CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA – SUBSECCION "B"
RADICACIÓN No : 15001-23-31-000-2000-0451-01(AP-099)
FECHA : Bogotá, cinco (5) de julio del año dos mil
uno (2001).
CONSEJERO PONENTE : TARSICIO CÁCERES TORO
ACTOR : PERSONERÍA MUNICIPAL DE DUITAMA
DEMANDADO : CORPOBOYACÁ Y OTROS
Derechos GOCE DE MEDIO AMBIENTE
Ref. No. - ACCION POPULAR
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Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Parte Actora contra la sentencia del 21 de marzo del 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el expediente No. AP- 20000-451, mediante la cual se accedieron las súplicas de la demanda.
A N T E C E D E N T E S :
LA DEMANDA DE LA ACCION POPULAR. El Personero Municipal de Duitama, instauró la presente acción, el 2 de marzo del 2000, contra la Alcaldía Municipal de Duitama, la Empresa de obras Sanitarias de Duitama y Corpoboyacá, en orden a la protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano.
Con lo anterior se pretende, en síntesis que se ordene al Alcalde Municipal y a las demás entidades demandadas que se tomen las medidas pertinentes para la adquisición de un lote de terreno con el objeto de construir el sistema de tratamiento de los desechos líquidos provenientes del sector central de la vereda la Trinidad; y que se ordene a las entidades responsables realicen las obras necesarias para la conducción de desechos líquidos al sistema de tratamiento por un sistema de alcantarillado que cumpla con las especificaciones técnicas de cobertura y construcción.
Como hechos que sirven de fundamento a la presente acción se narraron los siguientes:
Narró el actor que por el crecimiento de la vereda de la Trinidad del Municipio de Duitama, se requirió la construcción de un alcantarillado para la disposición de excretas y aguas servidas abandonando el sistema de letrinas y pozos sépticos particulares
Señaló que en 1993 la comunidad solicitó la ayuda del municipio para la construcción de la referida obra, para lo cual bajo la dirección de EMPODUITAMA (Empresa de Obras Sanitarias del Municipio de Duitama), se construyó un pozo recolector en concreto, el cual según concepto técnico fue mal diseñado de tal manera que a pocos días de conectarle la red de alcantarillado el pozo se rebosó y represó su contenido afectando a los usuarios con su salud por la contaminación del medio ambiente.
Afirmó que en 1994, en varias ocasiones acudieron ante diferentes autoridades públicas y sanitarias denunciando lo ocurrido; que en agosto de 1995, impetraron ante las mismas autoridades para que solucionaran el grave problema de contaminación de aguas; y que en febrero de 1998, acudieron ante la oficina de saneamiento ambiental y personería municipal solicitándoles tomar las medidas pertinentes, quienes efectivamente realizaron varias reuniones con la comunidad y con algunos de los representantes de la administración para buscar soluciones al problema referido, solicitándoles a los usuarios la colaboración en la búsqueda de un lote para la construcción técnica de dichos pozos de recibo; pero, ha transcurrido más de un año sin que se solucione nada ocasionándose consecuentemente enfermedades gastrointestinales o parasitarias de los habitantes de la vereda la contaminación del aire por gases mal olientes afectando las vías respiratorias y la contaminación de aguas de consumo doméstico.
LA CONTESTACION DE LA DEMANDA. Corrido el término de traslado, contestaron la demanda las siguientes partes:
El Municipio de Duitama y Empoduitama Ltda. (Fls. 197-202) Propusieron la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque la Empresa llamada a responder debe ser la Empresa Comunitaria de Servicios Públicos Acueducto y Alcantarillado La Trinidad Duitama, pues la comunidad de la vereda determinó su creación. Y además que en virtud de que la misma Constitución señala que tanto el estado como los particulares pueden prestar los servicios públicos, en este caso es la misma comunidad la que ha prestado los servicios que hoy se reprochan incumplidos.
Corpoboyacá. (Fls. 208-213) Propuso la excepción de falta de legitimidad en la causa pasiva, por cuanto para la época de los hechos, Corpoboycá, no era una entidad con vida jurídica.
Señaló su desconocimiento respecto de la construcción del proyecto pues la creación de la entidad fue con la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993, e inició actividades en 1995, por lo que nunca fue citada ni requerida ni enterada de las visitas a la vereda La Trinidad.
