CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
RADICACIÓN : 25000-23-24-000-2001-0288-01(AP-104)
FECHA : Bogotá, D. C., dieciséis (16) de julio de
dos mil uno (2001)
CONSEJERA PONENTE : MARIA INES ORTIZ BARBOSA
ACTOR : JUAN MANUEL SUÁREZ MEJÍA Y OTROS
TEMA : APELACIÓN SENTENCIA
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por los señores Eduardo Gómez Vásquez y Héctor Alfredo Suárez Mejía, contra la sentencia de 26 de abril de 2001 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A., aprobatoria del Pacto de Cumplimiento celebrado entre las partes.
ANTECEDENTES
Los señores JUAN MANUEL SUAREZ MEJIA, EDUARDO GOMEZ VASQUEZ y HECTOR ALFREDO SUAREZ MEJIA, en su propio nombre, incoaron acción popular contra el Municipio de Cogua (Cundinamarca) y "las demás autoridades que en el curso del proceso se establezcan como responsables", por la presunta vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales a), g), h), m), n) y c) de la Ley 472 de 1998.
A continuación se sintetizan los hechos que motivaron la acción popular:
El matadero que actualmente funciona en Cogua (Cundinamarca), fue construido en el año 1959, este inmueble es de carácter público, ubicado dentro de la zona urbana del municipio en el sector de la plaza de mercado y "a menos de dos metros (...) hay una quebrada que recibe la totalidad de sus desechos".
Dicho inmueble "funciona en condiciones ambientales e higiénico-sanitarias no adecuadas, siendo foco de insalubridad para la comunidad"; también presenta deficiencias en su construcción, lo anterior aunado a que la labor de "sacrificio y faenado" se realiza con técnica inadecuada.
No se tiene conocimiento de la existencia de algún proyecto para la construcción de un nuevo matadero o para la adecuación del que está funcionando y éste, según el Decreto 1036 de 1991, podría tener la categoría de "matadero mínimo".
Este matadero no posee licencia ambiental, ni cuenta con las autorizaciones sanitarias en lo relacionado con aguas, residuos sólidos y emisiones atmosféricas, ni la que expide la CAR para su funcionamiento. Carece además de reglamento de trabajo y seguridad ocupacional; no tiene cerramiento perimetral, ni área de protección sanitaria.
El inmueble no cumple con los requisitos exigidos por el Decreto 3075 de 1997 del Ministerio de Salud para garantizar la inocuidad de los productos.
Tampoco existen programas de higiene y mantenimiento; la limpieza se realiza en forma inadecuada, hecho que genera "malos olores por falta de aseo" y la presencia permanente de moscas, gallinazos y roedores, así como también la consecuente molestia para la comunidad vecina.
El derecho a gozar de un ambiente sano se ve afectado por la falta de un adecuado manejo de los residuos sólidos (entre otros, estiércol, sebo y contenido rumial), puesto que la descomposición de éstos "produce sustancias como amoniaco y gases como escatol, sulfídrico, mercaptanos y nidol" que generan mal olor y la proliferación de insectos, gallinazos y roedores. Además la utilización de ACPM en el proceso de "cocción de menudos, patas y escaldados" descarga a la atmósfera "gases inquemados", igualmente dicho derecho se ve afectado por el ruido producido por el movimiento de animales y de equipo.
Lo anterior aunado a la falta de un sistema de control de gases y partículas, así como de tratamiento de aguas residuales trae como consecuencia "la degradación de los recursos naturales", la vulneración del derecho a gozar de un ambiente sano atenta contra la salud pública pues la actividad desarrollada en el matadero genera una gran contaminación constituyendo una amenaza permanente para los operarios y para la comunidad en general.
De otra parte se afirmó que el personal que presta sus servicios en dicho matadero no cuenta con la dotación adecuada ni con la capacitación necesaria para la realización de sus labores.
Se expresó que el matadero municipal de Cogua no cumple las siguientes disposiciones "Constitución Política de 1991, Ley 99 de 1993, Decreto 2811 de 1974, Ley 9 de 1979, Decreto 475 de 1998, Decreto 02 de 1982 y 948 de 1997, Decreto 2278, Decreto 1758 de 1994" y a su juicio no debe funcionar pues está afectando el entorno social.
