CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
RADICACIÓN : 41001-23-31-000-2000-3874-01(AP-080)
FECHA : Bogotá, D. C., dieciocho (18) de mayo de
dos mil uno (2001).
MAGISTRADA PONENTE : MARIA INES ORTIZ BARBOSA
ACTOR : CECILIA MEJÍA POLANÍA
TEMA : APELACIÓN SENTENCIA
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 20 de marzo de 2001 del Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual aprobó el Pacto de Cumplimiento celebrado entre las partes.
ANTECEDENTES
Adujo la demandante que el Centro Docente 'Angel María Paredes', ubicado en la calle 9 N°14-18, barrio Altico de la ciudad de Neiva, invade el espacio público.
Expresó que desde 1998 (noviembre) ha acudido a distintas dependencias de la administración municipal así como a distintos organismos de control con el fin de lograr que el municipio "ordene su retroceso en paramento y legalice la obra que desde la época ya mencionada viene ejecutando en el citado inmueble …" y en consecuencia se suspenda la obra hasta que se legalice.
Afirmó que la Inspección Segunda de Control el 17 de marzo de 1999 ordenó la suspensión de la obra sin que se haya dado cumplimiento por parte de la Administración municipal, a pesar de que la orden "ha sido reiterada en múltiples ocasiones".
Expresó que la Administración municipal viola la normatividad vigente sobre urbanística y que a pesar de existir 'proceso contravencional abierto', a la fecha de presentación de la demanda aún no se ha proferido decisión jurídica sancionatoria.
Invocó como vulnerados los derechos colectivos consagrados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, en los siguientes literales: a. (el goce de un ambiente sano), b. (la moralidad administrativa), d. (el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público) y m. (la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes).
Mediante el ejercicio de la acción popular la actora pretendía se ordenara al ente demandado, lo siguiente:
"1. … a tramitar y obtener la licencia de construcción respectiva para legalizar las obras ejecutadas en el Colegio Básico Angel María Paredes ante una de las curadurías urbanas de Neiva.
"2. … retroceder el paramento del inmueble objeto de esta acción previa obtención de la licencia de demolición".
LA OPOSICION
La apoderada del municipio de Neiva se opuso a las pretensiones de la demanda.
En primer término afirmó que la construcción en donde funciona el Centro Docente Angel María Paredes se encuentra 'en línea de paramento, según la demarcación del 22 de julio y el oficio 3019 del 27 de septiembre de 1999 emanados del Departamento de Planeación Municipal'; de otra parte aclaró que dicha construcción existe desde hace aproximadamente 50 años y que el espacio público como tal se reglamentó posteriormente con el Decreto 1504 de 1998. Además expresó que dicha construcción fue propuesta como de conservación arquitectónica y que se está adelantando el trámite pertinente ante las autoridades competentes.
En relación con la construcción 'nueva' resaltó que ésta es susceptible de desarrollarse bajo los parámetros de las disposiciones urbanísticas, sin embargo "se encuentra dentro del paramento establecido para ese sector de la ciudad".
Por otra parte advirtió que los hechos que dieron origen a esta acción popular fueron objeto de estudio en la Acción de Tutela decidida mediante sentencia de 28 de mayo de 2000 por el Tribunal Administrativo del Huila "en donde ordena que se debe continuar y reiniciar de manera inmediata las gestiones necesarias tendientes a obtener que la Curaduría Urbana permita la culminación de las obras de construcción de placa y ampliación de dos aulas en el mentado colegio".
EL PACTO DE CUMPLIMIENTO
Previa conformación de la 'Comisión Técnica' integrada por el Jefe de Planeación, el Alcalde Municipal y el Curador Primero Urbano de Neiva, según las Actas de la Audiencia a la que asistieron la demandante, la apoderada del municipio, el Procurador 34 Judicial Administrativo, la Defensora del Pueblo - Regional Huila, el Jefe del Departamento de Planeación Municipal y el Arquitecto de dicha dependencia y el Señor curador Urbano (v. fls. 79 y 80, 89 y 90 y 98 a 100), fue presentada como solución al problema objeto de la acción popular, la siguiente propuesta:
"Se adelanta la construcción en o por etapas durante el presente periodo constitucional del Alcalde HECTOR JAVIER OSORIO BOTELLO. La primera etapa busca reasignar un espacio igual o mayor al que se va a ceder sobre la calle 14, el cual estará ubicado encima de la actual piscina. Se aclara que no es calle sino carrera 14. Después de adecuado este espacio se procede conforme al plano anexo a correr o retroceder a la línea de paramento de construcción el muro sobre la carrera 14; la estructura en concreto resultante se dejará como elemento constitutivo del antejardín. Esta etapa se desarrollará o mejor se contratará en la presente vigencia fiscal. La segunda etapa, será la terminación de la actual obra en construcción, localizada sobre la carrera 14. Y la tercera etapa sería la reubicación de los sanitarios localizados en el costado sur del predio. Aclarando que la segunda etapa es el proyecto presentado a la Curaduría Primera, el cual cumple con las normas urbanísticas vigentes y que será radicado nuevamente para la obtención de una licencia integral, etapa que se ejecutará en la vigencia fiscal de 2002 y 2003 de acuerdo a la disponibilidad fiscal para esas respectivas vigencias, con la precisión de que estas dos últimas etapas no hacen parte en forma directa de lo pretendido en la presente acción popular"
La parte demandante aceptó la anterior propuesta.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Huila aprobó el pacto de cumplimiento en los términos en que fue celebrado y señaló que con dicho acuerdo "se busca garantizar el goce y utilización en condiciones de seguridad del espacio público dando también de esta manera prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes"; destacó que dicho pacto no contiene vicios de ilegalidad.
En la providencia además negó el reconocimiento del incentivo por considerar que en el caso no es viable ya que la controversia se concilió sin contemplarlo y como el proceso terminó anormalmente mediante el 'pacto de cumplimiento' indicó que "no hay lugar a ello, puesto que todos los derechos derivados de la acción se entienden satisfechos en los términos en que queden conciliados y posteriormente aprobados". Al respecto citó la sentencia del Consejo de Estado de 24 de agosto de 2000, expediente AP-090, Magistrado Ponente Dr. Carlos A. Orjuela Góngora.
Además en el numeral 2° de la parte resolutiva el a quo designó como Auditor "para vigilar y asegurar el cumplimiento del pacto aquí aprobado a la Oficina de Planeación Municipal de Neiva".
EL RECURSO DE APELACION
La demandante dentro de la oportunidad legal interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia y solicitó se modifique la decisión en el sentido de nombrar un auditor externo a la Administración Municipal para que vigile el cumplimiento de la sentencia y se reconozca el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
Señaló como razones de su inconformidad con la decisión del a quo, las que a continuación se resumen:
Resaltó que el Auditor designado es funcionario del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, dependencia que "estructuró" la propuesta acogida en la audiencia del pacto de cumplimiento, además por la naturaleza de sus funciones, es la persona "encargada de diseñar y ejecutar las obras conocidas de autos a las cuales se comprometió el municipio". Por lo anterior a juicio del recurrente no existiría garantía ni transparencia en el cumplimiento de lo acordado, porque "no se puede ser Juez y parte"; y señaló que la única garantía para el debido cumplimiento de la sentencia sería que el Auditor fuera un organismo externo.
De otra parte en cuanto al incentivo destacó que dicho derecho está previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 sin que se supedite a la forma de terminación del proceso.
Controvirtió el argumento del Tribunal según el cual no hay lugar al reconocimiento del incentivo por no haber sido punto estructural del pacto de cumplimiento, al respecto se cuestionó que si para tal efecto era requisito discutirlo como propuesta de conciliación, ante su desconocimiento "dónde estaba el moderador, el Juez de la conciliación como valuarte (sic) de la justicia" quien conocía las gestiones adelantadas y las actuaciones surtidas dentro del trámite de la acción.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
De acuerdo con los términos del recurso de apelación la inconformidad de la demandante con la sentencia de primera instancia radica en la designación como 'Auditor' para vigilar y asegurar el cumplimiento del Pacto a la Oficina de Planeación Municipal de Neiva y además por la negación del incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
En cuanto a la designación del Auditor el recurrente aduce que para garantizar la transparencia y el cumplimiento del pacto, la vigilancia debe ser efectuada por un organismo externo y no por el funcionario que además de haber elaborado la fórmula de solución al problema es quien desempeña funciones relacionadas con la ejecución de las obras objeto del acuerdo.
El inciso final del artículo 27 de la Ley 472 de 1998 dispone:
"El juez conservará la competencia para su ejecución y podrá designar a una persona natural o jurídica como auditor que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto".
La Sala observa que los aspectos relacionados con el Pacto de Cumplimiento están regulados en el indicado artículo 27 ib, conforme al cual una vez las partes lleguen a un acuerdo de voluntades para solucionar el conflicto que dió origen a la acción popular, el juez debe avalarlo si no observa vicios de ilegalidad en su contenido e impartirá su aprobación mediante sentencia la cual se publicará conforme lo dispone el mismo artículo en comento. Además como se advierte el inciso final antes transcrito expresamente dispone que el juez conservará la competencia para la ejecución del acuerdo pactado aunque puede designar a otra persona (natural o jurídica) para que vigile y asegure el cumplimiento de la fórmula de solución del conflicto aceptada por las partes.
La Sala considera que conforme al tenor literal de la norma es potestad del juez designar el Auditor que puede ser una persona natural o jurídica. Se advierte que la Oficina de Planeación Municipal de Neiva designada para ejercer tal función, como lo destacó la recurrente también fue la encargada de elaborar la alternativa acogida en la Audiencia Especial y que permitió finalizar el proceso de manera anticipada. Con el fin de garantizar la transparencia en el cumplimiento de lo acordado se adicionará la decisión de primera instancia en el sentido de designar al Personero del municipio como Auditor para que conjuntamente con la Oficina de Planeación de Neiva, vigilen y aseguren la ejecución de la alternativa aceptada como solución al conflicto.
Resalta la Sala que al tenor de la norma antes transcrita el juez conservará la competencia para la ejecución del acuerdo pactado y la misma ley prevé la sanción en caso de incumplimiento.
En relación con el incentivo el a quo negó su reconocimiento porque en el caso la controversia fue objeto de conciliación y en ella no se contempló dicho aspecto, además como el proceso terminó anormalmente mediante el 'pacto de cumplimiento' indicó que "no hay lugar a ello, puesto que todos los derechos derivados de la acción se entienden satisfechos en los términos en que queden conciliados y posteriormente aprobados"; por su parte la apelante destacó que dicho derecho está previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 sin que la ley lo supedite a la forma de terminación del proceso.
La citada norma prevé que "el demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales".
Como se observa la norma no hace distinción alguna en cuanto a la forma de terminación del proceso para el reconocimiento de tal derecho, por el contrario la ley prevé el incentivo como un estímulo económico previsto por el legislador para que la comunidad participe en defensa de los derechos e intereses colectivos, además es la compensación a la labor que asumen las personas que ejercitan una acción en beneficio de la comunidad.
Por lo anterior, la Sala considera que el incentivo procede aún en los eventos en los que la acción popular termina por pacto de cumplimiento, así aquél no haya sido objeto de la conciliación y el juez en caso de la terminación anticipada del proceso fijará el monto del incentivo acorde con la actividad desarrollada por el demandante en procura de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados.
En el caso la accionante para lograr la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y del espacio público, la moralidad administrativa y la realización de las construcciones respetando las disposiciones jurídicas previstos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, presuntamente vulnerados por la construcción del Centro Docente Angel María Paredes de la ciudad de Neiva sobre espacio público, adelantó gestiones ante los organismos competentes sin obtener resultado, hechos que la llevaron a instaurar la presente acción popular que dio origen a la protección de tales derechos a través del acuerdo al cual llegaron en la Audiencia Especial, es decir que la labor adelantada por la actora fue la que condujo a la protección de los derechos e intereses colectivos por lo que se revocará el numeral que negó el incentivo y se fijará en diez (10) salarios mínimos a favor de la demandante y a cargo del Municipio de Neiva (Huila).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República,
F A L L A :
1. Adiciónase el numeral 2° de la sentencia objeto de apelación en el sentido de incluir también como Auditor al Personero del Municipio de Neiva, por las razones expuestas en la parte motiva.
2. Revócase el numeral 3° de la providencia apelada.
3. En su lugar, se reconoce el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y se fija en la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales vigentes a costa del Municipio de Neiva (Huila), los cuales deberán ser pagados dentro de los tres (3) meses siguientes contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
LIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria