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El A-quo accedió a las pretensiones de la demanda, declarando y ordenando lo siguiente: "PRIMERO: Declárase probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el señor apoderado de CORPOBOYACÁ; SEGUNDO: Ordénase al Municipio de Duitama y al Gerente de Empoduitama, como Representantes legales del Municipio y la Entidad, ejecutar las obras tendientes a la construcción del pozo séptico en la vereda la Trinidad del Municipio de Duitama; TERCERO: El Municipio de Duitama y EMPODUITAMA, deben asignar los recursos necesarios para el cumplimiento de este fallo en la presente vigencia fiscal y en los subsiguientes períodos; CUARTO: En el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de este fallo, el Alcalde del Municipio de Duitama y el Gerente de Empoduitama, debe ejecutar las obras de infraestructura correspondientes a la construcción del pozo séptico de la vereda la Trinidad del Municipio de Duitama; QUINTO: Desígnese a la Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado la Trinidad, Personero Municipal y al Gerente de Corpoboyacá, para que vigilen el cumplimiento de este fallo; SEXTO: Condénase al municipio de Duitama y Empoduitama al pago de (10) salarios mínimos mensuales a favor del Fondo de Defensa de Intereses Colectivos; SÉPTIMO: Ordénase al Municipio de Duitama y a Empoduitama, otorgar cada uno, garantía bancaria o póliza de seguros por la suma de $30.000.000.°° para asegurar el cumplimiento de este proveído..." (Fls. 273-274) .
Ante todo, declaró probada la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva propuesta por Corpoboyacá, por cuanto mediante la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993, se crearon las Corporaciones Autónomas Regionales como entes corporativos de carácter público dotados de autonomía administrativa, financiera, patrimonio propio y personería jurídica iniciando actividades en el año de 1995.
Estimó que Corporboyacá no está llamada a responder por la vulneración al derecho colectivo reclamado ya que no ha actuado de manera irregular por acción ni por omisión en los hechos materia de litigio; al respecto, que el Decreto 1753 de 1994 en su art. 8° numeral 15 determina la competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales en su respectiva jurisdicción para otorgar licencia ambiental, la cual ya está siendo tramitada por Empoduitama para la construcción del pozo séptico de la vereda la Trinidad del municipio de Duitama.
Razonó que con base en los arts. 365 y 367 de la Constitución Política, el municipio de Duitama tiene a su cargo la prestación del servicio público de Alcantarillado, par lo cual se creó la Sociedad EMPODUITAMA, -Empresas de Obras Sanitarias de Duitama-, cuyo objeto social es el estudio, diseño, construcción, administración, operación y mantenimiento de los sistemas destinados a los servicios de acueducto, agua potable, alcantarillado y saneamiento en el municipio de Duitama -Boyacá-.
Señaló que a pesar de que Empoduitama, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que en su sentir, la llamada a responder por dicho derecho colectivo era La Empresa Comunitaria de Servicios Públicos Acueducto y Alcantarillado La Trinidad Duitama, no aparece prueba alguna que indique que el municipio haya facultado a ésta última para la prestación del servicio público y por el contrario si aparece certificado de existencia y representación legal de EMPODUITAMA, que dentro de su objeto social tiene el diseño, construcción y mantenimiento de los servicios de acueducto y alcantarillado en el municipio de Duitama.
LA APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA. Empoduitama en el recurso de apelación (Fl. 292-295 ), argumentó lo siguiente:
Que en vista de los problemas acaecidos en la vereda "La Trinidad", la comunidad se organizó y conformó la Junta Administradora del Acueducto y Alcantarillado Vereda La Trinidad, cuya función es velar por la administración, manejo y mantenimiento de los sistemas de acueducto y alcantarillado incluido cada uno de sus componentes que intervienen en el proceso como captación, conducción, tratamiento, distribución, comercialización del agua y la conducción tratamiento y disposición final de aguas servidas de acuerdo a las normas y parámetros establecidos en la ley.
Que a Empoduitama se le delegó por parte del ente territorial la función de administrar, operar y mantener los sistemas de acueducto y alcantarillado en el sector urbano, por tanto la empresa no tiene injerencia alguna en la prestación de los servicios públicos domiciliarios del sector rural.
Que la empresa Empoduitama, elaboró con los recursos provenientes del municipio, el estudio y diseño del sistema de alcantarillado para la vereda la Trinidad para lo cual formuló el proyecto para la construcción del sistema de tratamiento de aguas residuales del sector.
Que el lapso de 3 meses establecido por el a-quo para euqe el municipio junto con la empresa Empoduitama ejecute la infraestructura del pozo séptico, es muy corto, ya que no se sabe a ciencia cierta cuánto tiempo se requerirá para dicha orden.
Que el Tribunal no tenía la necesidad de imponer a las dos entidades una caución de $ 30.000.000, dado que la orden judicial es suficiente para hacer efectivo el cumplimiento de la providencia.
Ahora, ha llegado el momento de proferir la decisión resolutoria del recurso interpuesto, lo cual se hace previas las siguientes
C O N S I D E R A C I O N E S :
En la demanda de acción popular se tiene que la Parte Actora instauró dicha acción con el fin de que se proteja el derecho colectivo al goce del goce de un ambiente sano y a seguridad y salubridad pública consagrados en el art. 4° literales a) y g) de la Ley 472 de 1998 y consecuencialmente, se ordene a la Parte Demandada, Municipio de Duitama, Corpoboyacá y Empoduitama, con el fin de que se construya un sistema de tratamiento de los desechos líquidos provenientes del sector central de la vereda la Trinidad. El Tribunal de primera instancia accedio a las súplicas de la demanda y la P. Demanda -Empoduitama- interpuso el recurso de apelación contra la providencia precitada, por lo que esta Corporación entra a decidir al respecto.
El centro de la controversia se encamina a dilucidar la viabilidad de la protección reclamada del derecho colectivo goce de un ambiente sano y a seguridad y salubridad pública consagrados en el art. 4° literales a) y g) de la Ley 472 de 1998 y la consecuencial construcción de un pozo séptico para evitar que se continúe propagando contaminación en el respectivo sector. Para ello, se analizan los siguientes aspectos trascendentales :
1º) La acción popular
La Carta Política en su art. 88 consagra que la Ley regulará las acciones populares para la protección e intereses colectivos; es así como la Ley 472 de 1998, por medio de la cual se desarrolla dicho precepto constitucional, señala que las acciones populares están consagradas para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el medio ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
2°) El caso concreto
Efectivamente obran en el proceso, un Acta de Inspección Ocular, solicitada por la Personería de Duitama, de fecha 20 de febrero de 1998, efectuada por el Supervisor Técnico de Saneamiento ambiental en la cual se transcribió lo siguiente:
"Se observa el rebose de aguas negras, a la cuneta de la vía, al canal que conduce agua para regadío, contaminación del suelo, de pastos y cultivos.
Además existe molesta sanitaria y contaminación del aire. El sitio donde Empoduitama construyó el tanque, no permite la construcción de la infraestructura por ser un área destinada a la vía pública.
Una vez rebosado el tanque existente, brotó las aguas servidas en forma superficial.
Las viviendas del sector son afectadas por las variables enunciadas anteriormente" (Fls. 23-24).
Igualmente obra en el proceso, un Acta de Visita Especial practicada a la vereda de la Trinidad – Municipio de Duitama, practicada por el Personero Municipal, de fecha 9 de enero de 1999, por la cual el Gerente de Empoduitama, propuso que "podría ser el ejecutor y administrador del Acueducto y Alcantarillado, asumiendo la totalidad de costos siempre y cuando previo avalúo se le hiciera entrega de lo existente" . Y a la vez, la Alcaldía municipal planteó la construcción del alcantarillado con su correspondiente planta de tratamiento de aguas residuales (Fl. 59).
Ahora, se encuentra en el proceso, el certificado de existencia y representación de la Empresa de Obras Sanitarias de Duitama Ltda. –Empoduitama-, en el cual se observa que su objeto social es el siguiente: "El estudio, diseño, construcción, administración, operación y mantenimiento de los sistemas destinados a los servicios de acueducto, agua potable, alcantarillado, y saneamiento básico en el municipio de Duitama, Departamento de Boyacá" (Fls. 102-102).