En su criterio el Municipio de Cogua ha omitido el cumplimiento de sus funciones por falta de control y vigilancia del matadero, competencia atribuida por el artículo 3° de la Ley 60 de 1993 y las relacionadas con el saneamiento ambiental y la protección de los recursos naturales.
Finalmente se refirió al estudio realizado por la Facultad de Medicina Veterinaria y de Zootecnia de la Universidad Nacional de Colombia y la Gobernación de Cundinamarca, Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural y Secretaría de Desarrollo Económico y concluyó que "el actual matadero de Cogua no tiene las instalaciones mínimas ni el espacio adecuado para el sacrificio y faenado de animales, presentando deficientes condiciones ambientales e higiénico sanitarias lo que lo convierte en un grave problema para la salud pública y el medio ambiente".
Mediante el ejercicio de esta acción popular, los accionantes pretenden lo siguiente:
"... Que se declare que el actual Matadero Municipal de Cogua es inadecuado y constituye una vulneración al derecho a gozar de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, a los derechos de los consumidores y usuarios y a la realización de edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
"... Que se declare que el actual Matadero de Cogua por su ubicación y funcionamiento viola las disposiciones legales que rigen la materia.
"... Que se declare que el Municipio de Cogua no ha cumplido adecuadamente su función de control y vigilancia del sacrificio de ganado amenazando la seguridad y salubridad públicas.
"... Que se ordenen las medidas necesarias para corregir el problema en torno al sacrificio animal para consumo humano.
"... Que se ordene la construcción de un nuevo Matadero Municipal o regional de acuerdo con las recomendaciones obtenidas de los estudios realizados y respetando en un todo los requisitos exigidos por la ley para la construcción y operación de un matadero.
"... Que se ordene tomar las medidas necesarias tendientes a disminuir el deterioro del medio ambiente y de la calidad de vida de las personas residentes en el sector hasta que el nuevo Matadero entre en funcionamiento.
"... Que se condene a los demandados a tomar las medidas necesarias para resarcir los daños hasta la fecha causados con la inadecuada operación y ubicación del matadero.
"... Que se adopten las medidas necesarias para que no se vuelvan a presentar las acciones y omisiones que dan lugar a la presente acción
"... Que se condene a los demandados a recompensar a los actores de conformidad con el artículo 39 de la ley 472 de 1998.
"... Que se condene en costas a los demandados
LA OPOSICIÓN
El Alcalde del Municipio de Cogua se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y en especial a las relacionadas con: (a) la construcción de un nuevo matadero, (b) la orden de resarcir los daños causados y (c) el reconocimiento del incentivo, porque la acción popular no es un mecanismo para ordenar obras ni se han demostrado los daños alegados y no debe otorgarse el incentivo, porque los accionantes se encuentran domiciliados en Bogotá y por la falta de fundamento de la acción popular.
EL PACTO DE CUMPLIMIENTO
El Alcalde del Municipio mediante memorial que obra a folios 167 y siguientes, resalta que el día 26 de febrero del año en curso se celebró, con la presencia del Alcalde en ejercicio y del electo para el próximo período constitucional junto con dos representantes del Concejo Municipal, "una reunión amplia, democrática y con participación de más del 90% de los usuarios del Matadero de Cogua" (comerciantes, sacrificadores, operadores, transportadores y expendedores al público) en la cual se llegó a los siguientes compromisos:
· " Dentro del mes siguiente a la fecha de reunión, los Usuarios del Matadero se constituirán legalmente en gremio, con el fin de asumir la administración, operación y control del matadero, bajo la dirección y control de la administración municipal y de las Autoridades competentes del sector;
· El Gremio colaborará con la Administración municipal en la constitución de un FONDO destinado al mantenimiento, mejoramiento y adecuación del actual matadero y como fuente de financiación del que se construya en el futuro.
· Los Usuarios se comprometen con el cumplimiento de las disposiciones ambientales, sanitarias, de higiene y seguridad industrial, de control epidemiológico y zoosanitario y colaboración en las medidas de seguridad (acceso al matadero, entrada y salida de animales y productos, identificación de ganado, control de abigeato y transporte de productos).
"..."
Posteriormente en el numeral 2 del mencionado escrito, presentó la siguiente propuesta de Pacto de Cumplimiento, en nombre de la Comunidad, el Concejo y la Administración de Cogua:
a. En el Corto Plazo (año 2001), dado que no se previeron recursos suficientes para emprender gestiones de traslado y reubicación del matadero, el esfuerzo Municipio – Comunidad se dirigirá esencialmente a mejorar, adecuar y optimizar la estructura de Matadero Público existente, a fin de mitigar aquellos impactos que actualmente se presentan. Igualmente se concentrarán esfuerzos en relación con el personal de operarios (documentación, Reglamento y Procedimientos) y en la organización del Gremio de Usuarios, lo mismo que en la concreción de compromisos de éstos, en materia organizacional, de administración y control y de aporte económico, con miras a desarrollar el cronograma que aquí se propone.
"En tal propósito el Municipio pretende contar con el apoyo, dirección y control por parte de la autoridad ambiental (CAR) y del ICA (...), y seguirá en lo correspondiente las indicaciones de la Secretaría de Salud de Cundinamarca (las cuales se encuentran actualmente cumplidas en gran proporción);
"b. En el Mediano Plazo (años 2002 y 2003), se persigue iniciar el proceso de reubicación del matadero. Con base en recursos que se dispondrán en el Presupuesto para 2002 que se aprobarán al final del 2001, se pretenden realizar los estudios de prefactibilidad, factibilidad, diseños y Planes de Manejo Ambiental; inscripción del proyecto en el Banco Departamental de Proyectos y en FEDEGAN (...) y, finalmente, obtener la viabilización del proyecto ante la Autoridad Ambiental.
"Se culminará esta etapa con la compra del terreno donde se habrá de construir el matadero nuevo, con base en recursos del presupuesto del año 2003, previstos en el Acuerdo respectivo que se apruebe en noviembre del 2002.
"c. En el Largo Plazo (año 2004, a partir del segundo trimestre), con base en recursos del presupuesto del año 2004, previstos en el Acuerdo respectivo que se apruebe en noviembre del 2003, aunados al fondo mixto (Gremio de Usuarios – Municipio) que se pactó con los Usuarios para comenzar a implementarse el presente año, se iniciará la construcción del nuevo matadero.
"Durante todo el tiempo, se hará mantenimiento, tanto al actual como al futuro matadero; se regulará, reglamentará y aplicará procedimiento a los operadores y demás personal que participa en la actividad del matadero y se seguirá rigurosamente el control y (sic) epidemiológico y sanitario de la actividad.
"..."
Previa conformación del 'Comité Técnico' integrado por "delegados de la Defensoría del Pueblo, de la Procuraduría Delegada para el Medio Ambiente, de la CAR, de las Secretarías de Salud, Medio Ambiente y Desarrollo Económico del Departamento de Cundinamarca, de la Alcaldía de Cogua y de los accionantes" (v. fl. 213), presidido por el representante de la Defensoría del Pueblo, el 6 de abril de 2001 se efectuó la 'visita técnica' al Matadero municipal de Cogua, según consta en el Acta que obra a folios 237 a 241, la cual hace parte integral de la anterior propuesta.
El señor EDUARDO GOMEZ VASQUEZ, en su calidad de accionante y como apoderado de los señores Juan Manuel y Héctor Alfredo Suárez Mejía (v. fls. 196 y 197), aceptó la propuesta técnica, en los términos contenidos en el escrito presentado por el municipio y en el Acta de Visita antes señalada, como solución al problema objeto de la acción popular; además resaltó la importancia del seguimiento, por parte de la autoridad ambiental, del cumplimiento del acuerdo, pues si éste no se da, "perdería vigor". Sin embargo al suscribir el Acta de Audiencia de Pacto de Cumplimiento de su puño y letra advirtió en ésta, que: "Firmo bajo constancia de que mi última intervención no se encuentra consignada en el acta y que tal intervención consistía en la solicitud de definir, como condición para la aprobación del pacto por parte mía, el incentivo señalado en la ley"
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, aprobó el pacto de cumplimiento, el cual se contrae a los términos mismos de la propuesta formulada por el municipio (v. fls 168 a 170), "el cronograma de acciones y el cuadro contentivo de los recursos que se aplicarán a las actividades de corto plazo" y destacó que dicho pacto no contiene vicios de ilegalidad; además señaló que "éste contribuirá a que los habitantes de Cogua gocen de un ambiente sano, se seguridad y salubridad públicas, se mejoren los derechos de los consumidores y usuarios y se otorgue una mejor protección a los recursos naturales", derechos colectivos previstos en el artículo 4° de la ley 472 de 1998.
En la providencia además negó el reconocimiento del incentivo por considerar que en el caso no es viable ya que el proceso terminó anormalmente mediante el 'pacto de cumplimiento', indicó que "no hay lugar a ello, puesto que todos los derechos derivados de la acción se entienden satisfechos en los términos en que queden conciliados y posteriormente aprobados". En este sentido citó y transcribió apartes de la sentencia de 15 de marzo de 2001, Expediente 25000-23-25-000-2000-0217-01, Consejero Ponente Dr. Camilo Arciniegas Andrade.
Además agregó que se abstiene de reconocer el incentivo porque los accionantes sólo fundan la demanda en el estudio realizado por la Universidad Nacional por encargo de la Gobernación de Cundinamarca y por los esfuerzos adelantados por el municipio para mejorar las condiciones del matadero.
EL RECURSO DE APELACION
El señor EDUARDO GOMEZ VASQUEZ interpuso oportunamente recurso de apelación contra la decisión de primera instancia y solicitó se revoque el numeral QUINTO y en su lugar se reconozca el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y de manera "subsidiaria" pidió se revoque la sentencia apelada y "se impruebe el pacto de cumplimiento".
Sustentó el recurso en los siguientes términos:
La ley 472 de 1998 ha previsto el reconocimiento del incentivo como una consecuencia de la instauración de la acción, sin distinguir la forma de terminación del proceso. Resaltó que es un estímulo a la participación ciudadana y su desconocimiento conllevaría a que en el futuro ésta se viera afectada así como también que los accionantes no accedieran a celebrar un Pacto de Cumplimiento, hecho que generaría la congestión de los despachos judiciales.
De otra parte afirmó que el verdadero objeto del recurso de apelación se relaciona con el Acta de Audiencia de Pacto de Cumplimiento, pues en el caso, dicho documento no contiene de manera íntegra lo acaecido en el desarrollo de la diligencia, ya que la aprobación de la propuesta presentada fue sujeta a la condición del reconocimiento del incentivo previsto en la Ley 472 de 1998.
Finalmente manifestó que "el pacto sólo podía ser aprobado por la Sección, en la medida en que acaeciera la condición" si ésta no se verificó, entonces no existiría acuerdo y en consecuencia no podría ser aprobado.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
En el caso la inconformidad del apelante con la sentencia de primera instancia radica en la negativa a reconocer el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, aspecto expuesto en la Audiencia de Pacto de Cumplimiento como condición del actor para la aprobación del mismo.
El a quo negó el reconocimiento del incentivo porque, en el caso, la controversia fue objeto de conciliación, es decir, que el proceso terminó anormalmente mediante el 'pacto de cumplimiento' e indicó que "no hay lugar a ello, puesto que todos los derechos derivados de la acción se entienden satisfechos en los términos en que queden conciliados y posteriormente aprobados", además porque los accionantes fundan la demanda sólo en el estudio realizado por la Universidad Nacional por encargo de la Gobernación de Cundinamarca y atendiendo a los esfuerzos adelantados por el municipio para mejorar las condiciones del matadero.
Por su parte la apelante destacó que dicho derecho está previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, sin que la ley lo supedite a la forma de terminación del proceso y además resaltó en el caso el reconocimiento del incentivo fue su condición para aprobar la propuesta de Pacto de Cumplimiento presentada por la Administración.
Al respecto el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, dispone:
"El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales".
Como se observa la norma no hace distinción alguna en cuanto a la forma de terminación del proceso para el reconocimiento de tal derecho, por el contrario el legislador lo previó como un estímulo económico para que la comunidad participe en defensa de los derechos e intereses colectivos, además es la compensación por la labor que asumen las personas que inician esta acción en beneficio, no individual, sino de una colectividad.
En el caso, si bien se llegó a un "Pacto de Cumplimiento", éste debe entenderse, como lo hizo el Tribunal, en cuanto al acuerdo celebrado entre las partes con el fin de amparar los derechos e intereses colectivos precisados por los accionantes como vulnerados o amenazados, que es el objeto de la acción popular. El acuerdo que fue sometido a la aprobación por parte del Juez, quien al no observar vicios de ilegalidad profirió la sentencia aprobatoria del mismo, providencia que tiene fuerza de cosa juzgada.
El juez popular tiene dentro de sus facultades la de aprobar el "Pacto de Cumplimiento" celebrado entre las partes, mecanismo a través del cual se da aplicación a los principios de celeridad y de economía procesal; así como también la de decidir sobre el incentivo previsto en el ordenamiento legal.
Así, el juez a partir de la existencia real de un acuerdo de voluntades entre las partes sobre la forma en que se garantizará la protección de los derechos e intereses colectivos precisados como vulnerados o amenazados, aprobará dicho acuerdo, con lo cual se dará por terminado el proceso de manera anticipada.
De otra parte, la Sala considera que el incentivo previsto en la norma antes transcrita es un derecho no negociable, que el juez debe conceder de manera discrecional en cuanto al monto cuyos parámetros están establecidos en la ley (art. 39).
Por lo anterior, no es posible sujetar el "Pacto de Cumplimiento" al reconocimiento del incentivo, pues el desacuerdo de las partes sobre este punto, no traería como consecuencia la pérdida del derecho previsto en la ley ni daría lugar a invalidad el acuerdo.
Además de no prever la Ley 472 de 1998, la sujeción de la aprobación de la fórmula propuesta para el amparo de los derechos colectivos que permita la terminación anticipada del proceso, al reconocimiento del incentivo, pues se estaría ante la inexistencia de un verdadero acuerdo si en dicho punto no lo hay, lo cual traería como consecuencia que se considerara fallida la Audiencia y tendría el juez que ordenar la continuación del trámite previsto en la ley.
La Sala reitera que la ley no hace distinción alguna en cuanto a la forma de terminación del proceso para el reconocimiento de tal derecho, pues al entender que sólo se concede cuando el juez decida de fondo el asunto, esto desestimularía a los accionantes para concertar fórmulas de solución al problema dentro de las audiencias de pacto de cumplimiento, ya que se preferiría la terminación normal del proceso en el que se le otorgara el incentivo y se generaría congestión en los despachos judiciales de conocimiento y demora en la decisión que afecta los derechos e intereses de una colectividad.
Por lo anterior, la Sala considera que el incentivo procede aún en los eventos en los que la acción popular termina por pacto de cumplimiento, así aquél no haya sido objeto de la conciliación y el juez en caso de la terminación anticipada del proceso fijará el monto del incentivo previa valoración de la actividad desarrollada por el demandante en procura de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados.
En el caso los accionantes, no domiciliados en Cogua, como lo destaca el Alcalde, para lograr la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los derechos de los consumidores y usuarios, y la protección de los recursos naturales, previstos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, presuntamente vulnerados por el funcionamiento inadecuado del Matadero en el Municipio de Cogua (Cundinamarca), instauraron la presente acción popular con fundamento en las circunstancias de hecho planteadas en la demanda, respaldadas con el "Diagnóstico" que sobre el mismo elaboró la Facultad de Medicina Veterinaria y de Zootecnia de la Universidad Nacional por contrato celebrado con la Gobernación de Cundinamarca, de fecha noviembre de 1999, proceso que culminó con la protección de tales derechos a través del acuerdo al cual llegaron en la Audiencia Especial, de lo cual es claro que la protección solicitada era necesaria y que la labor adelantada por los accionantes condujo a la protección de los derechos e intereses colectivos por lo que se revocará el ordinal QUINTO que negó el incentivo y se fijará en el monto único de diez (10) salarios mínimos a favor de la parte demandante y a cargo del Municipio de Cogua (Cundinamarca), que incluirá en el correspondiente rubro en el Presupuesto de Rentas y Gastos de año 2002 y lo cancelará dentro del mes siguiente a su aprobación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República,
F A L L A :
1. Revócase el ordinal QUINTO de la providencia apelada.
2. En su lugar, se reconoce el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y se fija en la suma única de diez (10) salarios mínimos mensuales vigentes a costa del Municipio de Cogua (Cundinamarca), monto que será pagado por partes iguales a los señores JUAN MANUEL SUAREZ MEJIA, EDUARDO GOMEZ VASQUEZ y HECTOR ALFREDO SUAREZ MEJÍA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN AYALA MANTILLA
Presidente de la Sección
LIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria
