acacías ha realizado gestiones tendientes a la descontaminación del río Acaciítas tales como la suscripción de un convenio con la empresa Humus de Colombia "Humucol", entidad de reconocida idoneidad para el desarrollo de un programa técnico, científico, de tratamiento y disposición final de residuos sólidos, buscando de esta manera, una solución al problema de tratamiento y disposición final de las basuras y residuos sólidos en el Municipio de Acacías, en el área urbana y rural, a través de una planta productora de material reciclable, conservación de fuentes de materia prima y abono orgánico.
Añadió que igualmente, la empresa de servicios públicos de Acacías, también ha participado en esta labor, gestionando la forma de implementar el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, con el fin de disminuir los índices de contaminación sobre el río Acaciítas, mejorando así, la calidad de vida de los habitantes del Municipio.
Infirió que la Administración Municipal en materia ambiental ha venido adelantando actividades tendientes a la descontaminación del río Acaciítas, como son, el manejo adecuado de basuras y el diseño del acueducto y alcantarillado del municipio.
Aseveró que no existe nexo de causalidad entre el supuesto daño o amenaza, a que alude el demandante, con la actuación de la Administración pues, como quedó establecido, el Alcalde de Acacías viene ejecutando programas tendientes a la descontaminación del río Acaciítas, por lo cual sino existe una acción omisiva, negligente e irresponsable por parte de la Administración, se deben negar las pretensiones.
Arguyó que no es la acción popular el mecanismo idóneo para exigir al Alcalde el cumplimiento de su programa de gobierno en lo atinente a la materia ambiental, sino que lo viable es la revocatoria del mandato.
Con relación al incentivo indicó no es procedente el pago del mismo, toda vez que no se demostró vulneración alguna a los derechos invocados. (fols. 107 a 114).
I. Recurso de apelación:
Fue interpuesto por el demandante quien manifestó que es evidente la poca atención que se tuvo a los oficios enviados sobre la gravedad de la contaminación del río Acaciítas, y que no se solucionan en nada con los argumentos esgrimidos por el entonces Alcalde de Acacías y el Gerente de Servicios Públicos por lo siguiente:
Solicitó al Consejo de Estado dictar orden pericial al Juzgado civil de Acacías, Corporinoquia y Secretaría de Salud departamental del Meta para practicar un examen técnico en el recorrido del río por los barrios Pablo VI, Cooperativo, Mancera, Centro, San Cristóbal y Juan Mellao, para evaluar el nivel de contaminación desastroso que tiene en este momento el río por causa de la cantidad de alcantarilla de aguas negras que llegan a ese lecho.
En relación con Humus de Colombia afirmó que no es aceptable el argumento de que con este convenio se esté evitando que los desechos sean arrastrados al río.
Indicó que con la pronta inauguración de la nueva cárcel de la Colonia Penal de Oriente, donde 1.500 reclusos en promedio irán a estar prisioneros, el colector norte evacuará las aguas negras producidas por esta cárcel y éstas a su vez irán a caer al río Acaciítas sin ningún tratamiento.
Solicitó exigir al municipio de Acacías encauzar las aguas negras de los barrios, y construir una planta de tratamiento de aguas residuales antes de entrar en funcionamiento el colector norte de aguas negras.
Reiteró los argumentos expresados en el escrito de alegatos finales (fols. 117 a 118).
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado se procede a fallar previas las siguientes,
III. CONSIDERACIONES:
Corresponde a la Sala decidir la impugnación contra la sentencia proferida el día 22 de febrero de 2001 por la Sala de Decisión No. 3 del Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones.
El problema jurídico refiere a la vulneración y amenaza de los derechos colectivos "al goce de un ambiente sano", "la seguridad y la salubridad públicas", "al acceso a una infraestructura de servicios" que se produce por la contaminación de aguas del río Acaciítas (Municipio de Acacías) y al no cumplimiento del Alcalde Municipal de su programa de gobierno.
A. Generalidades de la acción popular.
La acción popular tiene por objeto la protección y defensa, entre otros, de los derechos e intereses colectivos los relacionados con el goce de un ambiente sano, con la seguridad, con la salubridad pública y con el acceso a una infraestructura de servicios que la garantice.
Las conductas que dan lugar a examen en este tipo de proceso ante la justicia de lo contencioso administrativo (art. 15 ibídem), están referidas a que estén causadas, por regla general, en ejercicio de función administrativa (causa).
Para ese efecto la mencionada ley refiere, de una parte, a que pueden ser objeto de la acción popular toda acción u omisión o de las autoridades públicas o de los particulares que "hayan violado o amenacen violar" (arts. 88 C. N., 2 y 9 ley 472 1998) y, de otra parte, que esas conductas o alerten sobre el daño contingente, o que produzcan peligro o amenacen o vulneran y/o agravian derechos e intereses colectivos. Estas cualificaciones de las conductas, así descritas, son antítesis de lo que se puede pretender con el ejercicio de la referida acción como pueden ser:
- o evitar el daño contingente,
- o hacer cesar el peligro, o la amenaza, o la vulneración o los agravios sobre
los derechos e intereses colectivos,
- y/o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible (art. 2).
La misma ley prevé que la sentencia que acoja las pretensiones del demandante podrá contener o "una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible" (art. 34).
Tal principio de legalidad precisa que la acción popular busca, por su causalidad y objeto, cautelar derechos y no definir conflictos; y que cuando la acción se ejercita ante esta jurisdicción el juzgador debe examinar, entre otros, si el demandado es la persona que amenaza, quebranta o agravia un derecho o interés colectivo.
B. Hechos probados.
1. En el programa de Gobierno del señor Carlos Julio Plata Becerra Alcalde del Municipio de Acacías, se prometió lo siguiente:
"Plan Maestro de Servicios Públicos.
Plan Maestro de Servicios Públicos que garantice la recuperación de los cuerpos de agua receptores mediante la ejecución de los siguientes proyectos:
(..)
Alcantarillado Sanitario
. Diseño y construcción de los colectores Norte y Sur (..).
. Diseño y construcción de un sistema de tratamiento de las aguas residuales municipales tanto para Acacías como para las diferentes Inspecciones de Policía.
(..)
MEDIO AMBIENTE
Crear la Unidad Municipal Ambiental, UMA, para diseñar, aplicar y evaluar las políticas ambientales de acuerdo con la ley 99 de 1993 en coordinación con el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Regionales y las demás entidades que tengan ingerencia en el manejo de los recursos naturales.
(..)
. Crear una Corporación para la recuperación del Río Acaciítas con apoyo financiero y técnico de los gobiernos Central y Departamental, adecuándolo como un gran parque longitudinal, debidamente arborizado e iluminado y provisto de juegos infantiles, restaurantes y heladerías entre otros. (..)"(Copia simple fols. 5 a 20)
2. El día 13 de abril de 1998, el Alcalde Municipal de Acacías dictó el decreto 152 "Por el cual se declara la urgencia manifiesta para la solución del problema de basuras y residuos sólidos en el Municipio de Acacías" se consideró:
"1. Que es deber del Municipio, como servicio público a cargo del Estado, velar por la salud y el saneamiento ambiental de la población.
2. Que las anteriores administraciones no desarrollaron políticas serías sobre el manejo de los residuos sólidos producidos en el área urbana y rural del municipio.
3. Que el municipio a lo largo de ésta década ha venido improvisando con programas y proyectos que sólo han generado pérdidas y malestar en la comunidad, sin haber obtenido una solución eficaz al problema. (..)
5. Que la Administración, en desarrollo de las facultades otorgadas mediante los Acuerdos 12 y 14 de 1997, adquirió un predio rural en la vereda Montelibano de este mismo municipio, para la creación de la Granja Integral Autosuficiente de la UMATA y la implementación del programa de tratamiento y disposición final de residuos sólidos producidos por el municio de Acacías.
6. Que en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 42 y 43 de la ley 80/93, el Ejecutivo Municipal puede declarar la URGENCIA MANIFIESTA a fin de utilizar, por los mecanismos de contratación directa, los servicios de una entidad de reconocida idoneidad para el desarrollo de un programa técnico y científico de tratamiento y disposición final de residuos sólidos.
· Que el artículo 42 de la ley 80 de 1993 permite la contratación directa por urgencia manifiesta (..)
8. Que en consecuencia, la Alcaldía de esta municipalidad, con el propósito de dar solución definitiva al problema de las basuras, debe declarar la URGENCIA MANIFIESTA, de conformidad con las estipulaciones contenidas en los artículos 42 y 43 de la ley 80 de 1993.
DECRETA:
ARTICULO PRIMERO: Declarar la URGENCIA MANIFIESTA con el propósito de contratar directamente con una entidad de reconocida idoneidad el manejo y disposición final de las basuras y residuos sólidos producidos por el municipio de Acacías, de conformidad con la parte motiva de este proveído.
(..)
ARTÍCULO TERCERO: El presente Decreto rige a partir dela fecha de su expedición y solo produce efectos para el propósito expuesto en el artículo primero"(Copia de documento público fols. 55 y 56).
3. El día 15 de abril de 1998, se celebró entre El Municipio de Acacías y Humus de Colombia "HUMUCOL" un convenio para adelantar el programa de recepción, selección y transformación para los residuos sólidos producidos en su área urbana y rural para el montaje de una planta productora de material reciclable (conservación de fuentes de materia prima) y abono orgánico, HUMUS (Fabrica de Suelos); así:
"consideraciones:
a) Que de conformidad con el artículo 49 de la Constitución Nacional de Colombia corresponde al Estado garantizar el saneamiento ambiental en desarrollo de principio de eficacia y eficiencia. b) Que de acuerdo con el artículo 80 parte segunda de la misma Constitución, el Estado debe prevenir los factores de deterioro ambiental. c) Que en la actualidad se carece de un adecuado manejo y almacenamiento de los residuos sólidos producidos por el municipio de Acacías. (..)f) Que no se ha implementado un programa de transformación de desechos orgánicos, convirtiendo los residuos sólidos en materia prima para un proceso productivo en beneficio del municipio de Acacías. g) Que gran parte de la problemática ambiental se debe a la carencia de alternativas prácticas y económicas para el manejo y disposición de las basuras y residuos sólidos. (..) j) Que es importante unir esfuerzos y aunar recursos entre el municipio de Acacías – Meta y HUMUS DE COLOMBIA "HUMUCOL" que permita el desarrollo de este renglón de lombricultura y la solución inmediata al problema de las basuras en nuestro municipio. k) Que la administración municipal frente a la inminente crisis que se aproxima con las basuras, ha declarado mediante el Decreto 152 de abril 13 de 1998 la URGENCIA MANIFIESTA a fin de realizar por el sistema de contratación directa este convenio que de solución definitiva al problema de las basuras en nuestro municipio. CLAUSULA PRIMERA. OBJETO: INTEGRAR ACCIONES ENTRE EL MUNICIPIO DE ACACÍAS-META Y HUMUS DE COLOMBIA "HUMUCOL" PARA ADELANTAR EL PROGRAMA DE RECEPCIÓN, SELECCIÓN Y TRANSFORMACIÓN DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS PRODUCIDOS EN SUS AREA URBANA Y RURAL (INSPECCIONES Y CORREGIMIENTOS), PARA EL MONTAJE DE UNA PLANTA PRODUCTORA DE MATERIAL RECICLABLE (CONSERVACIÓN DE FUENTES DE MATERIA PRIMA) Y ABONO ORGANICO HUMUS (FABRICA DE SUELOS). (..) f) Cancelar a HUMUS DE COLOMBIA "HUMUCOL" la suma de OCHENTA MILLONES DE PESOS ($80'000.000,oo) MCTE, a la firma del presente convenio (..) HUMUCOL se compromete a (..). d) Recepcionar, seleccionar y transformar bajo su responsabilidad, suministrando por su cuenta y riesgo la mano de obra y personal requerido, los residuos sólidos en el área urbana e inspecciones y corregimientos del municipio de Acacías (..) CLAUSULA CUARTA: DERECHOS DE LAS PARTES: EL MUNICIPIO tiene derecho a (..) d) Que se le de un manejo sostenible del cien por ciento (100%) de su producción, recepción, selección y transformación de los residuos sólidos (..) CLAUSULA SÉPTIMA. DURACIÓN DEL CONVENIO: Este convenio tendrá una duración de DIEZ (10) AÑOS contados a partir de la fecha de su perfeccionamiento" (Copia simple de documento público aportado por la parte demandada Fols. 96 a 100).
4. El día 3 de abril de 2000 El Director General de "HUMUCOL" envió oficio al Alcalde Municipal de Acacías en el cual expresó que:
"HUMUS DE COLOMBIA "HUMUCOL" (..)en desarrollo del convenio suscrito entre el Municipio de Acacías y Humus de Colombia "HUMUCOL" (..)y de acuerdo con la CLAUSULA DECIMA: HUMUS DE COLOMBIA SOLO PODRA CEDER EL PRESENTE CONVENIO PREVIA AUTORIZACIÒN ESCRITA DEL MUNICIPIO; comedidamente le solicito en su condición de Alcalde y Representante legal del Municipio de Acacías autorización escrita para ceder los derechos y obligaciones contenidas por HUMUS DE COLOMBIA "HUMUCOL" en desarrollo del convenio en mención.
La persona escogida como cesionaria es la señora MARICEL GRAJALES NIETO identificada con Cédula de ciudadanía No. 66'751.363 expedida en la Unión (Valle); residente en la ciudad de Villavicencio con registro No. 73322-1 y 73223 de la Cámara de Comercio de Villavicencio y Registro único tributario No. 66751363-0 de Villavicencio" (Copia simple aportada por el demandado fol. 59).
5. El día 4 de diciembre de 2000 El Gerente y el Subgerente operativo de la Empresa de Servicios Públicos de Acacías, en respuesta al oficio enviado por el Tribunal indicaron:
"(..)se encuentra en el proceso de implementación del plan maestro de acueducto y alcantarillado, para lo cual está construyendo al nuevo colector norte de aguas residuales que beneficia a todo el sector nororiental del Municipio, recogiendo en su recorrido algunos de los vertimientos puntuales que se presentan sobre el río Acaciítas en su paso por el casco urbano. (..)
La obra se inició el pasado 10 de octubre y tiene programada una duración de sesenta días, con un valor superior a los seiscientos millones de pesos ($600'000.000). Es un alcantarillado profundo con una longitud de 5.888 metros de diámetro comprendidos entre 10 y 24 pulgadas, y a la fecha se encuentran instalados 4000 metros de dicho colector.
Igualmente que se esta trabajando en el diseño y la construcción de las redes internas y colectores principales de los barrios Las Colinas y La Florida, con el fin de recoger las aguas residuales las cuales en el momento se encuentran rodando por el frente de las viviendas y caen en la parte alta del río Acaciítas. Dichas aguas negras serán conducidas hasta el nuevo colector norte de aguas residuales por un colector principal (..), el cual se encuentra contratado por parte del Municipio.
También existen los diseños para integrar al sistema de recolección y evacuación de aguas residuales a la urbanización las violetas, la cual arroja sus aguas negras directamente al río Acaciítas. La construcción de dicho colector se iniciará una vez se culmine el nuevo colector Norte de aguas residuales (Documento original fols. 92 y 93).
Ahora se pasará a otro punto.
C. Caso concreto.
La pretensión aducida trata sobre la protección de intereses colectivos en cuanto a la contaminación de aguas. Por lo tanto, en primer lugar, se analizará el marco legal respecto del medio ambiente sano.
La Constitución Nacional, como estructura jurídica fundamental, dentro del titulo de "Los derechos, las garantías y los deberes" desarrolla, en el capítulo 3, los derechos colectivos y del ambiente.
En el artículo 79 indica que todas las personas tienen derecho a gozar de una ambiente sano; que la ley garantizará la participación de las comunidades en las decisiones que puedan afectarla y que es deber del Estado: proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
Igualmente esa norma ordena al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales (para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, su restauración o sustitución); prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental; imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados (art. 80).
Por otro lado, la Carta Política, dentro del capítulo correspondiente a los derechos sociales, señala que la atención de la salud y del saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado que deben ser prestados a los habitantes, de acuerdo a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (art. 49).
Desde otro punto de vista específico, la función administrativa está al servicio de los intereses generales; se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad. Imparcialidad, publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Por su parte, las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, la administración pública en todos sus órdenes y tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley (art. 209).
Son objetivos fundamentales del Estado el bienestar general, el mejoramiento de la calidad de vida de la población, la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.(art. 366)
Teniendo en cuenta lo anterior, es deber del Estado conservar y preservar el medio ambiente sano, en aras de la protección de los derechos de los asociados; esos deberes, de acuerdo con la delegación de funciones, está a cargo de los municipios en su calidad de entidades fundamentales de la división político administrativa del Estado que tiene como finalidad el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio (art. 1 ley 136 de 1994).
En desarrollo de ese principio la ley 60 de 12 de agosto de 1993 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151o. y 288 o. de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 o. y 357 o. de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" asigna a los Municipios entre otras competencias la siguiente:
"Artículo 2º. Competencias de los Municipios. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en materia social, dirigir, prestar o participar en la prestación de los servicios directamente, conforme a la ley, a las normas técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales, así:
(..)
3. En el sector de agua potable y saneamiento básico, asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano, y saneamiento básico rural, directamente o en asociación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, o mediante contratación con personas privadas o comunitarias. Ejercer la vigilancia y control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos públicos o privados; así como ejercer la vigilancia y control del saneamiento ambiental, y de los factores de riesgo del consumo, los cuales podrán realizarse en coordinación con otros municipios y con el departamento"
Así mismo la ley 136 de 2 de junio de 1994 "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios" atribuye a los Municipios entre otras las siguientes funciones
. Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades
. Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.
. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente, de conformidad con la ley.(art.3)
Del análisis del marco legal antes mencionado es claro que el Municipio es la entidad encargada de vigilar, controlar y garantizar que sus asociados vivan dentro de condiciones óptimas de sanidad ambiental.
Partiendo de esa base normativa se examinará la actuación del Municipio de Acacías, con respecto a la contaminación del río Acaciítas.
Del estudio del expediente se advierte que son tres los factores contaminantes del río Acaciítas, los cuales son:
1. Depósito de basuras y residuos sólidos
2. La falta de acueducto y alcantarillado para aguas negras.
3. El vertimiento de aguas negras por los habitantes de las zonas ribereñas al río sin ningún control.
En cuanto al depósito de basuras y residuos sólidos, está probado que el Municipio de Acacías ha realizado hecho las gestiones pertinentes en aras de solucionar esos problemas. En primer lugar el Alcalde profirió el decreto 152 del día 13 de abril de 1998, mediante el cual se declaró la urgencia manifiesta con el fin de contratar, directamente, el manejo y disposición de las basuras y de los residuos sólidos producidos en dicho municipio (hecho probado No. 2).
En desarrollo de ese decreto, el día 15 de abril de 1998, se celebró un convenio con la Empresa Humus de Colombia "HUMUCOL", con el objetivo de adelantar un programa de recepción, selección y transformación de los residuos sólidos producidos en el área urbana y rural, mediante el montaje de una planta productora de material reciclable y abono orgánico, la duración de este convenio es de 10 años (hecho probado 3).
En referencia a la falta de acueducto y alcantarillado para aguas negras, -segundo de los factores contaminantes-, está probado:
· que la Empresa de Servicios Públicos de Acacías y la Administración municipal están construyendo un colector de aguas residuales para el sector nororiental del Municipio, con un basto cubrimiento de los vertimientos que se presentan sobre el río Acaciítas con un valor superior a los $600.000;
· que se está trabajando en otros colectores con el fin de recoger las aguas residuales que están rodando por el frente de las viviendas y cayendo en la parte alta del río Acaciítas (hecho probado No. 5).
De lo anterior la Sala infiere en cuanto a los primeros dos focos de contaminación del río Acaciítas –indicados antes- de manera clara, que la Administración Municipal de Acacías ha desarrollado acciones puntuales, idóneas y eficaces con el fin de lograr la descontaminación del río Acaciítas y que no existe nexo causal entre la conducta de la entidad demandada y el daño ocasionado, al medio ambiente, como puntualmente lo analizó el a quo.
No se encuentra por lo tanto que frente a los dos primeros factores de contaminación la Administración Municipal haya tenido una conducta omisiva; por el contrario ha sido diligente en tratar de remediar un problema, cuya solución se verá a largo plazo, porque como en todos los casos en que existe contaminación ambiental, los procesos de saneamiento ambiental son largos.
En cuanto al vertimiento de aguas negras por los habitantes ribereños del río -tercer factor de contaminación- no está probado que las autoridades municipales cumplan su deber, ejecutando las acciones pertinentes para evitar que las personas que viven en la zona ribereña del río Acaciítas viertan las aguas negras en él.
En efecto:
El Alcalde Municipal, como máxima autoridad tiene competencias policivas para adelantar las actuaciones administrativas contra las personas que vierten aguas residuales sin control contaminando.
Por lo tanto se le ordenará al demandado, adelantar las actuaciones administrativas necesarias en este sentido (num. 2 art. 212 Código Nacional de Policía).
Por último en cuanto a la pretensión del accionante mediante la cual solicita que se le de ordene al Alcalde cumplir con su programa de gobierno, también comparte la Sala el argumento del Tribunal en cuanto a que la acción popular no es el mecanismo jurídico para lograr dicho fin, como ya se explicó la acción popular tiene como objetivos, únicamente, evitar el daño contingente; hacer cesar el peligro o la amenaza o los agravios sobre los derechos e intereses colectivos y/o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible (art. 2 ley 472 de 1998).
D. Incentivo:
La ley 472 de 1998 prevé que cuando en un juicio, iniciado en ejercicio de la acción popular, se ordene la protección de intereses o derechos colectivos el demandante tendrá derecho a recibir un incentivo el cual el juzgador lo fijará entre diez y hasta ciento cincuenta salarios mínimos mensuales (arts. 34 y 39).
Al respecto la Corte Constitucional, en la sentencia C - 215 proferida el día 14 de abril de 1999 sobre unas demandas de inconstitucionalidad de la ley 472 de 1998, indicó:
"La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo. Solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que actúa en defensa del interés público o de una recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el único incentivo que debe tener en mira quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte" (1).
Cuando el juzgador deba fijar la recompensa o incentivo no debe hacerlo caprichosamente, sino de manera razonada - arbitrio judicial razonado -, para lo cual debe tener en cuenta la gestión del demandante y la situación económica de la persona o personas demandadas, precisamente, para que su decisión sea adecuada a la realidad.
En consecuencia, teniendo en cuenta la calidad de la gestión de la actor y la realidad económica del Municipio de Acacías se fijará como recompensa a favor de la primera y a cargo del segundo de los nombrados, la menor prevista en la ley: 10 salarios mínimos legales mensuales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
FALLA:
MODIFÍCASE la sentencia proferida el 22 de febrero de 2001 por el Tribunal Administrativo del Meta. En consecuencia se dispone:
PRIMERO. Proteger los derechos colectivos de la comunidad del Municipio de Acacías al goce de un ambiente sano, la seguridad y la salubridad públicas.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior se ordena a el Alcalde del Municipio de Acacías adelantar las actuaciones administrativas de policía frente a las personas que vierten sus aguas residuales, en el territorio del Municipio de Acacías en el río Acaciítas.
TERCERO. Deniéganse las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO. Fíjase como incentivo a favor de Jesús María Quevedo, y a cargo del Municipio de Acacías, el valor en pesos colombianos de diez salarios mínimos legales mensuales de 2001.
QUINTO. Devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de origen para lo pertinente.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Alier Hernández Enríquez
Presidente de la Sala
Jesús Maria Carrillo Ballesteros María Elena Giraldo Gómez
Germán Rodríguez Villamizar Ricardo Hoyos Duque
NOTAS DE PIE DE PAGINA
1 Andres De Zubiria Samper, Luis Enrique Cuervo Ponton y Armando Palau Aldana.