Pues bien, de inicio se encuentra que conforme al art. 311 de la actual Carta Política al municipio le compete la prestación de los servicios públicos determida por la ley, de donde se colige que al MUNICIPIO DE DUITAMA (Boyacá) le compete la prestación de los servicios que manda la ley. Además, de las pruebas aportadas al plenario, se desprende que la EMPRESA EMPODUITAMA, como lo señaló el Tribunal de Primera instancia, dentro de su objeto social tiene la obligación entre otras, de construir y mantener los sistemas de acueducto y alcantarillado del municipio, sin que se haga ninguna salvedad respecto de que se trate de una zona urbana o rural. Es decir, conforme a la ley y a los reglamentos los dos entres jurídicos antes señalados tienen, en principio, la obligación pertinente.
Al respecto se tiene que en el recurso de apelación se encuentra establecido que desde el año de 1980 la Empresa Empoduitama construyó un pozo séptico, pero, que para infortunio de la comunidad y por el crecimiento de la misma, éste se desbordó, lo cual trajo como consecuencia que éste ya no sirviera y por tanto el desprendimiento de la contaminación ambiental señalada por la P. Actora. La Empresa Empoduitama, señaló que no era la responsable de ejecutar la obra, pero, como lo dijo el a-quo, no se encontró prueba alguna donde se demostrara lo contrario. En cuanto a la Junta Administradora del Acueducto y Alcantarillado Vereda La Trinidad no se probó su existencia y competencia.
De otro lado, Empoduitama, señaló en el recurso que el término de 3 meses ordenado por el Tribunal para ejecutar el pozo séptico, es muy corto. Al respecto, encuentra la Sala que, efectivamente se requiere de más tiempo para llevar a cabo la construcción de la obra dados los correspondientes estudios de factibilidad y la contratación pertinente, por lo que la Sala considera que el término prudencial deberá ser de ocho (8) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia.
El Municipio y la Empresa Empoduitama en principio asumen los costos para la realización de la obra ordenada. Considera la Sala que la realización de obras para servicios públicos y la prestación de los mismos requiere de la contraprestación económica a cargo de la Comunidad beneficiada. Si así no fuera, los costos correrían a cargo del Municipio (de los impuestos) y de la Empresa (de las tasas que recibe por los servicios que presta en otros lugares), beneficiando gratuitamente a una Comunidad; pero, la prestación de servicios públicos requiere de la correspondiente colaboración económica de los usuarios. Por tanto, las Entidades Públicas señaladas deberán adelantar los estudios económicos del caso y propender por la participación de la comunidad beneficiaria en el pago que les corresponda, conforme a la ley.
Por último, la recurrente sostuvo que la caución impuesta por el Tribunal, además de ser demasiado alta, carece de fundamento.
Sobre el particular, estima la Sala que en virtud de que en la Ley 472 de 1998, no se consagra en parte alguna lo referido a determinada caución bancaria para el cumplimiento de la obligación que se encuentra a cargo de la empresa, la Sala habrá de revocar éste aparte de la sentencia impugnada.
En consecuencia, se confirmará la Sentencia impugnada, salvo en las partes modificatoria y revocatoria señaladas, con la motivación aquí determinada.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
1°) CONFIRMASE la sentencia del 21 de marzo de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el Exp. No. AP-2000-451, mediante el cual accedió a las súplicas de la demanda de acción popular incoada por el Personero Municipal de Duitama (B.) contra el Municipio de Duitama (Boyacá) y Empoduitama, salvo en los siguientes aspectos:
2) MODIFICASE el numeral 4° de la anterior providencia y en su lugar, se dispone que el Municipio e Duitama y la Empresa Empoduitama, por intermedio de sus representantes legales, en el término de ocho (8) meses, contados a partir de la Comunicación válida de esta providencia, ejecuten las actuaciones previas necesarias y las obras de infraestructura correspondientes a la construcción del pozo séptico de la vereda de la Trinidad del Municipio de Duitama (Boyacá).
3°) REVÓCASE el numeral 7° de la providencia precitada en la cual se impuso sendas cauciones a las Entidades Públicas demandadas en este proceso.
Cópiese, notifíquese, publíquese en los anales del Consejo de Estado y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.-
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha mencionada.
TARSICIO CACERES TORO JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General
