CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
RADICACIÓN No. : 52001-23-31-000-2000-0121-01(AP-055)
FECHA : Bogotá, D. C., abril veinte (20) de
dos mil uno (2001).
CONSEJERA PONENTE : MARIA INES ORTIZ BARBOSA
ACTOR : HUMBERTO JOSÉ EDELMO CALVACHE
MERA E IVÁN OMAR ZAMBRANO RIAÑO
TEMA : ACCIÓN POPULAR CONTRA LA ALCALDÍA
DEL MUNICIPIO DE SANDONÁ (NARIÑO)
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por los accionantes contra la sentencia de 2 de febrero de 2001 del Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual denegó las súplicas de la demanda formulada en ejercicio de la acción popular.
ANTECEDENTES
Los señores Humberto José Edelmo Calvache Mera e Iván Omar Zambrano Riaño quienes dicen tener la calidad de Presidente del Comité de Obras del Consejo de Desarrollo Rural (CMDR) y de Concejal de Sandoná (Nariño), respectivamente, interpusieron acción popular contra el Alcalde de dicho Municipio, por considerar vulnerados los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad pública y "el acceso de la comunidad a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna".
Los accionantes presentaron los fundamentos de hecho, así:
Manifiestan que el Concejo Municipal de Sandoná mediante el Acuerdo N°049 de 29 de diciembre de 1998 expidió el Presupuesto Municipal para la vigencia fiscal de 1999 el cual contiene los rubros denominados "3.1.2. Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano" (artículo 153) y "3.1.3. Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural" (artículo 154) dentro del Plan Operativo Anual de Inversiones, C) Inversión Social, 3) Agua Potable y Saneamiento Básico, 3.1) Acueductos y Alcantarillados (v. fl. 22 c. 1).
Afirman que el municipio de Sandoná "históricamente (…) ha venido ejecutando los recursos destinados al sector de agua potable y saneamiento básico de manera antitécnica …" situación que a su juicio vulnera los principios fundamentales del presupuesto como son la eficiencia, la economía, la solidaridad y la equidad; y que debido a esta situación el Concejo municipal optó por sujetar dicho sector a la elaboración del 'Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado' para que en lo sucesivo las obras a realizar estuvieran previstas en dicho estudio técnico y así lograr "una inversión de recursos planificada y responsable, capaz de generar un verdadero impacto social en la comunidad sandoneña …"
Sostienen que el Alcalde (Sr. Jaime Zambrano Rodríguez) durante la vigencia 1999 no elaboró el 'Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado' y que ejecutó recursos de este sector de manera improvisada e irresponsable 'perjudicando los intereses generales de la comunidad' desconociendo los artículos 153 y 154 del Acuerdo 049 de 1998.
Resaltan que el funcionario celebró varios 'contratos sin formalidades plenas' con imputación presupuestal a los rubros a que se refieren los artículos antes indicados, sin tener en cuenta que el objeto de aquéllos no se relaciona con el de éstos en particular ni con el fin perseguido por el 'Plan Maestro', además que existe "contratación fraccionada de obras ficticias" y se celebran con contratistas no idóneos.
Expresan que el Alcalde en octubre de 1999 por "presión de la mayoría de los concejales" contrató extemporáneamente los servicios del Ingeniero Guillermo Paz Calvache para la elaboración del "Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural" y que en el mismo no fueron incluidos algunos corregimientos, incurriendo así en violación del derecho a la igualdad. Agregan que el ingeniero antes citado "oficia como contratista e interventor de otras obras" en el municipio, lo que en su criterio "es a todas luces antiético y menoscaba la confianza y fe públicas".
Finalmente manifiestan su preocupación por el manejo que el Alcalde le está dando a los recursos correspondientes al rubro de agua potable y saneamiento básico, pues observan que su 'alocada ejecución' ha llevado al municipio al despilfarro por la ejecución antitécnica y la corrupción originada en contrataciones viciadas de ilegalidad. Y ante la proximidad del nuevo período electoral (octubre del 2000), solicitan una decisión que ampare los derechos de la comunidad Sandoneña, pues el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano aún no se ha elaborado, a pesar de que el presupuesto de inversión social para el año 2000 (Acuerdo N°027 del 10 de septiembre de 1999, artículo 2.3.1.3.1.1.1. y 2.3.1.3.2.1.1.) taxativamente contempla que las obras a desarrollarse en este sector serán las contempladas y priorizadas por el plan maestro en mención.
