CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
RADICACIÓN No. : 68001-23-15-000-2000-1684-01(AP-085)
FECHA : Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de
dos mil uno (2001)
CONSEJERA PONENTE : LIGIA LÓPEZ DÍAZ
ACTOR : DEFENSORÍA DEL PUEBLO - REGIONAL
SANTANDER
TEMA : ACCIÓN POPULAR
F A L L O
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el Defensor del Pueblo Regional Santander contra la Sentencia de fecha 2 de marzo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda contra el Municipio y el Concejo Municipal de Bucaramanga.
ANTECEDENTES
Mediante el Acuerdo No 090 del 10 de diciembre de 1987, el Concejo Municipal de Bucaramanga modificó el Acuerdo 048 de diciembre 27 de 1978.
El Acuerdo 090 de 1987 autorizó a la Electrificadora de Santander para efectuar el recaudo del Impuesto de Alumbrado Público, simultáneamente con el valor de la factura de energía.
El mencionado Acuerdo Municipal estableció en su artículo 1°, la forma de cobro del Impuesto de Alumbrado Público así:
"a. SERVICIO RESIDENCIAL: El valor de la factura mensual del servicio de energía eléctrica se adicionará en un 10% con destino al alumbrado público.
b. SERVICIO COMERCIAL: El valor de la factura mensual del servicio de energía eléctrica se adicionará en un 15% con destino al alumbrado público.
c. SERVICIO INDUSTRIAL: El valor de la factura mensual del servicio de energía eléctrica se adicionará en un 5% con destino al alumbrado público, sin que el anterior recargo exceda del salario mínimo mensual."
También dispuso que los dineros recaudados por concepto del impuesto, se destinarán al pago de energía consumida en el alumbrado público de la ciudad, como el de las calles, parques, zonas verdes, avenidas y demás áreas comunes del municipio de Bucaramanga y al pago de la factura por consumo de energía de las dependencias municipales.
DEMANDA
En ejercicio de la Acción Popular, la Defensoría del Pueblo Regional Santander, a través de su Defensor Público, conjuntamente con el ciudadano Humberto Mieles Sarmiento, demandaron al Municipio y al Concejo Municipal de Bucaramanga, por violación a los derechos de los consumidores y usuarios, y la moral administrativa, que se vulneraron a la comunidad usuaria del servicio de alumbrado en Bucaramanga.
Consideraron los demandantes, que con la expedición de la Carta Política de 1991, particularmente los artículos 365 y 370, sobre la finalidad social del Estado y de los Servicios Públicos, y con la promulgación de las leyes 142 y 143 de 1994, Leyes de servicios Públicos Domiciliarios y Ley Eléctrica, con sus Decretos Reglamentarios 1523 y 2253 de 1994, así como la Resolución 043 del 23 de octubre de 1995 expedida por el Ministerio de Minas y Energía, a través de la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG; se determinó el marco jurídico y técnico que los Municipios deben cumplir, para respetar y garantizar los derechos colectivos de los usuarios de servicios públicos domiciliarios.
Agregaron que la Resolución 043 de 1995 de la CREG, en su artículo 11, estableció que deroga las disposiciones que le sean contrarias y ordenando que el sistema de cobro del Impuesto de Alumbrado Público se realizará con base en cuotas fijas y no por un porcentaje supeditado al consumo de energía.
Por lo anterior, los accionantes estimaron que el Acuerdo Municipal 090 de 1987 se encuentra derogado, sin que la administración ejecutiva o el órgano legislativo del municipio de Bucaramanga hayan tomado las acciones procedentes para adecuar la normatividad municipal con las normas legales superiores vigentes, lo que contraría las funciones que deben cumplir de acuerdo a la Constitución y la Ley, generando graves perjuicios económicos a un grupo de usuarios del servicio público de alumbrado público.
Estimaron que el agravio a los derechos colectivos que se invocan, se presenta por la desigualdad que se presenta en el cobro del impuesto de alumbrado público entre el sector comercial, al cual se le liquida una adición del 15%; frente al sector industrial, que no cancelará más de un salario mínimo legal mensual vigente, contrariando de esta forma el artículo 13 de la Constitución Política.
Adicionalmente, alegan que se está realizando un doble cobro a algunos usuarios; como a los centros comerciales, edificios, conjuntos residenciales; al recaudarse el impuesto, tanto por las unidades privadas, como por el área de zonas comunes.
Adujeron, que no es justo que el impuesto de alumbrado público se liquide sobre el consumo de energía de cada usuario, porque no es posible medir el consumo de alumbrado público de cada persona.
Por último señalaron que la Secretaria Jurídica Municipal y su abogado asesor conceptuaron sobre la posibilidad de revocar los Acuerdos Municipales 048 de 1978 y 090 de 1987 y anunciaron que el señor Alcalde citó al Concejo a sesiones extraordinarias, del 11 al 20 de mayo de 1999, con el fin de ajustar las normas locales a la normatividad vigente sobre el impuesto de alumbrado público, sin que a la fecha se haya hecho realidad.
Las pretensiones de los demandantes son: Que se ordene al Municipio de Bucaramanga presentar el proyecto de Acuerdo para regular nuevamente el impuesto de alumbrado público, ajustado a las normas vigentes sobre la materia; y al Honorable Concejo Municipal, su estudio y aprobación, siempre y cuando cumplan con las normas superiores.
Que se condene en costas a la parte demandada si hubiere oposición, y que se decrete el incentivo de conformidad con lo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA
La apoderada del Municipio de Bucaramanga dio respuesta a la acción popular indicando que el Impuesto sobre el Servicio de Alumbrado Público fue autorizado para ser creado en los municipios mediante el artículo primero literal a) de la Ley 84 de 1915.
Señaló que el Municipio de Bucaramanga, mediante el Acuerdo 048 de 1978, autorizó a la Electrificadora de Santander para efectuar el recaudo bimestral del Impuesto de Alumbrado Público simultáneamente con el valor del consumo de energía eléctrica.
Posteriormente el Acuerdo 090 de 1987 modificó el anterior y concedió al alcalde una autorización para equilibrar los dineros recaudados por concepto de alumbrado público, con lo invertido para nuevas obras del mismo concepto.
Con fundamento en el anterior Acuerdo se suscribió entre el Municipio de Bucaramanga y la Electrificadora de Santander el Convenio 005 de 1997, para la prestación del servicio y recaudo del impuesto en el municipio.
Frente a la acusación de doble cobro por concepto del impuesto en zonas comunes, estimó que el artículo 38 de la Ley 428 de 1998 señala que los consumos de acueducto, energía y gas en las zonas comunes y el espacio público interno de las unidades inmobiliarias cerradas, serán pagados por los copropietarios de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, por lo que concluyó que no se pueden confundir los valores que se cobran por concepto de alumbrado público en las unidades privadas y los espacios públicos internos de las unidades cerradas, pues los primeros se generan en la propiedad privada y el segundo en la copropiedad.
Por último consideró que la acción es improcedente porque el presunto doble cobro del impuesto de alumbrado público no conlleva un daño inminente, ni vulnera ningún derecho colectivo, y como lo que pretende la parte actora es dejar sin efectos los Acuerdos municipales que autorizan el cobro del impuesto de alumbrado público, debió iniciar la Acción de simple nulidad y no la Acción Popular.
PACTO DE CUMPLIMIENTO
El 5 de julio de 2000 se realizó la audiencia especial consagrada en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, declarándose fallida porque no concurrió uno de los demandantes, el señor Humberto Mieles Sarmiento.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante Sentencia del 2 de marzo de 2001, negó las pretensiones de la demanda por improcedencia de la acción.
Consideró el a-quo que la pretendida afrenta a los derechos colectivos no está constituida por el cobro del impuesto de alumbrado público decretada por el Concejo Municipal de Bucaramanga en el Acuerdo 090 de 1987, pues éste acto administrativo goza de presunción de legalidad mientras no haya sido declarado nulo por la jurisdicción contencioso administrativa.
Señaló que el cobro del impuesto, efectuado con la factura del servicio público domiciliario de energía eléctrica por la Empresa Electrificadora de Santander S.A. no lesiona, pone en peligro ni genera un perjuicio cierto a la comunidad de usuarios, que atente contra la calidad, eficiencia y cobertura del servicio.
Frente a la presunta violación del derecho a la moralidad administrativa, no encontró el Tribunal su ocurrencia, toda vez que el cobro y recaudo del impuesto se hace con base en disposiciones expedidas por el Cabildo del Municipio, que gozan de presunción de legalidad.
RECURSO DE APELACIÓN
El señor Defensor del Pueblo - Regional Santander interpuso recurso de apelación contra la Sentencia de primera instancia, precisando que busca salvaguardar los derechos colectivos de consumidores y usuarios, y la moral administrativa, afectados por el Acuerdo 090 de 1987, por el cual se modificó el Acuerdo 048 de 1978, ambos expedidos por el Concejo Municipal.
Consideró que en el Acuerdo no hay igualdad entre los clientes de energía eléctrica suministrada por la Electrificadora de Santander, por cuanto los usuarios del sector comercial, consumiendo la misma cantidad de energía que el sector industrial, cancelan valores diferentes, porque este último sector no pagará más de un salario mínimo mensual por concepto del impuesto de alumbrado público; recalcando que el objeto de la acción es la violación al artículo 13 de la Constitución, por la desigualdad que se presenta en el cobro del impuesto.
Agregó que no discute la legalidad del Acuerdo 090 de 1987 del Concejo Municipal de Bucaramanga, que se entiende derogado de manera tácita por el artículo 186 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 11 de la Resolución 043 de 1995 de la CREG, siendo estas normas, las que dan las pautas claras y precisas para calcular el impuesto de alumbrado público.
Sobre la moralidad administrativa, consideró que los funcionarios están obligados a acatar las normas, siendo responsables por sus omisiones y extralimitaciones, lo que se presenta cuando la Administración y el Concejo Municipal, no acatan la Resolución 043 de 1995 expedida por la Comisión de Energía y Gas - CREG y los postulados de igualdad y neutralidad que consagra la Ley 142 de 1994.
En su opinión se vulneran los derechos invocados y se crea un agravio injustificado al realizar un cobro que no está permitido por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), además de la violación del artículo 13 de la Constitución, cuando se establece un menor impuesto para el sector industrial frente al comercial, sin ninguna justificación razonable.
CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN
La Acción Popular es uno de los instrumentos de defensa judicial de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza, conforme al artículo 88 de la Constitución Política.
La Carta Política permite que el legislador defina otros bienes jurídicos que tengan la misma finalidad pública, colectiva y concreta que tienen las acciones populares; es así como el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, incluyó en su literal n) los derechos de los consumidores y usuarios, como derechos colectivos.
La Ley 472 de 1998, que desarrolló el ejercicio de las acciones populares, señaló que éstas buscan evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas al estado anterior cuando fuere posible.
Esta misma norma también indicó que toda persona natural o jurídica puede ejercitar las acciones populares, así como el defensor del pueblo, entre otras personas y entidades.
Las acciones populares se dirigen contra el particular o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considera que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo.
Corresponde a la Sala decidir sobre el cargo hecho al Municipio y al Concejo Municipal de Bucaramanga, por parte de un ciudadano y la Defensoría del Pueblo de Santander, de haber vulnerado derechos e intereses colectivos relacionados con los consumidores y usuarios, y la moralidad administrativa, susceptibles de la protección judicial que permite la acción popular.
El impugnante señaló en su escrito que no discutía la legalidad del Acuerdo 090 de 1987, relacionado con Impuesto del Servicio de Alumbrado Público, en cuanto considera que éste se encuentra derogado tácitamente por el artículo 186 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 11 de la Resolución 043 de 1995 proferida por la Comisión Reguladora de Energía y Gas.
Se infiere, que la presunta vulneración de derechos colectivos se presenta por la aplicación indebida de una disposición que ha perdido su fuerza ejecutoria por su derogatoria tácita, según el actor.
No puede confundirse el pago que los municipios hacen a las empresas por el servicio de alumbrado público, con el Impuesto por el Servicio de Alumbrado Público a cargo de los habitantes, pues éste último tiene una regulación constitucional y legal especial, de donde resulta claro que en materia tributaria, la Resolución de la CREG no tiene la fuerza para derogar la ley.
Para la sala es claro que el Municipio de Bucaramanga no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos invocados, pues el cobro del impuesto se ha hecho con fundamento en el Acuerdo 090 de 1987, expedido por el Concejo, el cual goza de presunción de legalidad por no haber sido declarado nulo, ni haberse suspendido provisionalmente.
Precisó en su oportunidad el apelante, que el objetivo de la acción es la situación de desigualdad, conforme al artículo 13 de la Constitución Nacional, que genera el cobro del impuesto de alumbrado público, porque los usuarios del sector comercial de la ciudad de Bucaramanga se ven compelidos a pagar una tarifa del 15% sin que exista un tope máximo, mientras que los del sector industrial no cancelan más de un salario mínimo legal vigente, aplicando una tarifa del 5%.
Sobre este punto, se insiste en que el cobro se realiza con fundamento en el Acuerdo 090 de 1987, que goza de presunción de legalidad, por lo que si el demandante estima que este acto administrativo es contrario al artículo 13 de la Constitución Nacional, no era procedente que acudiera a la acción popular, la cual busca la protección de derechos de la colectividad y no ha sido establecida para definir la legalidad de los actos administrativos, cuando existen otras acciones como la pública de nulidad, incluso con medidas como la suspensión provisional del acto administrativo, que protegen adecuadamente la supremacía de las normas constitucionales y legales, en caso que sea procedente.
Si bien, la Acción Popular no resulta improcedente por la existencia de otros medios de defensa judicial, tampoco se ha querido con ella instituir un sistema paralelo, que desconozca las acciones judiciales ordinarias, con mayor razón cuando éstas protegen adecuada y oportunamente la supremacía de la Constitución.
No se observa que la parte demandada haya vulnerado derechos relacionados con los consumidores y usuarios, ni la moralidad administrativa, pues el recaudo del Impuesto del Servicio de Alumbrado Público se ha realizado con fundamento en disposiciones del Concejo Municipal, que gozan de presunción de legalidad.
Por las razones expuestas, se confirmará el fallo del tribunal que no dio prosperidad a las pretensiones de los accionantes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A:
CONFIRMASE la Sentencia de marzo 2 de 2001 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander.
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudio y aprobó en la sesión de la fecha.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ GERMÁN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA
RAÚL GIRALDO LONDOÑO
Secretario