Los accionantes mediante la demanda incoada en ejercicio de la acción popular, pretenden se ordene al Alcalde de Sandoná:
"Primera: que (…) cese la indebida ejecución del proyecto o programa denominado Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural y Urbano de este municipio, hasta tanto se elabore cabalmente este plan (…).
"Segunda: (…) ejecutar dicho proyecto y obras, en función del Plan Maestro idóneamente elaborado, garantizando así la futura real ejecución de las mismas; su eficiencia y calidad que permita el respeto de los derechos colectivos.
"Tercera: Que por tal efecto repare el daño causado al erario público en la suma, que se pruebe al momento de la sentencia por la ejecución y contratación indebida de dicho programa y obras"
COADYUVANCIA
Coadyuva la presente acción popular la Personera del Municipio de Sandoná (fl. 157).
OPOSICION
El señor Alcalde de Sandoná al contestar la acción se pronuncia sobre cada uno de los hechos indicados en la demanda, propone la excepción de "falta de interés jurídico sustancial para el ejercicio de la Acción Popular" y se opone a las pretensiones de la demanda las cuales considera se "derivan del ejercicio arbitrario de una acción popular" que busca la protección de intereses particulares y no de la colectividad.
Expone como razones de la defensa, las siguientes:
1. Improcedencia de la acción popular. En el punto señala que esta acción tiene como propósito la protección de los derechos e intereses colectivos y que la amenaza de los precisados por los accionantes radica en "la actitud de la Administración municipal de Sandona de no implementar los estudios del plan maestro de acueducto y alcantarillado urbano y rural".
2. Inexistencia de obligación legal para adoptar el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado.
Al respecto manifiesta que no existe norma jurídica que imponga a las Alcaldías la obligación de implementar el estudio de dicho plan o de ejecutar los recursos destinados a 'agua potable y saneamiento básico' de acuerdo al mismo; y que el artículo 2° de la Ley 60 de 1993 consagra las funciones de los municipios relacionadas con dicho sector.
3. Ordenamiento territorial. Argumenta que dentro del Plan Nacional de Desarrollo 1998 - 2002 el Gobierno Nacional deja constancia a cerca de la 'inexistencia de un marco jurídico' que regule el ordenamiento territorial, ya que aún no se ha expedido la ley correspondiente.
Indica que en el Municipio de Sandoná apenas se encuentra implementado el Plan de Ordenamiento Territorial que es la fuente para el desarrollo planificado de aquél y dice concebir el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado como producto de la ejecución del de ordenamiento, más aún cuando no hay ley que obligue a ejecutarlo.
Anota que la Ley 508 de 2000 hace referencia a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, que fija la política ambiental a través de la cual busca avanzar en un Plan de Tratamiento de las Aguas Residuales y Manejo Integral de Desechos sin imponer la obligación de ejecutarlo.
4. Ejecución del Presupuesto en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico.
Resalta que la competencia para ejecutar el Presupuesto municipal radica en el Alcalde, sin que exista norma que obligue a que los recursos destinados al sector de agua y saneamiento básico se ejecuten a través de un "Plan Maestro".
Afirma que en la ciudad de Pasto el concepto de Plan Maestro de Alcantarillado fue de orden técnico, como justificación a la ejecución de una obra de ingeniería macro, pero que dicho concepto fue abandonado pues la realidad mostró que "toda obra de pavimentación de calles impone la readecuación de un Alcantarillado para incorporarlo al Sistema de Acueducto y Alcantarillado de la ciudad"
Al efecto anexa documentos tendientes a demostrar la ejecución técnica y adecuada del rubro objeto de cuestionamiento (fl.77 a 106).
5. Ejecución del Programa de Agua Potable y Saneamiento Básico en la Zona Urbana de Sandona. Precisa que esta obligación corresponde ejecutarla en el año 2000 a la Empresa Municipal de Servicios Públicos de Sandona S.S.P.
Concluye que no existe norma que obligue al Alcalde a elaborar el "Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado" para ejecutar los recursos destinados al sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, por lo tanto no se están desconociendo los derechos colectivos aludidos por los accionantes y en cuanto a la moralidad administrativa advierte que no puede confundirse la ejecución planificada de obras con el "despilfarro de recursos".
Por lo anterior, considera temerario el ejercicio de la presente acción pues los hechos sólo son "aspiraciones del Gobierno Nacional" y pide la aplicación del "artículo 38 de la Ley 372 (sic) de 1998" y en consecuencia se condene a los accionantes al pago de "los perjuicios in genere" que le han ocasionado y a "los líquidos que se demuestren en el proceso" igualmente a "pagar el equivalente a veinte salarios mínimos mensuales vigentes con destino al Fondo para la Defensa de los Intereses Colectivos".
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Nariño denegó las súplicas de la demanda y ordenó compulsar copias con destino a la Unidad de Fiscalías para que se investiguen las irregularidades que el Procurador señala al rendir su concepto.
Inicialmente consideró que la excepción propuesta de falta de interés jurídico sustancial para demandar es sólo una oposición genérica a los fundamentos de hecho y de derecho de las pretensiones, por lo que procedió a resolver de fondo.
Al efecto, relacionó los elementos de convicción allegados al expediente por las partes y las pruebas practicadas dentro de la oportunidad procesal.
Posteriormente se refirió a los objetivos de la acción popular y a los derechos que ampara e indicó que en el caso la parte actora señaló como violados o amenazados los siguientes derechos colectivos: a la moralidad pública, a la seguridad y salubridad pública y el acceso de la comunidad a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a los servicios públicos para lograr así una prestación eficiente y oportuna.
Además, precisó que los accionantes derivan la presunta violación de los citados derechos de la circunstancia de que el Alcalde de Sandoná no implementó los estudios del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano y Rural del referido municipio, a pesar de haber sido dispuesto por el Concejo Municipal que el rubro correspondiente a Agua Potable y Saneamiento Básico del Presupuesto debía sujetarse a dicho plan y en consecuencia las obras que en lo sucesivo se adelantaran debían estar contempladas en ese estudio técnico, y porque celebró varios contratos comprometiendo los recursos de aquel sector.
Del acervo probatorio destacó que la prueba pericial permite establecer que efectivamente no se realizó la Implementación del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado y que si se celebraron varios contratos cuyos gastos fueron imputados al rubro antes mencionado "sin que se hayan guiado por el programa fijado en el Acuerdo dictado sobre el particular".
Sin embargo observó que las peticiones de la demanda no son claras, pues "no se conoce si el deseo de los actores es el de lograr que la Alcaldía celebre un Contrato para diseñar la Ejecución del Plan Maestro mentado y que sería de Consultoría, o que la Administración Municipal, atienda las necesidades de esta área de Acueductos y Alcantarillados, previo estudio de la conveniencia o inconveniencia", situaciones que consideró 'irrealizables' ya que, de una parte, lo atinente a la celebración de contratos relacionados con Agua Potable y Saneamiento Básico está ahora a cargo de la Empresa de Servicios Públicos de Sandoná, y por otra, porque era imprescindible el estudio de conveniencia para la implementación del 'Plan Maestro', lo que coparía los recursos disponibles para la ejecución de la obra, por lo que tampoco resultaría viable la ejecución planificada de tales recursos.
Con fundamento en lo anterior el Tribunal estimó que existe justificación suficiente para que la Administración municipal "no haya Implementado el llamado Plan Maestro de que se habla y haya procedido a destinar los dineros del rubro mencionado en las actividades que los mismos peritos señalan en sus conceptos" y en consecuencia denegó las súplicas de la demanda por considerar que la actuación cuestionada no atentó de manera alguna contra los derechos e intereses colectivos a que se refieren los actores y además porque no existe norma que imponga a los Alcaldes la obligación de implementar los Planes Maestros a que se refiere la demanda, pues sólo es una aspiración del Gobierno Nacional procurar diseñar el Plan de Tratamiento de Aguas Residuales y Manejo Integral de Desechos, cuando sea conveniente y viable para las comarcas.
EL RECURSO DE APELACION
Los accionantes interponen oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y solicitan sea revocada y en su lugar se acceda a la protección de los derechos colectivos a que aluden.
Señalan como 'motivos de inconformidad', los siguientes:
Manifiestan que el Tribunal no le da importancia a las decisiones del Concejo plasmadas en los "Acuerdos del Presupuesto Municipal", los cuales son actos administrativos de "estricto cumplimiento" pues obedecen a la normatividad jurídica que los regula como el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Al respecto manifestaron que el Alcalde debió ejecutar los recursos de los rubros cuestionados "en los estudios y elaboración del Plan Maestro".
En cuanto a las pretensiones discrepan de lo dicho por el Tribunal sobre que éstas no son claras y manifiestan que "claramente se pide que (…) cese la indebida ejecución de los recursos de estos rubros hasta tanto se elabore el Plan Maestro Rural y Urbano y en lo sucesivo se ordene el gasto dentro de los parámetros técnicos y legales ahí establecidos".
De otra parte aunque aceptan que los recursos de acueducto y alcantarillado del sector urbano fueron transferidos a la Empresa Municipal de Servicios Públicos "EMSAN" a partir del 1° de enero del año 2000, resaltan que los recursos correspondientes a la vigencia fiscal de 1999 debieron ejecutarse con observancia del Presupuesto Municipal expedido por el Concejo y de conformidad con el principio de especialidad presupuestal, igualmente los recursos del sector rural los cuales han estado a cargo de la Administración.
En su criterio sostienen que "la elaboración del Plan Maestro es una inversión y será cumplimiento (sic) al principio de la planificación con lo que el Municipio contaría con un macro proyecto para poder acceder a los recursos de confinanciación (sic) del orden Nacional …", pues los recursos del Presupuesto Municipal son escasos para atender las necesidades básicas en materia de salubridad pública, por lo que a su juicio no es suficiente la justificación dada por la Administración para no implementar el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural y Urbano.
Adicionaron que la no elaboración del Plan Maestro y la ejecución de recursos a través de la contratación censurada, son actuaciones que desconocen "el espíritu de los rubros plasmados en el acuerdo del presupuesto", ya que puede observarse que los diferentes contratos suscritos por el ente municipal fueron imputados a los rubros 153 (Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano) y 154 (Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural) sin existir el denominado Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, con violación de los principios contenidos en los artículos 13 y 18 del Estatuto Orgánico del Presupuesto que se refieren a la planificación y especialidad y el artículo 71 ib. que prohibe a las autoridades contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes.
Posteriormente en cuanto a la planeación presupuestal hacen referencia a los artículos 2, 49, 79, 80 numerales 1 y 3, 318 y 339 de la Constitución Nacional; 3 numeral 4, 74, 91 y 92 inciso 2 de la Ley 136 de 1994; 31 y 32 de la Ley 152 de 1994 y al "concepto emitido por la Procuraduría General de la Nación de 26 de enero de 1999 dentro del Programa Anticorrupción".
Resaltan que con la decisión recurrida el Tribunal avala la actuación del municipio, la que en su concepto viola el principio de planeación presupuestal, ya que en ese Municipio se sujetaron los recursos del rubro Acueducto y Alcantarillado al Plan y en desarrollo de éste se podían ejecutar los dineros.
Agregan que aparecen probados actos de la autoridad pública que atentan contra la moralidad administrativa y "que afectaron directa e indirectamente la salubridad …".
Finalmente expresan que el hecho de que el Tribunal ordene compulsar copias a la Fiscalía demuestra que el derecho a la moralidad administrativa fue violado y procede entonces despachar favorablemente las pretensiones de la demanda.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Constitución Nacional consagra en el Título II, los derechos y garantías y los mecanismos a través de los cuales se protegen. Es así como en el Capítulo 3 (arts. 78 a 82) se refiere a los derechos colectivos y del ambiente y en el Capítulo 4 (arts. 83 a 94) prevé los mecanismos de protección o garantías a los derechos de rango constitucional, entre los cuales señala en el artículo 88 las acciones populares como el medio para la protección constitucional de los derechos e intereses colectivos "relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella".
El artículo 88 de la Constitución Nacional desarrollado por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 en el artículo 2° prevé que las Acciones Populares son el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 4° de la misma ley y que "se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible"; es decir que, "el objetivo esencial es la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible", como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrada Ponente Dra. Martha Victoria Sáchica De Moncaleano.
La misma norma especial dispone que procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que vulnere o amenace los derechos e intereses colectivos y regula el trámite preferencial, el cual se desarrollará fundado en la prevalencia del derecho sustancial sin desconocer los principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia; además su impulso es oficioso y el juez debe producir decisión de mérito.
En el caso de autos, los señores Humberto José Edelmo Calvache Mera e Iván Omar Zambrano Riaño quienes dicen tener la calidad de Presidente del Comité de Obras del Consejo de Desarrollo Rural (CMDR) y de Concejal de Sandoná (Nariño), respectivamente, afirman que el Alcalde de este Municipio no ha elaborado el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano y Rural del Municipio, pero que durante la vigencia fiscal de 1999 celebró varios contratos cuyo gasto fue imputado a las partidas denominadas "Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano" (art. 153) y "Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural" (art. 154) del Presupuesto expedido mediante el Acuerdo N°049 de 29 de diciembre de 1998.
Los accionantes en el memorial inicial señalaron como pretensiones, las siguientes:
"Primera: Que mediante la respectiva sentencia se ordene al señor Alcalde municipal de Sandoná JAIME ZAMBRANO RODRIGUEZ, cese la indebida ejecución del proyecto o programa denominado Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural y Urbano de este municipio, hasta tanto se elabore cabalmente este plan (…).
"Segunda: Se le ordene ejecutar dicho proyecto y obras, en función del Plan Maestro idóneamente elaborado, garantizando así la futura real ejecución de las mismas; su eficiencia y calidad que permita el respeto de los derechos colectivos.
"Tercera: Que por tal efecto repare el daño causado al erario público en la suma, que se pruebe al momento de la sentencia por la ejecución y contratación indebida de dicho programa y obras"
Sin embargo en el memorial del recurso de apelación, manifiestan que "claramente se pide que mediante sentencia se cese la indebida ejecución de los recursos de estos rubros hasta tanto se elabore el Plan Maestro Rural y Urbano y en lo sucesivo se ordene el gasto dentro de los parámetros técnicos y legales ahí establecidos".
La Sala considera que de la interpretación de la demanda se puede concluir que a través de la presente acción popular los accionantes cuestionan el hecho de que el Alcalde de Sandoná celebró contratos cuya imputación presupuestal se realizó a los rubros a que se refieren los artículos 153 y 154 del Presupuesto correspondiente al año fiscal 1999 (expedido mediante el Acuerdo N°049 de 29 de diciembre de 1998), denominados "Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano" y "Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural" sin que el objeto de dichos contratos obedezca al fin perseguido al apropiar los recursos en dichas partidas. Y también por el hecho de que a pesar de la existencia de tales rubros el Alcalde no procedió a realizar las gestiones tendientes a la elaboración del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado del Municipio.
Consideran los accionantes que con tales conductas el funcionario viola los siguientes derechos e intereses colectivos previstos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998: la moralidad administrativa (lit. b), la seguridad y salubridad pública (lit. g, ), el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública (h) y el acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna (lit. j).
En primer término la Sala considera pertinente señalar que la acción popular fue instaurada contra el señor JAIME ZAMBRANO RODRIGUEZ, Alcalde del Municipio de Sandoná, quien fue elegido por el período constitucional comprendido entre el 1° de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2000 y tomó posesión del cargo según acta que obra a folio 108 del cuaderno principal N°2.
De los documentos que obran en el expediente se establece que:
El Concejo Municipal de Sandoná el 10 de septiembre de 1998 expidió el Acuerdo N°029 "por medio del cual se adopta el Plan Operativo Anual de Inversiones financiado con la participación del municipio en los ingresos corrientes de la nación para la vigencia fiscal correspondiente a 1999 (fl. 42).
Mediante el Acuerdo N°049 de 29 de diciembre de 1998 el Concejo Municipal de Sandoná expidió el Presupuesto Municipal para la vigencia fiscal de 1999. Dentro de este acto en el artículo segundo, (Presupuesto de Gastos), literal C (Inversión - Plan Operativo anual de Inversiones), numeral 3 (Agua Potable y Saneamiento Básico), subnumeral 3.1 (Acueductos y Alcantarillados) están los 'artículos 153 y 154' que corresponden a los rubros: 3.1.2 Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano y 3.1.3 Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural, respectivamente (v. fl. 9 y ss).
Obran como pruebas en el expediente, además de los documentos allegados por las partes y en cumplimiento de lo ordenado por el a quo, las siguientes: inspección judicial (v. fl. 390 y s.s. c.p), dictamen pericial (fls 523 y ss. c. p.) y testimonios (v. fl. 386 - 389 y 411 - 420).
Respecto del denominado 'Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano y Rural del Municipio' los accionantes afirman que el Concejo de Sandoná decidió someter los recursos del sector "Agua Potable y Saneamiento Básico" a un 'Plan', el cual debía implementarse con el fin de que en lo sucesivo sólo pudieran adelantarse las obras contempladas en el mismo, pero que el Alcalde no procedió de conformidad.
El funcionario al responder la demanda sostuvo que no existía norma jurídica que le impusiera la obligación de implementar el estudio de dicho plan (fl. 79); y en relación con este punto los peritos en el dictamen manifestaron que "… a la fecha de instauración de la demanda (14 de febrero de 2000) no existe, ni existen estudios para dicha ejecución" (fl. 524).
En efecto, si bien los accionantes no indicaron norma o acto jurídico que expresamente contenga la obligación por parte del Alcalde de elaborar el "Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano y Rural del Municipio de Sandoná", la Constitución Nacional (art. 315, num. 5°), la Ley 136 de 1994 y el Decreto 2626 de 1994 (art 141), num 5°, disponen que es función del Alcalde "Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de Acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio".
Además la Ley 388 de 1997 de 18 de julio de 1997 ("por la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 …") en cuanto a los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) que deben adoptar los Municipios (art. 9) otorgó en el artículo 23 "un plazo máximo de dieciocho (18) meses a partir de la entrada en vigencia de la presente ley; no obstante dicho plazo fue prorrogado mediante los Decretos 879 de 1998 (art. 1°) y 507 de 1999 (art. 1°), éste último fijó como término para formular y adoptar dicho plan el 31 de diciembre de 1999.
Al respecto se observa que en el caso de autos en el Municipio de Sandoná a la fecha, como lo advirtió el Alcalde al contestar la demanda, no existe Plan de Ordenamiento Territorial, sino que se está implementando, en relación con lo cual se destaca que en el artículo 130 de la Ley 388 de 1997 previó que mientras los municipios adopten los POT, rigen en las materias correspondientes los planes de desarrollo y los planes maestros de infraestructura 'vigentes', lo cual significa que en el citado municipio estaría vigente el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, aspecto sobre el cual no da cuenta el expediente sino que por el contrario, lo que se observa es que dicho municipio se encuentra en la etapa de implementarlo.
Lo anterior no justifica que si en el presupuesto (año fiscal 1999) se encontraban las partidas destinadas al "Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano y Rural (arts. 153 y 154 Acuerdo N° 49/98), la Administración municipal hubiera procedido a destinar dichos rubros a la celebración de contratos con unos fines diferentes, pues ello implica el desconocimiento del derecho colectivo a la moralidad administrativa invocado como violado por los accionantes.
En cuanto a la ejecución de las apropiaciones efectuadas en el Presupuesto del año 1999 en las partidas denominadas "Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano" y "Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural, se procederá a analizar el acervo probatorio que obra en el expediente.
El Acuerdo N°049 de 29 de diciembre de 1998 del Concejo Municipal de Sandoná (Presupuesto para la vigencia fiscal de 1999) apropió en los rubros (art. 153) 3.1.2 Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano y (art. 154) 3.1.3 Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural, las sumas de $51.807.675 y $80.942.190, respectivamente (v. fl. 22).
De la certificación expedida por la Jefe de Presupuesto de la Alcaldía y sus anexos se establece que dichas partidas fueron adicionadas, así:
| Rubro | Fecha | Valor |
| Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano | 99.04.24 99.07.20 | $ 5.321.850 $30.419.463 |
| Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural | 99.04.24 99.07.20 | $ 8.988.045 $51.851.533 |
Asimismo certificó que revisada la ejecución presupuestal de la vigencia fiscal de 1999, correspondiente a los rubros 153 y 154, quedó un saldo sin ejecutar por valor de $438.00 y $59.956.847.00, respectivamente (v. fl. 1 a 9 cuaderno de anexos).
El Dictamen Pericial decretado con el fin de "determinar si el programa u obra estudio y/o implementación del plan maestro acueducto y alcantarillado rural y urbano se está ejecutando, si existen estudios para dicha ejecución y si las obras contratadas por el señor Alcalde se ajustan a los requerimientos técnicos y de necesidad de la obra, si el personal es idóneo y si se ha ejecutado correctamente por ellos", concluye que:
"Aunque en el Acuerdo N°049 de 28 de diciembre de 1998 se crea un rubro que tiene como objetivo fundamental la implantación de un Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, buscando par tal fin el Estudio y/o Implementación del Plan Maestro de Acueducto y alcantarillado, este como tal NO SE REALIZO y quedó como un rubro simplemente, pero aún así EXISTEN varios contratos y gastos con imputación al rubro Estudio y/o implementación Plan Maestro de Acueductos y alcantarillados, Rural y Urbano, QUE NO TIENEN NADA QUE VER CON DICHO PROGRAMA".
(El dictamen no fue objetado)
De lo anterior se deduce que el Alcalde de Sandoná ejecutó recursos de los rubros 153 y 154 sin que se hubiera demostrado que se adelantaron estudios o gestiones tendientes a llevar a cabo el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado.
Al respecto se advierte que los recursos destinados al Estudio y/o Implementación del Plan Maestro fueron ejecutados como lo certificó la Jefe de Presupuesto y puede corroborarse con los documentos que obran en el cuaderno de anexos, así también con los Resúmenes y anexos del Programa de ejecución presupuestal de Acueductos y Alcantarillado del Sector Urbano y Rural aportados con la contestación de la demanda (fls. 87 a 106) y con el Acta de la Inspección Judicial efectuada por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sandoná a los archivos de la Contraloría Local "referente al seguimiento de la ejecución a los rubros denominados Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano y Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural", esto es, a las órdenes de pago, comprobantes de egresos y contratos soportes de tales cuentas (fl. 390).
De acuerdo con lo anterior, estima la Sala que no son de recibo las argumentaciones expuestas por la parte demandada, pues el Alcalde como funcionario público está al servicio del Estado y de la Comunidad y debe ejercer sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y los reglamentos, esto es, desarrollarla con fundamento, entre otros, en el principio de moralidad.
En efecto aunque el derecho o interés colectivo a la moralidad administrativa no se encuentra definido en la Ley 472 de 1998, pues el legislador al desarrollar las acciones populares y de grupo, sólo reconoció su carácter de derecho colectivo (artículo 4°), en los antecedentes de esta ley al precisar como derecho colectivo "la moralidad administrativa y la prevención de cualquier práctica corrupta por parte de los servidores públicos", se consignó la siguiente definición: "Se entenderá por moralidad administrativa, el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios de un buen funcionario" (Cfr. Gaceta del Congreso N°277 de septiembre 5/95 pág. 1)
Lo expuesto permite afirmar que, la moralidad administrativa entre otros, persigue el manejo adecuado del erario público y en general que los funcionarios públicos asuman un comportamiento ético frente al mismo, pues los servidores públicos pueden incurrir en conductas que la generalidad tacharía de inmorales, o en otras que podrían ser sancionadas disciplinaria o penalmente.
Así las cosas esta Sección considera que el manejo dado por el Alcalde del Municipio de Sandoná, Señor JAIME ZAMBRANO RODRIGUEZ, a los rubros 153 "Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Urbano" y 154 "Estudio y/o Implementación Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado Rural del Presupuesto correspondiente al año fiscal 1999, no se ajusta a las normas que lo regulan, pues si las partidas tenían una finalidad, los recursos que se ejecutaron deberían tener relación con las mismas, pues de lo contrario daría una destinación diferente como ya se dijo, motivo que permite concluir que en el caso de autos se vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa y aunque los accionantes también invocaron como vulnerados los derechos e intereses colectivos a la seguridad y salubridad pública (lit. g, ), el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública (h) y el acceso a los servicios públicos, de lo expuesto anteriormente no surge que éstos hayan sido conculcados.
Por lo anterior se revocará el ordinal primero de la sentencia apelada y ante la existencia de la violación del derecho a la moralidad administrativa alegado, la Sala teniendo en cuenta que el objetivo de la presente acción está dirigido a que se ordene el cese de la indebida ejecución de los rubros antes indicados hasta tanto se elabore el Plan Maestro Rural y Urbano y que se ordene el gasto dentro de los parámetros técnicos y legales establecidos, aunque dicha pretensión pareciera afectada por el principio de anualidad presupuestal puesto que para la fecha el presupuesto de 1999 ya había expirado al igual que el del 2000 y que al señor JAIME ZAMBRANO RODRIGUEZ contra quien se dirigió la acción popular ya se le había vencido el período para el cual fue elegido, ha de entenderse que la acción no se dirigió contra persona determinada sino contra la entidad pública, esto es la Alcaldía de Sandoná y que la alegada vulneración se refiere en general a la debida aplicación presupuestal de los pertinentes rubros. Al existir para el juez de la acción popular la obligación de prevenir la violación o amenaza de los derechos colectivos que se amparan, se ordenará a la citada entidad abstenerse de incurrir en las acciones aquí cuestionadas, es decir, variar la destinación de los rubros presupuestales, asimismo adelantar trámites u obras que impliquen erogaciones no previstas en el respectivo presupuesto.
Por otra parte, como el derecho colectivo a la moralidad administrativa fue vulnerado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 472 de 1998, se ordenará compulsar copias de la presente providencia a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, para lo de su competencia.
En cuanto al incentivo previsto en el Capítulo XI de la Ley 472 de 1998, como en el sublite se trata de una acción que se generó por violación al derecho a la moralidad administrativa, habrá de fijarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 ib., por lo que la Sala dispondrá que se pague a los demandantes "el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular", sin embargo por las circunstancias especiales antes expuestas el pago del mismo quedará sujeto a las decisiones que adopten las entidades antes indicadas. Además se precisa que dicho incentivo se entregará por partes iguales a los accionantes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República,
F A L L A :
1. Revócase el ordinal primero de la sentencia de 2 de febrero de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, objeto de apelación.
2. En su lugar, declárase violado en derecho colectivo a la moralidad administrativa.
3. Como consecuencia de lo anterior, previénese a la Alcaldía del Municipio de Sandoná para que se abstenga de incurrir en las conductas dirigidas a variar la destinación de los rubros presupuestales y adelantar trámites u obras que impliquen erogaciones no previstas en el respectivo presupuesto, de conformidad con la parte motiva.
4. Fíjase a favor de los accionantes a título de incentivo el quince por ciento (15%) del valor que llegare a recuperar la entidad pública, según lo expuesto en la parte considerativa.
5. Por Secretaría, compúlsense copias de la presente providencia a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la Nación y a la Fiscalía General de la Nación, para lo de su competencia.
6. Confírmase en lo demás la sentencia apelada.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
LIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA
Salvo Voto
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria
